Du har ikke tillatelse til å redigere denne siden av følgende grunner:
For å endre denne siden, vennligst svar på spørsmålet som vises under (mer informasjon):
Hva blir 10 + 5
Fritekst:
Dommer <b>Stang Lund</b>: Saken gjelder gyldigheten av pålegg etter plan- og bygningsloven §113 og forurensningsloven §7 og domstolsprøving av forelegg gitt i medhold av plan- og bygningsloven §114. Stein Edvard Sæther kjøpte 6. juni 1988 gnr. 134 bnr. 11 Fagerhaug i Trondheim for 770.000 kroner. Fagerhaug er en skogbevokst eiendomstomt på ca 8 mål med ca 330 meter strandlinje til Litlvatnet. Ved overtakelsen besto bebyggelsen av en toetasjes bygning oppført i begynnelsen av 1920-årene med grunnflate 60 m2, et lysthus/utsiktstårn og en utedo. Det var innlagt elektrisitet og tilført «sommervann» gjennom en overflateledning. Familien Sæther tok eiendommen i bruk som helårsbolig sommeren 1988. I søknad 10. juni 1988 om konsesjon for erverv av Fagerhaug som er medundertegnet av Sæther, opplyses at eiendommen er et «eldre landsted», og at formålet med kjøpet er «Erverv av fritidseiendom». I rubrikken «Spesielt for eiendommer som skal nyttes til hytte-, fritids- og/eller hobbyformål» er spørsmålene om eiendommen er tillatt bebygd i henhold til godkjent plan, og om det er gitt dispensasjon fra byggeforbud, avkrysset med nei. Under behandlingen av søknaden ble eiendommen beskrevet som en stor «hytteeiendom» og «fritidseiendom» med et «fritidshus på ca 60 m2 i to etasjer av eldre dato». Konsesjon ble gitt 23. november 1988. I 1989 foretok Sæther en omfattende utbedring og modernisering av huset med blant annet utvendig etterisolering med skifting av kledning, skifting av vinduer og oppføring av et påbygg i to etasjer med grunnflate ca 30 m2 med blant annet bad, toalett og kjøkken. Det ble lagt inn vann og ordnet med avløp. Sæther søkte ikke om bruksendring, byggetillatelse og utslippstillatelse. Jonsvatnet er kilde for drikkevann for Trondheim. Det består av Storvatnet hvor inntaket for drikkevann er plassert, Litlvatnet og Kilvatnet. I naturlig tilstand drenerer Storvatnet og Kilvatnet til Litlvatnet gjennom et grunt sunn. Ved avtappingen av drikkevann har vann fra Litlvatnet drenert mot Storvatnet ved enkelte anledninger. Nedslagsfeltet til Storvatnet og Kilvatnet har vært båndlagt etter vassdragsloven av 1940 §18 fra begynnelsen av 1960-årene. Litlvatnet Side:210 var tenkt som supplerende vannkilde i tørre år. Vannkvaliteten i vannet var imidlertid vesentlig dårligere enn i Storvatnet. Kommunen fant på slutten av 1980-årene at reduksjon av tilførselen av næring til vannet var nødvendig. Ved årsskiftet 1988/89 ble arbeidet med en kommunedelplan for Jonsvannområdet satt i gang. Trondheim kommunes seksjon for miljørettet helsevern gjennomførte i 1990 en registrering av avløpsanlegg rundt Litlvatnet. Sæther ble i brev 5. oktober 1990 underrettet om resultatet av registreringene, hvor det blant annet framgikk at bebyggelsen var registrert som «Hytte brukt som bolig (ulovlig)». Sæther ga i svar registrert mottatt i Trondheim kommune 16. oktober 1990 opplysninger om feil ved registreringen av avløpet, men kommenterte ikke at boligen var registrert som hytte. Helseseksjonens registreringer ble høsten 1990 sendt til teknisk avdeling i kommunen. Avdelingen besluttet å registrere all bebyggelse i nedslagsfeltet til Litlvatnet slik at ulovlige bygninger og boforhold kunne bli registrert. Registreringene av 412 bebygde eiendommer som ble foretatt fra november 1990 til og med februar 1991, viste blant annet 19 ulovlige påbygg på registrerte hytter, 41 ulovlige påbygg på registrerte boliger og 99 ulovlige avløp. Sæther mottok ikke registreringen for Fagerhaug, fordi den ved en feil ble sendt tidligere eier i april 1991. Det samme skjedde med generell informasjon sendt i juni 1992 til eiere av eiendommer i Litlvatnets nedslagsfelt, hvor det blant annet framgikk at alle eiere av eiendommer hvor det var registrert «uregelmessigheter» ville få krav om at søknad om byggetillatelse for ulovlige forhold med nødvendig redegjørelse skulle sendes kommunen. Etter vedtak i formannskapet i januar 1991 opprettet teknisk avdeling en prosjektgruppe og utarbeidet i løpet av 1991 Prinsipplan for opprydding - Litlvatnet. Målsettingen var å minske utslipp og unngå økt bruk av og bebyggelse i området. Hytter som var ulovlig tatt i bruk som bolig, ble som hovedregel foreslått tilbakeført til hytte. Hytter skulle ikke tillates å legge inn vann eller bli tilkoplet ledning for hovedavløp. Formannskapet vedtok 14. november 1991 at eiendommer med ulovlige byggetiltak, bruksendringer og avløpsforhold skulle behandles i samsvar med forslagene. Bystyret vedtok i mars 1992 at prinsipplanen skulle legges fram for bystyret sammen med kommunedelplanen for Jonsvannområdet. Det var omfattende dekning i media, blant annet med oppslag om at ulovlige oppførte bygninger og påbygg ble vurdert revet, og at familier måtte flytte. Byggesakskontoret i Trondheim kommune ga 19. mai 1993 Sæther forhåndsvarsel om pålegg om tilbakeføring av den registrerte ulovlige bruksendringen fra hytte til bolig, ulovlig utslipp og om ulovlig oppføring av tilbygg. I søknad 30. september 1993 anførte advokat Claussen på vegne av Sæther at Fagerhaug ut fra tidligere omfattende bruk helt fra 1920-tallet, boareal, tilknytning til vei, vann og strøm og nærhet til Trondheim, ikke kunne anses som fritidseiendom. Det ble også gjort nærmere rede for arbeidene etter overtakelsen i juni 1988 og søkt om byggetillatelse, subsidiært bruksendring. Bygningsrådet vedtok i september 1993 at alle saker vedrørende opprydding rundt Litlvatnet skulle utsettes til bystyret hadde behandlet