LE-1994-770
| Instans: | Eidsivating lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1995-04-27 |
| Publisert: | LE-1994-00770 |
| Stikkord: | Forvaltningsrett |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Moss byrett Nr. 92-01342 A og 92-01343 A - Eidsivating lagmannsrett LE-1994-00770 A og LE-1994-00771 A. |
| Parter: | Sak 94-00770 A: Ankende part: Rygge kommune v/ordføreren (Prosessfullmektig: Advokat Thorvald Fredrik Grindstad). Motpart: Morten Bro Lisbeth B. og Roar J. Johansen (Prosessfullmektig: Advokat Halvor Bratterud). Sak 94-00771: Ankende part: Rygge kommune v/ordføreren (Prosessfullmektig: Advokat Thorvald Fredrik Grindstad). Motpart: Alpha Eiendom AS (Prosessfullmektig: Advokat Halvor Bratterud). |
| Forfatter: | Lagdommer Øystein Hermansen. Kst. lagdommer Agnar A. Nilsen jr. Ekstraord. lagdommer Nils Moe |
| Lovhenvisninger: | Vass- og kloakkavgiftslova (1974) §1, §2, Tvistemålsloven (1915) §172, §180, §6, §3, Forsinkelsesrenteloven (1976) |
Saken gjelder spørsmålet om gyldigheten av Rygge kommunes vedtak om tilknytningsavgifter for vann og kloakk. Hovedspørsmålet er om kommunen hadde hjemmel for å benytte boenhet som beregningsenhet, eller om det var den enkelte tinglysningsenhet - gnr, bnr og eventuelt seksjonsnummer - som skulle vært anvendt som beregningsenhet.
Morten Bro og ekteparet Lisbeth Borg Johansen og Roar James Johansen - heretter benevnt Bro og Johansen - ervervet i 1988 eiendommen i Ekholtveien 64, gnr 89, bnr 73 i Rygge. De oppførte en tomannsbolig på eiendommen. I forbindelse med at eiendommen ble tilknyttet vann og avløp ble eierne høsten 1988 fra Rygge kommune avkrevet tilknytningsavgifter med kr 36576 for hver av de to boenhetene. Kommunen baserte sine krav på at den enkelte boenhet var en særskilt beregningsenhet. De avkrevde beløp ble innbetalt av Bro og Johansen samme høst.
Alpha Eiendom AS ervervet i 1986 den såkalte Syverstadtomta, Nordskogveien 34 og 36 i Rygge, og oppførte året etter 16 leiligheter fordelt på to toetasjers rekkehus. Ferdigattest ble gitt 6 januar 1988. Eiendommen besto tidligere av syv bruksnummer. Etter det opplyste ble boligene oppført på til sammen tre bruksnummer (gnr 92, bnr 53, bnr 71 og bnr 72). Eiendommene skal ha blitt sammenføyet i 1988, og samtidig ble leilighetene seksjonert. Krav om tilknytningsavgift på til sammen kr 576000 ble fremmet av kommunen i 1987, og ble betalt 8 mai 1988. Avgiften var beregnet ut fra at hver av de 16 leilighetene var særskilte enheter.
Alpha Eiendom stilte i august 1988 spørsmål overfor kommunen om det hadde skjedd en feilberegning, idet boligens areal i kravet var oppgitt til 2000 m2, mens det faktiske areal var ca halvparten av dette. Kommunens tekniske etat svarte imidlertid at avgiftsberegningen var korrekt, idet det var fastsatt minsteavgift pr boenhet tilsvarende 125 m2.
I rundskriv av 10 februar 1992 fra Miljøverndepartementet til alle landets kommuner kom departementet med "noen presiserende tolkninger av loven" om kommunale vass- og kloakkavgifter. I rundskrivet pkt 2a het det:
a) Avgiftsberegning hvor det er flere boligenheter på den samme eiendom
I henhold til lov av 31. mai 1974 nr. 7 om kommunale vass- og kloakkavgifter og forskrift om beregning m.v. av kommunale vann- og kloakkavgifter er avgiftsplikten knyttet til en fast eiendom. Avgiftsobjektet blir således det enkelte gårds- og bruksnummer, evt. seksjonsnummer. Dersom det er flere boligenheter på den faste eiendom, må avgiftene beregnes under ett for boligenhetene. Har kommunen valgt å gjøre avgiftsberegningen avhengig av bebyggelsens størrelse, må da de enkelte boligenhetens samlede areal legges til grunn ved avgiftsberegningen. Den enkelte boligenhet vil altså i slike tilfelle ikke utgjøre en egen beregningsenhet.
Rygge kommune har senere endret sine forskrifter overensstemmende med Miljøverndepartementets regelforståelse.
Bro og Johansen samt Alpha Eiendom reiste i 1992 krav overfor kommunen om tilbakebetaling av deler av den innbetalte tilknytningsavgift, under henvisning til departementets regelforståelse. Partene kom ikke til enighet, og stevning ble tatt ut for Moss byrett 21 desember 1992. Bro og Johansen framsatte krav om tilbakebetaling av ialt kr 48768, med tillegg av renter fra 27 oktober 1988. I stevningen fra Alpha Eiendom ble framsatt tilbakebetalingskrav på ialt kr 542823, med tillegg av renter fra 8 mai 1988. Under hovedforhandlingen ble de prinsipale påstander endret til henholdsvis kr 50800 og kr 456480. Byretten forenet sakene til felles behandling. Rygge kommune påsto seg frifunnet i forhold til Bro og Johansen. Under saksforberedelsen for byretten ble det klarlagt at det var beregnet for høy avgift i forhold til Alpha Eiendom, idet kommunen ikke hadde tatt hensyn til at det allerede i 1970 var avkrevet refusjon fra tidligere eier for vei, vann og kloakk. På denne bakgrunn la kommunen ned påstand under hovedforhandlingen for byretten om at kommunen skulle betale Alpha Eiendom kr 220000, med tillegg av merverdiavgift, ialt kr 264000, med tillegg av renter fra 21 januar 1993.
