LE-1995-1871

Instans:	Eidsivating lagmannsrett - Dom
Dato:	1996-03-11
Publisert:	LE-1995-01871
Stikkord:	Trygderettigheters grunnlovsvern
Sammendrag:
Saksgang:	Trygderetten TRR-1993-01599 - Eidsivating lagmannsrett LE-1995-01871 A. Påanket til Høyesterett. Lagmannsrettens dom stadfestet, se plenumsdom HR-1996-00077 B.
Parter:	Saksøker: Staten v/ Rikstrygdeverket (Prosessfullmektig: Ass. regjeringsadv. Bård Tønder). Saksøkt: Anstein Thunheim (Prosessfullmektig: Adv. Finn Grøstad).
Forfatter:	Lagdommer Eystein F. Husebye. Lagdommer Ragnar Askheim. Ekstraordinær lagdommer Ole Haugstadh. Med meddommere
Lovhenvisninger:	Grunnloven (1814) §105, §97, Folketrygdloven (1966) §18-11, §75a, §6-4, §6-6, §8-4, LOV-1990-12-21-80

Saken gjelder tilleggspensjonen til uførepensjonist.

Grunnloven §97 gir vern mot at lover gis tilbakevirkende kraft. Spørsmålet i saken er om bestemmelsen beskytter pensjonisten mot at hans fremtidig medregnede pensjonspoeng blir omregnet og nedsatt etter nye bestemmelser inntatt i endringslov til folketrygdloven. Grunnloven §105 er også påberopt av pensjonisten.

Anstein Thunheim er født xx.xx.1936 og bor i Fet kommune i Akershus. Ved stønadsbrev fra Fet trygdekontor av 19. desember 1989 ble han innvilget 100 % uførepensjon med virkning fra 1. mars samme år. Han var også berettiget til tilleggspensjon, og ved fastsettelsen av størrelsen på denne ble hans faktisk opptjente pensjonpoeng fra før 1989 lagt til grunn. Foruten disse faktisk godskrevne pensjonspoeng ble det medregnet pensjonspoeng i 15 år fremover beregnet ut fra hans tidligere inntekter. Det fremtidige årlige poengtall ble fastsatt til 8,26 fra og med 1989 til og med år 2003. Sluttpoengtallet, som er et gjennomsnitt av de 20 høyeste poengtall, ble beregnet til 8,28.

Ved lov av 21. desember 1990 vedtok Stortinget nye regler for beregning av pensjonspoeng. Endringene trådte i kraft 1. januar 1992. Ved brev av 9. januar 1992 ble Anstein Thunheim informert om at fremtidige poengtall for alle år fra og med 1992 skulle omregnes etter de nye reglene. Det fremtidige poengtall for Thunheim ble etter de nye reglene beregnet til 6,93 mot tidligere 8,26. Det nye sluttpoengtallet ble beregnet til 8,11. Som følge av dette ble tilleggspensjonen redusert med kroner 203 pr. måned fra 1. januar 1992. Reduksjonen ble, etter Sosialdepartementets forskrifter, gitt i forbindelse med lovendringene, kompensert ved et garantitillegg som motsvarte differansen mellom tilleggspensjonen i desember 1991 og i januar 1992.

Garantitillegget på kroner 203 pr. måned ble utbetalt til Anstein Thunheim inntil tilleggspensjonen økte til kroner 10117,- pr. måned fra 1. mai 1992 på grunn av økning i grunnbeløpet.

Ved ankeerklæring til Trygderetten av 25. september 1992 påanket Anstein Thunheim vedtaket av 9. januar 1992 fra Fet trygdekontor. Rikstrygdeverket tok vedtaket opp til ny prøvning etter bestemmelsen i trygderettsloven §13, men fant ikke grunn til å omgjøre vedtaket. Etter skriftlig saksforberedelse i samsvar med trygderettsloven §13 avsa Trygderetten kjennelse den 14. desember 1994 med denne slutning:

"1. Trygdekontorets vedtak av 9. januar 1992 omgjøres slik at Anstein Thunheim fortsatt kjennes berettiget til de pensjonspoeng som var fastsatt før lovendringen av 21. desember 1990.

2. Ankemotparten pålegges å betale den ankende parts saksomkostninger i anledning ankesaken. "

Trygderetten var i medhold av trygderettsloven §7 fjerde ledd satt med 7 medlemmer, 4 faste medlemmer og tre legmedlemmer, hvorav ett medlem fra det særskilte utvalg. Kjennelsen var enstemmig.

Staten ved Rikstrygdeverket tok den 9. mai 1995 ut stevning for Eidsivating lagmannsrett for å få prøvet lovligheten av Trygderettens kjennelse, jf trygderettsloven §23. I stevningen ble det anført at trygderetten feilaktig hadde ansett lovendringene av 21. desember 1990 som stridende mot Grunnloven.

Anstein Thunheim tok til motmæle. Ved brev av 18. juli 1995 fra fylkesmannen i Oslo og Akershus ble Thunheim innvilget fri saksførsel.

Saksforberedelsen ble etter 1. august 1995 overtatt av (nåværende) Eidsivating lagmannsrett og hovedforhandling ble holdt på Gjøvik i dagene 19. t.o.m. 22. februar 1996. Partene møtte med sine prosessfullmektiger. Etter partenes ønske ble det ikke foretatt partsavhør, men begge parter fikk anledning til en avsluttende bemerkning. Partene meddelte at det ikke var uenighet om faktum i saken. Partene er enige om at lagmannsretten skal prøve Trygderettens kjennelse for så vidt gjelder spørsmålet om de aktuelle lovendringer i loven av 21. desember 1990 var grunnlovsstridige eller ikke. Det anføres ikke fra Thunheims side andre ugyldighetsgrunner knyttet til Fet trygdekontors vedtak av 9. januar 1992. Saken står i det vesentlige i samme stilling for lagmannsretten som den gjorde for Trygderetten.