prinsipplanen for opprydding sammen med kommunedelplan for Jonsvannområdet. Planens mål var å sikre Jonsvatnet som framtidig drikkevannskilde. Side:211 Sikring av drikkevannskilden skulle være overordnet andre sektorinteresser i området. Antall lovlige boliger i nedslagsfeltet til Jonsvatnet skulle ikke øke utover dagens nivå, og ulovlig bruksendrede hytter skulle fraflyttes. Bystyret vedtok i mai 1994 hovedprinsippene i kommunedelplanen. Planarbeidet, ventevedtaket og nedleggelse av Prosjekt Litlvatnet, stor saksmengde ved byggesakskontoret og til slutt arbeidet med nye retningslinjer for gjennomføring av Prosjekt Litlvatnet, førte til at mange saker om ulovlige forhold ble liggende ubesvart og uten oppfølgning for en periode på tre til fem år. Først i brev 27. oktober 1997 underrettet byggesakskontoret Sæther om at kontoret nå ville foreta seg det som var nødvendig for å bringe situasjonen på eiendommen i samsvar med bestemmelsene for området. Dette ville i første omgang innebære at søknad om byggetillatelse/bruksendring ble behandlet. Bygningsrådet/planutvalget i Trondheim vedtok 27. januar 1998 revidert forslag til retningslinjer for behandling av enkeltsaker vedrørende ulovlige utslipp, ulovlige bruksendringer og ulovlige byggetiltak. Den 25. februar 1998 underrettet byggesakskontoret Sæther om at bygningssjefen ikke fant å kunne dispensere fra kommuneplanens arealdel, og søknaden om byggetillatelse for påbygg av hytte, bruksendring fra hytte til bolig og utslippstillatelse ble avslått. Pålegg om retting av de ulovlige forholdene etter plan- og bygningsloven §113 og forurensningsloven §7 siste ledd, ville bli vurdert dersom de ulovlige forholdene ikke var rettet innen 1. august 1998. Sæther påklagde vedtaket 31. juli 1998. Klagen ble behandlet selv om fristen for klage var utløpt. Bygningsrådet/planutvalget tok i møte 27. oktober 1998 ikke klagen til følge og sendte saken til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag for endelig avgjørelse. Fylkesmannen stadfestet 18. februar 1999 avslaget. Byggesakskontoret påla 2. desember 1998 i medhold av plan- og bygningsloven §113 og forurensningsloven §7 siste ledd tilbakeføring av eiendommen til lovlig tilstand. Pålegget var slik: <span id="rp-innrykk">«Eksisterende hytte må tilbakeføres til opprinnelig størrelse. Dette innebærer at tilbygget til eksisterende hytte må fjernes, slik at hyttas totale bebygde areal ikke blir større enn 120 m2. Bruken av hytta som helårsbolig må opphøre, og alle vannledninger som fører vann inn til hytta må fjernes/plugges.»</span> Frist for å sende tegninger som viste hytta etter nedbygging ble satt til 1. februar 1999. Pålegget måtte gjennomføres innen et halvt år etter godkjenning av tegningene. Sæther påklagde ikke pålegget. Etter gjentatt varsel utferdiget byggesakskontoret 18. august 1999 forelegg etter plan- og bygningsloven §114 for vesentlige brudd på plan- og bygningslovgivningen. Forelegget gjaldt de forhold som var omfattet av plan- og bygningsloven og forskrift til denne og hadde samme innhold som pålegget for disse forhold. Forelegget ble forkynt for Sæther 3. september 1999. Fristen for å framlegge tegninger ble satt til 20. september 1999, og pålegget for øvrig måtte etterkommes senest et halvt år etter at tegningene var godkjent av kommunen. Sæther reiste 28. september 1999 sak for Trondheim byrett (nå tingrett). Byretten avsa dom 20. januar 2000 med slik domsslutning: Side:212 <span id="rp-innrykk">«1. Trondheim kommunes forelegg av 18.8.99 er ugyldig.</span> <span id="rp-innrykk">2. Saksomkostninger tilkjennes ikke.»</span> Byretten fant at kommunens pålegg 2. desember 1998 om å endre bruken av boligen var ugyldig. Kommunen hadde lagt en uriktig lovforståelse til grunn når den hadde kommet til at Fagerhaug var fritidsbolig etter plan- og bygningsloven §82. Trondheim kommune anket til Frostating lagmannsrett, som 18. desember 2000 avsa dom med slik domsslutning: <span id="rp-innrykk">«1. Trondheim kommunes forelegg av 18. august 1999, utferdiget mot Stein Edvard Sæther, oppheves.</span> <span id="rp-innrykk">2. I saksomkostninger for byrett og lagmannsrett betaler Trondheim kommune til Stein Edvard Sæther til sammen 92.630 - nittitotusensekshundreogtredve - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelse av denne dom.»</span> Lagmannsretten var uenig i byrettens forståelse av plan- og bygningsloven §82 og fant at pålegget etter plan- og bygningsloven §113 og forurensningsloven §7 siste ledd var gyldig. Lagmannsretten kom imidlertid til at forelegget måtte oppheves fordi kommunens passivitet og sendrektighet medførte at forelegget var klart urimelig. Trondheim kommune har anket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjelder bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen. Til bruk for Høyesterett har ankemotparten og fem vitner forklart seg ved bevisopptak. Ett vitne er nytt for Høyesterett. Det er framlagt en del nye dokumenter som jeg ikke finner grunn til å spesifisere. Saken står i det vesentlige i samme stilling for Høyesterett som for lagmannsretten. Den ankende part, <b>Trondheim kommune</b>, har for Høyesterett i hovedsak anført: Lagmannsrettens dom er riktig når retten har kommet til at pålegget etter plan- og bygningsloven §113 og forurensningsloven §7 siste ledd er gyldig. Kommunale registreringer viser entydig at Fagerhaug har vært klassifisert som fritidseiendom. Opplysningene i takstskjemaet for eiendomsskatt om at bebyggelsen var enebolig (hytte), er uten betydning. Tidligere eier med familie hadde leilighet i byen og var registrert bosatt der i folkeregisteret. Det er uimotsagt opplyst at eiendommen bare har vært brukt til