Rt-1974-723

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1974-06-22
Publisert:	Rt-1974-723
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 111/1974.
Parter:	Kragerø kommune (høyesterettsadvokat Jac. P. Jacobsen) mot Grunneiere i Kragerø (i alt ca 350) v/ Trygve Auraaen og Arne Pettersen (høyesterettsadvokat Lars Aspeflaten).
Forfatter:	Blom, Elstad, Roll-Matthiesen, Bendiksby, Mindretall: Lorentzen
Lovhenvisninger:	Skatteloven (1911) §14, Skattebetalingsloven (1952) §48, §124, Byskatteloven (1911), Bygningsloven (1924), Friluftsloven (1957), Tilleggslov til skatteloven (1960) §1, Bygningsloven (1965), Naturvernloven (1970), Strand- og fjellplanleggingsloven (1971)

Dommer Blom: Med virkning fra 1. januar 1960 ble Kragerø bykommune slått sammen med Skåtøy og Sannidal herredskommuner til en ny herredskommune, Kragerø. Frem til sammenslutningen var det innkrevd eiendomsskatt etter byskattelovens første kapittel (senere kalt byeiendomsskatt) i Kragerø og matrikkelskatt etter landsskattelovens første kapittel i de to herreder. Lov om tillegg til skattelover for landet og for byene datert 4. mars 1960, som trådte i kraft straks, bestemmer i §1 første ledd:

«Kommunestyret kan treffe vedtak om, at eiendomsskatt til herredet blir å utskrive etter reglene i skattelov for byene av 18. august 1911. Vedtaket kan gjelde en klart avgrenset del eller flere klart avgrensede deler av herredet. Vedtaket kan også gjøres gjeldende for hele herredet når kommunestyret finner at forholdene tilsier det. - - -.»

Med hjemmel i denne lov vedtok kommunestyret i Kragerø 8. april 1960 at byeiendomsskatt skulle skrives ut for det tidligere byområde. Alt 25. november 1960 ble området for utskrivning av byeiendomsskatt utvidet til også å omfatte tre nærmere beskrevne områder i de tidligere Sannidal og Skåtøy kommuner. Lovligheten av dette vedtak er ikke bestridt, og fra 1960 til og med 1965 ble da oppkrevd matrikkelskatt utenfor de grenser som var angitt i vedtaket, mens byeiendomsskatt ble oppkrevd innenfor grensene.

30. september 1965 vedtok så kommunestyret å innføre byeiendomsskatt i hele Kragerø kommune med virkning fra og med skatteåret 1966, samtidig som matrikkelskatten ble opphevet. Vedtaket lyder slik:

«1. Eiendomsskatt blir å innføre i hele Kragerø kommune, fra og med skattåret 1966.

2. I de nye områder utliknes eiendomsskatten med 20/00 for vanlige eiendommer og 1,5 0/00 for gårdsbruk.

3. Matrikkelskatten oppheves i de nye områder fra og med skattåret 1966.

Side:724

4. Takseringene av eiendommene i det nye området tar til straks.

5. Konkret budsjettvedtak blir fattet om størrelsen av den utvidede eiendomsskatt når takseringen er gjennomført, likeledes vedtak om utgiftene til taksering.»

Saken gjelder lovligheten av dette vedtak og de utskrivninger av byeiendomsskatt som i medhold av vedtaket senere har funnet sted. Den ble reist av «Aksjonsutvalget mot eiendomsskatt» på vegne av ca. 350 grunneiere, ved stevning av 12. januar 1971 til Kragerø herredsrett. Herredsretten avsa 11. oktober 1971 dom med denne domsslutning:

«Kragerø kommunestyres vedtak av 30. september 1965 om eiendomsskatt over hele herredet etter byskattelovens regler stadfestes.

Saksomkostninger tilkjennes ikke.»

Grunneierne påanket dommen til Agder lagmannsrett, som 14. desember 1972 avsa dom med denne domsslutning:

«1. Kragerø kommunestyres vedtak av 30. september 1965 og de i henhold til vedtaket trufne beslutninger om å innkreve byeiendomsskatt for 1966 og senere år, oppheves overfor de av ankepartene som har sine eiendommer beliggende utenfor følgende områder:

a) Tidligere byområde.

b) Kalstadkilen med Kalstad og Rørvikområdet, etter samme grenser som for Skåtøy bygningsdistrikt.

c) Kil med Kloppskjær i Sannidal omfattende alt sønnenfor en linje KloppskjærGimle-Furulund.

d) Området Helle-Årøsvingen-Vadfoss omfattende alt område syd for riksveien inntil grensen mot Skåtøy bygningsdistrikt, Valbergheia unntatt, begrenset av en linje Almedalen-Berg.

2. Kragerø kommune pålegges å betale tilbake mottatt byeiendomsskatt for 1966 og senere år til de av ankepartene som har sine eiendommer beliggende utenfor områdene, nevnt ovenfor under pkt. 1 a-d.

3. I saksomkostninger for lagmannsrett betaler Kragerø kommune til Aksjonsutvalget mot eiendomsskatt v/Trygve Auraaen og Arne Pettersen kr. 5.000,- femtusenkroner - innen 2 - to - uker fra forkynnelse av denne dom.»

Kragerø kommune har påanket lagmannsrettens dom. Anken gjelder både bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen. Prinsipalt hevder kommunen at lagmannsretten har bygd på en feil forståelse av loven av 1960 og på en feil oppfatning av de faktiske forhold i kommunen når den er kommet til at vedtaket om å innføre byeiendomsskatt i hele kommunen var lovstridig. Subsidiært hevder kommunen at selv om vedtaket skulle anses som lovstridig, er det feil at lagmannsretten har gitt dom for tilbakebetaling av skatt som er betalt før 1971, og at det er feil at saken ikke er hjemvist til ny behandling i kommunen etter reglene i

Side:725

skattebetalingslovens §48 nr. 6. Kommunen har nedlagt slik påstand:

«Prinsipalt: Herredsrettens dom stadfestes.

Subsidiært: Saken hjemvises til ny behandling i Kragerø kommunestyre, hvorunder kommunestyret, etter Høyesteretts direktiver i dommen, fastlegger områdegrensene for eiendomsskatt etter byskattelovens regler for skatteårene 1971, 1972,1973 og 1974, og gjør vedtak om eventuell anvendelse av matrikkelskatt for eiendommer som faller utenfor de nye grenser. For disse eiendommer skal tilbakebetaling av innbetalt eiendomsskatt, eventuelt med fradrag av den nye matrikkelskatt, finne sted.

I begge tilfeller: Ankmotpartene dømmes til å erstatte Kragerø kommune saksomkostninger for alle retter.»