Staten gjør i det vesentlige gjeldende:

Anstein Thunheim har ikke bestridt Stortingets rett til å gripe inn med endringer i folketrygdloven. Det som angripes er at endringene er gjort gjeldende mot ham, og anførslen er at dette er stridende mot Grunnloven. Dersom Thunheim får medhold i dette standpunkt vil dette få virkning for ytterligere ca 38000 pensjonister. Det må da etterbetales i størrelsesorden 150 millioner kroner pr. 31. desember 94 og ytterligere ca 70 millioner kroner pr. år i fallende størrelsesorden så lenge denne pensjonistgruppe lever. Tapet i fremtiden vil bli vesentlig større ved at mulighetene for nødvendige innstramminger blir redusert for Stortinget.

Prinsipalt gjør staten gjeldende at trygderettigheter faller utenfor anvendelsesområdet for Grunnloven §97. Dette er i overenstemmelse med den alminnelige statsrettslige lære frem til 1984.

Ut fra Grunnloven system må en skille mellom borgernes privatrettslige ervervede rettigheter og rettigheter som er gitt i medhold av lov. Vernet mot tilbakevirkende lover gjelder i hovedsak i den første kategorien og ikke i den andre. Etter Grunnloven §75a er det opp til Stortinget å gi og å oppheve lover, herunder lover som gir den enkelte økonomiske rettigheter overfor staten. Ingen kan forvente status quo når det gjelder økonomiske rettigheter gitt ved lov. Pensjonister må, som andre befolkningsgrupper som får overførsler fra staten, regne med endringer og nedskjæringer. Folketrygdpensjonistene har et politisk anerkjent krav på forutberegnelighet og stabilitet når det gjelder trygdeytelser, men dette hensyn krysses av statens behov for fleksibilitet i den økonomiske politikken. Den endelige avveining av disse interesser er en politisk vurdering som det er opp til Stortinget å gjøre. Dette er kjernepunktet i nærværende sak.

Trygderettighetene vil spille en stadig større rolle i samfunnsøkonomien. Staten har opparbeidet en gjeld på 450 milliarder kroner pr. i dag på grunn av opptjente tilleggspensjonsrettigheter. En grunnlovsbeskyttelse av disse rettigheter gir en sementering og en endelig prioritering i samfunnet som vil hindre Stortinget i å foreta nødvendige omprioriteringer senere. Derved er grunnlovsbeskyttelse også med på å etablere forskjeller i samfunnet, herunder ulikhet mellom generasjonene. De unge i dag må betale betydelig mer til folketrygden enn tidligere, og de kommer til å få mindre enn hva dagens trygdede får.

Domstolenes konstitusjonelle plass tilsier ikke en overprøving av Stortingets politiske vurderinger ved lovgivningen. Det er etter statens mening heller ikke plass for en utvidet prøvelsesrett etter de linjer som Borgarting lagmannsrett har lagt til grunn ved sin avgjørelse i Stig Borthens sak mot staten vedrørende endringer i beregningen av ektefelletillegget etter folketrygdloven.

Folketrygdloven §18-11, som sier at rettigheter etter loven kan endres, innskrenkes eller oppheves, henger nøye sammen med Grunnloven §75a om at det tilkommer Stortinget å gi og oppheve lover og å pålegge skatter. Bestemmelsen ble inntatt i lovgivningen uten at den egentlig var nødvendig, men for at det ikke skulle oppstå tvil om Stortingets suverene rett til å foreta nedskjæringer i utgiftene til de trygdede. Staten mener professor Kjønstads innvendinger mot å lese §18-11 etter sin ordlyd ikke er holdbare. Heller ikke er hans analogisering fra andre ordninger hvor de berettigede er vernet av Grunnloven §97 dekkende. Når det gjelder statspensjonister er grunnlovsvernet knyttet til kontraktselementet mens for folketrygdpensjonister er rettighetene kun lovbasert. Når det gjelder forsikringer er det den innbetalte premie med tillegg av renter og eventuell bonus som danner grunnlaget for utbetaling. Utbetalingen samsvarer her med de foretatte innbetalinger, mens dette ikke gjelder utbetalinger etter folketrygdloven. Den historiske gjennomgang av trygdelovgivningen viser riktignok et visst slektskap til forsikringsordninger, men det vesentlige element bærer preg av sosial trygd. Utviklingen etter folketrygdloven av 1966 har gitt endringer i medlemsavgiftens økonomiske funksjoner og endringer i medlemsavgiftens tekniske utforming. Dette har medført at medlemsavgiften i dag har mer karakter av skatt enn forsikringspremie. Når det gjelder tilleggspensjonen har det aldri vært meningen at medlemsavgiften skulle finansiere denne. Det var produksjonen gjennom arbeidsgiveravgiften som skulle være betalingselementet i tilleggspensjonen.

Betydningen av opptjeningselementet når det gjelder tilleggspensjonsrettigheter tilsier ikke et grunnlovsvern. Innbetalinger til folketrygden har i dag mer preg av skatt og avgift. Tilleggspensjonen må ses som en del av trygdeytelsene som bestemmes ut fra sosialpolitiske betraktninger og tilleggspensjon blir mer og mer basert på massive overføringer fra staten.

Subsidiært anfører staten at endringene i folketrygdloven som er gjort gjeldende mot Anstein Thunheim ikke medfører at Grunnloven §97 er trådt for nær. Trygderetten har, med støtte hos professor Kjønstad, uttalt at det foreligger et sterkt vern for tilleggspensjoner som kan ses på som en motytelse for betalte trygdeavgifter. Staten mener at den foretatte sammenligning mellom folketrygdpensjonister, statspensjonister og forsikringstagere ikke er dekkende. Heller ikke har Trygderetten vurdert og drøftet nødvendigheten av at Stortinget har handlefrihet i spørsmål som har stor betydning for statens finanser. Betalingselementet er lite fremtredende og skattelementet sterkt fremtredende. Statens finansielle andel av finansieringen øker og øker.

Heller ikke elementet av at rettigheten er "synliggjort" gjennom angivelsen av pensjonspoeng på skatteseddelen har noen vekt. At det skulle være gitt et politisk løfte om en bestemt utforming av tilleggspensjonsrettighetene kan ikke ses dokumentert.