sommerbolig i sommerhalvåret og et par ganger i julen. Bygningen var en eldre mellomkrigs og vedfyrt sommerbolig i to etasjer uten isolering med utedo, innlagt elektrisitet og vann tilført i sommerledning. Opplysninger i konsesjonssøknaden om at eiendommen var et «eldre landsted», og at formålet med kjøpet var erverv av fritidseiendom, viser også at Fagerhaug ikke var en boligeiendom. Kjøpers oppfatning om at den kunne benyttes til helårsbolig, er uten betydning for eiendommens status. Uansett tok kjøperen en sjanse ved å unnlate å undersøke nærmere om han ervervet en fritidseiendom eller en bolig. Lagmannsrettens bevisbedømmelse og rettsanvendelse er imidlertid feil når retten kom til at forelegget etter plan- og bygningsloven §114 måtte oppheves som klart urimelig. Forarbeidene til lovendringene i 1995 viser at rimeligheten av å anvende forelegg etter §114 ikke lenger Side:213 skal etterprøves av domstolene. Utgangspunktet er at bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven skal håndheves, hvilket tilsier at tilbakeføring til lovlig tilstand normalt er eneste effektive reaksjon, jf. [[Rt-1979-219]] og [[Rt-1979-341]]. Etter lovendringen i 1995 er forelegg eneste tvangsgrunnlag for gjennomføring av pålegg etter §113, jf. annet ledd. Det ville sende uheldige signaler om håndhevingen, og være urimelig overfor de som lojalt har innrettet seg etter gjeldende lov og forskrift, om man i dette tilfellet skulle nøyd seg med å ilegge en bot uten å kreve riving av det ulovlig oppførte påbygg og tilbakeføring av eiendommen til fritidsbolig. Det bestrides at det er klart urimelig at forelegget opprettholdes i dette tilfellet. Ankemotparten undersøkte ikke nærmere eiendommens status før kjøpet og i forbindelse med ombyggingen i 1989. Dersom ankemotparten hadde etterlevd gjeldende bestemmelser, ville eiendommens status vært avklart i forbindelse med en søknad om de nødvendige tillatelser i 1989. Ankemotparten er å bebreide for dette, og tapet ved investeringene i bygget er selvforskyldt. Subsidiært anføres at selv om domstolene fortsatt fullt ut kan overprøve forelegg etter plan- og bygningsloven §114, vil det i dette tilfellet ikke være grunnlag for å oppheve forelegget fordi det anses som for strengt eller urimelig. Saken har tatt lang tid av flere grunner. Tidsperioden fram til 1993 må ankemotparten ha ansvaret for. Han burde ha undersøkt eiendommens status og meldt bruksendring og byggearbeidene til kommunen. Tidsperioden fra kommunen mottok søknaden om byggetillatelse og bruksendring i 1993 fram til søknaden ble behandlet og avgjort i 1998, skyldes i hovedsak kommunens behov for å finne en samlet ordning for all bebyggelse i området ved Litlvatnet av hensyn til byens vannforsyning og for å få lik behandling av saker om ulovlig bebyggelse og bruksendring. Det må også tillegges betydning at ankemotparten ikke har henvendt seg til kommunen for å få fortgang i saken. Trondheim kommune har nedlagt slik påstand: <span id="rp-innrykk">«1. Trondheim kommune frifinnes.</span> <span id="rp-innrykk">2. Trondheim kommune tilkjennes saksomkostninger for byrett, lagmannsrett og Høyesterett.»</span> Ankemotparten, <b>Stein Edvard Sæther</b>, har for Høyesterett i hovedsak anført: Prinsipalt gjøres gjeldende at forelegget etter plan- og bygningsloven §114 er ugyldig fordi det forutgående pålegg etter §113 og fylkesmannens stadfestelse av bygningsrådet/planutvalgets avslag på søknad om byggetillatelse og bruksendring, er ugyldige. Vedtakene er feilaktig bygd på at Fagerhaug var å anse som fritidseiendom i 1967. Det bestrides at de kommunale registreringene entydig viser at Fagerhaug er klassifisert som fritidseiendom. Tvert om framgår av takstskjema for utskriving av eiendomsskatt at eiendommen i 1970 ble klassifisert som enebolig (hytte) oppført ca 1924. I 1987 ble taksten økt fra 26.000 kroner til 200.000 kroner, hvilket også underbygger at eiendommen har vært taksert som enebolig. Fagerhaug har vært en boligeiendom før og etter at Trondheim kommune i 1967 fikk hyttevedtekt. Bygningsloven av 1965 hadde i §82 Side:214 bestemmelser om sportshytter, sommerhus, kolonihagehus og andre bygninger som bare er beregnet til å bebos i kortere tid. Det avgjørende etter forarbeidene var om bygningen fremtrer som beregnet til å bebos permanent eller bare som ferie- og fritidsbolig. Bygningens standard og utførelse skilte seg ikke ut fra andre boliger i området som var oppført i mellomkrigstiden. Den tidligere eier brukte huset til bolig hvert år fra april/mai til september/oktober og noen ganger om vinteren. Dette viser at eiendommen ikke var beregnet til å bebos i kortere tid som i ferier og høytider. Annonsen for salg av eiendommen og opplysninger som ble gitt av mekler og selgerens representant under visningen, underbygger at overdragelsen gjaldt en boligeiendom. Subsidiært gjøres gjeldende at lagmannsretten korrekt har opphevd forelegget som sterkt urimelig. Lagmannsretten har riktig kommet til at domstolenes kompetanse til å prøve forelegg etter plan- og bygningsloven §114 er den samme nå som før lovendringen i 1995. Ved den konkrete bedømmelse må legges avgjørende vekt på at Sæther ikke handlet illojalt. Han var i god tro fram til 1993 da han fikk melding fra kommunen om eiendommens status. Det anføres at mekleren og selgerens representant under visningen var innforstått med at eiendommen skulle nyttes til helårsbolig. Søknaden om konsesjon ble presentert Sæther for underskrift på meklerens kontor, og han undertegnet uten å lese gjennom søknaden. Det erkjennes i ettertid at tilbyggets bruttoareal var så stort at melding skulle vært sendt kommunen før arbeidene startet i 1989. Sæther fikk imidlertid