Aksjonsutvalget har henholdt seg til lagmannsrettens dom og nedlagt slik påstand:

«1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. Ankemotpartene tilkjennes saksomkostninger for alle retter.»

Til bruk for Høyesterett er avholdt bevisopptak med avhør av rådmannen, bygningssjefen og kommuneingeniøren i Kragerø, og det er fremlagt et utførlig materiale til belysning av hvordan loven av 4. mars 1960 er praktisert og til nærmere påvisning av de faktiske forhold i Kragerø. Saken foreligger imidlertid for Høyesterett i alt vesentlig i samme skikkelse som for lagmannsretten.

I

Jeg behandler først hovedspørsmålet, nemlig om vedtaket av 30. september 1965 er forenlig med loven.

Kommunen har, når det gjelder forståelsen av loven, særskilt fremhevet at selve lovteksten ikke gir grunnlag for noen begrensning i et kommunestyres adgang til å treffe vedtak om innføring av byeiendomsskatt i hele herredet. Også lovens forarbeider trekker i retning av at det var meningen å stille kommunestyret meget fritt. Hensikten med loven var nettopp å avbøte de tilfeldigheter med hensyn til eiendomsbeskatning som var en følge av kommunesammenslåingen og som medførte at valget mellom by- og herredsstatus for den nye kommune uten loven ville hatt vidtrekkende og utilsiktede konsekvenser. Dette gjelder særlig i den foreliggende sak, da Kragerø-sammenslutningen nettopp var en av foranledningene til loven. Kommunen har i og for seg ikke bestridt de faktiske enkeltopplysninger som er gitt i lagmannsrettens dom, men hevder at lagmannsretten i sin vurdering av disse opplysninger har tatt feil og ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til den utpregede urbaniseringsprosess som i økende grad har gjort seg gjeldende i Kragerø. Denne urbanisering har medført at de kommunale aktiviteter både i innlandsdistriktene og ved kysten har fått et så stort omfang at det er fullt i overensstemmelse med lovens intensjoner å gjøre byeiendomsskatt gjeldende for hele kommunen. Loven må oppfattes som en standard hvor kommunestyret må ta henssyn

Side:726

både til den utvikling som har funnet sted og den utvikling som kan ventes. Under en slik synsvinkel er det misforstått å oppfatte fastlands- og øydistriktene utenfor grensene for vedtaket i 1960 som typiske landområder som er blitt liggende tilbake i utviklingen.

Auksjonsutvalget har henholdt seg til Høyesteretts dom o Rt-1971-1259 (Sunnandal-saken). Ut fra det syn på loven som der er kommet til uttryck, og ut fra de faktiske forhold slik de er beskrevet i lagmannsrettens dom og slik de kan påvises ved det foreliggende kart- og tallmateriale, kan det ikke være tvil om at vedtaket av 1965 går utover lovens ramme. Aksjonsutvalget har sterkt kritisert kommunens forberedelse av 1965-vedtaket, men har ikke gjort gjeldende at det kleber saksbehandlingsfeil ved vedtaket som isolert sett må føre til opphevelse av dette.

Jeg er når det gjelder denne del av saken, kommet til samme resultat som lagmannsretten og kan i det vesentlige tiltre dens begrunnelse. Jeg tilføyer på foranledning av prosedyren:

Det er ikke fremlagt noe materiale som kaster lys over stillningen for de enkelte grunniere som aksjonen er reist på vegne av, men kommunen har verken for de tidligere retter eller for Høyesteretts reist noen innvending mot att saken pådømmes i realiteten uten at det dermed tas standpunkt til hvorvidt den enkelte grunneiere lovlig ville kunne pålegges byeiendomsskatt. Tvistetemaet i saken blir da utelukkene dette: Var det forenlig med loven å innføre byeeiendomsskatt for hele kommunen? Dersom forholdene ligger slik an - og jeg antar at gode grunner taler for det - at det var fullt lovlig å utvide 1960-grensene, men at det dog var å gå for langt å innføre byeiendomsskatt i hele kommunen, må resultatet bli at aksjonsutvalget får medhold.

Hav angår forståelsen av loven, er jeg enig med kommunen i at lovens ordlyd er meget vid, i og med at den ikke setter andre grenser for kommunens adgang til å benytte seg av den fullmakt loven gir enn at kommunestyret «finner at forholdene tilsier det». Jeg antar imidlertid at lovgrunnen bak matrikkelskatten respektive byeiendomsskatten sammen med lovens forarbeider må medføre en vesentlig begrensning i forhold til det som han utledes av lovens ord, og jeg henholder meg for så vidt til det syndommen i Sunndal-saken ( Rt-1971-1259) bygger på. Jeg vil dog tilføye at jeg er enig med kommunen i at kommunestyret må stå temmerlig fritt i sin vurdering av hva som er å anse som tettbygd strøk, og at også hensynet til den fremtidige påregnelige utviklin her må komme i betraktning. Kommunen har til støtte for sitt syn påvist at en lang rekke nye storkommuner med bystatus har byeiendomsskatt i hele sitt område, også områder av helt landlig karakter, og at det beror på tilfeldigheter om en ny storkommune er blitt by eller herred. Dette kan ikke endre min forståelse av loven som jeg mener har sikker forankring i forarbeidene og Sunndal-dommen. Det

Side:727

er riktignok så at det nevnte forhold kan føre til forskjellige beskatning av eiendommer som ligger i likeartede strøk, alt ettersom vedkommende kommune har status som by eller herred. Men dette er en følge av skattelovenes system hvoretter matrikkelskatt er det regulære i herredskommuner, mens byeiendomsskatt er det regulære i bykommuner. Loven av 1960 har åpnet adgang for den enkelte kommune til å avdempe denne forskjell, men gir etter min mening ikke hjemmel for helt å eliminere den.

Jeg bygger således på den forståelse av loven at kommunestyret gjennom et romslig skjønn kan ta i betraktning alle de omstendigheter som bærer byeiendomsskatten, men heller ikke andre. På grunnlag av de foreliggende opplysninger må jeg da anta at kommunestyret gjennom 1965-vedtaket gikk for langt ved å innføre byeiendomsskatt i hele kommunen. Jeg inskrenker meg for så vidt til å henvise til de opplysninger som er gitt i lagmannsrettens dom, og som ikke er bestridt, om fordelingen av arealet, om folketallet, om næringsstrukturen, om boligbyggingen og om utbyggingen av vann og kloakk. Særskilt for så vidt angår boligbyggingen tilføyer jeg at etter utkastet til generalplan er en vesentlig del av den prosjekterte nybebyggelse i årene fra 1980 til 20010 tenkt plassert utenfor 1960-grensene, men nær opp til disse. Samlet kan jeg da ikke se det annerledes enn at tettbebyggelsen i Kragerø er konsentrert innenfor eller nær 1960-grensen, og at det utenom ligger langt større områder med utpreget landlig preg. Jeg finner det ikke godtgjort at den stigning som har funnet sted i tomtepriserne også ide landlige områder har sammenheng med at disse områder er tilført noen fordel av de kommunale aktiviteter bortset fra veibygging og andre kommunikasjonstiltak. Men utgifter til slike tiltak er nettop utgifter av den art som etter lovgivningens grunnsyn berettiger til matrikkelskatt, ikke til byeiendomsskatt. De nye lover som kommunen har henvist til, som friluftslov, strandplanlov og bygningsloven av 1965, gjelder i prinsippet overalt, og de oppgaver som disse lover pålegger kommunen kan ikke ha nevneverdig betydning når det gjelder eiendomsskatt.

