HR-2012-2250-A - Rt-2012-1810
(Omdirigert fra «Rt-2012-1810»)
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 2012-11-30 |
| Publisert: | HR-2012-02250-A - Rt-2012-1810 |
| Stikkord: | Trygderett, Utredningsplikt |
| Sammendrag: | Saka gjaldt overprøving av ei avgjerd i Trygderetten der vedtaket om å avslå eit krav frå A om uførepensjon blei stadfesta. Saka reiste særleg spørsmål om omfanget av utgreiingsplikta til Trygderetten. Avslaget var grunngitt med at vilkåra i folketrygdlova § 12-5 ikkje var oppfylte.
Høgsterett kom til at saka var tilstrekkeleg opplyst. Trygderetten hadde ikkje forsømt utgreiingsplikta si, og det låg etter dette ikkje føre saksbehandlingsfeil som kunne føre til at avgjerda blei ugyldig. |
| Saksgang: | Trygderetten 17.12.2010 - Agder lagmannsrett 05.03.2012 - Høyesterett HR-2012-02250-A (sak nr. 2012/923), sivil sak, anke over dom |
| Parter: | Staten v/Arbeids- og velferdsdirektoratet (regjeringsadvokaten v/advokat Steffen Kvisler) mot A (advokat Anne Cecilie Kristensen - til prøve) |
| Forfatter: | Normann, Endresen, Webster, Kallerud, Utgård |
| Lovhenvisninger: | Folketrygdloven (1997) §12-2, §12-5, §12-10, Trygderettsloven (1966) §15, §23, Forvaltningsloven (1967) §41 |
(1) Dommer Normann: Saken gjelder gyldigheten av Trygderettens kjennelse i sak om
uførepensjon.
(2) A – som er født i 1963 – flyttet til Norge fra Irak i 2001. I 2003 ble det oppdaget at han
hadde en godartet hjernesvulst, som ble fjernet ved operasjon i oktober samme år. A har
etter operasjonen opplevd å ha diverse smerter og funksjonsvansker, og han har senere
ikke vært i arbeid.
(3) A mottok sykepenger fra 24. oktober 2003 til 5. oktober 2004 og deretter
rehabilitetspenger fra 6. oktober 2004 til 25. januar 2006. I mars 2006 søkte han om
tidsbegrenset uførestønad. Søknaden ble avslått 5. juli samme år. Trygdekontorets
begrunnelse var at A ikke oppfylte vilkåret om å ha gjennomført hensiktsmessig attføring,
og at han heller ikke oppfylte vilkåret om at inntektsevnen må være varig nedsatt med
minst halvparten.
(4) Krav om uførepensjon ble fremsatt 10. desember 2008. Ved vedtak 28. april 2009 avslo
NAV Forvaltning X søknaden. Begrunnelsen var at A ikke oppfylte kravet i
folketrygdloven § 12-2 første ledd om tre års medlemskap i folketrygden før
uføretidspunktet. A påklaget vedtaket. NAV Klageinstans Øst stadfestet 28. mai 2010 det
påklagede vedtaket, men med endret begrunnelse. Avslaget ble gitt etter folketrygdloven
§ 12-5 under henvisning til at A ikke hadde gjennomgått nødvendig behandling og
attføring. I erklæring 13. juli 2010 ble Klageinstansens vedtak påanket til Trygderetten.
(5) I NAV Klageinstans Østs oversendelsesbrev til Trygderetten 27. august 2010 begrunnes
avslaget slik:
"Klageinstansen viser til at det i denne saken ikke er foretatt noen reell
arbeidsutprøving. Klageinstansen mener videre at det er nødvendig med en ytterligere
utredning av behandlingsmulighetene i forhold til psykiske plager før det kan tas
endelig standpunkt til spørsmålet om varigheten av nedsatt inntektsevne. Inntil det er
gjort tilstrekkelig utprøving av den ankende parts arbeidsmuligheter og inntil saken er
tilstrekkelig avklart i forhold til videre behandlingsmuligheter, finner klageinstansen at
det er for tidlig å ta standpunkt til spørsmålet om omfang av trygdetid forut for
eventuell varig uførhet.
Ut fra sakens medisinske opplysninger finner klageinstansen det ikke dokumentert at
arbeidsrettede tiltak åpenbart ikke kan være hensiktsmessige. Den ankende parts
helsemessige problemer anses ikke å være av en slik alvorlig art, verken hver for seg
eller samlet sett, at disse kan være til hinder for en arbeidsmessig kartlegging.
