HR-1996-9-B - Rt-1996-64

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1996-01-23
Publisert:	HR-1996-00009-B - Rt-1996-64 (18-96)
Stikkord:	Forvaltningsrett, Inhabilitet, Skjenkebevilling
Sammendrag:
Saksgang:	Agder Lagmannsrett LA-1993-00492 - Høyesterett HR-1996-00009 B, nr 285/1994
Parter:	Tvedestrand kommune (Advokat Ove Andersen - til prøve) mot Hegnar Hotell AS (Advokat Jan Fougner)
Forfatter:	Coward, Gussgard, Hellesylt, Backer, Holmøy
Lovhenvisninger:	Forvaltningsloven (1967) §41, §6, Tvistemålsloven (1915) §373, Kommunestyreloven (1954) §15, §60, Forvaltningsloven (1967)

Dommer Coward: Saken gjelder gyldigheten av Tvedestrand kommunestyres vedtak om skjenketiden for Lyngør Appartementshotell i perioden 1 april 1992 til 31 mars 1994, og dessuten erstatning i forbindelse med dette vedtaket og et tilknyttet vedtak om stengetid. Et hovedspørsmål er om vedtaket om skjenketiden er ugyldig på grunn av inhabilitet hos et kommunestyremedlem.

Saken har følgende bakgrunn:

For den tidligere perioden, 1990-1992, hadde Tvedestrand kommune generelt fastsatt seneste skjenketid i kommunen til kl 2330, men utvidet til kl 2400 i tiden 15 mai til 1 september. Skjenketiden utendørs var satt til kl 2100 for de to skjenkestedene som finnes på Lyngør, blant dem Lyngør Appartementshotell, men ellers i kommunen til kl 2200.

I forbindelse med ny periode for skjenkebevillinger søkte Lyngør Appartementshotell ved brev 16 desember 1991 om fornyelse av sin bevilling. Søknadene om skjenkebevilling ble på vanlig måte forelagt for hovedutvalget for helsevern og sosial omsorg og for lensmannen og politimesteren. Hovedutvalget foreslo en liberalisering i forhold til forrige periode. Saken ble så behandlet i formannskapet i møte 18 februar 1992, der flertallet gikk inn for samme skjenketid som i perioden 1990-1992 når det gjaldt de to skjenkestedene på Lyngør. Et mindretall var mer restriktivt og mente at seneste skjenketid skulle være kl 2330 også i sommermånedene.

Etter formannskapets behandling, men før kommunestyret skulle behandle saken 18 mars 1992, ble spørsmålet om skjenketiden tatt opp i to underskriftslister i kommunen, som senere ble referert i kommunestyremøtet. Skjenketiden var også drøftet i årsmøtet 2 mars i en velforening på Lyngør, etter initiativ fra kommunestyremedlemmet Tore Kristiansen fra Arbeiderpartiet, som var formann i foreningen. Årsmøtet ga uttrykk for at det ville være en fordel om skjenkingen sluttet kl 2330.

Den dagen saken skulle opp i kommunestyret, ble den først drøftet i Arbeiderpartiets gruppemøte. Drøftelsen førte til at ordføreren skiftet standpunkt fra formannskapsmøtet, og gruppen samlet seg om et mer restriktivt forslag enn formannskapets når det gjaldt inneserveringen på Lyngør: skjenkeslutt kl 2330 og stengetid kl 2400 også i sommermånedene. Da kommunestyret så behandlet saken, ble dette forslaget vedtatt med 15 mot 14 stemmer. Alle medlemmene fra Arbeiderpartiet stemte for det. Uteserveringen på Lyngør var det enighet om skulle vare til kl 2100. - Vedtaket innebar for inneserveringen på Lyngør at skjenketiden og åpningstiden om sommeren ble en halv time kortere enn i forrige bevillingsperiode, og en time kortere enn for flertallet av de andre skjenkestedene i kommunen.

