HR-1988-40-B - Rt-1988-414

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1988-04-21
Publisert:	HR-1988-00040-B - Rt-1988-414 (126-88)
Stikkord:	(Hesbydommen), Forvaltningsrett, Tingsrett, Konsesjon
Sammendrag:	Saken gjaldt spørsmål om Landbruksdepartementets vedtak om å benytte forkjøpsrett til fordel for det offentlige for en landbrukseiendom var gyldig.
Saksgang:	Høyesterett HR-1988-00040B, L.nr 40B/1988, nr 205/1986
Parter:	[A-mann] (advokat Einar Nordby - til prøve) mot Staten v/Landbruksdepartementet (assisterende regjeringsadvokat Sverre Østensvik)
Forfatter:	Bugge, Christiansen, Holmøy, Dolva, Sandene
Lovhenvisninger:	Konsesjonsloven (1974) §21, §1, §2, §13, Jordloven (1955), Forvaltningsloven (1967) §28, §2

Dommer Bugge: Vestfold fylkeslandbruksstyre traff 12. mars 1984 vedtak om å gi A konsesjon til erhverv av eiendommen gnr 39 bnr 8 i Sem kommune. Eiendommen, som er ubebygget og består av 33 da dyrket mark og 3 da skog, var erhvervet av A for å brukes som tilleggsjord til det gårdsbruk han eide fra før, på 129 da dyrket mark og noe skog. Vedtaket ble truffet i medhold av bestemmelser fastsatt av Landbruksdepartementet 20. januar 1984, hvorved fylkeslandbruksstyrene er bemyndiget til å avgjøre søknad om konsesjon som gjelder erhverv av eiendom som skal nyttes i rasjonaliseringsøyemed i samsvar med jordloven.

Mens konsesjonssaken var under behandling, hadde vegsjefen i Vestfold i brev av 7. desember 1983 til landbrukskontoret i Sem fremholdt at han mente staten burde benytte forkjøpsrett til eiendommen, med sikte på at den kunne nyttiggjøres i forbinddelse med jordskifte eller makeskifte som følge av en planlagt omlegging av E-18 gjennom Sem. I brev av 4. april 1984 rettet vegsjefen en ny henvendelse til fylkeslandbruksstyret og anbefalte at forkjøpsrett ble gjort gjeldende. Han bad fylkeslandbruksstyret se på vedtaket av 12 mars 1984 på nytt, og dersom fylkeslandbruksstyret fant at hjemmel for forkjøp ikke forelå, bad han saken forelagt Landbruksdepartementet til endelig avgjørelse. Fylkeslandbruksstyret mente at det ikke hadde hjemmel til å bruke forkjøpsrett til fordel for det offentlige i dette tilfelle, og oversendte saken til departementet. Den 27. april 1984 besluttet Landbruksdepartementet å benytte statens forkjøpsrett med hjemmel i konsesjonsloven §2 til fordel for Statens Vegvesen i forbindelse med bygging av ny E-18 gjennom Sem. I departementets begrunnelse heter det:

"Det er ingen tvil om at omsøkte areal vil egne seg godt som tilleggsareal til As eiendom. Det vil ved en sammenslåing skje en rasjonalisering i tråd med intensjonene i jord- og konsesjonslovgivningen. Departementet er imidlertid av den oppfatning at det vil være mer fordelaktig om eiendommen blir nyttet i forbindelse med det jordskifte som skal holdes i forbindelse med fremføringen av E-18 gjennom Sem. På denne måten vil de samlede skader og ulemper ved vegfremføringen kunne reduseres, noe som vil være fordelaktig også av hensyn til den fremtidige eiendomsutforming i området.

Det endelige trasevalg for E-18 på denne strekningen er ikke klarlagt, men de foran nevnte hensyn, har gyldighet med varierende styrke uansett hvilket trasevalg som blir det endelige."

Landbruksdepartementets vedtak ble truffet på siste dag av 3-månedersfristen som er fastsatt i konsesjonsloven §13 annet ledd. Etter klage fra A ble vedtaket opprettholdt ved kgl resolusjon av 13. juli 1984.