Klageinstansen vil i den forbindelse for øvrig peke på at en slik kartlegging må dreie seg
om hvilke muligheter den ankende part til tross for sin sykdom fortsatt har, ikke en
kartlegging av begrensningene slik den ankende part selv har antydet i samtale med
NAV i 2008."
(6) Trygderetten avsa 17. desember 2010 kjennelse med slik slutning:
"1. NAV Klageinstans Øst sitt vedtak av 28. mai 2010 stadfestes.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke."
(7) I Trygderettens begrunnelse heter det blant annet:
"Retten er kommet til samme resultat som ankemotparten, og bygger i det vesentlige på
ankemotpartens framstilling av faktum og rettslige vurderinger.
Retten vil imidlertid bemerke:
Retten er enig i at vurdering i forhold til bestemmelsen i folketrygdloven § 12-2 først
kan skje når det er avklart om og eventuelt fra hvilket tidspunkt A kan anses varig ufør,
jf. bestemmelsen i folketrygdloven § 12-10.
Slik helsesituasjonen er beskrevet, framstår det ikke for retten som klart at A ikke kan
gjennomføre arbeidsrettede tiltak.
Slik retten oppfatter det, er den nevropsykologiske undersøkelsen ikke bred nok for å si
noe om arbeidsevnen. Det anføres blant annet i saksdokumentene at han skal ha noe
dyspraksi, men dette ble ikke undersøkt av nevropsykolog (en funksjonsvanske en heller
ikke skal forvente ved skade i venstre hjernehalvdel). Nevropsykologen opplyser
dessuten at undersøkelsen ikke ble fullført idet A ikke møtte opp til siste avtale. Som
ledd i en kartlegging nå, forutsettes det at NAV innhenter en ny og bredere
nevropsykologisk undersøkelse, enten lokalt, og/eller at det søkes samarbeid med NAV
SYA (Senter for yrkesrettet attføring), som har et eget team med spesialkompetanse på
vurdering av arbeidsevne etter alle former for sykdommer eller skader i hjernen
(nevroteamet).
Anken har etter dette ikke ført fram. Det påankede vedtak stadfestes."
(8) Ved stevning til Agder lagmannsrett 4. juli 2011 begjærte A rettslig overprøving av
Trygderettens kjennelse.
(9) Agder lagmannsrett avsa 5. mars 2012 dom med slik domsslutning:
"1. Trygderettens kjennelse av 17. desember 2010 oppheves.
2. Staten ved Arbeids- og velferdsdirektoratet betaler sakskostnader til A med
63.374,- sekstitretusentrehundreogsyttifire – kroner innen 2 – to – uker fra
forkynnelse av dommen."
(10) Lagmannsretten kom til at Trygderetten ikke hadde oppfylt sin plikt til å sørge for at
saken var tilstrekkelig opplyst, jf. trygderettsloven § 15 nr.1. Retten viste til at
Trygderetten i sin kjennelse hadde påpekt at den medisinske/nevropsykologiske
kartleggingen ikke var bred nok, og at saken ikke var tilstrekkelig opplyst til å avgjøre As
arbeidsevne, herunder om videre attføringstiltak er hensiktsmessig. Lagmannsretten forsto
det slik at den sakkyndige legen så en reell mulighet for at videre observasjon ville vise at
As arbeidsevne er nedsatt med mer enn 50 prosent, og også at det er åpenbart at
ytterligere attføring ikke er hensiktsmessig. Trygderetten hadde dermed avgjort saken
uten at den var tilstrekkelig opplyst, og denne feilen kunne ha innvirket på avgjørelsen.
(11) Staten har anket saken til Høyesterett. Anken gjelder lagmannsrettens rettsanvendelse og
bevisbedømmelse.
(12) Den ankende part – staten v/Arbeids- og velferdsdirektoratet – har sammenfatningsvis
anført:
(13) Saken var tilstrekkelig opplyst til at Trygderetten kunne ta stilling til om vilkårene i
folketrygdloven §§ 12-5 til 12-7 var oppfylt. Trygderetten er pålagt en plikt til å sørge for
at saken er tilstrekkelig opplyst, jf. trygderettsloven § 15 nr. 1 første punktum.
(14) Trygderetten har et reelt ansvar for sakens opplysning, jf. blant annet Ot.prp. nr. 5 (1966–
67) side 24. Selv om Trygderetten er et forvaltningsorgan, har den betydelig likhet med
en særdomstol. Trygderettens ansvar for sakens opplysning kan derfor best sammenlignes
med domstolenes plikt til forsvarlig opplysning av saken i saker uten fri rådighet.