opplyst av snekkeren som han den gang benyttet, at melding ikke var nødvendig når grunnflaten ikke var større enn 30 m2. Ved vurdering av om forelegget er rimelig eller forholdsmessig etter plan- og bygningsloven §116b, må ses hen til målet, effekten, konsekvensen for Sæther og alternative løsninger. Situasjonen er spesiell for Fagerhaug og kan ikke sammenliknes med andre eiendommer i området. Som lagmannsretten viser til, er effekten av å gjennomføre pålegget og forelegget ikke målbar, fordi utslipp av avløp på Fagerhaug ikke har noen betydning for vannkvaliteten i Litlvatnet. Konsekvensene for Sæther, hans ektefelle og barna er økonomisk ruin, og at de må flytte fra boligen. Den alternative og enkle løsning er å knytte Fagerhaug til den avskjærende kommunale kloakkledning som på midten av 1990-tallet ble anlagt i området ved Litlvatnet, og som går rett forbi eiendommen. Saksbehandlingen i kommunen har vært kritikkverdig. Det har gått om lag elleve år fra eiendommen ble tatt i bruk som helårsbolig og ti år fra byggearbeidene til forelegget ble utferdiget. Selv om noe av tiden kan skyldes manglende byggemelding, var kommunen fra 1990 gjennom egne registreringer klar over at eiendommen ble brukt som helårsbolig. Sæther kan ikke bebreides for at kommunen feilaktig sendte senere registreringer og orienteringer om opprydding rundt Litlvatnet til tidligere eier. Tvert om medførte manglende underretning at Sæther ble styrket i troen på at han hadde rett til å bli boende. Den vesentligste del av tidsforløpet skyldes uansett at søknaden om byggetillatelse og utslippstillatelse som ble sendt i september 1993, først ble behandlet i 1997 og 1998 på grunn av kritikkverdig passivitet fra kommunens side. Saksbehandlingen er også kritikkverdig fordi Sæthers søknad ikke ble individuelt vurdert. Forholdsmessigheten etter §116b ble heller ikke Side:215 særskilt vurdert ved utferdigelse av forelegget. Feil i saksbehandlingen gjøres imidlertid ikke gjeldende som et selvstendig grunnlag for ugyldighet. Ytterligere subsidiært anføres at bruk av forelegg i dette tilfellet er myndighetsmisbruk eller åpenbart urimelig, hvilket gir grunnlag for ugyldighet etter vanlige forvaltningsrettslige regler. Stein Edvard Sæther har nedlagt slik påstand: <span id="rp-innrykk">«1. Trondheim kommunes forelegg av 18. august 1999, utferdiget mot Stein Edvard Sæther, kjennes ugyldig.</span> <span id="rp-innrykk">Subsidiært:</span> <span id="rp-innrykk">2. Frostating lagmannsretts dom av 18. desember 2001, pkt. 1, stadfestes.</span> <span id="rp-innrykk">I alle tilfelle:</span> <span id="rp-innrykk">3. Frostating lagmannsretts dom, pkt. 2, stadfestes.</span> <span id="rp-innrykk">4. Stein Edvard Sæther tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett med tillegg av 12% forsinkelsesrente fra forfall til betaling skjer.»</span> <span id="premiss"><b>Jeg er under tvil kommet til</b> at lagmannsrettens dom må stadfestes.</span> Ankesaken gjelder for det første gyldigheten av Trondheim kommunes forelegg 18. august 1999 etter plan- og bygningsloven §114. Ankemotparten gjør gjeldende at de underliggende vedtak og pålegget 2. desember 1998 etter §113 og forurensningsloven §7 fjerde ledd er ugyldige fordi Fagerhaug hadde status som boligeiendom før Trondheim i 1967 fikk hyttevedtekt etter dagjeldende bygningslov §82 annet ledd. Dersom Høyesterett kommer til at bygget var å anse som helårsbolig før 1967, har kommunen erkjent at tillatelse til bruksendring ikke ville vært nødvendig, og at byggetillatelse og utslippstillatelse skulle vært gitt på samme måte som for andre boliger i området rundt Litlvatnet. Lov om bygningsvesenet av 1924, som i hovedsak gjaldt for byene med et tilgrensende byggebelte, hadde ikke egne bestemmelser om fritidseiendommer. Hytter i den tidligere Strinda kommune, som fra 1964 var slått sammen med Trondheim, kunne uten hinder av bygningsloven av 1924 tas i bruk som helårsbolig, jf. Kommunal- og arbeidsdepartementets brev 3. august 1977 til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Partene er enige om at oppføring av fritidsbebyggelse og tilhørende uthus ikke har vært tillatt, og at bruksendring fra hytte til bolig krevde tillatelse, etter at Trondheim i 1967 fikk hyttevedtekt etter bygningsloven §82. Komiteen til revisjon av bygningsloven av 1924 foreslo at den nye bygningslov skulle gjelde for hele landet. Det ville imidlertid være å gå for langt om loven omfattet bygninger som bare er beregnet på beboelse en kortere tid av året i forbindelse med ferie og fridager, og som ofte også ligger langt fra øvrig bebyggelse i kommunen. Komiteen foreslo derfor at loven ikke skulle gjelde for sportshytter, sommerhus og kolonihagehus med tilhørende uthus, jf. innstillingen (avgitt 1960) sidene 164-165. Et praktisk meget vanskelig spørsmål var ifølge komiteen å trekke grensen mellom fritidshus og andre hus som bygningsloven helt ut skulle gjelde for (innstillingen side 165 første spalte): <span id="rp-innrykk">«... Kriteriet vil her etter uttrykksmåten i første ledd være om bygningen fremtrer som beregnet på å bebos permanent, eller bare som ferie- og fritidsbolig.</span> Side:216 <span id="rp-innrykk">Som før nevnt er det imidlertid ikke uvanlig at et hus som er oppført til fritidsbruk, straks eller senere tas i bruk til permanent beboelse eller til annet formål som avviker fra det opprinnelige. I så fall blir den faktiske bruk avgjørende, og bygningsrådet må da forlange enten at huset settes i den stand loven foreskriver, eller at den nye bruk opphører. ...»