Trygderetten har uriktig begrenset perspektivet i saken til å gjelde økonomi. Dette er for snevert når en skal drøfte Stortingets handlefrihet. Med i vurderingen må også tas Stortingets politiske prioriteringer mellom folkegrupper og generasjoner og avveininger for å unngå ulikheter i samfunnet.

Det er de virkelige overgrep en privat part kan bli utsatt for ved lovgivningen som beskyttes av Grunnloven §97. Etter den statsrettslige tradisjon i Norge bør domstolene vise tilbakeholdenhet ved overprøvning av Stortingets lovgivning. I saken må også legges til grunn at Stortinget selv nøye vurderte om lovendringene var i strid med Grunnloven før disse ble vedtatt. Forhandlingene i Stortinget viser dette og det kommer også frem ved at sosialkomiteen i Stortinget ba om en utredning fra Justisdepartementets lovavdeling som konkluderte med at de vedtak Stortinget var invitert til å fatte ikke var i strid med Grunnloven §97. Selv om lovavdelingen ikke utrykkelig nevner at en har vurdert forholdet til Grunnloven §105 må det anses klart at dette er gjort. Unnlatelsen av å nevne denne bestemmelse viser at lovavdelingen ikke har funnet den anvendelig.

Hverken hensynet til den enkelte pensjonist eller hensynet til at lovendringene skulle virke hensiktsmessig taler for at lovendringene er grunnlovstridige. En medvirkende årsak til at reduksjonen ble gjort gjeldende for de fremtidige, medregnede pensjonspoeng for uførepensjonister, var at disse ellers ville få høyere pensjon enn de av samme årskull som fortsatte å opptjene poeng gjennom arbeid til nådd pensjonsalder. En annen løsning ville også medført administrative problemer der den tekniske utregningen ville blitt svært komplisert.

Betydningen av folketrygdloven §18-11 er at den må tas inn i vurderingen før en ser på spørsmålet om grunnlovsvern og ikke etter, slik Trygderetten har gjort.

Rettspraksis på skatterettens område viser at Stortinget har full frihet til å fordele skattebyrder. Heller ikke etter annen rettspraksis kan det sluttes at endringene i beregningsmåten for fremtidige pensjonspoeng som rammet Anstein Thunheim var i strid med Grunnloven §97. Grunnloven §105 er neppe anvendelig, og under enhver omstendighet er den ikke trådt for nær.

Staten har nedlagt slik påstand:

"1. Trygdekontorets vedtak av 9. januar 1992, stadfestet ved Rikstrygdeverkets vedtak av 23. desember 92, er gyldig."

Anstein Thunheim har i det vesentlige gjort gjeldende:

Spørsmålet i saken er om han skal få beholde den pensjon han har betalt for og de pensjonspoeng han er blitt lovet. Siden 1967 har staten tatt imot betydelige beløp i medlemsavgifter av ham og har kvittert med å angi hvilke pensjonspoeng han har opptjent.

Ved lovendringene av 21. desember 1990 har staten i realiteten gitt tilkjenne at den ikke lenger har råd til å betale den pensjonen som han ble lovet. På den annen side går statspensjonistene urørt og det samme gjør pensjonsberettigede stortingsmedlemmer og regjeringsmedlemmer. Dette er priviligerte pensjonister som beholder sitt. Det spares inn bare ca 70 millioner kroner pr. år ved at Thunheim og de andre tilleggspensjonistene trekkes med i reduksjonene. Dette tilsvarer kun ca 0,6 promille av folketrygdens totale budsjett for 1995. Betydningen for folketrygden er således svært beskjeden og betydningen vil reduseres fremover når pensjonistene etter hvert dør. Tilsvarende innsparing kunne enkelt vært gjort på en måte som var udiskutabel i forhold til grunnlovsvernet, f eks ved en mindre reduksjon i grunnbeløpet.

Det kan gjennom rettspraksis vises at Høyesterett har satt til side lovbestemmelser i flere saker enn tidligere. Professor dr. juris Eivind Smith har benevnt dette som prøvingsrettens renessanse i Norge. Thunheimsaken er, i likhet med den sak som nylig var oppe i Borgarting lagmannsrett (Borthensaken), et eksempel på at domstolsprøving bør skje. Thunheim har vært utsatt for et overgrep, særlig når en tar hensyn til de løfter som ble gitt ved innføringen av folketrygden i 1966. En stortingsrepresentant har gått så langt som å kalle inngrepet i tilleggspensjonsrettighetene for tyveri. Det er under enhver omstendighet et inngrep mot de svakeste av oss.

Statens prinsipale påstand om at trygderettigheter ikke nyter grunnlovsvern kan ikke føre frem. Trygderetten har med rette lagt til grunn at slikt grunnlovsvern er til stede. Siden professor dr juris Asbjørn Kjønstads utredning om trygderettighetenes grunnlovsvern avgitt i 1984, har alle som har uttalt seg om spørsmålet lagt til grunn at slikt grunnlovsvern er tilstede. Regjeringsadvokaten er den første som tar til orde for motsatt standpunkt. Borgarting lagmannsrett har, med rette, lagt til grunn at trygderettigheter nyter grunnlovsvern.

Det er en samstemmig oppfatning at Trygderetten prejudisielt kan prøve grunnlovsmessigheten av lovbestemmelser på området. Rikstrygdeverket har aldri bestridt at trygderettigheter har grunnlovsvern, og det foreligger nå ca 10 års praksis som legger slikt grunnlovsvern til grunn.

Statsråd Grete Knudsen uttalte så sent som i 1992 i Stortinget at trygderettigheter har grunnlovsvern. At trygderettigheter nyter grunnlovsvern er også kommet til utrykk i Justisdepartementets lovavdelings utredning i saken og i merknader fra medlemmer av sosialkomiteen i Stortinget.