Når jeg da, som lagmannsretten, er kommet til at storparten av kommunen må oppfattes som utpreget landlig, og at det heller ikke er holdepunkt for at dette forhold i noenlunde nær fremtid vil bli forandret, må det bli mitt standpunkt at kommunestyret ikke hadde lovlig adgang til å innføre eiendomsskatt i hele kommunen.

Som nevnt har ankemotpartene også sterkt kritisert forberedelsen av 1965-vedtaket, uten at dette er påberopt som en saksbehandlingsfeil som må føre til opphevelse. Forholdet er bare påberopt til støtte for anførselen om at vedtaket er bygd på en uriktig forståelse av loven. Etter det jeg har sagt er det ikke nødvendig å gå nærmere inn på disse anførsler. Jeg innskrenker meg til å nevne at den innstilling fra rådmannen som lå til grunn for vedtaket - og som er den eneste begrunnelse

Side:728

for vedtaket som finnes - var ufullstendig for så vidt som den ikke inneholdt noe om at den fullmakt som loven har gitt kommunestyret på noen måte var begrenset. Innstillingen kunne da gi kommunestyrets medlemmer den oppfatning at kommunestyret stod helt fritt ved avgjørelsen.

II

Jeg går deretter over til å behandle den annen del av saken, nemlig hvilke rettslige konsekvenser som kan utledes av mitt standpunkt til 1965-vedtaket.

Kommunen har her gjort gjeldende at da 1965-vedtaket har karakteren av den delegert lovforskrift, kan det ikke kjennes ugyldig eller generelt oppheves. Saken må behandles overensstemmende med reglene i skattebetalingsloven av 21. november 1952 nr. 2 §48 nr. 5 og 6. Resultatet må i tilfelle være at saken hjemvises til ny behandling i kommunestyret med de direktiver for behandlingen som Høyesterett i domsslutningen trekker opp. Dette er også i overensstemmelse med alminnelige forvaltningsrettslige grunnsetninger. Videre hevder kommunen at det ikke er adgang til å gi dom for tilbakebetaling for tidligere år enn 1971. For det første er det på det rene i saken at kommunestyret lovlig ville ha kunnet gjennomføre en mer begrenset utvidelse av 1960-grensen og at de av saksøkerne som bor i denne utvidede sone for så vidt ikke ulovlig vil være pålagt byeiendomsskatt. For det annet kan tilbakebetaling under ingen omstendighet kreves for årene 1966 til 1970, idet et krav på tilbakebetaling av skatt som uten forbehold er betalt for disse år, vil være prekludert etter skattebetalingslovens §48 nr. 5, subsidiært på grunnlag av alminnelige skatterettslige oppgjørsbetraktninger slik de er kommet til uttrykk i en flerhet av dommer fra slutten av 1920-årene.

Aksjonsutvalget har hevdet at i og med at kommunestyret har gått utenfor den myndighet det er tillagt i loven, må vedtaket i sin helhet oppheves. Kommunestyret kan så gjøre et nytt vedtak som holder seg innen lovens ramme, men dette vedtak har bare gyldighet fra det tidspunkt det blir truffet. Vedtaket er ingen ligningsavgjørelse i lovens forstand, og skattebetalingslovens §48 får således overhodet ikke anvendelse på vedtaket. Når en kommune har oppebåret skatt på grunnlag av et ulovlig vedtak, må kommunen finne seg i å tilbakebetale hele beløpet, og i dette tilfelle har kommunen ved ikke å protestere mot tilbakebetalingskravet og ved uttrykkelig tilkjennegivende for lagmannsretten bundet seg til å foreta tilbakebetaling dersom vedtaket av 1965 anses ulovlig.

Før jeg går inn på løsningen av de rettsspørsmål som her melder seg, finner jeg det riktig å fremheve at den foreliggende sak i mange henseender har utviklet seg på en ekstraordinær måte. Som før nevnt representerer Aksjonsutvalget cirka 350 grunneiere, og det må antas at en del av dem bor i strøk hvor byeiendomsskatt lovlig kunne vært innført. Grunneierne har betalt eiendomsskatt fra og med 1966 til og med 1970 uten å

Side:729

protestere overfor kommunen og uten å gå til saksanlegg før i januar 1971. På den annen side har kommunen ikke reist innsigelse mot søksmålet fordi det var for sent anlagt, og dens stilling til tilbakebetalingskravet har vært uklar. For herredsretten anførte kommunen herom: «De enkelte saksøkere må dessuten i tilfelle etter ny kommunestyrebeslutning kreve tilbakebetaling», og for lagmannsretten var kommunens standpunkt at den var «villig til å refundere innbetalt by-eiendomsskatt til de oppsitterne som etter det nye kommunestyrevedtaket har sine eiendommer liggende utenfor disse grensene». Endelig nevner jeg at en avgjørelse som bare opphever vedtaket om byeiendomsskatt, vil føre til en ugrunnet skattebesparelse for eierne dersom kommunen ikke for de år vedtaket gjelder skulle kunne kreve matrikkelskatt.

Alle disse forhold må etter min mening tas i betraktning ved avgjørelsen.

Det rettslige utgangspunkt for denne må imidlertid være bestemmelsen i landsskattelovens §14 siste ledd, hvoretter blant annet skattebetalingslovens §48 nr. 5 og 6 «får tilsvarende anvendelse» ved søksmål om eiendomsskatt. I dette legger jeg at skattebetalingslovens §48 nr. 5 og 6 må anvendes så langt det er praktisk og rimelig å tilpasse dem i en sak som den foreliggende.