</span> Departementet sluttet seg i hovedsak til komiteens forslag og viste til merknadene i komiteutkastet, jf. Ot.prp.nr.1 (1964-1965) side 117. Bygningsloven av 1965 §82 første og fjerde ledd som her er av interesse, ble sålydende: <span id="rp-innrykk">«For sportshytter, sommerhus, kolonihagehus o.l. bygninger som bare er beregnet på å bebos i kortere tidsrom, samt for tilhørende uthus, gjelder reglene i kapitlene III og IV og i §65.</span> <span id="rp-innrykk">...</span> <span id="rp-innrykk">Blir bygningen tatt i bruk til annet enn det som er nevnt i første ledd, gjelder lovens bestemmelser fullt ut.»</span> Etter annet og tredje ledd kunne lovens øvrige bestemmelser ved vedtekt gjøres gjeldende for fritidsbebyggelse og forbud mot slik bebyggelse innføres i den enkelte kommune, slik det ble gjort i Trondheim i 1967. Jeg tilføyer at etter §82 i plan- og bygningsloven av 1985 kunne departementet ved forskrift bestemme at bare deler av loven og forskrift gitt i medhold av §6 skulle gjelde for sportshytter, sommerhus, kolonihagehus o.l. Ved lov 20. juni 1986 nr. 37 ble hele plan- og bygningsloven gjort gjeldende for slik bebyggelse med noen unntak. Endringsloven innførte begrepet «fritidsbebyggelse» (fritidsboliger og tilhørende uthus). Med fritidsbebyggelse menes det samme som etter den tidligere bygningslov §82, jf. Ot.prp.nr.57 (1985-1986) side 52 første spalte. Paragraf 82 i bygningsloven av 1965, som gjaldt da Trondheim fikk hyttevedtekt i 1967, nevnte særskilt «sommerhus» med tilhørende uthus. De opplysninger som er framlagt om bygningen på Fagerhaug før ankemotparten overtok, og særlig om bruken av eiendommen før 1967, trekker etter min mening entydig i retning av at huset da var et sommerhus i lovens forstand. Den tidligere eiers stedatter, som også forklarte seg for lagmannsretten, har for Høyesterett forklart at hun har vært kjent med eiendommen og bruken av denne fra begynnelsen av 1950-årene da hun var om lag 12 år gammel. Hun har uimotsagt opplyst at eiendommen fra begynnelsen av 1950-årene ble brukt som fritidsbolig i sommerhalvåret. Hun var kjent med at den før hennes tid var brukt et par ganger i julen. Ankemotparten har for Høyesterett forklart at både selgerens stedatter og mekleren var til stede under visningen, og at det ikke ble sagt noe om at eiendommen ikke kunne brukes som helårsbolig. Under visningen kom det ifølge ankemotparten også fram at alle interesserte skulle bruke eiendommen som helårsbolig. Selgerens representant og mekleren måtte etter hans oppfatning ha hørt dette. Ved avgjørelsen av om Fagerhaug var å anse som et sommerhus etter bygningsloven §82 i 1967, tar jeg utgangspunkt i at tidligere eier av Fagerhaug hadde sin leilighet i Trondheim som bosted. Opplysningene Side:217 om bruken hvert år i sommerhalvåret fra begynnelsen av 1950-årene og fram til 1967 viser at Fagerhaug ikke har vært tidligere eiers permanente bolig. Selve bygningen gir ikke noe holdepunkt for at den ble oppført med sikte på å være permanent bolig. Tvert om trekker utførelsen av hovedbygget, vannforsyningen og andre forhold ved eiendommen i retning av at Fagerhaug var oppført for å være sommerhus. Opplysningene i søknaden om konsesjon underbygger at Fagerhaug fortsatt var en fritidseiendom da den ble overdratt til ankemotparten i 1988. Sæthers oppfatning av eiendommen og hva som kom fram under visningen, er uten betydning når status for eiendommen i 1967 skal bedømmes. Jeg finner etter dette at Fagerhaug i 1967 utvilsomt var omfattet av dagjeldende bygningslov §82 og vedtekten til denne. Det krevdes derfor tillatelse til bruksendring for å ta eiendommen i bruk som helårsbolig. Partene er enige om at ombyggingen og oppføring av tilbygget i 1989 krevde byggetillatelse. Pålegget om tilbakeføring til fritidseiendom etter plan- og bygningsloven §113 første ledd og forurensningsloven §7 siste ledd og forelegget for å gjennomføre dette er derfor i utgangspunktet gyldige. Jeg går nå over til å behandle lagmannsrettens opphevelse av forelegget. Kommunen har gjort gjeldende at retten feilaktig har lagt til grunn at domstolene har kompetanse til å ta stilling til om bruk av forelegg i dette tilfellet var en for streng reaksjon. Av forarbeidene til endringene i plan- og bygningsloven i 1995 framgår at de alminnelige regler for domstolenes prøving av forvaltningens vedtak også skal gjelde for forelegg etter plan- og bygningsloven §114. Bygningsloven av 1965 innførte en ny og spesiell form for administrative vedtak for å håndheve loven og forskrift til denne. I de tilfeller et arbeid på noe vesentlig punkt var utført i strid med bygningsloven eller med bestemmelser som var gitt i medhold av denne lov, kunne bygningsrådet i medhold av §114 første ledd utferdige forelegg mot eier eller rettighetshaver med pålegg om at det ulovlig utførte skulle rettes eller fjernes innen en bestemt frist. Dersom søksmål mot kommunen ikke ble reist innen 30 dager fra forkynnelsen, hadde forelegget virkning som rettskraftig dom og kunne fullbyrdes etter reglene for dommer. Bestemmelsene om klage over bygningsrådets avgjørelser gjaldt ikke når forelegg var utferdiget. Komiteen til revisjon av bygningsloven foreslo at avgjørelsen av om et ulovlig utført arbeid skal fjernes eller rettes, i siste omgang skulle ligge hos domstolene. Ved å overlate til retten å påby fjerning eller retting av ulovlige arbeid, ville det bli adgang til å ta hensyn til styrken av de interesser som sto mot hverandre, og i noen grad også til om den som bygger har «trasset seg fram», jf. innstillingen side 190 første spalte. Om prøvelsesretten uttalte komiteen samme sted: <span id="rp-innrykk">«... Blir derimot sak reist i tide, kan domstolen prøve saken helt ut, både for så vidt angår lovligheten av påbudet - derunder om overtredelsen gjelder et vesentlig punkt - og den rent skjønnsmessige avgjørelse av om det er grunn til å bestemme at det ulovlig utførte skal fjernes eller rettes.»