A reiste ved stevning 16. august 1984 til Tønsberg byrett søksmål mot staten ved Landbruksdepartementet for å få prøvet lovligheten av forkjøpsvedtaket. Han gjorde gjeldende at departementet, etter at han var blitt meddelt konsesjon for eiendomserhvervet av fylkeslandbruksstyret og en jordsøkende nabo hadde frafalt sin klagerett, var avskåret fra å gjøre bruk av forkjøpsretten. Han hevdet at det også heftet andre mangler ved vedtaket, og nedla påstand om at den kgl resolusjon av 13. juli 1984 skulle kjennes ugyldig.

Byrettens dom av 20. mai 1985 har slik slutning:

"I. Staten v/Landbruksdepartementet frifinnes.

II. Saksomkostninger tilkjennes ikke."

Dommen ble av A påanket til Agder lagmannsrett, som avsa dom 25. april 1986 med slik slutning:

"1. Byrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger for lagmannsretten tilkjennes ikke."

Når det gjelder saksforholdet - som ikke er omtvistet - og partenes anførsler for byretten og lagmannsretten, viser jeg ellers til de avsagte dommer. De to retter har gitt en noe forskjellig begrunnelse for sitt resultat. Byretten bygget primært på at Landbruksdepartementet ikke var bundet av Vestfold fylkeslandbruksstyres konsesjonsvedtak, og at departementet i medhold av konsesjonsloven §21 tredje og fjerde ledd stod fritt til av eget tiltak å gjøre gjeldende statens forkjøpsrett til fordel for Statens vegvesen med den begrunnelse som var gitt, når det skjedde innenfor loven frist. Lagmannsretten, derimot, la i samsvar med en subsidiær anførsel fra statens side til grunn at vegsjefens henvendelse av 4 april 1984 måtte betraktes som en klage over fylkeslandbruksstyrets vedtak om å gi konsesjon til A, og at den videre saksbehandling i departementet og i statsråd reelt sett måtte sees på som en klagebehandling, som var gyldig etter forvaltningsloven regler.

A har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjelder rettsanvendelsen. Det er fremlagt enkelte nye dokumenter, som etter min mening ikke får betydning for avgjørelsen.

[A-mann] har for Høyesterett ikke opprettholdt anførselen for byretten og lagmannsretten om at forkjøpsrett ikke kunne utøves til fordel for Statens vegvesen, fordi de interesser som derved skulle tilgodesees ikke var tilstrekkelig klarlagt og tungtveiende når de avveies mot de interesser som for ham knyttet seg til eiendomserhvervet. Det erkjennes også at bruk av forkjøpsretten til et slikt formål som det er tale om - erhverv av grunn til bruk for et jordskifte ved veianlegg - må sies å tilgodese landbruksnæringen i videre forstand, jf konsesjonsloven §1 nr 1. Også i enkelte andre henseender er hans tidligere anførsler noe modifisert for Høyesterett.

Det hevdes, for det første, at byretten har tatt feil når den har funnet at Landbruksdepartementet hadde adgang til å treffe bestemmelse om bruk av statens forkjøpsrett etter at fylkeslandbruksstyrets konsesjonsvedtak forelå. Etter konsesjonsloven §21 tredje ledd er det lagt til fylkeslandbruksstyret å avgjøre om forkjøpsrett skal gjøres gjeldende når formålet er å tilgodese landbruksnæringen. Ved Landbruksdepartementets bestemmelser av 20 januar 1984, som avløste tilsvarende tidligere bestemmelser, er det videre overlatt til fylkeslandbruksstyret å gi konsesjon for eiendomserhverv i rasjonaliseringsøyemed etter jordloven, som det for A var tale om. Når da fylkeslandbruksstyret i medhold av denne delegasjonsfullmakt hadde truffet et gyldig vedtak om å gi Hesby konsesjon, som ikke var påklaget, så måtte denne avgjørelse være endelig og avskjære departementet fra å gjøre bruk av forkjøpsretten. Iallfall må dette gjelde når også formålet med forkjøpsvedtaket var å tilgodese landbruksnæringen, slik som departementet hadde angitt. Spørsmålet om konsesjon og spørsmålet om forkjøp henger nøye sammen. Dette fremgår både av loven system og av dens enkelte bestemmelser, og det må følge av en naturlig forståelse av delegasjonsbestemmelsene av 20. januar 1984. Av dette må også følge, hevder A, at man ikke kan se det slik at departementet som overordnet myndighet hadde en adgang til av eget tiltak å omgjøre fylkeslandbruksstyrets vedtak av 12. mars 1984. En slik omgjøringsrett kan ikke anerkjennes på noe annet grunnlag enn en gyldig klage etter forvaltningsloven regler.

