Rt-1970-1543
| Instans: | Høyesteretts kjæremålsutvalg |
|---|---|
| Dato: | 1970-12-22 |
| Publisert: | Rt-1970-1543 |
| Stikkord: | |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | L.nr. 289B/1970 |
| Parter: | Staten v/Samferdselsdepartementet (regjeringsadvokaten v/høyesterettsadvokat Trygve Lange Nielsen) mot Saltens Dampskibsselskap A/S (høyesterettsadvokat Roald Angell). |
| Forfatter: | Justitiarius Ryssdal, Endresen, Mellbye |
| Lovhenvisninger: | Tvistemålsloven (1915) §204, §250, §252, §188, §189, Lov om fagskulane i landbruket (1964) §204 |
Samferdselsnemnden i Nordland vedtok 27. oktober 1967 å gi Salten Dampskibsselskap A/S konsesjon for fergesambandet Drag - Kjøpsvik - Skarberget. Etter klage fra A/S Nord-Ferjer vedtok nemnden 2. desember 1967 å omgjøre sitt vedtak av 27. oktober 1967 og å gi Nord-Ferjer konsesjon for fergesambandet. Salten Dampskibsselskap klaget over dette. Samferdselsnemnden fastholdt 14. februar 1968 sitt vedtak av 2. desember 1967, og saken ble deretter sendt Samferdselsdepartementet til avgjørelse. Departementet, som avgjorde saken 5. april 1968, fant «under tvil
Side:1544
ikke å ville omgjøre samferdselsnemndas skjønnsmessige vurdering». Etter dette meddelte samferdselsnemnda ved brev av 26. april 1968 til Nord-Ferjer og Salten Dampskibsselskap at førstnevnte selskap var gitt konsesjon til 31. desember 1971. Senere henvendelser til departementet ledet ikke til noen endring.
Salten Dampskibsselskap A/S reiste i oktober 1968 sak mot staten v/Samferdselsdepartementet med påstand om at departementets avgjørelse av 5. april 1968 skulle oppheves. Det ble i stevningen anført at samferdselsnemnda i sitt vedtak av 2. desember 1967 uttalte at fergesambandet Kjøpsvik - Drag - Skarberget måtte kombineres med annen bilfergetrafikk i riksveisambandet på Tysfjord, at det på den tid var klart at slik kombinering ikke var praktisk mulig, og at departementets avgjørelse av 5. april 1968 var bygget på et uriktig faktisk grunnlag når departementet la vekt på at det ville være mulig å kombinere fergedriften på Tysfjord. Saksøkeren anførte videre:
«Saken ble så på ny forelagt Vegdirektoratet, som gikk inn for å gi konsesjon til Salten Dampskibsselskap. Det vil også bli hevdet at Samferdselsdepartementets administrasjon gikk inn for Salten Dampskibsselskap.»
Som bevis påberopte saksøkeren seg vitneforklaringer av bl.a. vedkommende ekspedisjonssjef og byråsjef i Samferdselsdepartementet. I et senere prosesskrift uttalte saksøkeren at det måtte antas å foreligge «administrative innstillinger.......før statsråden tar sin beslutning» og provoserte disse innstillinger fremlagt. Vitnebevisene kunne i så fall frafalles.
Saksøkte gjorde gjeldende at innstillingene ikke kunne kreves fremlagt, og uttalte at de anmerkninger som forelå i forbindelse med brevet av 5. april 1968, inneholdt rene vurderinger. Det dreide seg om en håndskreven kommentar fra byråsjefen og håndskrevne randbemerkninger fra ekspedisjonssjefen. Faktiske opplysninger var det således, ifølge saksøkte, ikke tale om.
Ved Oslo byretts kjennelse av 25. april 1970 ble Samferdselsdepartementet pålagt å fremlegge bl.a. de innstillinger (anmerkninger) som var utarbeidet av ekspedisjonssjefen og byråsjefen i forbindelse med brevet av 5. april 1968.
