Rt-1986-199

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1986-02-28
Publisert:	Rt-1986-199 (38-86)
Stikkord:	(Hardangervidda nasjonalpark-dommen), Forvaltningsrett, Forvaltningsvedtak, Naturvern, Direkteanke
Sammendrag:	Saken gjaldt spørsmål om gyldigheten av vedtak om å opprette Hardangervidda nasjonalpark.
Saksgang:	Høyesterett HR-1986-00028, L.nr. 28/1986
Parter:	1. Norges Bondelag m.fl. (6 parter) (advokat Erik Bryn) mot Staten v/Miljøverndepartementet (advokat Steinar Tjomsland - til prøve)
Forfatter:	Hellesylt, Schweigaard Selmer, Sinding-Larsen, Halvorsen, Sandene
Lovhenvisninger:	Naturvernloven (1970) §3, §4, §1, Tvistemålsloven (1915) §180, §6, Bygningsloven (1965)

Dommer Hellesylt: Saken gjelder gyldigheten av vedtak om å opprette Hardangervidda nasjonalpark. Vedtaket ble truffet ved kongelig resolusjon 10. april 1981 med hjemmel i lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern §3, jfr. §4. Det areal som er utlagt til nasjonalpark omfatter ca 3400 km2, av dette tilhører over halvparten, ca 1800 km2, ikke staten, og er i det følgende omtalt som private områder.

Ved stevning 7. oktober 1982 til Oslo byrett reiste Norges Bondelag, Norges Skogeierforbund, Mårfjell Sameige, Grøndal Stølssameige, Svein G. Flaata, Brita Bøckmann Haugen og Torbjørn Haugen sak mot staten v/Miljøverndepartementet for å få kjent fredningsvedtaket ugyldig. Saksøkerne er, bortsett fra Norges Bondelag og Norges Skogeierforbund, grunneiere innenfor nasjonalparken. De to organisasjoner har medlemmer som rammes av fredningen, og peker i stevningen på at utleggelse til nasjonalpark av store privatområder reiser et viktig prinsipielt spørsmål om rekkevidden av naturvernloven.

Oslo byrett avsa den 27. september 1984 dom med slik domsslutning:

«Staten v/Miljøverndepartementet frifinnes.

Saksomkostninger tilkjennes ikke.»

Saksforholdet og partenes anførsler for byretten går fram av dommen.

Saksøkerne har påanket byrettens dom. Høyesteretts kjæremålsutvalg har etter søknad tillatt anke direkte til Høyesterett, jfr. tvistemålsloven §6 annet ledd.

Saken framstår i faktisk og rettslig henseende som for byretten, og partene gjør de samme anførsler gjeldende som for denne rett.

De ankende parter har særlig anført:

Naturvernloven §3 første ledd, som omhandler utlegging av grunn til nasjonalpark, gir ikke hjemmel for en slik nasjonalpark som er opprettet på Hardangervidda. Nasjonalparker skal etter loven opprettes på statens grunn, og privat grunn kan bare unntaksvis og i begrenset utstrekning tas med sammen med statsgrunn. Det bestrides ikke at de privateide områder som er lagt ut til nasjonalpark, kvalitativt fyller vilkårene for utleggelse etter §3, men det er tatt med vesentlig mer privateid grunn enn loven hjemler. Når man skal ta standpunkt til hva loven i denne henseende gir adgang til, kan man ikke bare se hen til loven ordlyd. Utviklingen som ledet fram til naturvernloven, viser at det har vært forutsetningen at nasjonalparker skal være i nasjonens eie, og da må staten eie og ha en eiers rådighet over det alt vesentlige av grunnen. Slik er også ordningen i flere andre land, for eksempel i Sverige og Finland. Denne ordningen har sin grunn i at om nasjonalpark legges ut på større privateide arealer, vil det oppstå konflikt mellom grunneiernes utnyttelsesinteresser og de verneinteresser som skal varetas ved utlegging til nasjonalpark. Man vil da måtte havne i utjenlige kompromisser. Dette illustreres av de konfliktspørsmål som har reist seg i vår sak i forbindelse med grunneiernes utnyttelse til egen jakt, fiske og beite og til utleie av jakt- og fiskerettigheter og transport i forbindelse med dette. Spørsmålene er av stor betydning både for eierne og de bygdelag det gjelder.

Videre ligger det en begrensning i loven bestemmelse om at den ikke statseide grunn som kan legges ut, må grense inn til den statseide grunn som danner grunnlaget for nasjonalparken. Dette må innebære at bare de eiendommer som har felles grense med statsgrunn kan utlegges, og iallfall må eiendommen ligge i rimelig nærhet av statsgrunnen. Disse vilkår er ikke oppfylt for en del av saksøkernes eiendommer.

Ved de vurderinger som ble foretatt i forbindelse med Stortingets behandling av Hardangervidda nasjonalpark, ble lovtolkingsspørsmålet skjøvet i bakgrunnen. Og det er for øvrig det som kom fram i forbindelse med vedtakelsen av loven som må tillegges vekt ved avgjørelsen av hva loven hjemler; man endrer ikke loven ved senere stortingsbehandling av en konkret fredningssak.