Det bestrides videre at det er grunnlag for å se forkjøpsvedtaket som en avgjørelse i klagesak, slik lagmannsretten har antatt. Grunnlaget for en klagebehandling kunne i tilfelle bare være henvendelsen av 4. april 1984 fra vegsjefen i Vestfold til fylkeslandbruksstyret. Etter As mening hadde ikke vegsjefen noen klagerett over fylkeslandbruksstyrets vedtak. Det må følge av forvaltningsloven §28. All den stund eiendommen, om forkjøpsrett ble gjort gjeldende, skulle inngå i jordskiftet i forbindelse med veianlegget og dermed i realiteten disponeres av landbruksmyndighetene, hadde vegvesenet ingen egen interesse å vareta i saken, hverken selv eller som representant for de landbruksinteresser som skulle tilgodesees ved forkjøpet. Vegsjefen kunne derfor ikke ansees som part, jf forvaltningsloven §2 siste ledd, og han hadde heller ingen rettslig klageinteresse i saken. Det er vist til uttalelser i teorien om spørsmålet om klagerett for offentlige organer.

A har nedlagt slik påstand:

"1. Kongelig resolusjon av 13. juli 1984 om å nytte statens forkjøpsrett til gbnr 39/8 i Sem kjennes ugyldig.

2. A tilkjennes saksomkostninger for alle retter."

Staten ved Landbruksdepartementet har, så langt ankegrunnene rekker, i det vesentlige henholdt seg til sine anførsler for de tidligere instanser. Det gjøres prinsipalt gjeldende, i samsvar med byrettens domsbegrunnelse, at departementet etter konsesjonsloven §21 fjerde ledd jf tredje ledd har en alminnelig adgang til å gjøre statens forkjøpsrett gjeldende i ethvert tilfelle hvor fylkeslandbruksstyret ikke har gjort bruk av den, og at denne adgang består uavhengig av om fylkeslandbruksstyret har gitt konsesjon til et eiendomserhverv i medhold av delegert myndighet. Man kan også se det slik at departementet i kraft av §21 fjerde ledd har en alminnelig omgjøringsrett på forvaltningsrettslig grunnlag overfor et vedtak av fylkeslandbruksstyret om ikke å benytte forkjøpsretten. Subsidiært har staten henholdt seg til lagmannsrettens domsbegrunnelse. Etter statens oppfatning er det ikke tvilsomt at vegsjefen i Vestfold hadde klagerett over fylkeslandbruksstyrets vedtak av 12. mars 1984, og at departementets forkjøpsvedtak og den etterfølgende kgl resolusjon innebærer en gyldig klageavgjørelse.

Staten ved Landbruksdepartementet har nedlagt slik påstand:

"1. Agder lagmannsretts dom av 25. april 1986 stadfestes.

2. Staten v/Landbruksdepartementet tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett."

Jeg er kommet til samme resultat som byretten og lagmannsretten og skal bemerke:

Etter konsesjonsloven §21 tredje og fjerde ledd er forholdet mellom myndighet til å gi konsesjon og myndighet til å gjøre bruk av statens forkjøpsrett i og for seg greit ordnet: Fylkeslandbruksstyret kan beslutte å gjøre forkjøpsretten gjeldende når formålet er å tilgodese landbruksnæringen, men det tilligger Kongen - d v s Landbruksdepartementet etter delegasjon - å avgjøre spørsmålet om konsesjon og om bruk av forkjøpsretten når fylkeslandbruksstyret ikke har gjort forkjøpsrett gjeldende. Ved at fylkeslandbruksstyrene gjennom senere delegasjon også er tillagt myndighet til å avgjøre spørsmålet om konsesjon i visse tilfelle som gjelder landbruksnæringen, kan det sies å være skapt en viss uklarhet i denne ordning. Man kan få en situasjon som i denne sak, hvor den ankende part har fått konsesjon av fylkeslandbruksstyret, uten å være blitt varslet om departementets adgang til å gjøre bruk av forkjøpsretten. Det er dog opplyst at vanlig praksis er at fylkeslandbruksstyrene stiller spørsmålet om å gi konsesjon i bero inntil spørsmålet om forkjøp er endelig avgjort eller 3-månedersfristen utløpt.