Staten v/Samferdselsdepartementet påkjærte byrettens kjenelse til Eidsivating lagmannsrett, som den 3. september 1970 stadfestet kjennelsen for så vidt angikk de nevnte innstillinger. Lagmannsretten uttalte bl.a.:
«Som påpekt av byretten, beror spørsmålet om administrasjonens plikt til å fremlegge såkalte interne dokumenter i en rettssak alene på bestemmelsene i tvistemålsloven, jfr. særlig tvml. §250 sammenholdt med §204 flg. Det er videre fastslått i rettspraksis at disse bestemmelser må forstås slik at interne dokumenter ikke generelt kan nektes fremlagt, jfr. særlig Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse i Rt-1960-1391. Men det er etter tvistemålsloven flere begrensninger i fremleggelsesplikten, og spørsmålet blir derfor om staten i nærværende tilfelle kan påberope seg slike unntak.» - - -
Side:1545
«Det neste spørsmål blir så om de omtalte interne dokumenter omfattes av taushetsplikten, jfr. henvisningen i tvml. §250 til bl.a. lovens §204 første ledd nr. 2. Noen spesiell bestemmelse om taushetsplikt for så vidt angår nærværende opplysninger er ikke påvist. Lagmannsretten er videre enig med byretten i at den generelle bestemmelse i §18 i reglementet for regjeringskontorene, gitt ved kgl. resolusjon av 3. april 1959, ikke kan påberopes som grunnlag for å nekte å utlevere dokumentene. Denne bestemmelse lyder slik:
«Når det er bestemt at en sak er undergitt taushetsplikt, eller når dette følger av sakens art, må ingen embets- eller tjenestemann omtale saken overfor noen utenforstående.»
Noe vedtak om taushetsplikt er ikke truffet for denne saken - eller for samferdselssaker generelt. Heller ikke kan nærværende sak sees å stå i noen spesiell stilling m.h.t. taushetsplikten sett i forhold til andre bevillingssaker som sentraladministrasjonen behandler, jfr. ordene sakens art'. At det rent generelt kan være en ulempe for staten om interne arbeidsdokumenter kan kreves utlevert i en sak om gyldigheten av et forvaltningsvedtak, jfr. her tvml. §204 annet ledd, kan således ikke være avgjørende, jfr. Frihagen l.c. (Villfarelse og ugyldighet) 474 med henvisning til rettspraksis. Dette må gjelde selv om de interne dokumenter eventuelt vil kunne vise meningsforskjell mellom statsråden som konstitusjonelt står eneansvarlig for departementets avgjørelse - og hans embets- og tjenestemenn. Den omstendighet at tvml. §204 nr. 2 i utgangspunktet gir staten mulighet til å bestemme bevisstoffet i egen sak, trekker utvilsomt også i retning av at bestemmelsen krever direkte og klare regler om taushetsplikt for å komme til anvendelse.»
Staten v/Samferdselsdepartementet påkjærte lagmannsrettens kjennelse til Høyesteretts kjæremålsutvalg.
Kjæremålsutvalget opphevet byrettens og lagmannsrettens kjennelser og bemerket:
«Utvalget er enig i lagmannsrettens tolking av tvistemålslovens §250 første ledd for så vidt lagmannsretten har funnet at også interne arbeidsdokumenter, innstillinger, notater m.v. kan omfattes av uttrykket «skriftlig bevis». Man anser det for så vidt tilstrekkelig å vise til den begrunnelse byretten og lagmannsretten har gitt, og til kjennelsen i Rt-1960-1391. Utvalget har heller ikke noe å bemerke til lagmannsrettens tolking av tvistemålslovens §204 første ledd nr. 2.
I den sak som er omtalt i Rt-1960-1391, synes kravet om fremleggelse av en intern innstilling å ha vært grunngitt med at dokumentet inneholdt referat av en telefonsamtale som etter saksøkerens oppfatning var av betydning ved vurderingen av om en administrativ avgjørelse var truffet på riktig faktisk grunnlag. Det ble i kjennelsen lagt til grunn at innstillingen for så vidt inneholdt materiale som hadde karakter av bevis, og som etter tvistemålslovens §250 første ledd kunne kreves fremlagt i en rettstvist for domstolene. Under henvisning til en anførsel fra
Side:1546
regjeringsadvokaten ble imidlertid uttalt at interne arbeidsdokumenter av den art det var tale om, «kan inneholde, og regelmessig vil inneholde, stoff som ikke vil ha noen betydning som bevis i rettssak, f. eks. rettslige betraktninger, overveielser til begrunnelse av administrative skjønnsavgjørelser, forslag fra underordnede til overordnede osv.». Og det ble i kjennelsen antatt at fremleggelsesplikten kunne «kreves begrenset til den del av dokumentets innhold som danner bevis i saken; det blir med andre ord spørsmål om en delvis fremleggelse i samsvar med bestemmelsen i tvistemålslovens §252 annet ledd».
