LB-1997-919

{{|Instans=

Borgarting lagmannsrett - Kjennelse |Dato= 1997-04-22 |Publisert= LB-1997-00919 |Sammendrag=

|Stikkord= Tjenestemannsrett, Søksmålsbestingelse |Saksgang= Oslo byrett Nr. 96-08841 A/34 - Borgarting lagmannsrett LB-1997-00919 K. |Parter= Kjærende part: Geir Løndal (Prosessfullmektig: Advokat Tor Gresseth). Kjæremotpart: Staten v/Forsvarsdepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Ola Haugen). |Forfatter= 1. Lagdommer Hans Petter Lundgaard 2. Lagdommer Jørgen Fr Moen 3. Lagdommer Lars Jorkjend |Lovhenvisninger= Tjenestemannsloven (1983) §19, Tvistemålsloven (1915) §179, §437, Forvaltningsloven (1967) §27, §28, §29, §31, Arbeidsmiljøloven (1977) §57, Statstjenestemannsloven (1977) §15 }}

Geir Løndal ble i mai 1995 engasjert som prosjektsekretær ved Hærens Forsyningskommando. Engasjementet skulle etter kontrakten vare til og med 31. juli 1996. 5. oktober 1995 fikk han skriftlig oppsigelse med virkning fra samme dato på grunn av manglende sikkerhetsklarering. I oppsigelsen var det ikke opplyst noe om klage- eller søksmålsadgang. 29. mars 1996 påklaget advokat Tor Gresseth på vegne av Løndal Oppsigelsen til Forsvarets overkommando i medhold av forvaltningsloven §28. Forsvarets overkommando uttalte i brev av 18. april 1996 at klagefristen utløp 3 uker etter at Løndal ble underrettet om oppsigelsesvedtaket. I brevet heter det videre:

FO/Jur ktr har vurdert om det her bør gis oppreisning for fristoversittelsen etter forvaltningsloven §31 som følge av at lt Løndal ikke ble underrettet om søksmålsfristen. På bakgrunn av den lange tiden som er gått siden klagefristen utløp, finner FO/jur ktr ikke å kunne gi oppreisning her.

Løndal påklaget 30. april 1996 vedtaket, som også innebar en avvisning av hans klage av 29. mars s.å., til Forsvarsdepartementet. I brev av 4. juni 1996 opprettholdt departementet avvisningen.

Ved stevning av 5. november 1996 reiste Løndal sak for Oslo byrett mot Staten v/Forsvarsdepartementet med påstand om at han ble tilkjent erstatning og oppreisning. Staten tok til motmæle og påsto prinsipalt saken avvist, subsidiært at staten ble frifunnet.

Oslo byrett avsa 17. februar 1997 kjennelse med slik slutning:

1. Saken avvises.

2. Geir Løndal tilpliktes å betale saksomkostninger til Staten v/Forsvarsdepartementet med kr 3000,- tretusen - med tillegg av 12 - tolv - % rente fra forfall til betaling finner sted.

Løndal har i rett tid påkjært kjennelsen til Borgarting lagmannsrett. Staten v/Forsvarsdepartementet har tatt til motmæle.

Den kjærende part, Geir Løndal, har i hovedsak anført:

Byrettens kjennelse bygger på feil rettsanvendelse, og den er også beheftet med saksbehandlingsfeil.

Saksbehandlingsfeilen består i at byretten ikke oversendte motpartens prosesskrift av 6. februar 1997 til Løndals prosessfullmektig før etter at kjennelsen var avsagt.

Det er ingen uenighet om at det følger av tjenestemannsloven §19 nr. 2 at en oppsigelse må påklages administrativt før gyldigheten av den kan bringes inn for domstolene. Men bestemmelsen stiller ikke noe krav om at en klage må ha ledet til et realitetsvedtak i en sak hvor klagefristen er oversittet fordi arbeidsgiver ikke har gitt informasjon om klageadgang og -frist. Forarbeidene til den tilsvarende §15 i den tidligere lov om statens tjenestemenn av 10. juni 1977 viser en nær sammenheng med tvistemålsloven §437 som imidlertid overlater til vedkommende forvaltningsorgan å bestemme at klageadgangen skal være benyttet før søksmål kan reises. Tjenestemannsloven §19 nr. 2 gjør dette vilkåret til unntaksfri regel i ved oppsigelser, avskjed og visse andre vedtak etter loven.