Tvil om det foreligger den tilstrekkelige hjemmel må gå ut over myndighetene, som i tilfelle burde ha søkt tilveiebrakt en klar lovhjemmel.

Subsidiært anføres at det foreligger saksbehandlingsfeil fra myndighetenes side. For det første skulle det ha vært gitt en grundigere utredning av adgangen etter §3 første ledd til å ta med i en nasjonalpark grunn som ikke er i statens eie, før man traff vedtak om utleggelse av omfattende private arealer til nasjonalpark. Dette kunne ha ledet til at man ikke tok med så store private arealer, eller valgte en mildere fredningsform. Det mangler dessuten en forsvarlig utredning av alternative fredningsformer. De regler som er gitt for nasjonalparken med hensyn til grunneiernes utnyttingsrett sammenholdt med regler som er gitt for tilstøtende landskapsvernområder, viser at opprettelse av landskapsvernområde etter loven §5 - som kan gjøres også på helt privateide områder - ville ha dekket de hensyn som oppnås ved fredningen.

De ankende parter har nedlagt slik påstand:

«1. Den Kgl. resolusjon av 10. april 1981 om opprettelse av Hardangervidda Nasjonalpark kjennes ugyldig.

2. De ankende parter tilkjennes saksomkostninger for byrett og Høyesterett.»

Staten mener at byrettens dom er riktig bortsett fra avgjørelsen i saksomkostningsspørsmålet, og har særlig anført:

Loven hjemler den utlegging til nasjonalpark av privat grunn sammen med statsgrunn som er foretatt. Det er på det rene at privateid grunn ikke alene kan utlegges til nasjonalpark, og det erkjennes at slik utleggelse heller ikke kan skje sammen med helt små statseide grunnarealer. I saken her fyller statens grunn i seg selv vilkårene for å kunne utlegges til nasjonalpark. Sammen med denne legges privat grunn ut som kvalitativt fyller loven vilkår. Det er ikke etter loven noe vilkår at privat grunn bare kan legges til av arronderingsmessige grunner. Når statsgrunnen, som her, utgjør en sentral del av parken, gjelder det ikke noen begrensning for hvor meget privat grunn som kan utlegges sammen med statsgrunnen. Det ville i så fall innebære en innskrenkende tolking av loven, som det ikke er grunnlag for. Det kan således ikke av loven utledes noen begrensning ut fra synsmåter om at grunnen skal være i nasjonens eie. Dette er synspunkter som var framme under den tidligere behandling av spørsmålene. De ble imidlertid forlatt på det senere stadium av lovbehandlingen. Dette kommer spesielt fram i odelstingsproposisjonen og i kommunalkomitéens innstilling. Stortingets egen forståelse om at loven hjemler fredningen, er også av betydning for tolkingsspørsmålet.

Subsidiært anføres at om det skulle gjelde en begrensning av hvor meget privat grunn som sammen med statsgrunn kan legges ut til nasjonalpark, må denne begrensning være av skjønnsmessig karakter og bero på en totalvurdering. Det kan ikke settes noen absolutt begrensning, for eksempel om at minst femti prosent av området må tilhøre staten. Er de private områder trukket inn for å styrke vernet om de statseide områder, taler dette for en vid adgang til å ta med private områder.

Det bestrides at det følger av loven at de enkelte eiendommer må grense opp til statens grunn. Det er den grunn som samlet utlegges som må ha en felles grense, ikke de enkelte eiendommer. Er således arealet av den kvalitet som kreves, og har felles grense med utlagt statsgrunn, kan det ikke stilles opp krav verken om at den enkelte eiendom må grense til statsgrunn eller ligge i rimelig nærhet av denne.

Høyesterett må legge til grunn den lovtolking som har de beste grunner for seg. Det gjelder ikke som prinsipp at en mulig tvil skal gå ut over myndighetene.

Staten bestrider at det foreligger noen form for saksbehandlingsfeil. Fredningen av Hardangervidda har vært usedvanlig godt forberedt. Det ligger omfattende utredninger, med blant annet stortingsmelding og behandling i Stortinget og regjeringen, til grunn for vedtaket. Saksbehandlingen og debatten i Stortinget viser at alternative fredningsformer har vært vurdert, men ikke funnet tilfredsstillende.

Staten har nedlagt denne påstand:

«1. Byrettens dom pkt. 1 stadfestes.

2. Staten v/Miljøverndepartementet tilkjennes saksomkostninger for byrett og Høyesterett.»

Jeg er kommet til at byrettens dom må stadfestes.

Naturvernloven §3 første ledd, som hjemler opprettelse av nasjonalparker, lyder slik:

«For å bevare større urørte eller i det vesentlige urørte eller egenartede eller vakre naturområder kan arealer av statens grunn legges ut som nasjonalpark. Grunn av samme art som ikke er i statens eie, og som ligger i eller grenser inntil arealer som nevnt i første punktum, kan legges ut som nasjonalpark sammen med statens grunn.»