Når det gjelder den nærmere praktisering av grunnlovsvernet i nærværende sak er Thunheim av samme oppfatning som Trygderetten. I spørsmålet om ektefelletillegget i Borthensaken delte Trygderetten seg i et flertall og et mindretall, mens den i Thunheimsaken enstemmig fant at Grunnloven var trådt for nær. Her kan en si at ektefelletillegget er en gratisytelse mens tilleggspensjonen er betalt for og dermed sterkere vernet. Betalingsaspektet er et viktig moment i saken. Det er nærliggende å benytte analogi fra tjenestepensjonsordningen og fra forsikringsordninger. Også ved tjenestepensjonsordningen må underskuddet dekkes av det offentlige. Det er derfor en nærliggende analogi mellom rettighetene til uføre etter tjenestepensjonsordningen og rettighetene til uføre etter folketrygdloven. Det er ikke rimelig at kontraktsforholdet med staten (tjenesten) skal gjøre forskjell mellom de to grupper. Også de trygdede etter folketrygden har vært med på en samfunnskontrakt.

Analogien med forsikringer er svært nærliggende. Folketrygdordningen ble i 1966 lansert som en forsikringsordning som skulle gjøre det unødvendig å tegne private forsikringer. Her må en kunne ta staten på ordet, og legge til grunn for vurderingen det som ble gjort i 1966 og ikke hva utviklingen senere har blitt. Vernet oppsto i 1966. At de innbetalte avgifter til folketrygden allerede er brukt opp på andre formål har ikke betydning for denne vurderingen.

Trygderettens analyse av de karakteristiske trekk ved ytelsen tilleggspensjon er treffende og riktig. Også behandlingen av spørsmålet om det foreligger tilbakevirkning i Grunnloven forstand i denne saken kan Thunheim slutte seg til.

I statspensjonistdommen fra 1962 slo Høyesterett fast at statspensjonistene nøt en økonomisk særrettighet. Også Thunheim nyter en særrett til tilleggspensjonen som ikke kan reduseres ved ny lov.

Folketrygdloven §18-11 om at rettigheter etter loven kan endres, innskrenkes, eller oppheves, er i de utfyllende forskrifter kommentert med at en slik lov ikke kan gis tilbakevirkende kraft. Borgarting lagmannsrett har i Borthensaken lagt til grunn at bestemmelsen må tolkes slik at den er forenlig med Grunnloven §97. §18-11 har således ingen selvstendig betydning i denne saken .

Det kan ikke legges til grunn for avgjørelsen at Stortingets behandling av endringsloven av 21. desember 1990 gir sikkerhet for at Stortinget også vurderte om endringsloven var i strid med Grunnloven eller ikke. En vet at Stortingsrepresentantene var opptatt av saken, men en må regne med at betenkningen fra Justisdepartementets lovavdeling ble lagt til grunn av stortingsflertallet uten ytterligere vurdering. Dersom lovavdelingens vurderinger ikke er holdbare ryker også Stortingets forståelse av spørsmålet.

Når det gjelder rettspraksis forefinnes ikke relevante avgjørelser.

Når det gjelder anvendelsesområdet for Grunnloven §105 gjøres gjeldende at sluttpoengtallet er en slik rørlig eller urørlig eiendom som bestemmelsen omtaler. Reduksjonen av sluttpoengtallet fra 8,28 til 8,11 er å anse som ekspropriasjon av et opparbeidet poengtall for Thunheim. §105 i Grunnloven er således et selvstendig grunnlag som kan legges til grunn for avgjørelsen i saken.

Ved vurderingen av grunnlovsmessigheten må en også se på avtalerettslige vurderinger. Folketrygdbrosjyren fra 1966 må ha avtalerettslige virkninger som staten ikke ensidig kan frasi seg i dag.

Thunheim har dessuten ved innvilgelsen av pensjon fått et skriftlig tilsagn gjennom "stønadsbrev" av 19. desember 1989 fra Fet trygdekontor som angir sluttpoengtall og de øvrige regler om pensjonsberegningen.

Anstein Thunheim har nedlagt slik påstand:

"1. Trygderettens kjennelse stadfestes.

2. Staten v / Rikstrygdeverket tilpliktes å betale det offentlige sakens omkostninger."

Lagmannsretten bemerker:

Ved Ot.prp.nr.77 (1989-1990) fremla Regjeringen forslag til endringer i folketrygdens pensjonssystem. Før dette hadde Stortinget og Regjeringen trukket opp de langsiktige perspektivene for folketrygdens økonomi og pensjonisters inntektsforhold. Dette skjedde ved behandlingen av den såkalte Trygdemeldingen, st.meld.nr 12 for 1988-89. I et punkt om trygdeøkonomiske perspektiver, inntatt i proposisjonen på side 7, uttaler Sosialdepartementet at en er bekymret over den utgiftsvekst og det finansieringsbehov som lå innebygd i de gjeldende trygderegler på lang sikt. Senere i proposisjonen, på side 22, uttaler departementet at utviklingen på lang sikt kjennetegnes ved at det vil bli flere og en høyere andel eldre og pensjonister i forhold til arbeidsstyrken. Andelen ble anslått å stige fra ca 40% i 1990 til ca 50 % i år 2020. Senere i proposisjonen, på side 37, uttales det at den fremtidige utgiftsveksten i folketrygden særlig knytter seg til tilleggspensjonene. Dette er bekreftet av sentralbanksjefen i Norges Bank som i år har opplyst at de allerede opptjente utbetalingene til tilleggsytelser fra folketrygden kan beløpe seg til hele 450 milliarder kroner. I lovproposisjonen ble det derfor foreslått lavere inntektstak og lavere pensjonsprosent for opptjening av tilleggspensjonen i folketrygden. Tilleggspensjonsprosenten ble foreslått redusert fra 45 til 42 og inntektstaket for full opptjening av tilleggspensjonen ble foreslått senket fra 8 g til 6 g. Høyeste poengtall ville da bli redusert fra 8.33 til 7.

Forslagene ble vedtatt av Stortinget, dog slik at de som var uførepensjonister allerede før lovendringene fikk beholde tilleggspensjonsprosenten på 45.