</span> Adgangen til å få saken rettslig prøvd fullt ut og de øvrige vilkår for å utferdige forelegg om fjerning og retting mente komiteen gjorde det Side:218 forsvarlig å pålegge eieren å reise sak om han ville ha et pålegg omstøtt, jf. innstillingen samme sted annen spalte. Departementet sluttet seg til komiteens forslag og viste spesielt til sidene 189-191 i innstillingen, jf. Ot.prp.nr.1 (1964-1965) side 130. §114 annet ledd annet og tredje punktum ble slik: <span id="rp-innrykk">«...Den som forelegget er rettet mot, kan reise søksmål mot kommunen for å få forelegget prøvd. Blir søksmål ikke reist innen 30 dager fra forkynnelsen, har forelegget samme virkning som rettskraftig dom og kan fullbyrdes etter reglene for dommer.»</span> Det framgikk av tredje ledd at forelegget skulle inneholde opplysninger om søksmålsadgangen, søksmålsfristen, rettskraftvirkningen av forelegget og fullbyrdelsen. Bestemmelsene om forelegg ble videreført i plan- og bygningsloven av 1985. Bygningsloven av 1965 §114 annet ledd ble i lys av forarbeidene forstått slik at domstolenes kompetanse var mer omfattende enn etter alminnelige regler om prøving av gyldigheten av forvaltningens vedtak, jf. [[Rt-1972-54]], [[Rt-1979-219]], [[Rt-1979-341]] og [[Rt-1983-608]]. I den første saken fra 1979 prøvde Høyesterett om et forelegg om riving av en innredning ville virke «urimelig strengt», men frifant kommunen, jf. [[Rt-1979-226]]. I den annen sak fra 1979 opphevde et flertall på tre dommere under sterk tvil forelegget. Etter lovens ord, forarbeider og rettspraksis kunne Høyesterett prøve forelegget «i enhver henseende», også for så vidt angår «de skjønnsmessige sider» og med den begrunnelse at det etter omstendighetene var «en for streng reaksjon» å påby et bygg fjernet, jf. [[Rt-1979-349]]. Ved lov 5. mai 1995 nr. 20 ble blant annet plan- og bygningsloven §114 endret. Bestemmelsen gir nå plan- og bygningsmyndigheten kompetanse til å utferdige forelegg for så vidt angår ethvert pålegg eller forbud etter plan- og bygningsloven. Adgangen til å gi direkte forelegg uten forutgående pålegg eller forbud ble tatt ut av loven. I de tilfelle et pålegg eller forbud er utferdiget for mer enn 6 måneder siden, skal den som forelegget rettes mot få anledning til å uttale seg på ny før forelegget utferdiges. Et forelegg etter §114 kan fremdeles ikke påklages, men de forutgående underliggende vedtak, pålegg og forbud er gjenstand for klage. Samtidig ble vedtatt nye §116a om tvangsmulkt og §116b om at sanksjoner skal stå i rimelig forhold til det ulovlige forhold, og at flere typer sanksjoner må samordnes slik at overtredelsen ikke rammes på en urimelig måte. Kommunens adgang til å bringe et pålegg etter §113 direkte inn for domstolene uten å gå veien om forelegg som var fastslått i [[Rt-1989-1034]], ble uttrykkelig avskåret, slik at utferdigelse av forelegg nå er den eneste måte å skaffe tvangsgrunnlag på, jf. §113 annet ledd og Ot.prp.nr.39 (1993-1994) side 174 annen spalte. Bestemmelsene trådte i kraft 1. juli 1997. I høringsutkastet til proposisjon til endringsloven viste departementet til at domstolene «har ment seg berettiget» til å overprøve også selve skjønnsvurderingen, nærmere bestemt om forelegget innebærer «en for streng reaksjon». Departementet foreslo lovfestet en særskilt form for domstolsprøving av forelegg ved å tilføye et nytt tredje ledd i §114: Side:219 <span id="rp-innrykk">«Ved behandlingen av søksmål etter denne paragraf kan domstolene også prøve rimeligheten av selve forelegget.»</span> I høringsomgangen uttalte Regjeringsadvokaten at man ut fra embetets arbeidsområde ikke hadde merknader til de foreslåtte endringer. De generelle merknader om domstolenes kontroll med de skjønnsmessige sider av forelegget burde imidlertid vært mer utfyllende. Om dette heter det i brev 20. november 1992: <span id="rp-innrykk">«... I lovens §114 foreslås det lovfestet at domstolene ved behandling av søksmål etter denne paragrafen kan prøve rimeligheten av selve forelegget. Dette er i samsvar med gjeldende rettspraksis. Jeg viser imidlertid til at spørsmålet har vært omdiskutert, og at det kan være grunn til å utdype nærmere hva som ligger i denne prøvelsesretten, jf. de synspunkter Audvar Os gjør gjeldende i sin bok Byggetillatelse side 105 flg., se vedlegg. Jeg viser spesielt til at han fremhever at rettens kompetanse til å prøve skjønnet kun gjelder selve forelegget, og ikke de underliggende forhold, samt at domstolens kompetanse bør begrenses til de tilfellene der avgjørelsen er klart urimelig.»</span> I Ot.prp.nr.39 (1993-1994) ble forslaget til nytt tredje ledd til §114 ikke fremmet. I merknadene til prinsippene for valg av sanksjoner, sanksjonsnivå og samordning uttales for så vidt angår pålegg og forelegg etter §113 - §114 at det ikke er «meningen å endre gjeldende rett», jf. side 179 annen spalte. I de spesielle merknader til §114 heter det (proposisjonen side 209 første spalte): <span id="rp-innrykk">«... Domstolsprøvingen av forelegget følger vanlige regler for domstolsprøving; ettersom det først vil være adgang til å påklage innholdet i pålegget før det gis forelegg, anses det unødvendig å gi domstolene adgang til å prøve rimeligheten av forelegget. Forslaget om dette er derfor frafalt.»