Det hovedspørsmål som er omtvistet, er om det etter loven er adgang til, sammen med statsgrunn, å legge ut så store privateide arealer som her er gjort, til nasjonalpark. De private arealer utgjør som nevnt ca 1800 km2, i prosent ca 54-55 av hele det arealet på ca 3400 km2 som nasjonalparken omfatter. De arealer som eies av staten, utgjør det vesentlige av parkens sentralområder, og det er enighet om at den statseide grunn i seg selv oppfyller loven vilkår for å kunne utlegges til nasjonalpark. Den utlagte privateide grunn omkranser de statseide arealer og går til dels noe innover i disse.

Jeg anser det lite tvilsomt at det i nasjonalparker også må kunne tas med private eiendommer som ikke har eiendomsgrense mot statens grunn, noe jeg kommer nærmere tilbake til, men finner ellers rekkevidden av §3 første ledd annet punktum noe uklar.

Både oppbygningen av §3 første ledd, ordlyden, bestemmelsens forhistorie og lovforarbeidene viser etter mitt syn at adgangen til å ta med privat grunn ikke kan være ubegrenset. Den nærmere avgrensning er imidlertid usikker. Jeg finner det likevel nokså klart at grunnlaget for opprettelsen av nasjonalparken må være statens grunn, og at den private grunn må fremtre som et tillegg. Noen bestemt grense for hvor stor den private grunn kan være i forhold til statens, er det vanskelig å oppstille. De private grunnarealer kan lett bli store både absolutt og sett i forhold til statsgrunnen uten å miste karakteren av et tillegg. Dette gjelder i et tilfelle som her, hvor den private grunn ligger som et belte omkring statens grunn.

Spørsmålet om å utlegge statens grunn på Hardangervidda til nasjonalpark ble tatt opp før det var på tale å ta med privat grunn, jfr. St. meld. nr. 64 (1965-66). Jeg finner det på denne bakgrunn klart at det i dette tilfelle har vært spørsmål om å utlegge statsgrunn til nasjonalpark og å ta med privat grunn som tillegg. Det fremgår av forarbeidene til vedtaket om å opprette nasjonalparken at statsgrunnen har vært sentral i vurderingen og at den har vært ansett som særlig verdifull. Hvor meget privat grunn som burde tas med i tillegg måtte bero på en skjønnsmessig vurdering. Jeg er kommet til at det ikke er grunnlag for å fastslå at det ved den avgjørelse som er truffet, er gått lenger enn §3 første ledd gir hjemmel for.

De ankende parters anførsler når det gjelder forståelsen av ordene «grunn . . . som ligger i eller grenser inntil» arealer av statens grunn, finner jeg ikke kan føre fram. Loven sier ikke at hver enkelt eiendom som utlegges må ha felles grense med statens grunn, og det er ikke naturlig å legge en slik med inn i loven. En begrensning av slik art ville kunne slå helt tilfeldig ut alt etter størrelse og form på den enkelte eiendom. En fornuftig arrondering ville kunne bli gjort umulig. Det er det samlede areal av privat grunn som kvalitativt fyller vilkårene i §3 første punktum som må ha en felles grense med statens grunn.

Jeg kan heller ikke se at det av loven formulering må følge at arealet på de enkelte eiendommer må ligge nær opp til statsgrunn. Dette ville for øvrig innebære en ubestemt begrensning som kunne lede til usikkerhet.

Saksbehandlingsfeil finner jeg heller ikke grunnlag for å konstatere. Spørsmålet om å opprette Hardangervidda nasjonalpark har vært meget grundig forberedt og utredet. Når forholdet er som her, at myndighetene har ment at loven gir hjemmel for å trekke så betydelige private arealer inn som gjort, og dette standpunkt gis medhold, kan jeg ikke se hvorledes det kan foreligge saksbehandlingsfeil. Heller ikke kan jeg se at alternative fredningsformer ikke har vært tilstrekkelig utredet. Saksbehandlingen og debatten i Stortinget viser at man har vært oppmerksom på muligheten for å bruke lovbestemmelser om landskapsvernområder, men har ment at dette ikke ville være tilstrekkelig for formålet. Denne vurdering, som gjelder spørsmålet om hvilken fredningsform som er den mest hensiktsmessige eller sakssvarende, kan domstolene ikke overprøve.

Anken har ikke ført fram, og etter hovedregelen i tvistemålsloven §180 første ledd skulle de ankende parter pålegges saksomkostninger. Det er imidlertid her tale om en særegen og prinsipiell sak. At spørsmålet om rekkevidden av loven er blitt prøvet i dette tilfelle, er forståelig og rimelig. Jeg er derfor kommet til at saksomkostninger heller ikke bør ilegges for Høyesterett.

Byrettens uttalelse om at det kan legges den vinnende part til last at det kom til sak, kan jeg imidlertid ikke tiltre.

Jeg stemmer for denne

D O M :

1. Byrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.

Dommer Schweigaard Selmer: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommerne Sinding-Larsen, Halvorsen og justitiarius Sandene: Likeså.

Av byrettens dom (byrettsjustitiarius Conrad Clemetsen):

Saken angår spørsmålet om gyldigheten av vedtaket om opprettelse av Hardangervidda nasjonalpark.