For Anstein Thunheim medførte lovendringene at hans månedlige tilleggspensjon fra og med 1. januar 1992 ble redusert med kroner 203. Reduksjonen ble kompensert ved et tilsvarende garantitillegg etter forskriftenes §4. Garantitilegget falt bort alt i mai 1992 da den alminnelige økning i grunnpensjonen resulterte i at den samlede pensjonsutbetaling til Thunheim pr. måned da nådde opp på det nivå, eller litt over, som han lå på ved pensjonsutbetalingen i desember 1991. Anstein Thunheims pensjon er således ikke blitt redusert i kronebeløp, men vil for resten av hans levetid ligge ca 200 kroner lavere pr. måned enn han ville hatt krav på om lovendringene ikke var gjort gjeldende mot ham. Rikstrygdeverket har i brev av 19. mai 1994 til Trygderetten beregnet Anstein Thunheims fremtidige tap i egen pensjon til kr 36847 ved 5 % realrente. For yngre uførepensjonister ligger tapet betydelig høyere. For folketrygden er det pr. utgangen av desember 1994 spart et samlet beløp på ca kroner 150 millioner ved at lovendringene er gjort gjeldende for Anstein Thunheim og de ørige uføre- og etterlattepensjonister. Besparelsen blir videre fremover ca 70 millioner kroner pr. år i fallende beløp årlig frem til de aktuelle pensjonistene dør. Også dette fremgår av brevet fra Rikstrygdeverket til Trygderetten.

Det tap Anstein Thunheim lider, fremkommer som et resultat av lovendringer i folketrygdloven §6-4,§6-6 og §8-4 og ved endringsloven av 21. desember 1990 nr. 80, punkt 10 med ikrafttredelse og overgangsbestemmelser. I annet ledd av sistnevnte bestemmelse er det fastsatt at endringene trer i kraft 1. januar 1992.

Lagmannsretten legger til grunn at det ikke er anført andre ugyldighetsgrunner mot vedtaket i Fet trygdekontor av 9. januar 1992 enn at omregningen av Anstein Thunheims fremtidige sluttpoengtall, foretatt i medhold av lovendringene, er å gi loven tilbakevirkende kraft overfor ham, og derfor er grunnlovstridig. Som et selvstendig grunnlag er også anført at omregningen er i strid med Grunnloven §105.

Lagmannsretten har delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet består av lagdommerne Husebye og Askheim, ekstraordinær lagdommer Haugstad og meddommer Bakkum

Mindretallet består av meddommerne Roset, Tingvold og Melgård.

Flertallet legger til grunn at det ikke foreligger avgjørelser i Høyesterett som binder lagmannsretten i avgjørelsen av saken. Dette gjelder såvel Statens prinsipale som subsidiære påstand. Flertallet legger videre til grunn at før Asbjørn Kjønstads utredning om trygderettigheters grunnlovsvern, var spørsmålet ikke gjort til gjenstand for en mer omfattende drøftelse i teorien. I Castbergs tredje utgave av Norges statsforfatning, utgave 1964, er forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft ikke drøftet i forhold til trygdelovgivningen. Ragnar Knoph uttaler i sin avhandling om rettslige standarder, utgave 1948, på side 95 at tilbakevirkningsproblemet forsåvidt gjelder lovgivning særlig er aktuellt på næringslivets område. Thorstein Eckhoff behandler såvidt spørsmålet i sin forvaltningsrett, utgave 1978, side 182 og sier at en trygdelov som forplikter staten til å betale trygd når som helst kan oppheves. Han anfører at Grunnloven §97 neppe vil bli ansett for å være til hinder for at opphevelsen gis virkning også for dem som allerede har fått krav på trygd. Flertallet er enig med staten i at uttalelsen fra Eckhoff også må kunne tas som uttrykk for hva som var en vanlig oppfatning blant statsrettsjurister så sent som i 1978.

I sin bok fra 1994 om trygderettighetenes grunnlovsvern fremhever Asbjørn Kjønstad at folketrygdens tilleggspensjon antageligvis må likestilles med en tjenestepensjonsordning, mens folketrygdens grunnpensjon heller må likestilles med den alminnelige alderstrygd. Han konkluderer på side 51 i boken med at:

"Etter Statspensjonistdommen foreligger det antagelig grunnlovsvern for tjenestepensjoner og folketrygdens tilleggspensjon, mens grunnpensjonen neppe er vernet av §97 og §105. Bak dette skillet ligger antagelig sondringen mellom opptjente rettigheter og rettigheter som tilkommer de trygdede uten avgiftsbetaling ...."

Senere i boken uttaler han at trygderettigheter som har et forsikringsmessig preg i større grad vil være vernet av Grunnloven enn trygdeytelser som ikke har slikt preg. Han uttaler også her, på side 54, at store deler av trygdelovgivningen har preg av sosialhjelp som finansieres ved vanlig beskatning og tilsvarende avgifter. Her har Stortinget stor frihet til å bestemme hvordan statens skatteinntekter skal fordeles mellom forskjellige behov og samfunnsgrupper. På side 57 i boken uttaler Kjønstad følgende:

"Skatteinntekter kan Stortinget disponere uten å krenke grunnlovsbeskyttede rettigheter for enkeltindivider.

Trygdeavgiften har derimot mest preg av forsikringspremie. Slike premieinntekter kan Stortinget ikke disponere helt etter eget forgodtbefinnende. Det er øremerkede midler som må benyttes til det formålet som de er innkrevet med sikte på, særlig til pensjonsformål. Det kan være noe tvil om hvordan dette begrepet skal avgrenses. "

Asbjørn Kjønstad drøfter i sin bok også betydningen av folketrygdloven §18-11 som bestemmer at rettigheter etter loven kan endres, innskrenkes eller oppheves ved senere lovgivning. Han mener at dette forbeholdet ikke kan tolkes bokstavelig og at forbeholdet kun er et moment i helhetsvurderingen. På side 93 i utredningen uttaler Kjønstad at: " .....lovgiveren beveget seg langt inn i Grunnloven grenseområde da det ble bestemt at de som var uførepensjonister før 1. januar 1992, skulle få framtidige pensjonspoeng, sluttpoengtall og tilleggspensjon verdimessig nedskrevet."