Lyngør Appartementshotell klaget over vedtaket, og dette førte til at kommunestyret behandlet skjenke- og stengetiden for hotellet på nytt i møte 19 mai 1992. Forut for behandlingen av denne saken reiste et kommunestyremedlem, etter henvendelse fra hotellet, spørsmål om Tore Kristiansen var habil til å delta i avgjørelsen. Han hadde deltatt aktivt i debatten i gruppemøtet og kommunestyret 18 mars, uten at habilitetsspørsmål var tatt opp da.

Grunnlaget for at spørsmålet nå ble reist, var Kristiansens engasjement i en tomt som grenset opp til hotellet. Grunneieren, som var en venn av Kristiansen, hadde 30 mars 1992 søkt om fradeling av en parsell på ca 180 m2, som var oppgitt å skulle nyttes som boligtomt for Kristiansen. Samme dag ble det også sendt nabovarsel og søknad om utslippstillatelse, den siste undertegnet av Kristiansen. Det er på det rene at Kristiansen hadde drøftet spørsmålet om kjøp av tomten med vennen tidligere, senest 14-15 mars, men partene i vår sak er uenige om han hadde fått løfte om å få kjøpe før kommunestyremøtet 18 mars, eller om det først skjedde like før fradelingssøknaden ble sendt. -Etter å ha hørt Kristiansens forklaring om forholdet vedtok kommunestyret i møtet 19 mai enstemmig at han var habil. Kristiansen fratrådte under denne avstemningen. Deretter vedtok kommunestyret - i samsvar med formannskapets innstilling nå - å opprettholde vedtaket fra 18 mars. Dette vedtaket ble gjort med 18 mot 11 stemmer.

Lyngør Appartementshotell hadde i april 1992 bedt fylkesmannen i AustAgder om å kjenne vedtaket fra 18 mars ugyldig i lys av legalitetskontrollen i kommunestyreloven av 1954 §60, og påklaget i brev 3 juni både vedtaket 18 mars og det nye vedtaket 19 mai på grunn av inhabilitet. Fylkesmannen svarte i brev 25 juni 1992 at vedtakene ikke var gjenstand for klage, og at habilitetsspørsmålet var tvilsomt, men at det ikke var grunnlag for å kjenne vedtaket 19 mai ugyldig etter kommunestyreloven §60.

Ved stevning 11 juni 1992 til Holt herredsrett reiste Hegnar Hotell AS - eieren av Lyngør Appartementshotell - sak mot Tvedestrand kommune med påstand om at kommunestyrets vedtak 18 mars og 19 mai om skjenketid og stengetid for Lyngør Appartementshotell skulle oppheves som ugyldige, og om erstatning begrenset oppad til 500.000 kroner. Herredsretten kom i dom 22 mars 1993 til at vedtaket om skjenketiden var gyldig. Vedtaket om stengetid ble derimot kjent ugyldig fordi det ikke var truffet i forskrifts form, men herredsretten mente at dette ikke ga grunnlag for erstatning. Dommen har slik domsslutning:

"1. Tvedestrand kommunes vedtak av 18. mars og 19.mai 1992 om at Hegnar Hotell AS c/o Lyngør Appartementshotell må stenge senest kl. 24.00 oppheves som ugyldig.

2. Vedtaket om skjenkebevilling for hotellet for perioden 01. april 1992 - 31. mars 1994 oppheves ikke.

3. Saksøker tilkjennes ikke erstatning.

4. Begjæring om midlertidig forføyning tas ikke til følge.

5. Hver av partene bærer sine saksomkostninger."

Hegnar Hotell AS påanket dommen til Agder lagmannsrett, som i dom 24 mai 1994 kom til at vedtaket om skjenketiden var ugyldig på grunn av inhabilitet hos Tore Kristiansen, og at kommunen måtte betale 150 000 kroner i erstatning. Kommunen hadde ikke angrepet herredsrettens dom når det gjaldt vedtaket om stengetid, og erstatningsbeløpet omfattet også dette, uten nærmere spesifisering. Dommen ble avsagt under dissens 2-1. Også mindretallet mente at det forelå inhabilitet, men kom til at dette ikke hadde påvirket vedtaket, som dermed var gyldig. Domsslutningen lyder slik:

"1. Tvedestrand kommunes vedtak av 18. mars 1992 og 19. mai 1992 om at Lyngør Appartementshotell må opphøre skjenking kl 23.30 oppheves som ugyldig.