Moss byrett avsa dom 1 november 1993, med slik domsslutning:
Sak 1342/92 A - Morten Bro, Lisbeth Borg Johansen og Roar James Johansen - Rygge kommune
Pkt. 1
Rygge kommune dømmes til innen 14-fjortendager fra dommens forkynnelse å betale til Morten Bro, Lisbeth Borg Johansen og Roar James Johansen kr 640,- kronersekshundreogførtieks. moms med 18-atten-% rente fra den 27. oktober 1988 til betaling skjer.
Pkt. 2
Hver av partene bærer sine egne omkostninger.
Sak 1343/92 A - Alpha Eiendom AS - Rygge kommune
Pkt. 1
Rygge kommune dømmes til innen 14 -fjorten- dager fra dommens forkynnelse å betale til Alpha Eiendom AS kr 396060,- kronertrehundreognittisekstusenogseksti - med 18 -atten-% rente fra den 8. mai 1988 til betaling skjer.
Pkt. 2
Rygge kommune dømmes til innen samme frist å betale saksomkostninger til Alpha Eiendom AS med kr 60000,- kronersekstitusen.
Dommen innebar at saksøkerne fikk medhold i at kommunen ikke hadde hjemmel for å kreve tilknytningsavgift for den enkelte boenhet, idet retten la til grunn at det enkelte gnr/bnr var et avgiftsobjekt og en beregningsenhet. Saksøkerne fikk videre medhold i at kommunen hadde plikt til å betale tilbake det som var krevet for mye. Kommunen vant imidlertid fram med sin anførsel om at avgiftssatsene var oppdelt i "trinn", dvs at satsen pr m2 for bygg inntil 250 m2 også kom til anvendelse på de første 250 m2 av større bygg. Sakens nærmere bakgrunn og enkeltheter framgår av byrettens dom og av lagmannsrettens bemerkninger nedenfor.
Rygge kommune har påanket byrettens dom i begge saker. Bro og Johansen samt Alpha Eiendom AS har tatt til motmæle.
Kommunen søkte om samtykke til å bringe anken direkte inn for Høyesterett, jf tvistemålsloven §6 annet ledd. Ved Høyesteretts kjæremålsutvalgs beslutning 27 januar 1994 ble dette nektet. Ankesakene er etter dette behandlet av lagmannsretten. Ved førstelagmannens beslutning 24 mars 1995 er det gitt samtykke til anke uten hensyn til ankegjenstandens verdi for så vidt gjelder ankesak 94-00770 A (Bro og Johansen). Denne ankesak og ankesak 94-00771 A - der Alpha Eiendom AS er ankemotpart - er forenet til felles behandling.
Ankeforhandling ble holdt i Moss 28, 29 og 30 mars 1995. For Rygge kommune møtte ordfører Per Skjervik under første dag av forhandlingene. For Alpha Eiendom møtte styreformann Kjell Gunnar Kristiansen de to første dagene. Morten Bro var også til stede under ankeforhandlingens to første dager. Partene var for øvrig representert ved sine prosessfullmektiger. Det ble ikke avgitt partsforklaringer, men to vitner ble avhørt. For øvrig ble foretatt slik dokumentasjon som framgår av rettsboken.
Rygge kommune la ned slik endelig påstand:
Ankesak nr. 94-00770 A:
1. Rygge kommune frifinnes.
2. Morten Bro, Lisbeth Borg Johansen og Roar James Johansen tilpliktes å erstatte Rygge kommune deres saksomkostninger for byretten og lagmannsretten.
Ankesak nr. 94-00771 A:
1. Rygge kommune frifinnes.
2. Alpha Eiendom AS tilpliktes å erstatte Rygge kommune deres saksomkostninger for byretten og lagmannsretten.
Bro og Johansen la ned denne endelig påstand:
Ankesak nr. 94-00770 A:
1. Moss byretts dom av 1. november 1993 pkt. 1 stadfestes.
2. Rygge kommune tilpliktes å betale Morten Bro, Lisbeth Borg Johansen og Roar James Johansen sakens omkostninger for byretten og lagmannsretten.
Alpha Eiendom AS la ned slik endelig påstand:
Ankesak nr. 94-00771 A:
1. Rygge kommune dømmes til innen 14 - fjorten - dager fra dommens forkynnelse å betale til Alpha Eiendom AS kr 176060,- eks.mva med tillegg av 18% rente av kr 396060,- regnet fra den 8. mai 1988 og frem til den 21. januar 1993, og deretter 18% rente av kr 176060 fra den 21. januar 1993 og frem til den 31. desember 1993, og deretter 12% rente fra den 1. januar 1994 og frem til betaling skjer.