Tvistemålsloven §437 stiller strenge krav til informasjon til parten, og bestemmelsen kan ikke påberopes om nødvendig informasjon ikke er gitt samtidig med vedtaket. Formålet med tjenestemannsloven §19 nr. 2 er det samme som tvistemålsloven §437, å unngå at domstolene bebyrdes med tvister som kanskje kan løses administrativt.

Ordlyden i tjenestemannsloven §19 nr. 2 setter ikke noe krav om realitetsvedtak i klagesaken som vilkår for søksmål. Ordlyden er likevel valgt ut fra normaltilfellene, der både staten som arbeidsgiver og den oppsagte overholder de regler som ellers er oppstilt i tjenestemannslov og forvaltningslov. Bestemmelsen regulerer ikke spesielt situasjonen når arbeidsgiver, som her, ikke oppfyller sine forpliktelser til informasjon og saksbehandling for øvrig i forbindelse med oppsigelse og at dette igjen leder til at den oppsagte oversitter de frister han er forpliktet til å følge. Derfor må det formål bestemmelsen er ment å ivareta, tillegges avgjørende vekt.

I kjennelse i Rt-1989-754 understrekes det at tjenestemannsloven §19 innebærer at klageadgangen er utnyttet og et søksmål ble avvist fordi underinstansvedtaket i det hele tatt ikke var påklaget. Det heter i kjennelsen bl.a. at "klage til overordnet organ må finne sted før sak anlegges ved domstolene". I kjennelse i Rt-1993-1451 opprettholdt Høyesterett lagmannsrettens kjennelse som forkastet en påstand fra staten som arbeidsgiver om avvisning av søksmålet. Ett av statens avvisningsgrunnlag var at den ansatte ikke hadde utnyttet klageadgangen, men lagmannsretten viste til at den ansatte hadde klaget selv om klagen var blitt avvist. Avgjørende for Høyesterett og lagmannsretten var også at reglene burde være de samme etter arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven på dette punkt. I arbeidsmiljøloven er konsekvensen av mangelfull oppsigelse/informasjon uttrykkelig lovregulert i §57 nr. 2.

Det er lite treffende når byretten i sin kjennelse har lagt til grunn at "saksøker har unlatt å benytte seg av klageretten". På grunn av arbeidsgiverens forsømmelse var Løndal ikke klar over sine rettigheter og kunne derfor ikke overholde klagefristen. Oppsigelsen skjedde også på en belastende måte som gjorde at han trengte tid til å områ seg.

Problemstillingen i nærværende sak oppstår bare i de tilfelle staten som arbeidsgiver har forsømt seg. Byrettens lovforståelse vil gi en uheldig signaleffekt om at de plikter som tjenestemannslov og forvaltningslov pålegger arbeidsgiver i slike saker, ikke er så viktige å overholde. Den medfører også at tjenestemenn blir svært dårlig stillet i de saker hvor staten som arbeidsgiver ikke oppfyller sin informasjonsplikt, mens tjenestemannsloven tradisjonelt er ment å gi et noe sterkere stillingsvern enn hva som gjelder etter arbeidsmiljøloven.

Løndal kan ikke henvises til å reise søksmål om Forsvarsdepartementets avvisningsvedtak. Det vil ikke medføre den prøving av oppsigelsen som han ønsker.

Geir Løndal har nedlagt slik påstand:

1. Saken fremmes.

2. Geir Løndal tilkjennes saksomkostniunger for begge retter med tillegg av 12 % årlig rente fra forall til betaling finner sted.

Kjæremotparten, Staten v/Forsvardepartementet, har i hovedsak anført:

Byrettens kjennelse er riktig, og staten kan i det vesentlige tiltre byrettens begrunnelse. Staten kan ikke se at det foreligger noen feil ved byrettens saksbehandling.

I henhold til tjenestemannsloven §19 nr. 2 er det "klaginstansens vedtak" som kan bringes inn for domstolene. Det er således en absolutt prosessforutsetning at det foreligger et realitetsvedtak fra klageinstansen. Underinstansens vedtak kan ikke prøves av domstolene. I denne saken ble ikke underinstansens vedtak påklaget før lenge etter at klagefristen var utløpt. Det ble ikke gitt oppreisning for fristoversittelse, og klageinstansen avviste klagen.