</span> Bestemmelsene i §114 annet ledd om søksmål, søksmålsfrist, foreleggets rettskraft og fullbyrdelse ble stående uendret. Spørsmålet blir etter dette om uttalelsene i proposisjonen kan få betydning for domstolenes kompetanse til å prøve om et forelegg er en for streng reaksjon. Jeg er fremmed for dette av flere grunner: Rettsoppfatningen i departementet, hos Regjeringsadvokaten og i den juridiske teori var at domstolene før 1995 hadde kompetanse til å prøve også de skjønnsmessige sider av forelegget, jf. hva jeg tidligere har sagt om dette og Os: Byggetillatelse - behandling og rettsvirkninger (1980) side 104 flg. Som nevnt hadde Høyesterett i flere avgjørelser etterprøvd om forelegg var en urimelig reaksjon. Denne rettsoppfatning var lagt til grunn av de øvrige domstoler. Det var da ikke spørsmål om å «gi» domstolene «adgang til» å prøve rimeligheten av forelegget. Så langt uttalelsene tar sikte på å begrense en kompetanse domstolene hadde fra før, bør de etter min mening ikke tillegges vekt. Rogstad i Karnov, Norsk kommentert lovsamling fastslår under henvisning til nevnte proposisjon at domstolsprøving av forelegg skal følge de vanlige regler for prøving av forvaltningsvedtak, jf. plan- og bygningsloven §114 annet ledd note 1235. Pedersen, Sandvik, Skaaraas, Os og Ness i Plan- og bygningsrett (2000) oppfatter proposisjonen slik at Side:220 meningen ikke har vært å frata domstolene adgangen til å fortsette med den kontroll som de har utøvd med grunnlag i motivuttalelsene i Bygningslovkomiteens innstilling, jf. side 678-679. Domstolenes oppgave er fortsatt å slå ned på de klart urimelige tilfellene, hvor den sanksjon som bygningsmyndigheten har valgt er uforholdsmessig eller klart urimelig, jf. side 678 med videre henvisning til Os i Lov og Rett 1972 side 228. Ved lovendringen i 1995 ble som nevnt adgangen til å utferdige direkte forelegg uten forutgående pålegg eller forbud tatt ut av loven. Ved prøving av gyldigheten av pålegg, forbud og andre vedtak etter plan- og bygningsloven gjelder de vanlige regler for etterprøving av forvaltningsvedtak, jf. for bygningsloven av 1965 [[Rt-1972-54]] på side 56 og Os: Byggetillatelse - behandling og rettsvirkninger (1980) sidene 104-105. Dette innebærer at i de tilfeller prøvingen av forelegget ender med opphevelse, vil gyldige pålegg og forbud fortsatt bli stående. En opphevelse av forelegg vil således ikke medføre at ulovlige forhold blir lovlige. Jeg kan ikke se at endringen kan medføre at domstolenes prøving av rimeligheten av forelegget av denne grunn bør begrenses. Den tilsvarende situasjon oppsto under tidligere lovgivning i de tilfelle de underliggende vedtak ikke ble kjent ugyldige, jf. [[Rt-1972-54]] på side 56 og Os i Lov og Rett 1972 sidene 230-231. Når utferdigelse av forelegg er eneste måte å skaffe tvangsgrunnlag på, tilsier dette at domstolene bør være tilbakeholdne med å oppheve forelegg fordi sanksjonen ikke står i rimelig forhold til overtredelsen. Jeg er etter dette kommet til at lovendringene i 1995 og departementets uttalelser i Ot.prp.nr.39 (1993-1994) ikke har medført noen endring i domstolenes kompetanse til å oppheve forelegg etter plan- og bygningsloven §114. Jeg tilføyer at ny §116b om rimelighet og samordning av sanksjoner kan fortolkes slik at domstolene kan etterprøve plan- og bygningsmyndighetenes forståelse og anvendelse av denne bestemmelse. Ut fra mitt syn på domstolsprøving av forelegg etter plan- og bygningsloven §114 er det ikke nødvendig for meg å gå nærmere inn på dette. Spørsmålet blir etter dette hvilken kompetanse domstolene hadde, og fortsatt har, til å prøve de skjønnsmessige sider av forelegget. Lovforarbeidene til bygningsloven av 1965 peker etter min mening entydig i retning av at domstolene skal prøve selve forelegget helt ut. Ved prøvingen skal domstolene ta hensyn til styrken av de interesser som står mot hverandre. Eksempelvis kan domstolene oppheve forelegget fordi gjennomføring av et pålegg om riving etter omstendighetene vil være en for streng reaksjon. Støtte for dette syn på intensiteten av prøvelsesretten finner jeg også i de avgjørelser som jeg tidligere har vist til, særlig [[Rt-1979-219]] på side 226 og [[Rt-1979-341]] på side 349 (flertallet). Ut fra mitt syn på domstolenes kompetanse til å prøve de skjønnsmessige sider av et forelegg må §116b om rimelighet og samordning av sanksjoner også få anvendelse ved domstolenes prøving. Bestemmelsen fastslår at sanksjoner skal stå i rimelig forhold til de ulovlige forhold, og at flere sanksjoner må samordnes slik at overtredelse ikke rammes på en urimelig måte. Det skal særlig tas hensyn til graden av eventuell uaktsomhet, grovheten av forholdet og mulige fordeler av Side:221 overtredelsen. Oppregningen er ikke uttømmende. Forarbeidene nevner betydningen av at pålegg overholdes, om vedkommende tidligere har unnlatt å etterkomme pålegg og respekten for lovverket, jf. Ot.prp.nr.39 (1993-1994) side 210. Plan- og bygningsmyndighetene har en klar, men ikke ubetinget plikt til å reagere med sanksjoner ved overtredelse av regelverket tilknyttet plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp.nr.39 (1993-1994) side 175 annen spalte og side 209 annen spalte. Reglene om bruksendring og kravet om byggetillatelse ved nybygg eller påbygging/oppgradering vil vanskelig kunne håndheves effektivt hvis man skulle nøye seg med å ilegge en bot uten å kreve riving og tilbakeføring, jf. [[Rt-1979-219]] på side 226 og [[Rt-1979-341]] på side 350. Den direkte effekt av hvert enkelt ulovlige tiltak vil i denne relasjon være av mer underordnet betydning, jf. [[Rt-1979-219]] på side 226. Det forhold at hel eller delvis riving og tilbakeføring vil føre til økonomisk tap og store ulemper for eier, er normalt uten betydning, fordi dette nesten alltid vil være tilfellet ved riving og tilbakeføring av en eiendom til lovlig tilstand. Ankemotparten har for Høyesterett særlig vist til at han ikke har handlet illojalt eller trasset seg fram, de