2. Rygge kommune tilpliktes å betale Alpha Eiendom AS sakens omkostninger for byretten og lagmannsretten.
Bakgrunnen for kommunens frifinnelsespåstand i forhold til Alpha Eiendom, jf også at Alpha Eiendom ikke har påstått byrettens dom stadfestet, skyldes at Rygge kommune har refundert beløpet kr 220000, som kommunen for byretten erkjente å ha innkrevet for mye. Partene er for øvrig enige om at merverdiavgiftspørsmålet skal holdes utenfor ankesaken. Ankemotpartene har for lagmannsretten frafalt enkelte av anførslene som ble gjort gjeldende i byretten. Særlig gjelder det en anførsel om at kommunens forskrifter var ugyldig på grunn av påstått manglende godkjennelse fra fylkesmannen, at avgiftsobjektene var plassert i feil avgiftsgruppe og at reglene om avgiftstrinn var feil anvendt av kommunen. Saken står ellers i hovedsak i samme stilling som for byretten.
Den ankende part, Rygge kommune, har for lagmannsretten i det vesentlige gjort gjeldende:
De aktuelle avgiftsvedtak fra 1987 og 1988 hadde hjemmel i kommunens forskrifter. Riktignok skjedde det i 1986 endringer i kommunens generelle forskrifter om tilknytningsavgifter for vann og kloakk, hvoretter det ikke lenger uttrykkelig framgikk at avgiftene skulle beregnes pr boenhet. Først ved kommunestyrets vedtak 23 november 1989 kom det inn igjen i forskriftene at avgiften skulle beregnes pr boenhet/leilighet. Endringen i 1986 innebar imidlertid ingen reell endring på dette punkt. Av saksframlegget framgikk at forskriftsendringene ikke medførte prinsipielle endringer og at de ikke hadde innvirkning på avgiftenes størrelse. Det ble heller ikke i forskriftene innført noen alternativ enhet som beregningsenhet. Kommunen fulgte i perioden 1986-1989 en konsekvent praksis ved å beregne avgiftene pr boenhet. At kommunen på grunn av manglende ekspertise hadde noe ujevn lovgivningsteknikk kan ikke her være avgjørende.
Kommunens forskrifter om å nytte boenhet som beregningsenhet var gyldig. Loven om kommunale vass- og kloakkavgifter tar ikke stilling til hvilken beregningsenhet som skal kunne anvendes. "Fast eigedom" i loven §1 angir bare typen objekt for slike avgifter. Rammeforskriftene som gjaldt fram til 10 januar 1995 regulerte heller ikke spørsmålet om beregningsenhet. Det måtte da være opp til kommunen å fastsette nærmere regler, både i kraft av rammeforskriftenes pkt 2.2, men også med hjemmel i avgiftsloven §3.
Lovforarbeidene kan ikke tilsi noen annen konklusjon. I Ot.prp.nr..58 (1972-73) side 11, annen spalte uttales at det i visse tilfelle vil kunne vise seg praktisk å foreta oppsplitting av avgiften innen den enkelte eiendom, og at regler om dette forutsettes gitt i forskriftene. Meningsinnholdet er ikke tilstrekkelig klart til å tillegge uttalelsen vekt ved løsning av denne saken. Bemerkningen i NOU 1974:12, side 12 om at avgiftsplikten vil være knyttet til den enkelte boligenhet der det gjelder selveierleiligheter, kan heller ikke tillegges vekt. Samme sted er det uttalt at kommunen vil kunne gi eierne adgang til å etablere et felles rettssubjekt og at avgiftsberegningen da skjer for hele fellesskapet under ett. Disse forskjellige uttalelser i lovforarbeidene og utvalgsutredningen harmonerer ikke med alminnelige rettskildeprinsipper. Det vises blant annet til at avgiftsloven ikke inneholder hjemmel for forvaltningen til å fravike lovens bestemmelser. Det standpunkt som er tatt i foraarbeidene med hensyn til oppsplitting og sammenslåing av flere enheter forutsetter en slik delegasjonsbestemmelse, dersom løsningen med hensyn til beregningsenhet skulle følge allerede av loven.
Ved tolkingen av den aktuelle rettsregel må det også legges vekt på forvaltningspraksis. Rygge kommune har sendt forespørsel til alle landets kommuner og mottatt svar fra 276 av disse. 62% av de avgitte svar opplyser at tilknytningog/eller årsavgift er beregnet pr boenhet.
Miljøverndepartementets uttalelser kan ikke tillegges avgjørende vekt. De er av lav rettskildemessig rang og går i begge retninger med varierende begrunnelse. Bemerkningen på side 24 i departementets rundskriv T-25/1974 gir ikke grunnlag for sikre slutninger og lider av samme feil som lovforarbeidene med hensyn til rettskildebruken.
Både i 1977 og 1990 la departementet til grunn at avgift kan beregnes pr boenhet, og det er ikke usannsynlig at det samme er uttalt i flere brev fra departementet enn de som er lagt fram i saken. At departementet inntok et annet standpunkt ved rundskrivet av 10 februar 1992, og siden har holdt seg til denne rettsforståelsen, er ikke avgjørende. Vitneforklaringen fra Miljøverndepartementets saksbehandler viser for øvrig at departementet ikke har nærmere kjennskap til kommunenes forskrifter, og at departementet ikke hadde gjort seg opp noen formening om konsekvensene av uttalelsen fra 1992.
Reelle hensyn taler for kommunens standpunkt. Utgiftene på vann- og avløpssektoren bør dekkes av brukerne etter en rettferdig fordeling. Det er antall husholdninger som er avgjørende for hvilken belastning det tekniske anlegg utsettes for. Heller ikke er det noen saklig grunn til å skille mellom for eksempel selveierleiligheter og borettslagsleiligheter. Kommunene må for øvrig utvilsomt ha adgang til å bruke boenhet som beregningskriterium ved fastsettelse av tilknytningsavgiften, og det kan da ikke være noen grunn til å nekte bruk av boenhet som beregningsenhet.