Jeg kan ikke være enig med Aksjonsutvalget i at skattebetalingslovens regler prinsipielt er uanvendelige i denne sak Opprinnelig var det landsskattelovens §124 som gav regler om søksmålsbehandlingen av skattetvister. Det var da alminnelig antatt at disse regler også måtte anvendes ved søksmål om eiendomsskatt, jfr. Thomle: Landsskatteloven, 11. utgave side 565. Ved lov nr. 3 av 9. juni 1961 om endringer i skattebetalingsloven ble innført nye regler for behandlingen av skattetvister, og landsskattelovens §14 siste ledd fikk ved lov nr. 4 av samme dag, når det gjaldt eiendomsskatt, en uttrykkelig henvisning til disse regler. Den omstendighet at lovforarbeidene i denne forbindelse bare nevner søksmål om skattetakster som aktuelle (jfr. Ot. prp. nr. 32 (1960-1961) side 25 og vedlegget side 27), kan ikke gi grunnlag for å tolke §14 slik at det bare er saker som angår eiendomsskatt-taksering som går inn under de nye regler.

Skattebetalingslovens §48 nr. 5 første punktum lyder slik:

«Søksmål fra en skattepliktig til prøving av likningsavgjørelse må reises innen 6 måneder regnet fra kunngjøringen om at skattelisten er lagt ut til ettersyn.»

Anvendt i den foreliggende sak må bestemmelsen lede til at det løper en 6 måneders frist fra utskrivning av byeiendomsskatten det enkelte år. Kommunen har ikke hevdet at bestemmelsen må lede til at selve vedtaket om innføring av byeiendomsskatt ikke kan prøves når 6 måneder er gått, og et slikt resultat ville da også være uantakelig. Jeg mener derfor at vedtaket av 1965 må oppheves i forhold til de av ankemotpartene

Side:730

som bor utenfor grensene fra 1960, men at kravet om tilbakebetaling må begrenses til skatt som er utskrevet de siste 6 måneder før saksanlegget og senere. Når det gjelder Aksjonsutvalgets anførsel om at kommunen har erkjent sin plikt til tilbakebetaling, finner jeg at det jeg tidligere har gjengitt fra herredsrettens og lagmannsrettens domsgrunner, ikke er tilstrekkelig til at man kan konstatere at kommunen på rettslig bindende måte har gitt avkall på å påberope lovens regler om preklusjon av adgangen til å angripe den enkelte skatteutskrivning for så vidt den ligger mer enn 6 måneder tilbake.

Det er opplyst at utskrivning av skatten for det enkelte år finner sted omkring nyttårsskiftet. Skatten for 1970 ble altså skrevet ut omkring nyttår 1969/70 - ca. et år før stevningen. Konsekvensen av mitt standpunkt for så vidt blir da at tilbakebetalingskrav bare kan føre frem for så vidt angår skatten for 1971 og senere år.

Etter skattebetalingslovens §48 nr. 6 skal retten når den finner at den skattepliktige bare skal betale en del av den iliknede skatt, og det ikke foreligger tilstrekkelige opplysninger til at man kan fastslå det riktige skattebeløp, i domsslutningen angi hvorledes ny likning blir å utføre. I den foreliggende sak mener jeg at Høyesterett i domsslutningen bør gi uttrykk for de hovedprinsipper kommunestyret må følge ved den nye behandling av spørsmålet om eiendomsskatt. Den geografiske avgrensning av det område vedtaket kan omfatte, skal etter loven avgjøres skjønnsmessig av kommunestyret og kan ikke finne sted ved domstolene, noe Høyesterett heller ikke har materiale til.

Når 1965-vedtaket oppheves, må resultatet bli at kommunestyret behandler saken på ny. Det vil da kunne vedta at 1960-grensene skal bli stående. Konsekvensen herav vil være at de av ankemotpartene som bor utenfor disse grenser, er fritatt for byeiendomsskatt, og at de for årene fra og med 1971 har krav på tilbakebetaling av den betalte skatt. Vedtaket av 1965 er imidlertid en enhet, og opphevelsen må gjelde hele vedtaket - også bestemmelsen i post 3 om at matrikkelskatten skal oppheves. Ved den nye behandling må da kommunestyret for de eieres vedkommende som bor utenfor 1960-grensen kunne opprettholde den gamle matrikkelskatt, fastsette satsene for denne og bringe den i fradrag i tilbakebetalingsbeløpet. Dette er i overensstemmelse med det syn Aksjonsutvalgets prosessfullmektig har gitt uttrykk for i skranken.

Hvis kommunestyret beslutter å utvide 1960-grensene i overensstemmelse med den anvisning domskonklusjonen gir uttrykk for, vil det jeg nettopp har sagt, gjelde de av ankemotpartene som bor utenfor den nye grense. For dem som bor innenfor den nye grense, er imidlertid byeiendomsskatt ikke utliknet med urette, og de kan følgelig ikke kreve tilbakebetaling.

Anken har bare delvis ført frem, og da avgjørelsen dessuten har vært tvilsom og angår spørsmål av prinsipiell betydning, finner jeg det riktig at saksomkostninger oppheves for alle retter.

Side:731

Jeg stemmer for denne

dom:

1. Kragerø kommunestyres vedtak av 30. september 1965 oppheves for så vidt angår de av ankemotpartene som har sine eiendommer beliggende utenfor følgende områder:

a) Tidligere byområde.

b) Kalstadkilen med Kalstad og Rørvik-området etter samme grenser som for Skåtøy bygningsdistrikt.

c) Kil med Kloppskjær i Sannidal omfattende alt sønnenfor en linje Kloppskjær-Gimle-Furulund.

d) Område Helle-Årøsvingen-Vadfoss omfattende alt område syd for riksveien inntil grensen mot Skåtøy bygningsdistrikt, Valbergheia unntatt, begrenset av en linje Almedalen-Berg.

2. Ved ny behandling i kommunestyret blir å legge til grunn at byeiendomsskatt kan pålegges eiendommer som ligger i bymessige eller tettbygde strøk eller i strøk som i rimelig fremtid kan ventes å bli bymessige eller tettbygde, samt i områder som på grunn av sin beliggenhet i nærheten har en naturlig tilknytning til de nevnte strøk.

3. Kragerø kommunestyres beslutninger i henhold til vedtaket av 30. september 1965 oppheves for så vidt angår de av ankemotpartene hvis eiendommer ligger utenfor de strøk som ved den nye behandling i kommunestyret blir pålagt byeiendomsskatt.

4. Kragerø kommune kjennes pliktig til å betale tilbake mottatt byeiendomsskatt for 1971 og senere år med fradrag av den matrikkelskatt som ved nytt vedtak måtte bli pålagt, til de ankemotparter som er nevnt under post 3.

5. Saksomkostninger tilkjennes ikke.

Dommer Lorentzen: Jeg mener at herredsrettens dom bør stadfestes.

Loven av 4. mars 1960 setter ikke nærmere vilkår for at et herredsstyre skal kunne treffe vedtak om at eiendomsskatt skal kreves inn etter byskattelovens regler. Tvert om sier lovteksten at vedtaket kan gjøres gjeldende for hele herredet «når kommunestyret finner at forholdene tilsier det».