Naturvernrådet fremmet i 1964 Innstilling om landsplan for natur- og nasjonalparker i Norge. Av interesse for den foreliggende sak er å merke seg følgende uttalelser i innstillingen 5:

«I alle tilfelle er nasjonalparker områder under offentlig tilsyn, og det beste er da de også er i det offentliges eie. Slik er det, så vidt vites, i de fleste land. Både i Sverige og i Finland er det direkte bestemt i lovene at nasjonalparker skal utlegges på statens grunn. Slik bør det også være hos oss, både fordi det er samfunnets, statens, oppgave å ta vare på slike områder, og fordi disse områdene bør ha en felles og ensartet forvaltning. Nasjonalparker bør unntas fra ellers gjeldende forvaltningsregler og materiell utnyttelse for statens regning, som det het i forarbeidene til den første svenske lov om nasjonalparker av 1909.

Det er ut fra dette syn det foreslåes at nasjonalparker også i vårt land bare skal være områder i statens eie. Jfr. Naturvernrådets forslag til alminnelige bestemmelser om natur- og nasjonalparker. I praksis vil det si at de, i hvert fall foreløpig, i alt vesentlig må bli å legge ut på strekninger som allerede er statens grunn, da det neppe kan bli aktuelt å kjøpe inn større strekninger til dette formål.»

I den melding som ble fremmet om Naturvernrådets innstilling, St. meld. nr. 64 (1965-66) uttalte departementet at det hadde funnet det riktig å følge Naturvernrådets utgangspunkt og holde seg til forslaget om en landsplan for fredning av områder på statens grunn.

Ved behandlingen i april 1967 av Innst. S. nr. 140, (1966-67) sluttet en enstemmig stortingskomité seg til Naturvernrådets forslag. Det ble imidlertid gitt uttrykk for at det i det videre arbeid med planen kunne bli nødvendig med fredning av større eller mindre områder som ikke eies av staten.

Ved behandlingen i Stortinget fikk planen tilslutning. Flere representanter antydet utviding av fredning også til å omfatte arealer i privat eie, mens andre fremhevet at nasjonalparker måtte ligge på statens grunn.

Innstilling om ny lov om naturvern ble avgitt av Naturvernrådet i mai 1968. Når det gjaldt nasjonalparker, ble det foreslått at disse skulle ligge på statens grunn, dog slik at det ble gitt en liten åpning for også å ta med privat grunn. I innstillingen 26 uttales det bl.a.:

«Med statens grunn menes også grunn som staten erverver til formålet. Dersom det er av betydning for verdien og arronderingen av en nasjonalpark, forutsetter en at det unntaksvis kan tas med arealer av privat grunn, eventuelt for seinere erverv.»

Saken ble fremmet med Ot. prp. nr. 65 (1968-69). Til forslaget fra Naturvernrådet hadde Justisdepartementet bl.a. uttalt:

«Det er noe uklart hvilke arealer som kan legges ut til nasjonalparker. I utkastets §3 heter det at arealer av statens grunn kan legges ut til nasjonalparker. I motivene forutsettes det at også privat grunn (unntaksvis) kan tas med, jfr. innstillingen 26:

«Med statens grunn menes også grunn som staten erverver til formålet. Dersom det er av betydning for verdien og arronderingen av en nasjonalpark, forutsetter en at det unntaksvis kan tas med arealer av privat grunn, eventuelt for seinere erverv.»

At også privat grunn kan utlegges til nasjonalpark, synes forutsetningsvis å være lagt til grunn i erstatningsbestemmelsen i §33. - Slik utkastet §3 er formet, synes imidlertid bestemmelsen nærmest å utelukke at privat grunn tas med i en nasjonalpark. Spørsmålet bør i tilfelle klargjøres i lovteksten.

Man kan for øvrig ikke se at det er gitt noen egentlig begrunnelse for hvorfor (med nevnte unntak) bare statens grunn skal kunne utlegges til nasjonalpark, (eller m.a.o. hvorfor loven ikke også skal gi hjemmel for å pålegge private eiendommer de begrensninger i eierrådigheten som ville være nødvendig for å bevare arealet som nasjonalpark).»

Til dette uttaler Kommunal- og Arbeidsdepartementet bl.a.:

«Departementet mener at privat grunn bør kunne legges ut til nasjonalpark og foreslår dette tatt inn i loven. De private arealer må være av samme art som de arealer av statens grunn som er utlagt eller legges ut til nasjonalpark. Det forutsettes at arealene ligger inne i et statlig område eller grenser inntil et slikt, men en vil ikke ta opp krav om at de må være av særlig betydning for verdien eller arronderingen av nasjonalparken.

Forholdet bør så langt som mulig søkes løst ved minnelig ordning med eieren eller eventuelle brukere, men dersom dette ikke fører fram på rimelige vilkår, bør det være adgang til unntaksvis å gjennomføre visse rådighetsinnskrenkninger i medhold av loven. Gjeldende lov gir adgang til fredninger på privat eiendom.

En forutsetter at nasjonalparkens grenser fastsettes under hensyntagen til terrengets beskaffenhet slik at ensartede arealer som naturlig hører sammen, tas med i nasjonalparkområdet. Grensene bør følge formasjoner i terrenget så som høydedrag, bekke- og elveleier som kan gi en naturlig grense.