I den foreliggende sak har lagmannsretten uttalt: «Dernest vil de omtalte dokumenter bl.a. inneholde overveielser fra byråsjef til ekspedisjonssjef, og videre fra ekspedisjonssjefen til departementets toppledelse til begrunnelse av den skjønnsmessige avgjørelse som skulle treffes. Av den nevnte kjennelse i Rt-1960-1391 synes å fremgå at slike vurderinger ikke omfattes av bevisbegrepet i tvmls. §250. Lagmannsretten kan ikke se at dette kan få anvendelse i nærværende sak. Hva som kan danne bevis i en sak, må sees i relasjon til de tvistepunkter som er reist. Saksøkeren gjør i nærværende sak bl.a. gjeldende at statsrådens avgjørelse er bygget på et uriktig faktisk grunnlag, at saksbehandlingen er beheftet med feil fordi statsrådens avgjørelse ikke er tilstrekkelig faglig underbygget, og at avgjørelsen er vilkårlig. Særlig i relasjon til den sistnevnte påstand kan lagmannsretten vanskelig se at det vil være adgang til å avskjære de påberopte bevis under henvisning til at dokumentene må ansees som helt uten betydning for saken, jfr. tilsvarende Frihagen: Villfarelse og ugyldighet i forvaltningsretten 468-469.»
Utvalget er enig med lagmannsretten i at spørsmålet om hva som kan danne bevis i en rettstvist for domstolene, må ses i relasjon til de tvistepunkter som er reist. Kravet om fremleggelse må fremsettes slik at det tydelig fremgår hvilke omstendigheter som aktes godtgjort, jfr. tvistemålslovens §188. Det er i relasjon til disse omstendigheter det må avgjøres hva som kan kreves fremlagt. Men en anførsel om vilkårlighet kan etter utvalgets oppfatning ikke i seg selv lede til at interne arbeidsdokumenter, innstillinger, notater m.v. uten videre må fremlegges i sin helhet.
Kravet om fremleggelse av de interne notater fra byråsjef Juell og ekspedisjonssjef Haukvik synes i dette tilfelle først og fremst å ha sin grunn i at notatene etter saksøkerens oppfatning vil vise at A/S Nord-Ferjer ble tildet konsesjon fordi statsråden bygget på uriktige faktiske forut setninger med hensyn til mulighetene for å kombinere lokalfergetrafikken med fergetrafikken på riksveien. Skulle dette være tilfelle, vil notatene for så vidt være «skriftlig bevis» som kommer saken ved, og som etter tvistemålslovens §250 første ledd kan kreves fremlagt i rettssaken. Kravet om fremleggelse av de interne notater synes imidlertid også å være fremsatt fordi saksøkeren ønsker å vite om byråsjefen og ekspedisjonssjefen - selv om de helt ut bygget på det samme faktiske grunnlag som statsråden - ved en rent
Side:1547
skjønnsmessig vurdering er kommet til et annet resultat enn statsråden. Men den omstendighet at en eller flere embetsmenn i et notat til den som har truffet avgjørelsen, har gitt uttrykk for hvordan det etter deres oppfatning skjønnsmessig bør velges mellom flere mulige løsninger innen den ramme vedkommende lov setter, kan normalt ikke gjøre notatet til et skriftlig bevis som vedkommer en sak om avgjørelsens gyldighet, jfr. tvistemålslovens §189 nr. 1 og 3.
I dette tilfelle har staten hele tiden anført at notatene fra byråsjef Juell og ekspedisjonssjef Haukvik bare inneholder rene vurderinger, og at notatene etter den tolking av tvistemålslovens §250 som ligger til grunn for kjennelsen i Rt-1960-1391, derfor ikke kan kreves fremlagt. Saltens Dampskibsselskap har på sin side - senest i tilsvaret til Høyesteretts kjæremålsutvalg - anført at man ikke vet noe om hva notatene inneholder. Men selskapet har som før nevnt gjort gjeldende at notatene må antas å inneholde bestemt angitte opplysninger som vil vise at departementets avgjørelse av 5. april 1968 er bygd på et uriktig faktisk grunnlag. Under disse omstendigheter og i betraktning av at en anførsel om vilkårlighet etter utvalgets oppfatning ikke i seg selv kan lede til at interne arbeidsdokumenter uten videre må fremlegges i sin helhet, antar utvalget at det er uriktig når lagmannsretten - under henvisning særlig til saksøkerens anførsel om vilkårlighet - på det foreliggende grunnlag har truffet den avgjørelse at de interne arbeidsnotater skal fremlegges i sin helhet. Etter utvalgets oppfatning vil det riktige også i denne sak være at notatene fremlegges for byretten til vurdering av om de i forhold til den rettstvist det her gjelder, inneholder bevis som kommer saken ved, om dette i tilfelle gjelder notatene i sin helhet, eller om deler av dem faller utenfor edisjonsplikten, slik at tvistemålslovens §252 annet ledd får anvendelse.
Etter dette er utvalget kommet til at byrettens og lagmannsrettens kjennelser bør oppheves.»