Også konsekvensene av ugyldighet må tas i betraktning. For Rygge kommune innebærer en tilbakebetaling et tap på ca kr 6,1 millioner, med tillegg av renter. For alle kommuner som har basert seg på samme rettsoppfatning som Rygge kommune, kan et tap anslagsvis beregnes til samlet kr 1,6 milliarder.
Når det gjelder rettspraksis, vises det til Agder lagmannsretts dom av 27 februar 1995 (sak 94-896 A) vedrørende Lyngdal kommune og Agder lagmannsretts kjennelse (sak 95-17 K) vedrørende Larvik kommune. Begge rettsavgjørelser støtter Rygge kommunes standpunkt.
Ankemotpartens anførsel om usaklig forskjellsbehandling kan ikke føre fram. Kommunen foretok tilbakebetalinger i et fåtall saker på bakgrunn av departementets rundskriv av 10 februar 1992. Etter at kommunen av sin advokat ble gjort oppmerksom på at departementets tolking av regelverket var diskutabel, ble videre tilbakebetalinger stoppet. Tilbakebetalinger som følge av at kommunen feilaktig antok at den hadde plikt til å betale tilbake, kan ikke gi andre noe rettmessig krav på tilbakebetaling.
Subsidiært gjøres gjeldende at kommunen må frifinnes, selv om avgiftsvedtakene skulle være ugyldige. Etter læren om condictio indebiti er riktignok hovedregelen at for mye innbetalt skatt og avgift må betales tilbake. Det er imidlertid her vektige argumenter for å fravike hovedregelen. Kommunene har praktisert regelverket fornuftig og rimelig, og tolkingsspørsmålet har vært vanskelig. Det gjelder mange huseiere som har innstilt seg på at reglene var slik kommunen presenterte. Tilbakebetaling vil bli svært tyngende og arbeidskrevende for kommunen. Dessuten taler tidsforløpet og oppgjørshensynet mot tilbakebetaling.
Når det gjelder rentekravet, anføres at det er noe tvilsomt om morarenteloven her kommer til anvendelse, idet den bare gjelder på formuerettens område. Dersom loven skal anvendes, kan renten først beregnes fra en måned etter skriftlig påkrav, som her er stevningen til byretten. Det er ikke grunnlag for renteplikt, på erstatningsrettslig grunnlag. Kommunen har ikke opptrådt uaktsomt.
Ankemotpartenes subsidiære anførsel om at de har krav på tilbakebetaling etter erstatningsrettslige regler kan ikke føre fram. Dersom man ikke vinner fram med tilbakebetalingskravet etter condictio indebiti-læren, vinner man heller ikke fram med krav om erstatning. Uansett foreligger intet ansvarsgrunnlag.
Ankemotpartene, Morten Bro, Lisbeth Borg Johansen og Roar James Johansen samt Alpha Eiendom AS, har for lagmannsretten i det vesentlige gjort gjeldende:
Byrettens dom er korrekt både i begrunnelse og resultat.
Det følger av loven om kommunale vass- og kloakkavgifter at avgiftsobjektet er den faste eiendom. Dette må fortolkes slik at det er den enkelte tinglysingsenhet som er avgiftsobjektet. Tilknytningsavgift må derfor beregnes til hvert gnr/bnr og eventuelt seksjonsnummer. Denne løsningen er også forutsatt i Miljøverndepartementets rundskriv T-25/74 side 24 og NOU 1974:12, side 12.
Dersom resultatet ikke følger av avgiftsloven, må det følge av rammeforskriftene at kommunene er pliktig til å holde seg til tinglysningsenheten som beregningsenhet. Disse forskrifter gir hovedreglene for beregning av avgiftene, slik forutsetningene var etter avgiftsloven §2. Forskriftenes pkt 2.2 kan ikke sees som en delegasjonshjemmel for kommunen til å bestemme at en boenhet skal være beregningsenhet. Både avgiftsloven systematikk og lovforarbeidene taler mot at det kan gis slik kompetanse til kommunen. Kommunestyret har ikke kompetanse til å velge nytt avgiftsobjekt, men kan bestemme at det blant annet kan være minimumsavgifter og ulike avgiftssatser. Kommunestyrets myndighet framgår av loven §3.
Etter loven §2 skal tilknytningsavgiften være en engangsavgift. Ved å akseptere kommunens regelforståelse vil man i realiteten avgiftsbelegge samme areal flere ganger. At kommunene ved beregningen skal holde seg til bebyggelsens størrelse for den enkelte tinglysingsenhet, må innfortolkes i regelverket.
Til støtte for sitt standpunkt har ankemotparten blant annet vist til Frostating lagmannsretts dom av 20 januar 1989 i ankesak 145/1988, Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse av 8 mai 1980, inntatt i Rt-1980-892, Tana og Varanger namsretts kjennelse av 16 november 1982, inntatt i RG-1983-426 og Oslo byretts dom av 18 september 1992, sak 91-6663 A/13.
Ankemotpartene har videre som støtte for sitt syn vist til vitneforklaringen fra førstekonsulent Julie Danbolt Ajer i Miljøverndepartementet og til det som framgår av departementets rundskriv av 10 februar 1992. Agder lagmannsretts dom av 27 februar 1995 - som Rygge kommune har vist til - kan ikke være avgjørende. Både avgiftsloven og forarbeidene taler mot lagmannsrettens standpunkt om at kompetanse til å gi slike regler er lagt til kommunen.