2. Tvedestrand kommune dømmes til å betale erstatning til Hegnar Hotell AS kr 150.000 - etthundreogfemtitusen - innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av lagmannsrettens dom.

3. Tvedestrand kommune dømmes til å betale saksomkostninger til Hegnar Hotell AS kr 167.517, - etthundreogsekstisyvtusenfemhundreogsytten - innen 2 - to - uker etter forkynnelsen av lagmannsrettens dom."

Det nærmere saksforholdet og partenes anførsler for de tidligere instanser fremgår av dommene.

Tvedestrand kommune har anket til Høyesterett over lagmannsrettens dom. Anken gjelder bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen. Hegnar Hotell AS erklærte aksessorisk motanke når det gjaldt erstatningens størrelse og et vedtak om opphør av skjenking utendørs kl 2100, men Høyesteretts kjæremålsutvalg nektet etter tvistemålsloven §373 tredje ledd nr 4 motanken fremmet.

Til bruk for Høyesterett er det holdt bevisopptak av ni partsrepresentanter eller vitner; ett av vitnene er nytt for Høyesterett. Prosessfullmektigene har sammen utarbeidet et spørsmålsskrift til representantene i Tvedestrand kommunestyre, og svarene er fremlagt i saken. Flere ugyldighetsanførsler som Hegnar Hotell AS fremsatte for de tidligere instansene, er frafalt for Høyesterett, men for de anførslene som er opprettholdt, står saken i det vesentlige i samme stilling som for lagmannsretten.

Den ankende part, Tvedestrand kommune, har anført:

Tore Kristiansen var ikke inhabil til å delta i kommunestyrets avgjørelse. Hans tilknytning til hotellets nabotomt var i alle fall for usikker. Men heller ikke om han hadde eid og bodd i hus på denne tomten, ville han vært inhabil. Den tette bebyggelsen på øya Holmen, veiene, hotellbryggene mv gjør at alle beboerne på øya blir berørt av virksomheten ved skjenkestedene. Øya er liten, og arten av påvirkningen blir lik for alle, selv om det kan være gradsforskjeller. Etter forvaltningsloven §6 annet ledd er det "særegne forhold" som medfører inhabilitet, ikke en slik gruppeinteresse som det her gjelder. Inhabilitetsvurderingen for kommunestyremedlemmer skal ikke være streng, særlig ikke når saken som her er relevant for en større gruppe.

Om forholdet er "egnet til å svekke tilliten til" Kristiansens upartiskhet, skal vurderes objektivt, men etter en konkret totalvurdering. Det må legges vekt på at spørsmålet her reelt bare gjaldt om det skulle skjenkes en halv time lenger, og bare for denne bevillingsperioden. Hvis Kristiansen skulle bygge på nabotomten, kunne huset neppe kommet opp i denne perioden. - Fordi tilliten utad er en viktig begrunnelse for habilitetsreglene, er det et sentralt moment at kommunestyret enstemmig mente at Kristiansen var habil.

Om Kristiansen hadde vært inhabil, ville det likevel ikke hatt betydning for utfallet av saken og derfor ikke medført ugyldighet. Et varamedlem ville sannsynligvis stemt som Kristiansen, og uten varamedlem ville ordførerens dobbeltstemme ført til samme resultat. En eventuell feil er i alle fall reparert ved den nye behandlingen 19 mai 1992, der stemmeovervekten var 18-11. Det er ikke grunnlag for å anta at Kristiansens deltakelse påvirket de andres stemmegivning.