I enkelte av uttalelsene er spørsmålet om å opprette nasjonalpark på privat grunn uten sammenheng med statlig grunn tatt opp. Rådet har ikke foreslått en slik ordning. Departementet antar at spørsmålet bør vurderes nærmere under det videre arbeid med Rådets forslag.»

O. prp. nr. 65 (1968-69) ble trukket tilbake, men fremmet på nytt ved Ot. prp. nr. 68 (1969-70). Noen endringer var innarbeidet i det nye lovutkastet. Til utkastets §2 (nåværende lovs §3) uttales det:

«Rådet mener at kravet om naturlig eller urørt tilstand må være de vesentlige kriterier på en nasjonalpark. Videre at privatgrunn bare bør kunne tas med i en nasjonalpark når det er ønskelig for verdien og en hensiktsmessig arrondering av området.

Som uttalt i merknader til §2, 2. spalte, side 18 i forrige proposisjon, er bestemmelsen utformet videre enn Rådets forslag og en viser til dette. En peker særlig på at kriteriene urørte eller egenartede eller vakre etter lovteksten er knyttet til naturområder. Arealer som ikke er naturområder vil således etter bestemmelsen ikke kunne legges ut som nasjonalpark.

Det vil alltid måtte foretas en konkret vurdering av områdets karakter og utstrekning. Bestemmelsen bør etter departementets mening være så vid at egenartede eller vakre naturområder hvor det etter vurdering av forholdene anses ønskelig, kan tas opp i et nasjonalparkområde.

Departementet mener at andre grunner enn arronderingshensyn i visse tilfelle kan tilsi at privatgrunn tas med i nasjonalparkområdet. Slik bestemmelsen er formulert vil det være opp til naturvernmyndighetene til enhver tid å vurdere i det enkelte tilfelle om private grunnarealer skal tas med. En antar at det ut fra naturvernhensyn bør legges mer vekt på arealets verdi som naturområde enn på det formelle eierforhold.»

I Innst. O. XVII (1969-70) uttalte komitéen til forslaget til den tidligere §2 i proposisjonen, nå §3:

«Komitéen deler departementets syn at grunn av samme art som ikke eies av staten, kan legges ut til nasjonalpark sammen med statens grunn. Det vesentlige her er, etter komitéens mening, ikke eierforholdet, men arealets verdi som naturområde.»

Odelstinget sluttet seg til forslaget, men det fremkom en del uttalelser fra et par av representantene som partene har trukket fram hvor vedkommende kom inn på spørsmålet om å legge nasjonalpark på privat grunn. Representanten Arne Nilsen (Forhandlinger i Odelstinget nr. 77, 9. juni 1970 614) uttalte bl.a.:

«Så nokre ord om nasjonalparkane. Nasjonalparkane har i dag og vil endå meir i framtida - trur eg - få mykje å seia for friluftsliv i store og rike naturområde. Eg vil seia meg glad for at departementet i lovutkastet går inn for at slike område no skal kunna leggast ut også på privat grunn. Eg vonar dette er signalet til at fleire slike verna område no blir lagde ut.»

Asbjørn Lillås (s. 624) uttalte bl.a.:

«Hvorfor bare på statens grunn og privat grunn opp til statens grunn? Er det ikke like rimelig at nettopp slike områder som her er nevnt, og som er i privat eie, om det er behov for det også legges ut til nasjonalpark? Naturligvis må staten kjøpe denne grunn, men etter min mening må ikke loven bestemme at eierforholdene er avgjørende for hva som skal legges ut. I grunnen er jeg også noe forbauset over denne teksten, fordi komitéen understreker følgende i sine kommentarer til denne paragraf:

«Det vesentlige her er, etter komitéens mening, ikke eierforholdet, men arealets verdi som naturområde.»

Jeg mener at komitéen, når den er inne på dette, burde ha rettet teksten slik at den ikke ble misvisende på den måte som den nå er blitt.»

Statsråd Seip (s. 627) uttalte bl.a.:

«I innstillingen behandles også spørsmålet om nasjonalparkenes stilling og spesielt spørsmålet om å legge nasjonalparker på privat eiendom. Det er etter definisjonen av nasjonalparkbegrepet slik at en forutsetter at en nasjonalpark skal være i nasjonens eie, det vil si at hvis en ønsker å legge ut et område til nasjonalpark, må det offentlige kjøpe arealet. Hvis en ikke ønsker å gå den veien, men vil innrette seg slik at det fortsatt blir et privateid område, kan et slikt område legges ut som landskapsvernområde etter andre bestemmelser i samme lov.»

Miljøverndepartementet forela ved brev av 17. august 1978 fra Justisdepartementet, Lovavdelingen, spørsmålet om i hvilken utstrekning naturvernloven tillater å legge ut privat grunn til nasjonalpark.