Rygge kommunes undersøkelse av praksis i andre kommuner er beheftet med en rekke feilkilder. Det foreligger heller ingen dokumentasjon av den enkelte kommunes forskrifter og avgiftsvedtak. Undersøkelsen kan derfor ikke tillegges vekt.
Selv om kommunene skulle ha hjemmel i lov og rammeforskrifter til å gi forskrifter om boenhet som beregningsenhet, må byrettens dom bli stående. Rygge kommunes forskrifter av 1987 og 1988 ga ikke hjemmel for beregning pr boenhet. Etter kommunestyrets forskriftsendringer i januar 1986 kunne man ikke innfortolke at det skulle betales pr leilighet/boenhet. Legalitetsprinsippet tilsier varsom fortolking av denne type forskrifter. For byggherren er det for øvrig maktpåliggende at man kan stole på forskriftene slik de er vedtatt og kunngjort. Rygge kommunes tekniske etat har dessuten i forbindelse med revisjon av forskriftene medgitt at kommunens praksis ikke alltid fulgte de gitte forskrifter.
Reelle hensyn taler mot kommunens standpunkt. Det er mest rettferdig at tilknytningsavgifter beregnes med en fast pris pr m2, og at man holder seg til bygg på den enkelte tinglysingsenhet. Differansen man får i forhold til Alpha Eiendom AS ved valget av beregningsenhet viser at utslagene er store og ikke saklig begrunnet. Den økte belastning på anleggene som følger av flere brukere, bør utlignes gjennom årsavgiftene.
Rygge kommune må ha plikt til å betale tilbake det som er innkrevet for mye. Kommunen har vært den aktive og profesjonelle part, mens ankemotpartene var i en tvangssituasjon. De risikerte utpanting eller avstenging av vannet dersom de ikke betalte. Kommunens saksbehandling har for øvrig vært kritikkverdig og taler for at tilbakesøkingskravet må tas til følge.
Det vil dessuten innebære usaklig forskjellsbehandling dersom tilbakebetaling ikke skjer. Det vises til at kommunen ifølge prosesskrift av 5 juli 1993 betalte tilbake til 15 abonnenter etter at Miljøverndepartementets rundskriv forelå. Ankemotpartene må ha krav på å bli stilt likt med disse, også for så vidt de femten ble tilkjent renter fra det tidspunkt de innbetalte beløpet til kommunen.
Selv om kommunen skulle ha hjemmel for avgiftskravet, tilsier likebehandlingsprinsippet at byrettens dom må bli stående. Det vises til mindretallets synspunkter i Agder lagmannsretts dom av 27 februar 1995.
Subsidiært må kommunen ha tilbakebetalingsplikt på erstatningsrettslig grunnlag. Det var uaktsomt av kommunen ikke å undersøke hjemmelspørsmålet nærmere når det innkom klager fra Alpha Eiendom på avgiftene. I det minste var det uaktsomt at kommunen ikke oppdaget at det for Syverstad-tomta tidligere var betalt refusjon for vann og kloakk.
Kommunen har renteplikt etter morarenteloven bestemmelser. I og med at kommunen ikke hadde hjemmel for sitt krav, må beløpet være forfalt til tilbakebetaling allerede da det ble innbetalt kommunen. Det må her også tas hensyn til at ankemotpartene ikke hadde noe reelt valg da de mottok innbetalingskravet. Også den omstendighet at kommunen ble tilført et beløp og derved ble ytet kreditt på uberettiget grunnlag, tilsier renteplikt fra innbetalingsdato. Dersom morarenteloven ikke gir grunnlag for denne løsning, må den følge av erstatningsrettslige regler.
Lagmannsretten har kommet til et annet resultat enn byretten, og skal bemerke:
Loven av 31 mai 1974 nr 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter §1 gir hjemmel for å kreve vann- og kloakkavgift fra eieren (festeren) av fast eiendom. Etter loven §2 skal avgiftene være engangsavgifter for tilknytning og årlige avgifter. Kongen fastsetter ved forskrifter rammene for avgiftene og hovedreglene for utregning og innkreving, jf loven §2, annet ledd. Paragraf 3 bestemmer at kommunestyret fastsetter størrelsen på avgiftene i kommunen og gir nærmere regler om gjennomføring av avgiftsvedtaket og innkreving av avgiftene.
Lagmannsretten kan ikke se at lovens ordlyd gir anvisning på noen bestemt løsning med hensyn til om avgiftene skal kunne beregnes for den enkelte boenhet eller for den enkelte tinglysingsenhet. Ordene "fast eigedom" og "eigedomen" i loven §1 innebærer at det er fast eiendom som er avgiftsobjektet. Men dette løser ikke spørsmålet om avgift kan beregnes særskilt for den enkelte boenhet. Lovens forarbeider - sett i sammenheng med at loven ikke inneholder hjemmel for å fravike lovens bestemmelser - støtter også det syn at loven ikke setter begrensninger med hensyn til beregningsenheten. Det vises for så vidt til Ot.prp.nr.58 (1972-73) side 11, hvor det forutsettes at forvaltningen kan gi regler om "oppsplitting av avgiften innen den enkelte eiendom".
Lagmannsretten viser ellers til at det i Innstilling (1970-71) om finansieringsordninger for utbygging av vann- og kloakkanlegg m.v. - som lå til grunn for avgiftsloven av 1974 -er gitt opplysninger om kommunenes daværende praksis. Av innstillingen side 16 framgår at tilknytningsavgift i mange kommuner blir beregnet pr leilighet. Dersom det var meningen å stenge for adgangen til en slik beregningsmåte etter de nye regler, ville det vært nærliggende å nevne dette i innstillingen eller i lovforarbeidene ellers. Lovforarbeidene tar imidlertid ikke avstand fra en slik beregningsmåte.