Det var en feil at Løndal ikke i oppsigelsesvedtaket ble orientert om klageadgangen, klagefrister m.v. Forvaltningsloven forarbeider forutsetter imidlertid at klagefristen tar til å løpe og kan utløpe selv om partene ikke skulle ha fått slik underretning. Det vises til Ot.prp.nr.38 (1964-65) 102. Klagen ble først fremsatt 5 måneder etter at klagefristen utløp.

Avvisningsspørmsålet kan avgjøres på grunnlag av ordlyden i tjenestemannsloven §19 nr. 2. Det er "klageinstansens vedtak" som er gjenstand for søksmål. Klageinstansens vedtak er i dette tilfelle Forsvarets overkommandos vedtak om avvisning og avslag på søknad om oppreisning. Dette er et vedtak som etter sin karakter ikke kan overprøves etter de særlige prosessregler for tjenestemannssaker. Derimot kan lovligheten av avvisningen bringes inn for domstolene etter de alminnelige regler i tvistemålsloven kapitel 30.

Den kjærende part gjør gjeldende at oppsigelsevedtaket i dette tilfelle kan bringes inn for domstolene. Oppsigelsevedtaket er fattet av underinstansen, og det avgjørende skulle således ikke være om det foreligger realitetsavgjørelse av klageinstansen, men alene om underinstansens vedtak er påklaget. Det er imidlertid "klageinstansens vedtak" som er gjenstand for domstolsprøvelse. Byretten har lagt riktig lovforståelse til grunn når den uttaler at en for sent fremsatt klage ikke er å utnytte klageretten på en måte som gir grunnlag for senere å bringe oppsigelsesvedtaket inn for domstolene.

En sammenligning med tvistemålsloven §437 understøtter statens forståelse av tjenestemannsloven §19 nr. 2. Dersom det i en forvaltningssak er truffet beslutning i medhold av tvistemålsloven §437 første ledd, men klagen ikke blir fremsatt rettidig og av den grunn blir avvist, vil adgangen til domstolsprøving ikke stå åpen.

Den kjærende parts sammenligning med arbeidsmiljøloven regler om søksmålsfrister er ikke treffende, idet tjenestemannsloven i motsetning til hva som gjelder i private arbeidsforhold har et system med administrativ klage der forvaltningsloven gjelder fullt ut. Reglene om rettsvirkningene av oversittelse av klagefristen kan ikke sammenholdes med arbeidsmiljøloven regler om søksmålsfrister.

Uansett om underinstansens vedtak skulle kunne bringes inn for domstolene, er søksmålsfristen i tjenestemannsloven §19 nr. 2 2. og 3. punktum til hinder for fremme av saken. Søksmålsfristen er 6 måneder fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til tjenestemannen. Fristen løper selv om vedtaket ikke inneholder opplysning om klage- og søksmålsadgang. Løndal mottok underretning om underinstansens oppsigelsevedtak 5. oktober 1995 og stevning ble først tatt ut 5. november 1996. Endog om søksmålsfristen skulle bli å regne fra klageinstansens avvisningsvedtak, ville fristen være utløpt. Forsvarets overkommando avviste klagen 18. april 1996, og han mottok underretning om dette 24. april 1996.

Etter statens syn må kjennelsen i Rt-1989-754 forstås slik at kjæremålsutvalget mener det er en absolutt prosessforutsetning av klageadgangen er utnyttet i den forstand at klagen leder til en realitetsavgjørelse av klageinstansen. Utvalget tar nettopp avstand fra at det skal være adgang til å reise søksmål om underinstansens vedtak.

Også uttalelser i kjennelse i Rt-1994-1519 viser at tjenestemannsloven §19 nr. 2 er til hinder for at det reises sak om underinstansens vedtak. Det foreligger ikke i rettspraksis holdepunkter for å gjøre unntak etter hva som er årsak til at det ikke foreligger et vedtak av klageinstansen.

Kjennelsen i Rt-1993-1451 er etter statens syn ikke relevant for saken. Den innebærer bare at arbeidstakeren kan reise søksmål etter de særlige prosessregler for å få fastslått om vilkårene for bruk av midlertidighet er til stede, selv om om klageinstansen har funnet at det ikke foreligger oppsigelse.