I sitt rundskriv av 28. mars 1960 uttalte Finansdepartementet at det i lovens forarbeider var «forutsatt at slikt vedtak bare skal treffes for strøk som har bymessig karakter». Her møter vi de to hovedspørsmål i den foreliggende sak: Medfører forarbeidenes forutsetninger en innskrenkning av den fullmakt til herredsstyrene som fremgår av lovens ordlyd? Og betyr «bymessig karakter» det samme som «tettbygd», eller betyr det at nærings- og bosetningsstrukturen er som i bykommuner?

Når en lov gir fullmakt til et folkevalgt organ til å gi lovforskrifter, vil domstolene vanligvis ikke kunne overprøve det

Side:732

politiske skjønn som er utøvd innenfor lovens ordlyd, men må nøye seg med å prøve om det foreligger vilkårlighet, misbruk eller saksbehandlingsfeil. Forarbeidene til loven av 4. mars 1960 gir ikke holdepunkt for å anta at lovgiverne mente å fravike denne vanlige ordning. Det er ikke sagt at de beskatningsmessige prinsipper og retningslinjer som er omtalt, skulle være rettslig bindende for herredsstyret. I Ot. prp. nr. 20 (1959-60) uttalte Finansdepartementet på side 4: «På grunn av at forholdene kan være så forskjelligartet, antar departementet at loven ikke bør ha noen regel som begrenser kommunestyrets rett til ved fritt skjønn å fastsette grensene for det område hvor byskattelovens regler om eiendomsskatt skal gjelde.» Jeg forstår dette slik at uttalelsene i forarbeidene om hvordan grensene skal trekkes, bare er ment som argumenter for skatteordningen eller som vegledning for gjennomføringen, og at de ikke sikter på å innskrenke den fullmakt som følger av lovens ord.

I lovens forarbeider finnes uttalelser som kan forstås slik at byeiendomsskatt bare bør pålegges i tettbygd strøk. Men det er også uttalelser som må forstås i motsatt retning. Således uttaler Finansdepartementet på side 4 i proposisjonen: «I enkelte tilfelle, særlig i forstadskommuner, kan det tenkes at det riktigste vil være å gjennomføre eiendomsbeskatning etter byskattelovens regler for hele herredet.» Det finnes neppe noen forstadskommune som for den alt vesentlige del er tettbygd. Også i byene vil det vanlige være at den langt største del av arealet ikke er tettbygd. Loven av 1960 var gitt med sikte på de forestående sammenslutninger av kommuner som ville føre til at en betydelig del av landets byer ville få større flateinnhold og til dels langt større områder uten tettbebyggelse enn Kragerø. Et av formålene med 1960-loven var å redusere forskjellen mellom eiendomsbeskatningen i byer og herredskommuner. Også ut fra dette hensyn er det naturlig å forstå den refererte uttalelse i Finansdepartementets rundskriv i samsvar med kommunaldepartementets uttalelse i brev av 22. oktober 1959: «Det avgjørende bør være de reelle forhold, nemlig om forholdene i vedkommende distrikt kan karakteriseres som bymessige, slik som det faktisk er tilfelle i landets nåværende byer» (Ot. prp. nr. 20 (1959-60), side 2).

Kragerø kommune er ikke større enn en alminnelig bykommune kan være. Den overveiende del av Kragerøs innbyggere bor i tettbygd strøk i det sentrale område i kommunen. Fra ytterkantene av kommunen kan man komme til sentrum på 45 minutter. Bare en liten del av yrkesbefolkningen er beskjeftiget i jord- og skogbruk, og denne andel ventes i løpet av 1970- årene å gå ned til ca. 5 %. Kragerø har ca. 2.500 hytter som vesentlig ligger i strøk med forholdsvis få fastboende, og det må ventes at hyttebebyggelsen i økende utstrekning får karakter av tettbebyggelse. Nærings- og bosetningsstrukturen i Kragerø må etter norske forhold karakteriseres som bymessig. Det beror på tilfeldigheter at kommunen ved sammenslutningsvedtaket i

Side:733

1958 ble gjort til et herred, idet liknende kommuner som ble etablert i de følgende år, ble gitt status som bykommuner. Dette gjelder eksempelvis nabokommunen Risør, som på grunnlag av sin bystatus har byeiendomsskatt i hele kommunen. Det foreligger ikke opplysninger som tyder på at det ikke er rimelig og rasjonelt å ha samme ordning i kragerø.

Forholdene i den foreliggende sak skiller seg på avgjørende måte fra saken om eiendomsskatt i Sunndal, Rt-1971-1259 flg.

Jeg kan ikke se at vedtaket om å innføre byeiendomsskatt i hele Kragerø ligger utenfor rammen av den fullmakt herredsstyret fikk ved loven av 4. mars 1960. Heller ikke kan jeg se at vedtaket går på tvers av lovens formål eller forutsetninger på en slik måte at domstolene har adgang til å sette vedtaket til side.

Etter dette standpunkt har jeg ikke grunn til å gå inn på spørsmålene om de rettslige konsekvenser av en underkjennelse av herredsstyrets vedtak av 30. september 1965.

Dommer Elstad: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende, dommer Blom.

Dommerne Roll-Matthiesen og Bendiksby: Likeså.

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett dom overensstemmende med førstvoterendes konklusjon.

Av herredsrettens dom (sorenskriver Nils Onsrud). - - -

Retten skal bemerke:

Retten legger til grunn at inntil sammenslutningen av de 3 kommuner Sannidal, Skåtøy og Kragerø i en storkommune var enda store områder i Sannidal og på øyene i Skåtøy av rent landlig karakter, som ikke la større beslag på kommunenes aktivitet eller påla kommunene større byrder. Etter sammenslutningen har situasjonen i ikke liten utstrekning endret karakter. De tettbebyggelser som var spredt omkring i kommunen er blitt størte, det har vært en ikke liten boligbebyggelse i adskillig avstand fra den gamle bybebyggelse og det er reist huser langs riksveiene og andre veier. Også på øyene og i skjærgården er det reist et ikke lite antall hytter og sommersteder. Hertil kommer at ny trace av riksvei E-18, som lenge har vært projektert og nu på det nærmeste er ferdig utvilsomt vil åpne muligheten for nye boliger.

Retten har også lagt til grunn rådmannens forklaring cm at 53-54% av kommunens innvånere er yrkesaktive i industrien og at arbeidsplassene er øket med 300-350.

Denne helt klare urbaniseringstendens har medført meget stor aktivitet fra kommunens side. Det er således anlagt vei på noen av øyene, på iallfall 1 øy er tilført vann og det er bygget og utvidet veier i kommunen og kommunikasjonene på sjø og land har krevet sitt for å binde kommunen sammen Likeledes har denne boligreisning og urbanisering ført til gjennomføring av omfattende planleggingsarbeider både generelt

Side:734

og for utarbeidelse av projekter for veier, vann og kloakk. Ikke minst vann og kloakkforholdene har allerede medført og vil måtte medføre store utgifter.