Ved brev av 7. september 1978 konkluderte Lovavdelingen med følgende:

«Ser man lovteksten og de ovennevnte uttalelser under ett, må konklusjonen bli at rekkevidden av naturvernloven §3 generelt i relasjon til private områder er noe uklart. Det må imidlertid være klart at naturvernmyndighetenes egen vurdering av om det i det enkelte tilfelle ut fra naturvernmessige hensyn er naturlig å la nasjonalparken også omfatte private arealer, ville måtte tillegges vesentlig vekt ved anvendelse av bestemmelsen. Dette er for øvrig også uttrykkelig forutsatt i forarbeidene, se Ot. prp. nr. 68 (1969-70) 3-4. Her vil man også understreke at de nasjonalparker som er opprettet pr. i dag, i all vesentlighet ligger på statens grunn. Når det i særskilte tilfelle - som f.eks. på Hardangervidda - blir spørsmål om å la nasjonalparken også omfatte private arealer ut fra en vurdering som nevnt ovafor, antar man for sitt vedkommende at det neppe kan stilles opp ytterligere rettslige begrensninger i naturvernmyndighetenes kompetanse etter naturvernloven §3 enn de som direkte følger av bestemmelsens ordlyd.

Lovavdelingen vil imidlertid for ordens skyld presisere at spørsmålet om tolkingen av naturvernloven §3 på dette punkt hører under domstolene. Særlig på bakgrunn av at det i Hardangerviddasaken er spørsmål om å legge forholdsvis store private arealer ut som (del av) nasjonalpark, er det etter Justisdepartementets mening viktig at det ikke kan reises tvil om at det rettslige grunnlag er i orden. For å unngå en eventuell rettssak om tolkingen av naturvernloven §3 bør spørsmålet om klargjøring av heimelen til å legge ut privat grunn til nasjonalpark overveies nærmere, før det blir tatt endelig stilling til spørsmålet om oppretting av nasjonalpark.»

I Innst. S. nr. 361 (1978-79) ble St. meld. nr. 43 behandlet av den forsterkede kommunal- og miljøvernkomité. Komitéen forela ved brev av 4. mai 1979 for Justisdepartementets Lovavdeling spørsmålet om rekkevidden av naturvernloven §1 i relasjon til de private områder som omfattes av forslaget til nasjonalpark. Lovavdelingen svarte 23. mai 1979 følgende:

«Lovavdelingen viser innleiingsvis til sin uttalelse 7. september 1978 til Miljøverndepartementet. En kopi av uttalelsen vedlegges. I tilknytning til denne har vi følgende tilleggsmerknader:

2. Etter naturvernloven §3 jf. §4 kan Kongen bestemme at privat grunn (og andre ikke-statlige arealer) skal legges ut som nasjonalpark «sammen med statens grunn». Som vilkår for dette er det i §3 fastsatt at de private arelene 1) må ligge i eller grense inntil arealer av statens grunn som kan legges ut til nasjonalpark, og 2) må være av samme art som det statlige areal, dvs. at også de private arealene må være urørte eller i det vesentlige urørte eller egenartede eller vakre naturområder.

Bestemmelsen krever bl.a. at de private arealene «ligger i eller grenser inntil» arealer av statens grunn. I dette vilkåret ligger det at de private områdene som skal legges ut til nasjonalpark, må ha felles grense med statens grunn som skal legges ut. Lovavdelingen antar at det er tilstrekkelig at det private området som skal legges ut til nasjonalpark sett under ett har felles grense med statens grunn; det kan ikke kreves at hvert enkelt stykke privat eiendom som omfattes «ligger i eller grenser inntil» statens grunn. På denne måten vil en privat eiendom kunne bli lagt ut til nasjonalpark, til tross for at den rent faktisk ikke har felles grense med statens grunn. Forutsetningen er imidlertid at denne eiendommen er en naturlig del av det private området som sett under ett har felles grense med statens grunn. Dessuten må de øvrige vilkår i loven §3 være oppfylt, jf. også nedenfor om hvorvidt det må stilles opp begrensninger i størrelsen av det private området som kan legges ut til nasjonalpark.

3. Det er ikke i naturvernloven stilt opp andre vilkår enn de her nevnte for å kunne legge ut privat grunn som nasjonalpark. Enkelte uttalelser i forarbeidene til loven kan imidlertid være egnet til å etterlate en viss tvil om det likevel må stilles opp også enkelte andre vilkår enn de som går direkte fram av loven ordlyd. Det var på denne bakgrunn Justisdepartementet fant det riktig i uttalelsen 7. september 1978 å peke på at det i forarbeidene syntes å ha vært forutsatt at det bare ville bli aktuelt å legge ut private arealer til nasjonalpark i «visse tilfelle»/«unntakstilfelle», jf. Ot. prp. nr. 65 (1968-69) side 19 og Ot. prp. nr. 68 (1969-70) side 3.

På den annen side er det klart forutsatt i forarbeidene til loven at det vil være opp til naturvernmyndighetene til enhver tid å vurdere i det enkelte tilfelle om private grunnarealer skal tas med i et nasjonalparkområde, jf. nevnte Ot. prp. nr. 68 side 3-4. På bakgrunn av en vurdering av lovteksten i naturvernloven §3 og uttalelsene i loven forarbeider sett under ett, mener Lovavdelingen at de nevnte begrensninger som er kommet fram i forarbeidene med hensyn til utlegging av private arealer til nasjonalpark, vil ha liten rettslig betydning når først naturvernmyndighetene etter en konkret vurdering i det enkelte tilfelle finner det naturlig å la nasjonalparken også omfatte privat grunn.