Ankemotpartens anførsel om at vedtaket om skjenketiden er ugyldig som følge av ugyldig vedtak om stengetiden, kan ikke føre frem. I denne drøftelsen kan Høyesterett prøve gyldigheten av stengetidsvedtaket, og det riktige må være at vedtaket ikke behøver gjøres i forskrifts form og dermed ikke er ugyldig. I alle fall er det skjenketiden som er det interessante for kommunestyremedlemmene; stengetiden blir fastsatt ut fra den.

Selv om vedtaket om skjenketid skulle anses ugyldig, medfører det ikke erstatningsplikt. Kravet til årsakssammenheng er strengere for erstatningsplikt enn for ugyldighet. Videre gjelder det ikke objektivt ansvar her, og subjektivt er det ikke noe å bebreide kommunestyret.

Ugyldighet av stengetidsvedtaket gir ikke grunnlag for erstatning, fordi kravet til årsakssammenheng ikke er oppfylt.

Tvedestrand kommune har nedlagt slik påstand:

"1. Tvedestrand kommune frifinnes.

2. Tvedestrand kommune tilkjennes saksomkostninger for herredsrett, lagmannsrett og Høyesterett."

Ankemotparten, Hegnar Hotell AS, anfører:

Lagmannsrettens dom er riktig.

Tore Kristiansen var inhabil til å delta i avgjørelsen av skjenkesaken. Hensynene bak forvaltningsloven inhabilitetsregler er så vitale at reglene må tolkes strengt. For folkevalgte bør reglene heller tolkes strengere enn mildere enn for andre. At skjenketiden var en viktig sak som publikum var opptatt av, og at avgjørelsen er skjønnsmessig, er også momenter som taler for strenge habilitetskrav i vår sak. Kommunestyrets avgjørelse av Kristiansens habilitet har meget begrenset vekt, fordi det ikke ble foretatt noen grundig og lojal drøftelse av spørsmålet.

Det foreligger "særegne forhold" etter forvaltningsloven §6 annet ledd også når man deler interessen med en begrenset gruppe, og man blir ikke habil av i tillegg å ha andre interesser. Noen få eiendommer på Holmen er særlig utsatt for støy mv fra hotellet, og tomten som Kristiansen skulle kjøpe, er blant dem. Allerede ved møtet 18 mars, og i alle fall 19 mai, hadde han løfte om å få kjøpe tomten, og dermed en klar og håndfast interesse i saken om skjenketid for hotellet. Når særinteressen som her var skjult, skal det mindre til for at den fører til inhabilitet

Kristiansens deltakelse hadde betydning for kommunestyrets vedtak, som dermed er ugyldige. Det er generelt en presumpsjon for at utfallet blir påvirket av at en inhabil deltar. I møtet 18 mars var Kristiansens stemme på vippen, og han var ledende i debatten. Ordføreren ville ikke stemt som hun gjorde uten Kristiansens deltakelse, og man kan ikke spekulere i hvordan et varamedlem ville stemt. Feilen ble ikke reparert 19 mai, -Kristianse deltok også da, og i en enda mer inhabiliserende posisjon. Den større stemmeovervekten skyldtes blant annet at flere medlemmer skiftet standpunkt fordi det likevel ville bli flertall for det tidligere vedtaket.

Kommunen er erstatningsansvarlig for kommunestyrets uriktige forståelse av habilitetsreglene uten hensyn til skyld. Men dessuten kan kommunestyret her bebreides for feilen. Årsakssammenhengen er tilstrekkelig.

Også den feilen ved vedtaket om stengetiden som herredsretten har fastslått, har betydning for gyldigheten av skjenkevedtaket, og feilen gir grunnlag for erstatning.