Staten v/Forsvarsdepartementet har nedlagt slik påstand:

1. Byrettens kjennelse stadfestes.

2. Staten v/Forsvarsdepartementet tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten med tillegg av 12 % årlig rente fra forfall til betaling finner sted.

Lagmannsretten skal bemerke:

Lagmannsretten finner ikke grunn til å gå nærmere inn på angrepet på byrettens saksbehandling. Lagmannsretten har full kompetanse og vil vurdere realiteten i avvisningsspørsmålet.

Med hensyn til faktiske omstendigheter omkring oppsigelsen av Løndal, legger lagmannsretten til grunn hans egne opplysninger om at han 5. oktober 1995 på arbeidsplassen uten forhåndsvarsel ble presentert et oppsigelsebrev datert samme dag og som i lød slik:

OPPSIGELSE AV ENGASJEMENTSKONTRAKT MED -LT LØNNDAL, GEIR

Hærens forsyningskommando viser til inngått engasjementskontrakt med Lt Lønndal og HFK 4 mai 1995.

Med bakgrunn i manglende sikkerhetsklarering sies denne kontrakt opp fra 5 okt 1995.

Lønn vil bli utbetalt i en mnd i henhold til inngått kontrakt.

Det ble ikke gitt noen annen muntlig eller skriftlig underretning om klageadgang eller klagefrist, og Løndal måtte fratre samme dag. Heller ikke ble det opplyst at utnyttelse av klageadgangen var en forutsetning for et eventuelt søksmål om oppsigelsen.

Det er uomtvistet at klagefristen etter forvaltningsloven §29 begynner å løpe selv om vedtaket eller underretningen ikke inneholder opplysninger om klageadgangen og klagefristen. Motivene til forvaltningsloven fremhever imidlertid en slik unnlatelse som et typetilfelle der vilkåret for å kunne gi oppreising for oversittelse er oppfylt, jf. Forvaltningskomitéens innstilling 446 og Ot.prp.nr.38 (1964-65) 102.

I utgangspunktet må tjenestemannsloven §19 nr. 2 forstås slik at det er en forutsetning for søksmål at vedtak om blant annet oppsigelse av tjenestemenn må være realitetsbehandlet av klageinstansen. Hensikten med bestemmelsen er å unngå domstolsbehandling der saken kan løses administrativt, og dette formål vil ikke bli ivaretatt dersom ethvert avvisningsvedtak i klageinstansen - for eksempel etter forsettlig oversittelse av klagefristen - skulle åpne adgang til å reise søksmål om oppsigelsens gyldighet.

Hovedspørsmålet i saken blir om det er grunnlag for å fravike dette utgangspunkt i de tilfelle der fristoversittelsen er uforsettlig og har sin bakgrunn i feil fra den statlige arbeidsgivers side. Lagmannsretten er under atskillig tvil kommet til at det er grunnlag for å gjøre et unntak i tilfeller som dette, der den administrative klageadgang er stengt som følge av at det ikke er gitt noen av de opplysninger som er nevnt i §27 tredje ledd 1. punktum, eller opplysning om at klagemuligheten må være utnyttet før søksmål. Som det fremgår ovenfor, synes regelen om at klagefristen i slike tilfelle likevel løper å bygge på en forutsetning at urimelige utslag av dette løses ved at oppreisning gis. I dette tilfelle har ikke denne forutsetning slått til, og det vil være et urimelig og utilsiktet utslag av regelen om Løndal blir avskåret fra såvel administrativ klagebehandling som domstolsprøving av oppsigelsen.

Høyesteretts kjæremålsutvalg kom i kjennelse i Rt-1977-827 til at manglende informasjon til en oppsagt tjenestemann ikke førte til at han hadde krav på å få oppsigelsen rettslig prøvet. Den manglende informasjon gjaldt søksmålsfristen, og det var ikke adgang til å gi oppreisning for oversittelse av denne. På det aktuelle tidspunkt gjaldt tjenestemannsloven av 10. juni 1977. Hverken den eller forvaltningsloven hadde da regler som påla vedkommende forvaltningsorgan å opplyse om søksmålsfristen, og det var ikke adgang til oppreisning. Utvalget fant denne kombinasjonen lite heldig, men fant ikke grunnlag for å fremme søksmålet uten statens samtykke.