Flertallet er enig med partene i at Kjønstads utredning har fått betydelig gjennomslagskraft ikke bare i senere teori men også i forvaltningen. Anstein Thunheim har blant annet her vist til arbeider av professorene Erik Boe og Eivind Smith og til Ole-Erik Øyes avhandling om Trygderetten og dens rettsanvendelse av 1994. Thunheim har også vist til at Justisdepartementets lovavdeling i sin utredning av 8. oktober 1990 har uttalt at opptjente trygderettigheter måtte antas å ha et visst grunnlovsvern, noe som syntes å være forutsatt av Høyesterett i den såkalte statspensjonistdommen, Rt-1962-332.

Statens anførsel er at lovavdelingen her bygger på Asbjørn Kjønstads feilaktige sammenligning mellom tilleggspensjonistene og statspensjonistene. Staten hevder videre at lagmannsretten står fritt til å vurdere Asbjørn Kjønstads lære og at en tilsynlatende samstemmig oppfatning i forvaltningen og blant ledende politikere i de 10 år som er gått siden 1984 heller ikke kan være bindende for lagmannsretten.

Flertallet er enig med staten i at avgjørelsen av lovendringenes grunnlovsmessighet må avgjøres på selvstendig grunnlag, og at det ikke har festet seg en statsrettslig tradisjon som binder lagmannsretten i forståelsen av Grunnloven §97 og §105 for såvidt gjelder trygderettigheter.

Flertallet ser det da slik at en i vurderingen av å anvende Grunnloven §97 og eventuelt §105, må ta utgangspunkt i det grunnleggende konstitusjonelle prinsipp i vår statsforfatning at det tilkommer Stortinget en eksklusiv rett og plikt som er nedfelt i Grunnloven §75a til å gi og oppheve lover og å pålegge skatter og avgifter etc. Da det i 1921 ble fremlagt forslag for Stortinget om en alminnelig uførhets- og alderstrygd for det norske folk ble det foreslått en bestemmelse i §49 som følger:

"De rettigheter denne lov hjemler, kan forandres, innskrenkes eller opheves ved senere lov."

I kommentareren til denne bestemmelse på side 15 i proposisjonen uttales det at bestemmelsen er inntatt for at det ikke skal være noen tvil om at rettigheter kan innskrenkes eller oppheves ved senere lov hvis finansielle eller andre hensyn skulle gjøre det nødvendig. Bestemmelsen har blitt gjentatt i senere trygdelovgivning og tilsvarer nesten ordrett bestemmelsen slik den i dag lyder i folketrygdloven §18-11. De trygderettigheter som ble foreslått i 1923 var skattefinansiert, men §49 i loven har tilsvarende forgjengere i tidligere lovgivning om trygderettigheter og hvor forsikringstankegangen var fremtredende. Det kan her vises til §88 i forslag til lov om uførhets - og alderstrygd for det norske folk inntatt i Ot.prp.nr.11 (1918).

Flertallet er enig med staten i at Kjønstads analyse av rettsutviklingen bak folketrygdloven §18-11 ikke er helt treffende. Slik lagmannsretten forstår denne rettsutvikling avspeiler den de vekslende Stortings sterke poengtering av at Stortinget, med hjemmel i Grunnloven §75a, fritt kan innskrenke eller oppheve trygderettigheter gitt ved lov. Flertallet er således ikke enig i at det er en riktig problemstilling når Trygderetten uttaler at forbeholdet i §18-11 ikke kan slå gjennom dersom man for øvrig finner loven i strid mot Grunnloven §97. Flertallet kan i prinsippet slutte seg til det syn at grunnlovsbeskyttelsen i de nevnte bestemmelser ikke kan oppheves gjennom en vanlig lovbestemmelse. Flertallet ser imidlertid §18-11 på bakgrunn av en historisk utvikling der Stortinget henfører trygderettigheter til rettigheter gitt ved lov som Stortinget fritt kan endre i medhold av Grunnloven §75a. §18 -11 fungerer da også som et varsel om at Stortinget likestiller de trygdedes bidrag til trygden som en del av de samlede skatter og avgifter til staten. Flertallet finner at dette ikke er uten betydning ved spørsmålet om motstrid mot §97 og eventuelt §105.

Flertallet ser det videre slik at Asbjørn Kjønstads vektlegging av likheten mellom folketrygdens tilleggspensjon og utbetalinger til pensjonister i Statens pensjonskasse heller ikke er riktig. Når Høyesterett i plenumsdommen av 1962 bygget på at statspensjonistene har en økonomisk særrett til pensjon må dette ses i sammenheng med at det i flere henseende foreligger kontraktslignende forhold mellom staten og tjenestemennene. I st.meld. nr 21 for 1929 fra Finans- og tolldepartementet fremheves dette spesielt på side 9 i anledning stortingsbehandlingen av tjenestemennenes lønnsreduksjon fra 1. januar 1928. Det som ble avgjort ved statspensjonistdommen var at statspensjonistene ikke hadde krav på både full alderstrygd og full tjenestepensjon. De hadde derimot et rettskrav på et samlet beløp som svarte til full tjenestepensjon, og dette rettskravet springer ut av ansettelsesforholdet til staten. Dette ble ikke sagt direkte av førstvoterende, men flertallet tolker hans votum slik.

Anstein Thunheim har anført at de trygdede har en form for samfunnskontrakt med staten som gjør analogien med statspensjonistene nærliggende. Flertallet mener at denne anførsel ikke kan føre frem. Den er ikke tilstrekkelig rettslig underbygget.