Ikke minst presset på oppføring av sommerhus på øyene og på byggesektoren på fastlandet rundt om i kommunen har ført til større økning i den kommunale forvaltning, ikke minst i bygningssektoren. Retten ser det slik at den kommunale forvaltning i sin planlegging har søkt å trekke hele herredet inn i den samlede vurdering av utnyttelsen av ressursene. Det initiativ som er vist fra forskjellig hold ikke minst i byggesektoren har nødvendiggjort at kommunen har måttet ofre megen oppmerksomhet på dette og ta alle byggesaker under behandling selvom de ligger langt ute i skjærgården, tiltak som på kort sikt vil kunne virke restriktive, men som på lengere sikt er nødvendige for å unngå forsøpling eller helsefarlige tilstander.

Denne jevnt akselererende tendens som er påpekt ovenfor tok sin begynnelse før sammenslutningen hvilket førte til at Sannidal kommunestyre i 1959 fikk approbert vedtak om innføring av bygningsloven i et stort område i kommunen og senere etter anmodning av storkommunen innføring av bygningsloven i ytterligere et større område i 1964. Etter innføringen av den nye bygningslov av 1965 og senere innføring av strandlov, naturvernlov og vannforurensningslov vil den såvidt sterke byggevirksomhet spredt rundt i kommunen medføre dels dagsaktuelle utgifter i øket administrasjon og anlegg av kommunale utiliteter dels medføre påregnelige krav om det samme i nærmere eller lengere fremtid.

Retten ser imidlertid ikke bort fra at enkelte områder i utkantene i lengere fremtid vil fortsatt bevare sitt helt landlige preg og være tynt befolket selvom også disse strøk må medtas i planleggingen av store kommunale fellestiltak. Spørsmålet blir da om Kragerø kommune på denne faktiske bakgrunn i medhold av lov av 4.3. 1960 §1 har lovmessig rett til å innføre eiendomsskatt etter byskattelovens regler for hele kommunen.

Det synes hevet over tvil at loven ble innført i all hast for å møte problemet ved at tidligere bykommuner ble innlemmet i felles herredskommuner og derved, etter dagjeldende lover, mistet store skatteinntekter som kommunen tidligere hadde. Like sikkert synes det for retten å være at lovkonsipistene ikke har innskrenket seg til å løse det problem, men har utvidet prinsippet til at landkommuner også skal kunne utskrive eiendomsskatt etter byskatteloven til områder utenfor tidligere byområder og denne rett til utskrivning er også gitt tidligere landkommuner som ved sammenslutningen ikke har endret status.

Lovteksten synes å ha åpnet adgang for kommunestyrene til å innføre den særlige eiendomsskatt bare for f. eks. et tidligere byområde (en klart avgrenset del) eller for flere områder innen samme kommune og derved instituere en forskjellsbehandling innen en og samme kommune eller hvis kommunestyret etter fritt skjønn finner grunn til det å innføre denne særskatt for hele kommunen. Selve lovteksten synes å overlate dette helt til det lokale politiske organ å skjønne over dette og treffe sin beslutning. I lovteksten ligger imidlertid den klare begrensning at den særlige eiendomsskatt ikke kan utskrives på spesielle

Side:735

grupper av eiendommer eller virksomheter, men må omfatte hele områder.

Spørsmålet blir om man ved å trekke lovens forarbeider inn i fortolkningen av loven, må forstå denne anderledes enn hva loven expressis verbis sier.

Det synes for retten som om lovkonsipistene - Kommunal- og Finansdepartementet - spesielt har hatt for øye å åpne adgang til å ilegge den særlige eiendomsskatt i landkommuner hvor det etterhvert er oppstått tettbebyggelser som allerede har vann og kloakk eller andre kommunale fellesanlegg som en kompensasjon for de utgifter for slike anlegg, som ikke dekkes ved direkte avgifter. Dette hovedmotiv er imidlertid allerede svekket noe idet det i forarbeidene er anført bl.a.: «departementet antar at det de fleste steder vil være riktig å fastsette relativt rommelige grenser og ikke knytte vedtaket bare til det område som på den tid vedtaket treffes har vann og kloakk, tilknyttet et kommunalt eller med offentlig støtte utbygget anlegg. Det bør tas hensyn til utvidelsesplaner for slike anlegg, til at stigningen i tomteverdi kan gjøre seg gjellende også i områder omkring tettbebyggelsen m v.»

Forarbeidene anfører videre at fordi forholdene kan være forskjelligartet bør loven ikke ha noen regel som begrenser kommunestyrets rett til ved fritt skjønn å fastsette grensene for det område hvor byskattelovens regler om eiendomsskatt skal gjelde.

Retten kan ikke lese disse forarbeider anderledes enn at de forutsetter at det skal være rommelige grenser for kommunestyrets skjønn over hvilke områder som skal ilegges eiendomsskatt. Riktignok er forarbeidene preget av den bosetningsstruktur og de lover som regulerte kommunenes aktivitet den gang - i 1959/60. Imidlertid var bosetningsstrukturen allerede i midten av 1960-årene i store deler av landet vesentlig endret bl.a. på grunn av den økede bygging av boliger og fritidshus som en følge av den almindelige velstandsøkning likesom det nettopp i denne tidsperiode ble vedtatt vidtrekkende samfundspregede lover som instituerer pålegg til og byrder for kommunene. I konsekvens herav er det naturlig at kommunene kan legge til grunn et langt rommeligere skjønn enn opprindelig tenkt i forarbeidene uten å tre disses intensjoner for nær. Det vil være berettiget at vurderingen preges av dagens situasjon og ikke av situasjonen slik den var i 1959/60. Den omstendighet at avgjørelsene om en sammenslått kommune skal ha byeller herredskommunestatus synes å ha et visst tilfeldighetens preg, tilsier også en rommelig tolkning av loven av 1960.

På denne bakgrund finner retten at de områder innen Kragerø kommune som er helt landlige og i liten utstrekning påkaller kommunens aktivitet eller utbygging av anlegg av forskjellig art er såvidt ubetydelige i forhold til de områder hvor sådanne aktiviteter er eller i rimelig fremtid forventes gjennomført, hvorfor det skjønn som ligger til grunn for Kragerø kommunestyres vedtak av 30.9.1965 ikke antas å falle utenfor lovens ramme og derfor ikke antas i strid med lov av 4.3. 1960 §1. Ettersom retten således har funnet at skjønnet ligger innenfor lovens ramme, har den ikke opptatt til vurdering om kommunestyrets skjønn burde vært noe mindre vidtrekkende da det ligger utenfor domstolens myndighet. Retten vil gi uttrykk for at Frostating

Side:736

lagmannsretts dom av 11.9.1970 - gjengitt i Dommer, Uttalelser m.v. i skattesaker for 1970 478 ff omhandler et forhold som ikke er analogt med forholdene i denne sak.