Loven er for øvrig en utpreget fullmaktslov. Ut over de nærmere bestemmelser som er gitt i loven §1, er det ikke gitt begrensninger i loven for forvaltningens adgang til å gi forskrifter om avgiftsplikt, ut over bestemmelsene om at avgiftene skal være engangsavgifter og årlige avgifter. En begrensning ligger likevel i at avgiftene samlet sett ikke må settes høyere enn kommunens utgifter på vann- og avløpssektoren, idet avgiftene i motsatt fall vil innebære en form for beskatning. Denne begrensning er for øvrig uttrykkelig nevnt i §1 i rammeforskriftene (forskrift om kommunale vann- og kloakkavgifter, fastsatt ved kgl. res. av 6 september 1974, med hjemmel i avgiftsloven §2).
Lovens forutsetning er således at det er forvaltningen som skal gi de nærmere regler om avgiftspliktens omfang m.v. Kongens myndighet etter avgiftsloven §2, annet ledd innebærer også myndighet til å bestemme at tilknytningsavgift skal beregnes pr boenhet/leilighet, eventuelt pr tinglysingsenhet.
De aktuelle rammeforskrifter av 6 september 1974 med senere endringer - som nå er avløst av forskrifter av 10 januar 1995 - inneholder nærmere regler om avgiftsberegningen m.v., både med hensyn til tilknytningsavgift og årsavgift. Om tilknytningsavgift framgår det av pkt 2.1 at den ikke skal beregnes og innkreves for ubebygget eiendom. Det heter videre i pkt 2.2 annet punktum at kommunestyret kan fastsette en minimumsavgift for tilknytning og en nedre grense for beregning av ny tilknytningsavgift ved tilbygg o.l. Pkt 2.3 bestemmer at kommunen kan fastsette inntil tre forskjellige satser for tilknytningsavgift, avhengig av om opparbeidelseskostnadene for tekniske anlegg er innkrevet på annen måte. Det er dessuten gitt regler om arealberegning i den utstrekning avgiftsberegningen gjøres avhengig av bebyggelsens størrelse (pkt 1.7). Rammeforskriftene gir imidlertid ingen uttømmende regulering med hensyn til avgiftsberegningen. Dette følger for så vidt også av fforskriftenes pkt 2.2, første punktum, hvoretter "kommunestyret bestemmer hvorledes tilknytningsavgiften skal beregnes". Denne bestemmelse må forstås slik at kommunestyret er delegert myndighet til å gi nærmere regler, ut over den myndighet kommunestyret allerede har etter avgiftsloven §3 til å gi regler om gjennomføring av avgiftsvedtak og innkreving av avgiftene.
Lagmannsretten kan ikke se at forarbeidene til rammeforskriftene - særlig NOU 1974:12 og foredraget til den kgl. res. - inneholder uttalelser som kan tilsi en annen konklusjon. Ankemotpartene har særlig vist til en uttalelse i NOU 1974:12, side 12 om at avgiftsplikten vil være knyttet til den enkelte boligenhet der boligblokker og rekkehus o.l. er organisert som selveierleiligheter, og at dette kan medføre at avgiften blir betydelig høyere "enn om boligene hadde vært organisert i form av borettslag, aksjeselskap e.l.". Denne uttalelse er imidlertid ikke nedfelt i loven eller rammeforskriftene og kan ikke begrense kommunens adgang til å bestemme at avgiften skal beregnes pr boenhet også i borettslag m.v. Lagmannsretten viser ellers til at det allerede i de videre bemerkninger på side 12 i NOU 1974:12 ble forutsatt at kommunestyret kunne gi regler som avvek fra det antatte skillet mellom selveierleiligheter og borettslagsleiligheter m.v.
Miljøverndepartementets uttalelse på side 24 i rundskriv T-25/74, i tilknytning til departementets forslag til "normalforskrifter" for kommunen, kan heller ikke være av avgjørende betydning. Uttalelsen er i store trekk sammenfallende med uttalelsen i NOU 1974:12, side 12, og lagmannsretten viser for så vidt til bemerkningene i tilknytning til denne.
Ankemotpartene har som det framgår av referatet av anførslene foran, vist til flere rettsavgjørelser som støtte for sitt syn. Frostating lagmannsretts dom av 20 januar 1989 omhandler spørsmålet om det kunne innkreves tilknytningsavgift for vann ved hovedombygging, der det tidligere var betalt tilknytningsavgift for eiendommen. Avgjørelsen i Rt-1980-892 gjaldt spørsmål om det var hjemmel for å kreve tilknytningsavgift for midlertidig lagerskur som ikke var tilknyttet ledningsnettet, men hvor bebyggelsen for øvrig på eiendommen hadde slik tilknytning. I RG-1983-426 har Tana og Varanger namsrett referert en uttalelse av 2 juni 1978 fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen, hvor det er bemerket at rammeforskriftene synes klart å forutsette at bebygget areal er avgjørende for tilknytningsavgiftsplikten og -beregningen. Oslo byretts dom av 18 september 1992 gjelder spørsmålet om den avgiftspliktige hadde rett til å betale vann- og kloakkavgifter etter målt vannforbruk, i stedet for etter stipulert forbruk. Ingen av disse avgjørelser gjelder samme spørsmål som nærværende sak, og de kan ikke sees å gi særlig veiledning med hensyn til løsningen av saken. Lagmannsretten viser derimot til Agder lagmannsretts dom av 27 februar 1995, som er påberopt av a nkende part. Dommen - som ikke er rettskraftig - legger til grunn at kommunen har hjemmel til å gi forskrift om at tilknytningsavgift skal beregnes pr boenhet.