(15) Trygderetten har ikke plikt til selv å utrede den konkrete saken, men må – dersom saken
ikke er tilstrekkelig opplyst – kunne oppheve underinstansens vedtak, jf. trygderettsloven
§ 21 fjerde ledd og Rt. 2008 side 688. Dette er også lagt til grunn i fast og langvarig
trygderettspraksis.
(16) Saken var her tilstrekkelig opplyst til at Trygderetten kunne ta stilling til om A oppfylte
vilkårene for uførepensjon etter folketrygdloven § 12-5. Det som skulle avgjøres var
således om kravene der til behandlings- og attføringstiltak som vilkår for uførepensjon,
var oppfylt.
(17) Opplysningene i saken er ikke tilstrekkelige til å konstatere at videre attføring åpenbart
ikke er hensiktsmessig, jf. folketrygdloven § 12-5 første ledd annet punktum. A har også
psykiske plager. Det følger av § 12-5 første ledd første punktum at han også skal utredes
og behandles for disse, før uførepensjon kan innvilges. Når vilkårene i § 12-5 ikke er
oppfylt, er det heller ikke mulig å ta stilling til vilkårene i §§ 12-6 og 12-7.
(18) Opplysningene fra de gjennomførte attføringstiltak samsvarer ikke med de medisinske
funnene. At A ved undersøkelsene overdriver sine plager, underbygger behovet for
ytterligere undersøkelser.
(19) Trygderetten bygde således ikke på mangelfulle opplysninger når den fant at det ikke var
grunnlag for å innvilge søknaden om uføretrygd med hjemmel i § 12-5. Resultatet var
også riktig.
(20) Det erkjennes at det for Trygderetten ikke var opplyst om at A hadde gjennomgått et
kortvarig attføringstiltak i regi av iFokus AS. Men denne feilen i det faktiske grunnlaget
har ikke hatt innvirkning på resultatet, jf. prinsippet i forvaltningsloven § 41.
(21) Staten v/Arbeids- og velferdsdirektoratet har nedlagt slik påstand:
"1. Staten v/Arbeids- og velferdsdirektoratet frifinnes.
2. Staten v/Arbeids- og velferdsdirektoratet tilkjennes sakskostnader for
lagmannsretten og Høyesterett."
(22) Ankemotparten – A – har sammenfatningsvis anført:
(23) Lagmannsrettens avgjørelse og begrunnelse er korrekt. Saken gjelder forståelsen og
anvendelsen av trygderettsloven § 15. Trygderetten har ikke oppfylt sin utredningsplikt
etter denne bestemmelsen. Det faktiske grunnlaget for Trygderettens kjennelse er
mangelfullt, og dette er en saksbehandlingsfeil som har innvirket på avgjørelsens innhold.
(24) Domstolene skal ved sin prøving av om Trygderettens kjennelse er lovlig, i
utgangspunktet legge til grunn det faktum som forelå på tidspunktet for Trygderettens
avgjørelse. Men det følger av rettspraksis at domstolene også kan vektlegge senere bevis
som kaster lys over situasjonen på tidspunktet for kjennelsen.
(25) Trygderettsloven § 15 bygger på et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp. Den er
begrunnet i hensynet til rettsikkerhet og skal sikre at det treffes materielt riktige
avgjørelser. Det må foretas en vurdering av utredningspliktens omfang målt opp mot
hensynet til effektiv saksbehandling, men effektivitetshensyn kan ikke gå foran de to
nevnte hensyn.
(26) En privat part har ofte mindre muligheter til å underbygge anken sammenlignet med
trygdemyndighetenes rutinerte apparat. Dette tilsier at retten pålegges et reelt og stort
ansvar for å opplyse saken, jf. Innstilling om lov om anke til Trygderetten 22. oktober
1965 side 38.
(27) Trygderetten har riktignok en skjønnsmessig adgang til å velge den fremgangsmåten den
finner mest hensiktsmessig, men dette innebærer ikke at Trygderetten konsekvent kan
velge ikke å realitetsbehandle saker som er for dårlig opplyst. Også Trygderetten la i sin
kjennelse til grunn at de nevropsykologiske undersøkelsene var mangelfulle. Det gjensto
imidlertid bare noen supplerende undersøkelser, og Trygderetten burde ha innhentet disse
før den avgjorde saken.
(28) Trygderettens mangelfulle beslutningsgrunnlag må også avveies mot etterfølgende
omstendigheter. De undersøkelser NAV har foretatt etter at Trygderetten avsa sin
kjennelse, underbygger at saken ikke var tilstrekkelig opplyst for Trygderetten.