Det har også vært reist spørsmål om det er retrtslig adgang til å la nasjonalpark på Hardangervidda omfatte så store private arealer at det tilsammen er større enn de statlige områder som nasjonalparken skal omfatte. Etter §3 i loven kan privateid grunn legges ut til nasjonalpark bare sammen med statsgrunn. I dette ligger det ikke noen bestemt grense for hvor store private områder som kan legges ut sammen med statsgrunn. Det synes likevel å være en forutsetning at arealene i privat eie ikke må være uforholdsmessig større enn de statlige områder som nasjonalparken skal omfatte. Utover dette kan loven vanskelig sies å gi sikre holdepunkter. Lovens forarbeider bidrar heller ikke mye til å belyse dette spørsmålet. Selv om private arealer vil utgjøre vel halvparten av et nasjonal parkområde på Hardangervidda, antar Lovavdelingen for sin del at det rettslige grunnlag for å opprette en slik nasjonalpark er til stede, forutsatt at vilkåra i loven §3 for øvrig er oppfylt.

4. På det tidspunkt departementet avga sin uttalelse til Miljøverndepartementet, var man kjent med at det fra enkelte hold var reist tvil om den rettslige adgang til å opprette nasjonalparken på Hardangervidda p.g.a. omfanget av de private arealer. Dessuten var det antydet rettssak om spørsmålet dersom nasjonalparken ville omfatte private områder. På denne bakgrunn fant Justisdepartementet det riktig å ta det forbehold - som vanligvis tas i slike uttalelser - at spørsmålet om tolkingen av naturvernloven §3 på samme måte som lovtolkingsspørsmål generelt, kan prøves for domstolene. Dessuten ble det uttalt at man om mulig burde prøve å rydde av vegen den tvil som fra enkelte hold var reist om spørsmålet, for på den måten å bidra til å unngå eventuell rettssak. En slik klargjøring vil eventuelt kunne skje ved at Stortinget (Stortingskomitéen) under behandlingen av Stortingsmeldingen gir uttrykk for hvordan man prinsipielt ser på spørsmålet om å opprette nasjonalparker som også omfatter betydelige private arealer og særlig om behovet for dette spesielt på Hardangervidda.»

Komitéen hadde følgende merknader (Innst. S. nr. 361 4):

«Komitéen er enig med departementet i at verdien på Hardangervidda er såvidt omfattende, mangeartede og store at det nødvendiggjør en samlet vurdering av området, hvor vidda vurderes under ett, som en helhet.

Komitéen er enig med departementet i at dette nødvendiggjør en samlet vurdering av hele området med hensyn til bruk og vern.

Komitéen vil understreke at det ved siden av verneinteressene knytter seg viktige brukerinteresser til vidda, i første rekke landbruk og friluftsliv, jakt og fiske.

Komitéen er klar over at det kan oppstå konflikter mellom de ulike interesser på vidda, men er enig med departementet i at det i stor grad vil være mulig å imøtekomme de interesser som gjør seg gjeldende på vidda.

Komitéen mener at de interesser som ikke kan forenes med det overordnede mål å bevare vidda som det spesielle og mangeartede området det er, som regel må vike.

Komitéen har merket seg at verneinteressene er størst på de sentrale deler av vidda og i flere av dalførene inn mot denne, og at landbruksinteressene er størst i randområdene. Komitéen vil likevel peke på at blant annet den variasjon viddas topografi har, medfører at det i enkelte randområder finnes betydelige verneverdier og at landbruksinteresser i noen tilfeller også er tilstede inne på vidda.

Komitéen er enig med departementet i at de mest verneverdige og uberørte områdene på vidda gis vern etter naturvernloven. Komitéen mener at naturvernloven gir bedre muligheter for vern enn lovverket for øvrig.»

Komitéens flertall, 10 medlemmer (s. 4) uttalte at det sluttet seg til departementets forslag om nasjonalpark og landskapsvernområdet.

Et mindretall, 4 medlemmer, uttalte bl.a.:

«For å begrense de inngrep som kan foretas overfor private grunneiere setter loven imidlertid også som vilkår at det må gjelde statens grunn, eller «områder som ligger i eller grenser inntil statsgrunn som utlegges til Nasjonalpark». Det er reist alvorlig tvil om man kan si at den berørte grunn faller inn under denne bestemmelse, når den til dels ligger langt fra statens grunn, og tilsammen er klart større enn statens grunn.»

Et mindretall på 2 medlemmer mente (s. 5):

«at hensynet både til verne- og bruksinteressene best kan ivaretas ved å se hele Hardangervidda under ett, og er kommet til at hele området i sammenheng best kan vernes etter reglene for landskapsvernområde, §5 i lov om naturvern. Den nødvendige samordningen for bruken av områder som støter inn til dette verneområdet, bør skje ved samordnede generalplanvedtekter etter bygningsloven.»