Lagmannsretten finner ikke at denne kjennelse er til hinder for at Løndal får fremmet sin sak for domstolene. Kjennelsen gjaldt en sak der selve søksmålsfristen var oversittet, mens i Lønndals tilfelle er det spørsmål om klageadgangen er utnyttet. Videre understreker kjennelsen det poeng at en ordning med oppreisning forutsettes å skulle løse de urimeligheter som kan oppstå som følge av manglende informasjon fra staten som arbeidsgiver.

Domstolenes adgang til å prøve gyldigheten av forvaltningsvedtak er viktig i vårt rettsystem. Det er begrensninger i denne adgangen, bl.a. den som følger av den generelle regl i tvistemålsloven §437 1. punktum om at forvaltningsorganene kan bestemme at utnyttelse av klageadgangen er en forutsetning for at det reises søksmål om offentlig tjenestehandlinger. Slik bestemmelse får etter 2. punktum bare virkning når vedkommende har fått underretning om den samtidig med forvaltningsvedtaket. I saker som nevnt i tjenestemannsloven §19 nr. 1 følger vilkåret om utnyttelse av klageadgangen av lovens egen bestemmelse i §19 nr. 2, jf. Rt-1989-754. I tilknytning til dette heter det i Debes, I statens tjeneste (1989) 233:

Dette innebærer at det organ som har truffet vedtaket må orientere om at klageadgangenen må nyttes før saken kan bringes inn for domstolene.

Lagmannsretten finner ikke at regelen i tvistemålsloven §437 2. punktum gjelder tilsvarende for saker etter tjenestemannsloven §19, selv om det må anses som en forsømmelse når forvaltningsorganet ikke gjør oppmerksom på den spesielle søksmålsbetingelsen. Samtidig er det imidlertid en generell forvaltningsretteslig regel at forsømmelse av å gi informasjon som nevnt i forvaltningsloven §27 tredje ledd 1. punktum, ikke får betydning for klagefristen. Dette bør etter lagmannsrettens syn få virkning for tolkningen av tjenestemannsloven §19 nr. 2, slik at tjenestemenn som er rammet av vedtak som nevnt i tjenestemannsloven §19 ikke stilles dårligere enn andre som blir rammet av forvaltningsvedtak. Oppreisning for oversittelse av klagefristen vil eliminere forskjellen i de tilfelle der oppreisning blir gitt.

Når det hverken er gitt opplysninger om klageadgang, klagefrist eller at klage er et vilkår for søksmål og forvaltningen likevel ikke gir oppreisning for oversittelse av klagefristen, finner lagmannsretten - under tvil - at kravet om at realiteten i saken skal være avgjort i klageinstansen ikke kan gjelde. Tvilen knytter seg blant annet til at søksmålet i tilfelle vil rette seg mot underinstansens vedtak, noe som ikke passer så godt med ordlyden i tjenestemannsloven §19 nr. 2. Det skal imidlertid bemerkes at Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt-1993-1451 synes å ha godtatt at et søksmål ikke kan avvises under henvisning til tjenestemannsloven §19 nr. 2 når en klage blir fremsatt, men avvist.Slik denne saken ligger an, kan det reises spørsmål om vedtakene om å nekte Løndal oppreisning og avvise hans klage er så urimelige at de må anses ugyldige. Det vil imidlertid være både urimelig og lite hensiktsmessig å henvise ham til å reise søksmål om selve avvisningen eller nektelsen av å gi oppreisning.

Lagmannsretten finner imidlertid at søksmålsfristen i dette tilfelle må ta utgangspunkt i når den administrative klagebehandling var avsluttet. Dette skjedde da Forsvarsdepartementet realitetsbehandlet spørsmålet om avvisning av klagen og fattet vedtak 4. juni 1996. I forhold til dette tidspunkt er søksmålsfristen i tjenestemannsloven §19 nr. 3 overholdt.

Kjæremålet har ført frem, men lagmannsretten finner at avgjørelsen av spørsmålet om saksomkostninger i anledning kjæremålet bør utsettes til den dom eller kjennelse som endelig avgjør saken, jf. tvistemålsloven §179.

Kjennelsen er enstemmig.

Slutning:

1. Saken fremmes.

2. Avgjørelsen av saksomkostningsspørsmålet utstår til den dom eller kjennelse som avslutter saken.