(29) A har nedlagt slik påstand:
"1. Anken forkastes.
2. Staten ved Arbeids- og velferdsdirektoratet betaler sakskostnader til A/til det
offentlige for alle instanser."
(30) Jeg er kommet til at anken må tas til følge.
(31) Saken gjelder – som jeg nevnte innledningsvis – overprøving av Trygderettens kjennelse,
der vedtak om å avslå krav fra A om uførepensjon ble stadfestet.
(32) Jeg knytter først noen bemerkninger til de alminnelige vilkår for rett til uførepensjon etter
bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 12 slik de lød før 1. mars 2010.
(33) Folketrygdloven oppstiller krav om at vedkommende må ha vært medlem i trygden de
siste tre årene frem til uføretidspunktet, jf. § 12-2 første ledd. Videre oppstilles som vilkår
at "vedkommende har varig sykdom, skade eller lyte", jf. § 12-6, og at inntektsevnen må
være varig nedsatt med minst halvparten, jf. § 12-7.
(34) I vår sak er den sentrale bestemmelsen folketrygdloven § 12-5 om hensiktsmessig
behandling og attføring, hvor første og andre ledd lyder slik:
"Det er et vilkår for rett til ytelser etter dette kapitlet at vedkommende har gjennomgått
hensiktsmessig behandling for å bedre arbeidsevnen. Med mindre åpenbare grunner
tilsier at attføring ikke er hensiktsmessig, kan ytelser etter dette kapitlet bare gis
dersom vedkommende har gjennomført eller har forsøkt å gjennomføre et individuelt
og hensiktsmessig attføringsopplegg uten at inntektsevnen er bedret.
Når det skal avgjøres om behandlings- eller attføringstiltak er hensiktsmessig, legges det
vekt på alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn og arbeidsmuligheter. …"
(35) Kravet om at uførepensjon ikke kan innvilges "med mindre åpenbare grunner tilsier at
attføring ikke er hensiktsmessig", kom inn i § 12-5 med virkning fra 1. januar 2005. I
Ot.prp. nr. 9 (2004–2005) side 17 er det uttalt om endringen:
"Arbeidslivet skal ha plass til alle som kan og vil arbeide. Regjeringa ynskjer at
personar med nedsett funksjonsevne i størst mogleg grad skal kunne halde fram med
eller komme i arbeid, og nytte sine evner til beste for seg sjølv og samfunnet. Alle som
på grunn av sjukdom har behov for hjelp til å komme attende i arbeid eller få innpass i
arbeidslivet har både rett og plikt til å prøve å gjennomføre tenlege attføringstiltak.
Departementet meiner at det bør skje ei generell skjerping av kravet om et ein skal
freiste attføring før ei uføreyting vert gitt, ikkje berre i høve til spesielle diagnose- eller
aldersgrupper. Attføring skal prøvast i alle saker, med mindre det er openbert at det ikkje
er tenleg." 6
(36) At det gjelder et strengt krav om at en skal prøve attføring før uførepensjon innvilges, er
også lagt til grunn i rettspraksis, jf. Rt. 2007 side 1815 avsnitt 37 og Rt. 2010 side 113
avsnitt 70–73.
(37) Avgjørelsen av om vilkårene i § 12-5 er oppfylt, hviler på et rettsanvendelsesskjønn som
domstolene kan prøve fullt ut, jf. trygderettsloven § 23 første ledd, jf. Rt. 2007 side 1815
avsnitt 30. Men selv om domstolene fullt ut kan prøve om åpenbare grunner tilsier at
attføring ikke er hensiktsmessig, bygger vedtaket på faglige vurderinger innenfor attføring
og medisin som domstolene etter fast praksis må vise varsomhet med å overprøve,
jf. Rt. 2007 side 1815 avsnitt 39.
(38) Ankemotparten har gjort gjeldende at Trygderetten har forsømt sin plikt til å sørge for at
saken er tilstrekkelig opplyst, jf. trygderettsloven § 15 første ledd første punktum. Dersom
dette er tilfellet, vil det være en saksbehandlingsfeil som etter omstendighetene kan føre
til opphevelse av Trygderettens kjennelse. I lys av det jeg har sagt om forståelsen av
folketrygdloven § 12-5, ser jeg nå på spørsmålet om Trygderettens opplysningsplikt.
(39) Det følger av lovens forarbeider at Trygderetten har en reell plikt til å sørge for sakens
opplysning, jf. Innstilling om lov om anke til Trygderetten 22. oktober 1965 side 38.