Ved behandlingen i Stortinget 30. oktober 1979 falt det en del uttalelser som har interesse for nærværende sak. Komitéens formann og ordfører for saken uttalte således bl.a. (St. forh. 310):

«Flertallet har merket seg at både forarbeidene til loven og hva Stortinget uttalte i forbindelse med naturvernloven, underbygger det syn flertallet gir uttrykk for, nemlig dette: Det må være områdets verdier som skal være avgjørende, ikke eierforhold. Den private grunn har i dette tilfelle en nøye sammenheng med den aktuelle statlige grunn. Verneverdiene fortaper seg ikke ved grensen til privat eiendom. La det være slått fast at det vern som er foreslått av flertallet, medfører et vern av helheten i området. Naturen med sin mangfoldighet av plante-, fugle- og dyreliv er vernet. Det området måtte ha av kulturverdi, pedagogisk og forskningsmessig verdi, vil bli tatt vare på. Den bruk og næringsvirksomhet som foregår i dag på vidda, skal ha mulighet til å fortsette, og utvikle seg.»

Representanten Ragnar Udjus uttalte bl.a. (s. 320):

«Ankepunktene mot å legge ut det 3400 km2 store område på Hardangervidda til nasjonalpark er mange. Som jeg nevnte, ligger over halvparten av dette området på privat grunn. Det kan settes et stort spørsmålstegn ved om det overhodet er hjemmel i norsk lov for å legge en så stor del av nasjonalparken på privat område. Det vil sannsynligvis bli rettssak om dette spørsmålet, om flertallets forslag blir fulgt, og det er ingen god start for en vernesak.

Representanten Torstein Tynning uttalte bl.a. (s. 327):

«Jeg stiller meg også meget tvilende til om det er lovhjemmel for å opprette nasjonalpark hvor privat grunn er større enn statens. Og det er jo forholdet når det gjelder Hardangervidda. Vi burde etter min mening her ta et skritt av gangen - dvs. gå varsommere fram.

Altså: nasjonalpark på statens grunn og verneområder på privat grunn. Forskjellen er i realiteten ikke stor, men nettopp derfor burde man gå mer varsomt fram enn det flertallet ønsker. Skulle den store nasjonalpark bli resultatet, må det selvsagt være opp til domstolene å avgjøre om det lovmessig er adgang til det.

Jeg vil i den forbindelse advare Regjeringen mot å foreslå forandringer i naturvernloven før dette etter min mening viktige prinsipp er prøvd for domstolene.»

Statsråd Hansen uttalte bl.a. (s. 329):

«Jeg finner det ikke tvilsomt at naturvernloven gir hjemmel til å legge ut så store, private områder som foreslått i dette tilfellet. Jeg legger da avgjørende vekt på at disse områdene har en minst like stor verneverdi som de sentrale delene av vidda og en nær, funksjonell sammenheng med de områdene som blir vernet på statens grunn. Jeg viser for øvrig til kommunalkomitéens uttalelser i innstillingen til proposisjonen om ny naturvernloven, der komitéen uttaler at det er områdenes verdi og ikke eierforholdet som er avgjørende i denne sammenheng. Jeg viser også til Justisdepartementets uttalelse om dette spørsmål i brev til komitéen av 23. mai 1979. Det er således etter mitt syn ikke behov for ytterligere utredninger av dette spørsmålet.»

Representanten Torstein Tynning uttalte til dette bl.a. (s. 331):

«Så vidt jeg forstod stasråden, mente han at det var adgang etter naturvernloven - det er ved da §3 - til å opprette den store nasjonalpark, altså i de tilfeller hvor den private andel er større enn statens. Jeg stiller meg tvilende til om det er det faktiske forhold, men det synes jeg er noe som rettsapparatet må ta seg av siden. Dernest er det vel også slik at ifølge naturvernloven må man i så fall kunne forlange erstatning hvis forholdet er at man får vesentlig innskrenkninger i den råderett man før har hatt.»

Statsråd Rolf Hansen repliserte bl.a. (s. 331):

«Når det gjelder spørsmålet om den juridiske adgang til å opprette nasjonalparken i det omfang som det her dreier seg om, og hensynet til de private grunneiendommene, er det fra Regjeringens side tilrettelagt de momenter og fakta som knytter seg til det spørsmålet, og Regjeringen, og jeg peker også på komitéflertallet, har kommet til den slutning at vi har adgang til å opprette disse nasjonalparkene i det omfang som her er foreslått. Hvorvidt det vil bli en rettslig prøving av spørsmålet, vil selvfølgelig tida vise, men fra Regjeringens side er det ikke noen foranledning til å få saken rettslig vurdert. Vi har ut fra den vurdering som er foretatt i Justisdepartementet, kommet til den konklusjon og har således rettet oss deretter.»

Også flere andre representanter var inne på spørsmålet om nasjonalparken kunne omfatte privat grunn i det omfang som det her var spørsmål om.

I medhold av §3 i lov om naturvern av 19. juni 1970 nr. 63 ble det ved Kgl. res. av 10. april 1981 vedtatt opprettet Hardangervidda nasjonalpark som omfattet et område i kommunene Nore og Uvdal og Hol i Buskerud fylke, Ullensvang og Odda i Hordaland fylke og kommunene Vinje og Tinn i Telemark fylke. I samme resolusjon ble også i tilknytning til nasjonalparken opprettet tilgrensende landskapsvernområder.