Flertallet kan heller ikke se at et grunnlovsvern for trygderettigheter kan utledes av analogier fra private forsikringsordninger. Når det gjelder tilleggspensjonene er det åpenbart at betalingselementet er til stede. På den annen side mener flertallet at betalingselementet ikke er til stede i en slik grad at dette alene kan tilsi grunnlovsvern etter analogi fra forsikringsordninger som helt finansieres gjennom de forsikredes egen premieinnbetaling. Til støtte for dette syn peker flertallet på at tilleggspensjonen etter folketrygdloven av 1966 for arbeidstakere i det vesentlige tenktes finansiert gjennom produksjonen ved arbeidsgiveravgifter. Medlemsavgiften for arbeidstakere var tenkt holdt konstant på 4% av lønnsinntekten, mens arbeidsgiveravgiften i prosent av lønnsinntekten skulle øke fra 5,5 % i 1967 til 12,5 % i 1977. Etter dette tidspunkt var det departementets forslag at de samlede avgifter fra medlem og arbeidsgiver skulle holdes mest mulig konstant i fremtiden. Sosialdepartementet har uttalt følgende i lovproposisjonen om folketrygd, Ot.prp.nr.17 (1965-1966), på side 77 i et punkt om inntektsfradrag ved skatteligningen:

"Når det gjelder spørsmålet om fradrag ved skatteligningen for avgiften på lønnsinntekt, uttalte Pensjonsutredningskomiteen i sin innstilling at det må være et riktig prinsipp at alle trygdepremiene kommer til fradrag fullt ut. Etter Sosialdepartementets oppfatning kan en imidlertid ut fra en prinsipiell betraktning like gjerne se saken slik at da avgiften på lønnsinntekt går til finansiering av grunnpensjonene, må den i realiteten anses som en skatt. "

Uttalelsen treffer etter flertallets mening kjernepunktet i saken nemlig at den økonomiske realitet i folketrygdens finansieringsordning har hatt, og har, et klart skattepreg hvor inntjenings- og betalingselementet er mindre fremtredende. Flertallet må likevel gi Thunheim rett i at den informasjonen om folketrygden som ble gitt av myndighetene til offentligheten i betydelig utstrekning sammenlignet denne med en forsikringsordning. Sosialdepartementet uttaler således i en orientering om folketrygden høsten 1966 at folketrygden kan sammenlignes med en forsikringsordning, og at det å være trygdet vil si det samme som å være forsikret. Dette fremgår på side 5 i orienteringen. I forordet uttales det på den annen side, at folketrygden er en vidtrekkende sosialreform. Flertallet ser det slik at elementet av sosial reform i folketrygden er vesentlig mer fremtredende tross alt, enn elementet av betalt forsikring.

Etter dette finner flertallet at økonomiske rettigheter gitt i folketrygdloven i utgangspunktet ikke er beskyttet av Grunnloven §97 mot innskrenkninger om de gis tilbakevirkende kraft som i nærværende tilfelle. Avgjørende for spørsmålet vil være, i tråd med hva flertallet oppfatter som gjeldende statsrettslig lære, først og fremst om fremtidige innskrenkninger vil ha karakter av overgrep mot den enkelte. Andre momenter kan være om endringen ikke skulle synes begrunnet i reelle hensyn eller om enkeltgrupper uten saklig grunn rammes sterkt i forhold til andre. Det må også tillegges vekt i hvilken grad Stortinget har hatt oversikt over virkningene av endringen og overveiet de ulike hensyn som gjør seg gjeldende.

Flertallet finner derfor også å måtte gå inn på statens subsidiære anførsel.

Flertallet er enig med staten i at en analogisering fra statspensjonistdommen fra 1962 ikke er treffende, jf det som er sagt foran. På den annen side må det sies at det særlig er ved de opptjente trygderettigheter at den trygdedes forventninger om en bestemt gjenytelse fra folketrygden er spesielt fremtredende. Anstein Thunheim har anført rene avtalerettslige betraktninger som han mener trekker i favør av grunnlovsvern. Flertallet ser at disse betraktninger kan være nærliggende når det gjelder de faktiske opptjente pensjonspoeng. Ved lovendringene av 21. desember 1990 ble det ikke gjort inngrep i disse faktiske opptjente pensjonspoeng som Anstein Thunheim hadde fått godskrevet. Det konkrete spørsmål i nærværende sak knytter seg ikke til disse faktisk opptjente pensjonspoeng men til de fremtidig medregnede pensjonspoeng, jf folketrygdloven §8-4 nr 3 annet ledd punkt c. §8-4 omhandler uførepensjon under folketrygden. Det heter i nevnte punkt at " foruten de faktisk godskrevne pensjonspoeng, regnes med framtidige pensjonspoeng av størrelse som nevnt i nr 4. Framtidige pensjonspoeng medregnes for hvert år fra og med det år ervervsevnen er nedsatt til og med det år vedkommende fyller 66 år."

Nærværende sak dreier seg kun om de ovennevnte medregnede pensjonspoeng. Som Justisdepartementets lovavdeling sier i sitt brev til Sosialdepartementet er disse pensjonspoeng ikke følge av noen egentlig opptjening, selv om man ved fastsettelsen bygger på de faktisk opptjente pensjonspoeng. I lovens §6-6 første ledd gis det nærmere regler om hvordan disse faktisk opptjente pensjonspoeng skal omregnes til fremtidige pensjonspoeng. I annet ledd av bestemmelsen går det frem at " det framtidige årlige poengtall godskrives for hvert år fra og med det år ervervsevnen ble nedsatt, eller eventuelt ved senere år som i følge §8-4 nr 3 danner utgangspunkt for medregningen av framtidige pensjonspoeng".

Oppgjørsteknisk betyr dette at det først er i det år hvor uførepensjonen blir utbetalt at den egentlige godskrivning av det medregnede pensjonspoeng blir foretatt. Justisdepartementets lovavdeling uttaler i brevet til Sosialdepartementet om uføre- og etterlattepensjonen som bygger på medregnede pensjonspoeng, og som altså blir godskrevet for ett og ett år av gangen, at den mer må ses som en sosial trygdeytelse enn som en ervervet rettighet. Flertallet er enig i dette, og legger videre til grunn at Stortingsflertallet som vedtok lovendringene av 21. desember 1990 har vært av samme oppfatning. Flertallet er ikke enig med Anstein Thunheim i at stortingsrepresentantene unnlot å vurdere grunnlovsmessigheten av lovendringene. Tvert imot synes også forhandlingene i Stortinget, med den betydelige polariseringen av standpunktene, å vise at en i Stortingets sal var godt på det rene med hva spørsmålet dreiet seg om.

Flertallets konklusjon på statens subsidiære anførsel er at Anstein Thunheims medregnede pensjonspoeng, under enhver omstendighet, ikke er beskyttet av Grunnloven §97. Det foreligger heller ikke her et overgrep fra statens side.