Hegnar Hotell AS har nedlagt slik påstand:

"1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger tilkjennes for alle retter."

Mitt syn på saken:

Jeg er kommet til at anken må tas til følge.

På samme måte som den samlede lagmannsrett er jeg riktignok kommet til at Tore Kristiansen var inhabil til å delta i kommunestyrets avgjørelse.

Etter forvaltningsloven §6 annet ledd jf kommunestyreloven av 1954 §15 er det avgjørende om det forelå "særegne forhold" som var "egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet". Jeg nevner først at når det som her er spørsmål om inhabilitet på grunn av private særinteresser, ser jeg ikke grunn til å stille mindre strenge krav til kommunestyremedlemmer enn til tjenestemenn. Habilitetsreglene i forvaltningsloven skal sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsene, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet. Disse hensynene gjelder også når det er en folkevalgts private interesse som skal vurderes.

Kristiansens engasjement i nabotomten til hotellet må etter min mening sees som et "særegent forhold" i relasjon til §6 annet ledd. - Riktignok er bebyggelsen på øya Holmen på Lyngør tett, og mange beboere blir berørt av virksomheten på skjenkestedene - ved båttrafikk, gående på de trange veiene, mv. Ulempene ved støy mv fra hotellet må likevel være særlig påtakelige for de aller nærmeste naboene, slik at de kan ha en særlig interesse i hva skjenketiden for hotellet er. Tomten som Kristiansen ønsket å bygge på, grenset til hotellet, og avstanden til hotellets uteterrasse - der det riktignok gjaldt en kortere skjenketid - var bare 10 meter. Den som eier og bor i et hus på denne tomten, må etter min mening ha en særinteresse i hotellets skjenketid.

Etter min mening var Kristiansens tilknytning til tomten også sterk nok til at han rammes av regelen i §6 annet ledd. Som jeg har nevnt, er partene i saken uenige om når han fikk løfte om kjøp - før kommunestyremøtet 18 mars eller først et par uker senere. Jeg går ikke nærmere inn på dette. Det er i alle fall på det rene at grunneieren og Kristiansen hadde snakket om kjøp 14-15 mars, og denne samtalen må ha vært bakgrunnen for forberedelser som førte til at søknadene om fradeling mv ble sendt 30 mars. Etter min mening hadde Kristiansen allerede 18 mars en så klar og realistisk interesse i tomten at dette må sees som et særegent forhold når hotellets skjenketid skulle avgjøres.

Jeg er videre kommet til at dette forholdet må være egnet til å svekke tilliten til Kristiansens upartiskhet i saken om skjenketiden. Som nær nabo måtte han ventes å ha en særlig interesse i kort skjenketid. Det kan da ikke føre til noe annet syn på hans habilitet om man skulle mene at han uansett ville stemme på samme måte ut fra andre - ikke inhabiliserende - forhold, for eksempel en generell interesse som Lyngørbeboer, eller et generelt alkoholpolitisk syn. - Heller ikke argumenter om at saken bare gjaldt én bevillingsperiode, og reelt bare beskjedne variasjoner i skjenketiden, ser jeg som avgjørende i motsatt regning. Halvtimen fra kl 2330 til 2400 er et viktig tidsrom, kommunestyret hadde tross alt hele skjenkebevillingssaken til avgjørelse, og hva som blir vedtatt for én bevillingsperiode, kan rent faktisk få betydning også for senere perioder.

Hvordan kommunestyret selv har vurdert habilitetsspørsmålet, kan være et moment i tvilstilfeller. I vår sak legger jeg imidlertid liten vekt på dette. Jeg viser særlig til at kommunestyret fikk spørsmålet opp "over bordet", uten tid til nærmere overveielser.