Miljøverndepartementet har som tidligere nevnt i rundskriv av 10 februar 1992 uttalt at det ikke er hjemmel for å beregne særskilt avgift for hver boenhet, men at man må holde seg til tinglysingsenheten. Det vises for så vidt til sitatet fra rundskrivet ovenfor i dommen. Lagmannsretten finner at departementets rettsforståelse - slik det er kommet til uttrykk i rundskrivet og senere opprettholdt - ikke kan være avgjørende for forståelsen av loven og rammeforskriftene av 1974, som er gitt ved kgl. res. Det er ikke framlagt noen fullstendig oversikt over departementets uttalelser om det aktuelle rettsspørsmål. Men departementet har tidligere avgitt varierende uttalelser. I brev av 24 oktober 1977 til Midt-Finnmark Revisjonsdistrikt fremholdt departementet blant annet at avgift måtte beregnes for hver enkelt selveierleilighet i motsetning til ved borettslag m.v. Departementet fortsatte:
Dersom det på den samme eiendom finnes flere hus som eies av den samme juridiske person utgjør disse et avgiftsgrunnlag. I dette tilfellet skal altså arealet legges sammen ved beregningen av avgiftens størrelse.
Departementet vil ellers vise til at kommunen er gitt en viss frihet når det gjelder beregningen av års- og tilknytningsavgiftene pkt. 2.2. og 3.2. Dersom det i den enkelte kommune anses uhensiktsmessig med en slik beregningsmåte som skissert ovenfor kan det i de kommunale forskrifter således fastsette andre regler for beregningsmåten.
Miljøverndepartementet forutsatte således at kommunen med hjemmel i rammeforskriftenes pkt 2.2 kunne gi beregningsregler som avviker fra det som etter departementets standpunkt er regelverkets utgangspunkt. Departementet har videre i 1990 avgitt uttalelser til henholdsvis fylkesmannen i Vest-Agder (5 februar) og fylkesmannen i Buskerud (12 februar) hvor det er lagt til grunn at det kan kreves tilknytningsavgift for hver boenhet, uavhengig av eierform. Selv om departementet senere i 1990 la til grunn at den lovtolking som kom til uttrykk i brevene av februar s.å. var feilaktig, og etter det opplyste senere har holdt fast ved det, må det konstateres at departementets tolkingsuttalelser gjennom årene har gått i ulik retning. Miljøverndepartementets rundskriv av 10 februar 1992 -sett i sammenheng med departementets oppfatning om at det ved rammeforskriftene kan gis avvikende regler - bygger for øvrig, som påpekt av Rygge kommune, på en uklar oppfatning av rettskildeprinsippenne. Det vises for så vidt til at departementet har gitt uttrykk for at det allerede av loven framgår at den enkelte boenhet ikke kan utgjøre en egen beregningsenhet, mens departementet har forutsatt at rammeforskriftene kan gi andre regler. Som tidligere bemerket inneholder loven ingen hjemmel for å fravike lovens regler.
Lagmannsretten viser ellers til at mange kommuner har forutsatt at det var hjemmel for å bestemme at tilknytningsavgift skal beregnes pr boenhet. Det vises for så vidt til resultatet av Rygge kommunes undersøkelse, referert under kommunens anførsler foran. De enkelte kommunale forskrifter er ikke framlagt, og undersøkelsen gir ikke noe fullstendig svar på kommunenes praksis. Det må likevel legges til grunn at en rekke kommuner har delt Rygge kommunes oppfatning med hensyn til lovligheten av å beregne avgift pr boenhet. Denne forvaltningspraksis og -oppfatning er en relevant rettskildefaktor, men kan etter lagmannsrettens syn ikke tillegges vesentlig vekt ved regeltolkingen.
Begge parter har påberopt reelle hensyn som støtte for sitt syn. Lagmannsretten bemerker at tilknytningsavgiftene og årsavgiftene fastsettes uten at de refererer seg til noen spesiell del av kostnadene ved vann- og avløpsanlegg. Dette har kommet direkte til uttrykk gjennom pkt 1.5, annet ledd i rammeforskriftene. Tilknytningsavgiftene refererer seg således ikke spesielt til kostnadene ved etablering og drift av tekniske anlegg for den enkelte eiendom. Kommunens utgifter på vann- og avløpssektoren avhenger i stor grad av hvor mange brukere anleggene har, noe det blant annet må tas hensyn til ved dimensjoneringen av de tekniske anlegg. Det synes ut fra dette mer naturlig å fordele avgiftene som skal inndekkes ved tilknytningsavgiften pr boenhet, enn pr tinglysingsenhet. Hvorvidt boligene er organisert som borettslagsleiligheter eller som selveierleiligheter synes heller ikke uten videre å tilsi noen ulik behandling med hensyn til utgiftsdekningen på denne sektor. Lagmannsretten tilføyer imidlertid at spørsmålet om hvilken løsning som kan anses mest rimelig eller rettferdig i stor grad også avhenger av andre elementer, særlig hvilke minsteavgifter og hvilke avgiftstrinn man opererer med. På den annen side kan rettstekniske hensyn tale for at beregning skjer pr tinglysingsenhet, idet man ved beregning pr boenhet kan komme opp i vanskelige avgrensningstilfeller. Etter lagmannsrettens syn kan reelle hensyn ikke med styrke tale for verken Rygge kommunes eller ankemotpartenes standpunkt i saken.