Om myndigheten til å meddele konsesjon for visse eiendomserhverv er blitt delegert til fylkeslandbruksstyrene, og det også er blitt gitt konsesjon, kan det imidlertid ikke føre til at departementet i slike tilfelle skulle være avskåret fra å gjøre bruk av statens forkjøpsrett, såfremt det skjer til formål og innen den frist som loven fastsetter. Det er intet holdepunkt for dette, hverken i loven eller i de nevnte delegasjonsbestemmelser. Tvert om er det i §21 tredje ledd sagt at dersom fylkeslandbruksstyret ikke treffer vedtak om å bruke forkjøpsretten, skal saken sendes til departementet "med uttalelse om konsesjonsspørsmålet og om bruk av statens forkjøpsrett". Det må da etter min mening følge av loven ordning at den av fylkeslandbruksstyret meddelte konsesjon blir uvirksom dersom departementet i medhold av §21 fjerde ledd beslutter å gjøre forkjøpsrett gjeldende. Og dette må også gjelde om forkjøpsretten utøves for å tilgodese landbruksnæringen.

Som nevnt ble saken i dette tilfelle av Vestfold fylkeslandbruksstyre etter vegsjefens henvendelse 4. april 1984 oversendt til departementet uten at A ble gitt anledning til å uttale seg, og uten at det av fylkeslandbruksstyret ble gitt noen uttalelse om bruk av forkjøpsretten. Det er opplyst at det siste skyldtes den knappe tid som da gjenstod av fristen for å gjøre forkjøpsrett gjeldende. Dette må betegnes som - etter mitt syn beklagelige - feil ved saksbehandlingen. Men noen innflytelse på utfallet av saken kan jeg ikke anta at de har hatt.

Etter dette kan jeg i det alt vesentlige erklære meg enig i byrettens bemerkninger om rettsanvendelsen. Det er ikke grunn for meg til å gå inn på det avgjørelsesgrunnlag lagmannsretten har bygget på, at forkjøpsvedtaket må ansees som en klageavgjørelse.

Jeg finner ellers grunn til å tilføye følgende:

Som nevnt har den ankende part ikke bestridt at forkjøpsvedtaket til fordel for vegvesenet lå innenfor formålet å tilgodese landbruksnæringen, og hans tidligere anførsel om at den nødvendige interesseovervekt ikke var til stede, er ikke opprettholdt for Høyesterett. På det tidspunkt da Landbruksdepartementets vedtak ble truffet 27. april 1984, var imidlertid traseen for omleggingen av E-18 i Sem ennå ikke endelig fastlagt; det forelå tre alternativer, hvorav iallfall det ene i det hele ikke ville berøre eiendommen gnr 39 bnr 8 eller det skiftefelt som omfatter denne eiendom. Det var således lite klarlagt hvilke bruk som ville komme til å nyte godt av det forkjøp som ble besluttet. På den annen side forelå det klare uttalelser fra såvel landbruksnemnda som fylkeslandbruksstyret til fordel for Kåre Hesbys erhverv av eiendommen som tilleggsjord. Situasjonen tilsa derfor etter min mening en særlig omhyggelig vurdering fra departementets side av om de fordeler som ville kunne oppnåes ved bruk av statens forkjøpsrett var overveiende i forhold til de interesser som for A stod på spill i saken. Jeg viser til uttalelser i den sak som er referert i Rt-1981-745 om de krav som det her kan være tale om å stille til interesseovervekten og begrunnelsen. Etter min oppfatning kunne det reises spørsmål om det materiale som forelå for Landbruksdepartementet, og den begrunnelse som er gitt i departementets vedtak, fyller disse krav.

Vurderingen av den kgl resolusjon i disse henseender kunne dog stille seg annerledes, fordi trasevalget for E-18 da var fastlagt.

De spørsmål jeg her har nevnt er imidlertid ikke tatt opp i anken, og jeg har derfor ikke foranledning til å gå nærmere inn på dem.

Anken har vært forgjeves, men etter omstendighetene antar jeg at staten ikke bør tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett.

Jeg stemmer for denne

D O M :

Lagmannsrettens dom stadfestes.

Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.