Jeg mener altså at Kristiansen var inhabil. Etter forvaltningsloven §41 er imidlertid vedtaket likevel gyldig hvis det er grunn til å regne med at feilen ikke han ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Et neste spørsmål blir derfor om Kristiansens uriktige deltakelse har fått betydning for utfallet. Jeg nevner at det avgjørende må være - slik partene er enige om for Høyesterett - hva som ville skjedd hvis Kristiansen hadde fratrådt, ikke hvordan han ville stemt hvis han ikke hadde hatt særinteresser. Det siste er drøftet av både flertallet og mindretallet i lagmannsretten.

Etter min mening kan man ikke legge til grunn at utfallet ville blitt et annet om Kristiansen hadde fratrådt. - Ved avstemningen 18 mars 1992 var det riktignok bare én stemmes overvekt, slik at Kristiansens stemme i og for seg var avgjørende. Uttalelser i teorien mv kan trekke i retning av at det i et slikt tilfelle alltid vil bli ugyldighet, se blant annet Frihagen, Forvaltningsloven (1986) side 952 og Kommunaldepartementets rundskriv 26 april 1990 avsnitt VI.

Jeg ser imidlertid ikke grunn til å ta stilling til hvordan Kristiansens deltakelse virket inn på vedtaket 18 mars, fordi jeg mener at kommunestyrets nye vedtak 19 mai i alle fall var gyldig. Det var der en klar stemmeovervekt, 18-11, for det tidligere vedtaket. Også ved dette vedtaket heftet riktignok den feilen at Kristiansen deltok. Men ved avstemningen i skjenkesaken nå var kommunestyret kjent med hans tilknytning til nabotomten, og stemte altså ut fra et faktisk grunnlag som i denne henseende i hovedtrekk var riktig. Man kan da vanskelig gå inn på noen vurdering av hvorfor enkelte medlemmer endret standpunkt, - om det for eksempel var fordi de ønsket å slutte opp om et flertall; en slik vurdering ville nærmest innebære å frata kommunestyremedlemmene ansvaret for beslutningen de tok. I gyldighetsvurderingen må det også ha en viss vekt på at det ikke dreide seg om noen grov feil.

Jeg er dermed kommet til at Kristiansens deltakelse ikke gjør vedtaket ugyldig.

Jeg kan heller ikke se at en eventuell feil ved kommunestyrets behandling av spørsmålet om stengetid kan ha betydning for gyldigheten av vedtaket om skjenketid. Det må være naturlig å regne med at vedtaket om skjenketiden var det primære for kommunestyret, slik at stengetiden ble tilpasset til dette, og ikke omvendt.

Etter dette fører ingen av anførslene om ugyldighet av skjenketidsvedtaket frem, og jeg går ikke inn på om det i motsatt fall ville være grunnlag for erstatning for tap som følge av dette vedtaket.

I spørsmålet om erstatning for tap som følge av stengetidsvedtaket, må Høyesterett legge til grunn den rettskraftige herredsrettsavgjørelsen om at vedtaket var ugyldig fordi det ikke var gjort i forskrifts form. Feilen var imidlertid i tilfelle en formfeil, og jeg ser ikke noen grunn til å anta at kommunestyret ville kommet til et annet resultat ved å behandle saken i riktige former. En slik feil har dermed ikke vært årsak til et eventuelt tap for hotellet, og kan ikke gi grunnlag for erstatning.

Anken har etter dette ført frem. Jeg har vært i tvil når det gjelder saksomkostningsspørsmålet. Siden saken har reist prinsipielle rettsspørsmål, og det er begått visse feil av kommunen, er jeg imidlertid kommet til at det ikke bør tilkjennes saksomkostninger for noen instans.

Jeg stemmer for denne dom:

1. Tvedestrand kommune frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen instans.

Dommer Gussgard: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommer Hellesylt: Likeså.

Dommer Backer: Likeså.

Dommer Holmøy: Likeså, dog finner jeg at ankemotparten bør pålegges saksomkostninger for lagmannsretten og Høyesterett.

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne dom:

1. Tvedestrand kommune frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen instans.