Flertallet kan heller ikke finne dekning for at disse fremtidige og medregnede pensjonspoeng faller inn under Grunnloven §105. Hverken systematisk, eller konkret i nærværende sak, er det naturlig å se fremtidig medregnede pensjonspoeng likt med begrepet rørlig eller urørlig eiendom som bestemmelsen gjelder og som ikke staten kan redusere uten å betale erstatning. Sosialdepartementets forespørsel til Justisdepartementets lovavdeling berørte ikke direkte forholdet til Grunnloven §105, og lovavdelingen har heller ikke berørt bestemmelsen i sin besvarelse. Flertallet trekker ikke noen bestemt slutning av at lovavdelingen ikke berørte denne grunnlovsbestemmelse. Flertallet ser det likevel slik at dersom lovavdelingen hadde ment at lovendringene ville medføre erstatningsplikt for staten ville dette vært nevnt selv om en slik vurdering ikke var bedt om av Sosialdepartementet.

Grunnloven §105 er først og fremst et vern for den private eiendomsretten. Vern om eiendomsretten ble i 1814 av grunnlovstifterne ansett som en grunnleggende menneskerettighet. Inngrep i privat eiendomsrett til fordel for staten må ut fra prinsippene om lik og rettferdig behandling av borgerne også gi rett til erstatning av staten. At staten innkrever skatter og avgifter, som den enkelte må betale av formue og inntekt, er forutsatt i Grunnloven og er ikke et brudd på likhets- og rettferdighetsprinsippene. Heller ikke om skatter og avgifter pålegges progressivt, det vil si at satsene øker med størrelsen av inntekten og formuen. Stortingets politiske avveininger, og derav følgende vedtak, som har til hensikt å virke sosialt utjevnende eller som er skatteteknisk begrunnet, kan ikke angripes med Grunnloven §105 selv om noen blir rammet hardere enn andre. Ut fra slike skattemessige betraktninger kan flertallet ikke se at Anstein Thunheim kan gis medhold i at vedtaket i Fet trygdekontor av 29. desember 1989 rammes av Grunnloven §105 ut fra likhetseller rettferdighetsprinsippene som er bærende for bestemmelsen.

Mindretallet, har kommet til at Trygderettens avgjørelse er riktig. Mindretallet kan således slutte seg til Trygderettens kjennelse og i det alt vesentlige til dens begrunnelse.

Mindretallet legger betydelig vekt på at Anstein Thunheim ved stønadsbrevet fra Fet trygdekontor av 19. desember 1989 ble lovet et sluttpoengtall på 8,28. Brevet kan ses som en avtale mellom ham og staten som staten ikke kan gå utenom. Det må være et alminnelig rettskrav at de trygdede, enkeltvis og som gruppe, kan ha sikkerhet for at de får de rettigheter som de er blitt lovet. Staten er pålagt en informasjonsplikt overfor borgerne, og i nærværende sak er Anstein Thunheim ikke informert om at hans pensjonsrettigheter kan bli dårligere enn forutsatt opprinnelig. Han har, med rette, bygget på at det sluttpoengtall han var blitt lovet også ville bli lagt til grunn for hans fremtidige pensjonsutbetalinger. Mindretallet ser det som et tillitsbrudd overfor de svakere grupper i samfunnet, som pensjonistene tilhører, når staten går tilbake på gitte løfter i folketrygdsaker.

Forsikrings- og betalingselementet er særlig sterkt til stede når det gjelder Anstein Thunheims tilleggspensjon. Han har innbetalt betydelige beløp til folketrygden, og han har regnet med den sikkerhet og gjenytelse som de opptjente pensjonspoeng skulle gi ham. Statens lansering av folketrygden som en allmenn forsikringordning, og fokuseringen på sluttpoengtall som en kvittering fra folketrygden på mottatte medlemsavgifter, må ha ledet til den oppfatning at private forsikringsordninger var unødvendig. Anstein Thunheim mistet, i forbindelse med sin uførhet, muligheten til å tegne privat forsikring, og har derfor gjort seg helt avhengig av de ytelser han kan få fra folketrygden. Mindretallet finner det urimelig overfor Thunheim, og andre pensjonister i hans situasjon, at lovendringene av 21. desember 1990 er gjort gjeldende for ham når det gjelder hans fremtidige medregnede pensjonspoeng. Selv om hans økonomiske tap kanskje ikke er så betydelig, er andre grupper rammet vesentlig hardere. På den annen side er den økonomiske gevinst ved å trekke Thunheim og de ca 38000 andre pensjonistene med i reduksjonene, ikke av stor betydning for staten.

Årsaken til de betalingsproblemer som har oppstått i folketrygden ligger i statens totale prioriteringer hvor stadig nye utgifter er lagt inn under trygden. Problemene bør ikke løses ved å ta fra de som har betalt sine innskudd i tillit til de løfter som er gitt om folketrygden. Mindretallet er ikke overbevist om at Stortingets medlemmer har foretatt en selvstendig vurdering av grunnlovsspørsmålet idet juristene i Sosialdepartementet og Justisdepartementets lovavdeling kan ha blitt tillagt avgjørende vekt. Juristers oppfatning av spørsmålet behøver nødvendigvis ikke å stemme med den alminnelige rettsoppfatning i samfunnet. Mindretallet mener at det ved sin avgjørelse er i tråd med den alminnelige rettsoppfatning.

Mindretallet finner at statens stevning ikke kan føre frem og at Trygderettens kjennelse må stadfestes.

Etter avstemmingene i saken blir flertallets konklusjoner å legge til grunn. Staten har fått medhold i stevningen og Fet trygdekontors vedtak av 9. januar 1992, stadfestet ved Riktrygdeverkets vedtak av 23. desember 1992, er gyldig.

Staten har ikke påstått saksomkostninger og saksomkostninger blir ikke å idømme.

Slutning:

Trygdekontorets vedtak av 9. januar 1992, stadfestet ved Rikstrygdeverkets vedtak av 23. desember 1992, er gyldig.