Konklusjonen blir etter dette at Rygge kommune gis medhold i at det var hjemmel for å gi kommunale forskrifter om beregning pr boenhet/leilighet.
Rygge kommune har etter det opplyste konsekvent beregnet avgift pr boenhet fra 1950-årene, og det skjedde for så vidt ingen endring ved innføringen av avgiftsloven og rammeforskriftene av 1974. Gjennom årene har denne praksis vært forankret på ulik måte i det kommunale forskriftsverk. I 1981 ble det uttrykkelig inntatt i kommunens generelle forskrifter for vann- og kloakkavgifter at tilknytningsavgift beregnes "pr leilighet". Tidligere år var det nevnt i de årlige avgiftsvedtak, som også er forskrifter. Etter endringen i de generelle forskrifter i 1986 falt dette ut, men det kom inn igjen i 1989. Forskriftsendringene i 1986 gjaldt ifølge rådmannens saksframlegg for formannskapet "en opprydding i gjeldende regler, og medfører ingen prinsipielle endringer". Det kan ikke være tvilsomt at kommunestyrets vedtak i 1986 bygget på den forutsetning at avgiftene fortsatt skulle beregnes pr boenhet. Slik ble også regelverket praktisert av kommunen i årene 1986-89. Dette innebar altså verken noen utvidelse eller innskrenking av avgiftsplikten i forhold til tidligere år. Etter det opplyste ble for øvrig de enkelte avgiftspliktige underrettet om avgiftskravets størrelse, basert på denne beregningsmåten, i forbindelse med innvilgelse av byggetillatelse. Ved forskriftsendringene i 1986 ble uttrykket "pr leilighet" ikke erstattet med noen alternativ beregningsmåte. Lagmannsretten finner etter omstendighetene at de kommunale avgiftsforskriftene som gjaldt på det tidspunkt avgiftskravene mot ankemotpartene ble fremmet, må fortolkes slik at beregning skulle skje pr boenhet/leilighet.
Rygge kommune må etter dette gis medhold i at det var hjemmel for avgiftskravene. Ankemotpartene har imidlertid subsidiært anført at tilbakebetalingskravene må gis medhold, ut fra likhetsprinsippet. Som en konsekvens av Miljøverndepartementets rundskriv av 10 februar 1992 foretok kommunen tilbakebetaling av ialt kr 648316, etter det opplyste fordelt på 11 abonnenter. Etter at kommunens advokat opplyste kommunen om at departementets regelforståelse var diskutabel, har kommunen ikke foretatt ytterligere tilbakebetalinger. Kommunens utbetalinger basert på at departementets regelforståelse var korrekt, kan ikke gi andre noe rettskrav på tilbakebetaling. Det var således rettmessig av kommunen å stoppe videre tilbakebetalinger når den ble kjent med at tidligere tilbakebetalinger kunne være basert på en uriktig rettsoppfatning.
Rygge kommune må etter dette frifinnes for kravet fra Morten Bro, Lisbeth Borg Johansen og Roar James Johansen (ankesak 94-770 A).
Når det gjelder ankesak 94-771 A, har Alpha Eiendom gjort gjeldende at kommunen må betale renter av beløpet på kr 220000 - som ble refundert selskapet etter byrettens dom - allerede fra det tidsrom beløpet ble innbetalt kommunen, dvs 8 mai 1988. Kommunen har ved tilbakebetalingen beregnet renter etter lov om renter ved forsinket betaling m.m., men har lagt til grunn at dette innebærer renteplikt fra en måned etter påkrav, som her er stevningen til byretten. Det kan være noe tvilsomt om renteplikt følger av denne lov, som bare gjelder pengekrav på formuerettens område, jf loven §1. Lagmannsretten kan imidlertid under enhver omstendighet ikke se at loven hjemler renteplikt fra det tidspunkt beløpet ble innbetalt kommunen i 1988. Etter loven §2 løper renten "fra forfallsdag når denne er fastsatt i forveien, og ellers fra en måned etter at fordringshaveren har sendt skyldneren skriftlig påkrav med oppfordring om å betale". Tilbakesøkningskrav av denne type vil normalt ikke ha noe forhåndsfiksert forfallstidspunkt, og rente vil således først løpe fra en måned etter påkrav. Som støtte for dette standpunkt vises til uttalelse av 10 november 1982 fra Justisdepartementet, Lovavdelingen, referert i Lovavdelingens uttalelser (1976-1988) side 90.
Lagmannsretten finner at rentekravet heller ikke kan føre fram på erstatningsrettslig grunnlag. Kommunen har her intet objektivt ansvar, og ut fra bevisførselen i saken har ikke lagmannsretten grunnlag for å pålegge kommunen skyldansvar eller arbeidsgiveransvar.
Kommunen må etter dette også frifinnes i sin helhet for kravet fra Alpha Eiendom.
Saken har reist tvilsomme rettsspørsmål av prinsipiell betydning. Det var fyllestgjørende grunn for Bro og Johansen samt Alpha Eiendom AS til å prøve saken for retten. Etter omstendighetene bør partene bære hver sine omkostninger både for byretten og lagmannsretten, etter unntaksregelen i tvistemålsloven §172, annet ledd, jf §180, annet ledd.
Dommen er enstemmig.
Slutning:
Ankesak 94-770 A:
1. Rygge kommune frifinnes.
2. Saksomkostninger for byretten og lagmannsretten tilkjennes ikke.
Ankesak 94-771 A:
1. Rygge kommune frifinnes.
2. Saksomkostninger for byretten og lagmannsretten tilkjennes ikke.