Etter dette vil saksøktes principale påstand bli å ta tilfølge hvorfor retten ikke finner grunn til å komme nærmere inn på saksøkerens påstandsformulering. - - -

Av lagmannsrettens dom (lagdommerne Odvar Rye og Rolf E. Schreiner og sorenskriver Jakob Blekestad): - - -

Lagmannsretten ser saken slik:

Før kommunesammenslutningen hadde Kragerø kommune et areal på 1,13 km2 mens innbyggertallet lå på ca. 4.500. Fastlandet omkring Kragerø og øyene utenfor hørte til Skåtøy kommune, som hadde et areal på 113 km2 og et innbyggertall på ca. 3.100. Henimot halvparten av befolkningen bodde på øyene, hvorav ca. 30 er bebodd. Sannidal kommune, som grenset opp til Skåtøy kommune i syd, hadde et areal på 194 km2 og et innbyggertall på ca. 3.100. Ikke langt fra halvparten av befolkningen bodde i tettstedene Kil, Helle og Vadfoss.

Etter sammenslutningen med Skåtøy og Sannidal kommuner, har Kragerø kommune et samlet areal på ca. 308 km2, hvorav ca. 164 km2 eller ca. 53 % er produktiv skog. Av det øvrige areal er 5,9 km2 dyrket mark, 8,1 km2 myr, 50 km2 vann og 79 km2 andre områder.

Folketallet i kommunen var i 196010.185 innbyggere, hvorav henimot 7000 bodde i det gamle byområdet og i tettstedene Kil, Vadfoss, Helle, Kalstad, Furuholmen og Kalstadkilen.

I årene fram til 1970 har folkemengden gått tilbake med 120 personer til 10.065. Det har i samme periode skjedd en ikke uvesentlig forskyvning i bosetningsmønstoret for såvidt som byområdet og landdistriktene har gått tilbake i folketall med ca. 1000 personer, mens innbyggertallet i tettstedene har gått opp.

En omtrent tilsvarende forandring har også funnet sted i kommunens næringsstruktur. I 1960 var omlag 42% av arbeidsplassene i kommunen knyttet til industri og håndverk mens andelen i 1970 var steget til ca. 50 %. Innen sektoren bygg og anlegg har andelen av arbeidsplasser øket fra 8 % i 1960 til ca. 11 % i 1970, Sysselsettingen i primærnæringen, (jordbruk, skogbruk og fiske) har derimot gått betydelig tilbake, fra ca. 16 % av arbeidsplassene i 1960 til henholdsvis 12 og 8 % i 1965 og 1970. Av de ca. 2000 arbeidsplassene i industri og håndverk, er omtrent halvparten knyttet til bedrifter innen det gamle byområdet, mens resten er fordelt med ca. 500 på tettstedene og ca. 500 på landdistriktene.

De områder som i 1960 ble belagt med by-eiendomsskatt og som omfatter Kalstadkilen med Kalstad og Rørvikområdet, Kil med Kloppskjær og området Helle-Årøsvingen-Vadfoss, strekker seg fra Humlestad i vest til Skarbu i øst, begrenset av Hellefjorden og Kilsfjorden og Kragerøs gamle bygrense i sør. Området utgjør anslagsvis 25 km2, og ligger på begge sider av den gamle sørlandske hovedvei. Det er fortrinnsvis langs denne ferdselsåren at tettstedbebyggelsen har vokset opp.

Side:737

Som nevnt av herredretten, har Kragerø i løpet av 1960-årene påtatt seg stadig flere og større oppgaver, spesielt med henblikk på å legge forholdene til rette for en videre utvikling av næringslivet, kommunikasjonene og boligbyggingen i kommunen. Det vises for såvidt til herredsrettens dom. I tilslutning hertil kan nevnes at kommunen for tiden har betydelige arbeider i gang i forbindelse med anlegg av vannverk ved Grøtvann og framføring av rørledninger for vannforsyningen til byområdet med planlagte forgreninger til områdene Humlestad-Kil-Helle-Valberg. Det pågår også størte arbeider med tilrettelegging av tomteområder for nye boliger og anlegg av kloakker.

Boligbyggingen i kommunen har vært sterkt økende, fra 51 leiligheter gjennomsnittlig pr. år i perioden 1960-65, til 78 leiligheter pr. år i perioden 1966-1970. Det vesentligste av boligbyggingen har skjedd på Kragerøhalvøya, mens en mindre del har tilkommet Helle og Sannidal, vesentlig som bebyggelse i regulert strøk som klyngebebyggelse. I de øvrige land- og øyområdene er det bare bygget gjennomsnittlig 4 familieleiligheter pr. år.

Den fremtidige boligbyggingen og en vesentlig del av industri- og serviceanleggene i kommunen er lokalisert til Kragerøhalvøya, Sannidal -Humlestad og delvis Helle. Samtlige av disse områder - bortsett fra Humlestad og Valberg og en mindre del av Nordbø - ligger innenfor de områder som i 1960 ble belagt med by-eiendomsskatt. Det er i disse områdene prosjektert 3.915 nye leiligheter i perioden 1970-2010, og dertil 205 leiligheter i øy- og landdistriktene.

I samband med denne bolig- og industrireisingen vil kommunens vann- og kloakkanlegg inklusive pumpestasjoner og renseanlegg bli gradvis utbygget. Disse anleggene er kalkulert til ca, 27 mill. kroner, hvorav hele 14 mill. kroner forutsettes investert i perioden 1970-1975. Av disse 14 mill. kroner er det vesentligste skaffet til veie ved kommunale bevilgninger og lån, og det er allerede investert betydelige beløp til formålet.

De kommunale aktiviteter i land- og øyområdene har hittil i alt vesentlig vært begrenset til bygging av veier og kaianiegg og vedlikeholdet av dem. Kommunen har dessuten sikret seg betydelige områder som delvis er utlagt til friluftsarealer i skjærgårdsregionen. Det er ført fram vann til en av øyene mens et mindre vannverk på Stabbestad står foran en snarlig utvidelse. Såvidt en har forstått, deltar kommunen også i subsidieringen av ferjetrafikken til og fra øyområdene.