Omfanget og det nærmere innholdet av utredningsplikten beror på en konkret og
skjønnsmessig vurdering, jf. trygderettsloven § 15 første ledd andre punktum. Kravene til
å sørge for opplysning må sees i lys av hva som skal vurderes av Trygderetten. I denne
saken var dette om A oppfylte folketrygdlovens vilkår, nemlig om "åpenbare grunner"
tilsa at "attføring ikke er hensiktsmessig", og om A hadde gjennomgått "hensiktsmessig
behandling", jf. § 12-5 første ledd første og annet punktum.
(40) Trygderetten konkluderte her med at det ikke fremsto som klart at A ikke kunne
gjennomføre arbeidsrettede tiltak. Som jeg var inne på innledningsvis, er det i kjennelsen
blant annet vist til at "den nevropsykologiske undersøkelsen ikke [er] bred nok for å si
noe om arbeidsevnen".
(41) Lagmannsretten var enig i dette, men mente likevel at Trygderetten hadde avgjort saken
uten at den var tilstrekkelig opplyst, jf. trygderettsloven § 15. Den uttalte videre at det er
en reell mulighet for at ytterligere observasjon ville kunne vise at vilkårene for
uførepensjon er oppfylt. Jeg leser dommen slik at omfanget av Trygderettens
utredningsplikt her er vurdert løsrevet fra vilkårene i folketrygdloven § 12-5. Som det vil
ha fremgått, er dette etter mitt syn ikke en korrekt tilnærming.
(42) Både NAV og Trygderetten har vist til at de tiltak som er aktuelle etter folketrygdloven
§ 12-5, ikke er gjennomført. Bestemmelsen oppstiller krav om at alle tiltak som fremstår
som hensiktsmessige må være prøvd, og det må foreligge klare holdepunkter for at et
tiltak ikke er hensiktsmessig, jf. Rt. 2010 side 113 avsnitt 73.
(43) A kan – slik jeg ser det – ikke gis medhold i at Trygderetten skulle ha sørget for
ytterligere medisinsk/nevropsykologisk utredning og kartlegging av hans påberopte
plager før den avgjorde saken. Avklaringen av om attføringsvilkåret er oppfylt, hører
under attføringsmyndighetene, jf. Rt. 2010 side 113 avsnitt 83. Trygderettens
utredningsplikt omfatter ikke slike tiltak.
(44) Når det gjelder As psykiske plager, var NAV Klageinstans Østs oppfatning – som
Trygderetten sluttet seg til – at det er nødvendig med ytterliggere utredning av
behandlingsmulighetene. Behandlingsvilkåret i folketrygdloven § 12-5 første ledd første
punktum var derfor heller ikke oppfylt. Å sørge for slik utredning ligger klart nok også
utenfor den utredningsplikt Trygderetten er pålagt, som er begrenset til det som er
nødvendig for å avklare om vilkårene i § 12-5 var oppfylt.
(45) Jeg konstaterer etter dette at saken var tilstrekkelig opplyst for Trygderetten.
(46) Ankemotparten har også anført – og den ankende part har erkjent – at det er en
saksbehandlingsfeil at det ikke er vist til at A har vært i attføringstiltak i regi av iFokus
AS, verken i saksfremstillingen fra NAV til Trygderetten eller i Trygderettens kjennelse.
Jeg legger som lagmannsretten til grunn at Trygderetten ikke hadde kjennskap til dette,
men som lagmannsretten er også jeg kommet til at denne feilen uansett ikke kan ha hatt
betydning for konklusjonen.
(47) Jeg er etter dette kommet til at det ikke foreligger saksbehandlingsfeil som medfører at
Trygderettens kjennelse blir ugyldig.
(48) Anken har ført frem, og staten har nedlagt påstand om å bli tilkjent sakskostnader for
lagmannsretten og Høyesterett. Saken har reist spørsmål av allmenn interesse, og
sakskostnader blir ikke tilkjent for noen instans.
(49) Jeg stemmer for denne
D O M :
1. Staten v/Arbeids- og velferdsdirektoratet frifinnes.
2. Sakskostnader for lagmannsretten og Høyesterett tilkjennes ikke.
(50) Dommer Endresen: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med
førstvoterende.
(51) Dommer Webster: Likeså.
(52) Dommer Kallerud: Likeså.
(53) Dommar Utgård: Det same.
(54) Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne
D O M :
1. Staten v/Arbeids- og velferdsdirektoratet frifinnes.
2. Sakskostnader for lagmannsretten og Høyesterett tilkjennes ikke.