Kommunens fremtidige virksomhet i disse områdene synes i stor utstrekning å ville bestå i plan- og tilretteleggings-arbeider i forbindelse med en koordinering av hyttebebyggelsen og av anlegg for feriekolonier, båtplasser og friluftsområder m.v. Det forutsettes at kommunen i samråd med grunneierne skal utarbeide strandplaner og herunder stå for planlegging og samordning av kloakker og renovasjon. Kommunen antar at det vil bli spørsmål om å føre fram vann til enkelte av øyene, og eventuelt andre gjøremål i forbindelse med planene om å utvikle skjærgårdsregionen til et storstilt område for ferie og rekreasjonsformål.

Som det vil fremgå herav, har land- og øyområdene i Kragerø kommune blitt liggende etter i utviklingen. Folkemengden i områdene

Side:738

viser tilbakegang og vil i følge prognosene fortsatt gå tilbake. Det samme antas å gjelde sysselsettingen. De økonomiske vekstsentrene er i alt vesentlig lokalisert til tettstedene omkring den gamle bykjernen. Det er her den alt overveiende del av boligbyggingen har funnet sted i de senere år, og det er innen disse områdene at kommunens virksomhet og investeringer i all hovedsak har vært knyttet. Og det er de samme områdene som i årene fremover ventes å ville bli gjenstand for det vesentligste av kommunens aktiviteter, både når det gjelder utviklingen av næringsgrunnlaget og ikke minst boligbyggingen.

Den alt overveiende del av landdistriktene består av produktiv skog og dessuten av vann og utmarksområder, med spredt bebyggelse, for det meste i form av gårdsbruk og småbruk. Dette gjelder så vel Levangshalvøya som Farsjø og store deler av Sannidal- og Helleregionen. Sammenlagt utgjør disse områdene en vesentlig del av kommunens areal.

Øyområdet består av en hel masse øyer og holmer, hvor den faste bosetningen er heller spredt. En betydelig del av hyttebebyggelsen i kommunen er knyttet til øy-regionen, Det er i alt ca. 2.300 hytter i Bragerø og de fleste ligger langs sjøen. Lagmannsretten har ikke foretatt befaring av øyområdene, men såvidt retten kjenner til, har hyttebebyggelsen hittil ikke vært særlig tilgodesett ved de kommunale aktiviteter. Hyttene er for en stor del spredt utover i skjærgårdsregionen.

Etter lagmannsrettens mening, må disse fastlands- og øydistriktene, sett under ett, anses som typiske landområder. Det er her neppe tale om noen påviselig tettstedsaktivitet og langt mindre om en bymessig struktur eller bymessig bebyggelse. Kommunens planlagte innsats i områdene kan heller ikke endre denne karakteristikk. Riktignok er kommunen i kraft av den nye strandplanloven, naturvernloven og andre lover påført økte oppgaver i forbindelse med planleggingen av en rasjonell utnyttelse av områdene det her gjelder og da særlig i skjærgårdsregionen. Men de vesentligste av utgiftene som er forbundet med disse arbeidene, forutsettes dekket av vedkommende grunneiere. Det vil således bli spørsmål om «kjøpte» goder. Lagmannsretten kan under disse omstendigheter ikke finne at eiendommene som herved berøres, vil få slik glede av kommunens innsats at det vil være naturlig å ilegge dem by-eiendomsskatt. Det antas heller ikke at den verdistigning som har funnet sted for faste eiendommer i distriktet, i nevneverdig grad kan føres tilbake til kommunens aktiviteter.

Lagmannsretten finner ikke grunn til å komme nærmere inn på motivene til loven av 4. mars 1960. Det er her tilstrekkelig å vise til den forståelse som Høyesterett har tillagt loven i dom, inntatt i Rt-1971-1259. Ifølge denne dom er et kommunestyres adgang til med hjemmel i lovens §1, å innføre den tradisjonelle by-eiendomsskatt i en herredskommune begrenset til områder som «innen herredet er så tettbygd eller har en slik karakter forøvrig (f. eks. fordi det er i en planleggingsperiode med henblikk på forestående tettbebyggelse) at det ut fra det lovgivningspolitiske grunnlag for by-eiendomsskatten er naturlig å gjøre slik skatt gjeldende der». Med bakgrunn i denne forståelse av loven og ut fra en samlet vurdering av forholdene i nærværende sak, antar lagmannsretten at selv en romslig grense for beskatningsområdet

Side:739

etter byskattelovens regler er overskredet av Kragerø kommune. At kommunen nå - på grunn av den etterfølgende utviklingen og de oppgaver den er pålagt i henhold til nye lover - må kunne justere og eventuelt utvide det område som i 1960 ble belagt med by-eiendomsskatt, er forsåvidt ikke bestridt. Hvordan disse grensene i tilfelle skal trekkes, tilligger det kommunestyret å avgjøre etter en konkret vurdering av forholdene og innenfor de skranker som loven her har satt for kommunens skjønn.

Lagmannsretten er etter dette kommet til at Kragerø kommunestyres vedtak av 30. september 1965 og de i henhold til vedtaket avgitte beslutninger om å innkreve by-eiendomsskatt for 1966 og senere år, må oppheves for de ankepartene som har sine eiendommer liggende utenfor områdene hvor slik eiendomsbeskatning ble innført i 1965.

Når det gjelder spørsmålet om omfanget av kommunens plikt til å refundere mottatt by-eiendomsskatt til ankepartene, har lagmannsretten vært i adskillig tvil. Det er riktignok så at kommunen også i 1965 - innenfor lovens ramme - sannsynligvis ville ha kunnet justere, eventuelt utvide det område for by-eiendomsbeskatning som ble fastsatt i 1960. Det kan da synes noe urimelig å pålegge kommunen refusjonsplikt overfor de av ankepartene som har sine eiendommer liggende i sonen mellom 1960-området og de områder hvor by-eiendomsskatt i 1965 kunne ha blitt utvidet til. Hvordan grensene for disse «justeringsområdene» ville ha blitt trukket i 1965, er det i dag vanskelig å gjøre seg opp noen bestemt mening om Forholdene har også forandret seg en god del siden den gang, og det er neppe tvilsomt at grensene for bybeskatningsområdene vil måtte trekkes anderledes og sannsynligvis videre nå enn i 1965. Det er derfor heller ikke rimelig å avgrense refusjonsplikten til bare å omfatte de ankeparter som etter et nytt vedtak nå, vil ha sine eiendommer liggende utenfor sonen for by-eiendomsbeskatningen. Den omstendighet at kommunen gikk for langt i sitt vedtak i 1965, bør også tilsi at den ikke nå kan få refusjonsplikten opphevet overfor de områder hvor by-eiendomsbeskatningen den gang maksimalt kunne ha vært utvidet til. Lagmannsretten er etter dette blitt stående ved at ankepartenes påstand om refusjon av innbetalt by-eiendomsskatt bør tas til følge. Det bemerkes i tilslutning hertil at kommunen ikke har gjort gjeldende foreldelse eller andre innsigelser mot ankepartenes refusjonskrav. - - -

Side:740