alvorlige konsekvenser for ham selv og familien, kommunens sterkt klanderverdige passivitet, at utslippene fra eiendommens avløpsanlegg er uten betydning for vannkvaliteten i Litlvatnet, og at mindre inngripende alternative tiltak for å avbøte eventuelle skadevirkninger kan iverksettes. Samlet medfører dette at et forelegg i dette tilfellet er en for streng reaksjon og under enhver omstendighet sterkt urimelig. Jeg behandler først ankemotpartens subjektive forhold. Etter å ha hørt ankemotparten, mekleren og selgers stedatter kom lagmannsretten til at ankemotparten i forbindelse med kjøpet ikke fikk noen opplysninger av mekler eller selger, eller at det ble gitt uttrykk for noe forbehold, som bekreftet at Fagerhaug var en fritidseiendom med de restriksjoner dette kunne innebære. Ifølge lagmannsretten forklarte mekler at han bestemt mente at han ikke hadde advart ankemotparten om problemene om eventuell omdisponering til helårsbolig, og at det heller ikke var noen samtale eller diskusjon omkring dette. Jeg har ikke grunnlag for å fravike lagmannsrettens bevisbedømmelse på dette punkt. Imidlertid finner jeg det påfallende at ankemotparten i forbindelse med undertegningen kan ha unngått å se at søknaden om konsesjon gjaldt erverv av fritidseiendom. Lagmannsretten konkluderte med at ankemotparten ikke var i aktsom god tro ved kjøpet, men at han ikke tok noen bevisste sjanser og var heller lite å klandre. Jeg deler ikke lagmannsrettens vurdering her. Ankemotparten skulle av eget tiltak ha undersøkt om Fagerhaug kunne brukes til bolig slik bebyggelsen der var og når eiendommen ligger i et område med fritidseiendommer og boliger. Før kjøpet må det ha vært åpenbart at store investeringer ville være nødvendig for å gjøre bebyggelsen egnet til helårsbolig for en familie med små barn. En aktsom kjøper ville sørget for å få konkrete opplysninger om eiendommens status av selgeren og ved egne undersøkelser i kommunen, og spesielt om de gjeldende bestemmelser for området tillot den tiltenkte bruk. Lagmannsretten la til grunn at ankemotparten etter de dagjeldende bestemmelser skulle ha søkt om bruksendring og byggetillatelse, og fant Side:222 at han ved å iverksette modernisering og utbygging av eiendommen «tok seg til rette». Retten kom til at den ikke hadde noe grunnlag for å prøve riktigheten av ankemotpartens forklaring om at snekkeren som han brukte, hadde beroliget ham med at søknader ikke var nødvendig på grunn av tilbyggets størrelse. Ifølge lagmannsretten hadde ankemotparten uansett risikoen for dette. Jeg bemerker at arbeidene var meget omfattende. Tilbygget økte hovedbyggets grunnareal fra ca 60 m2 til ca 90 m2. Det ble lagt inn vann og avløp i forbindelse med innredning av kjøkken, bad og toaletter. Det opprinnelige bygg ble utvendig etterisolert og fikk nye vinduer og ny kledning. Samlet framsto utbygging og modernisering langt på vei som oppføring av en ny bolig. Ankemotparten er etter min mening sterkt å bebreide for ikke å ha skaffet seg konkret rede på om Fagerhaug var bolig eller fritidseiendom og hva som krevdes av offentlige tillatelser for å gjennomføre den omfattende utbygging og modernisering. Jeg finner det klart at overtredelsene og Sæthers subjektive forhold har vært av en slik art at forelegg i dette tilfellet ikke ville vært en for streng reaksjon om dette hadde vært utferdiget i rimelig tid etter varslet i mai 1993. Han gjennomførte i 1989 en omfattende ombygging uten nødvendige offentlige tillatelser. Det eneste moment som trekker i retning av at riving av tilbygget og tilbakeføring av boligen til fritidsbebyggelse kan være uforholdsmessig, er at det har gått urimelig lang tid før avslag på søknaden om byggetillatelse og bruksomlegging forelå og pålegg og forelegg ble utferdiget. Selv om plan- og bygningslovens bestemmelser ikke inneholder noe uttrykkelig krav om at sanksjoner skal anvendes innen rimelig tid, følger dette etter min mening av §116b om forholdsmessighet mellom det ulovlige forhold og sanksjoner. Det kan etter omstendighetene være lite rimelig å gjennomføre riving og tilbakeføring når det er gått svært lang tid siden overtredelsene fant sted. Støtte for dette finner jeg i [[Rt-1979-341]] på side 352 (flertallet) som gjaldt bygningsloven av 1965. Ved bedømmelse av tidsforløpet finner jeg at perioden fra 1988 til 1990 i sin helhet skyldes at ankemotparten unnlot å skaffe rede på eiendommens status og søke om de nødvendige offentlige tillatelser. Det er nytt for Høyesterett at ankemotparten i oktober 1990 fikk underretning om registrerte avløp, og at kommunens registrering viste at Fagerhaug var hytte ulovlig brukt som bolig. Ankemotparten har til dette forklart at han tror han har oversett opplysningen om at eiendommen ikke kunne brukes som helårsbolig. Brevet gjaldt avløp, og dette var det han besvarte. Jeg finner det også påfallende at ankemotparten ikke forholdt seg til brevet og registreringen. Uansett kan det ikke lenger legges til grunn at ankemotparten første gang ble kontaktet av kommunen i mai 1993. Kommunen er imidlertid noe å bebreide for at registrering i tidsrommet november 1990 til februar 1991 vedrørende Fagerhaug og orientering om planlagte tiltak vedrørende opprydding rundt Litlvatnet ble sendt tidligere eier. Etter dette blir det uten interesse om det i 1988 og 1989 kunne ha vært tenkelig at plan- og bygningsmyndighetene ville gitt dispensasjon fra gjeldende bestemmelser og tillatt bruksendring og modernisering. Det er hevet over tvil at dispensasjon ikke ville blitt gitt i 1990 eller senere, fordi arbeidet med kommunedelplan for Jonsvannområdet hadde Side:223 startet ved årsskiftet 1988/89 og registreringene av ulovlige avløp og ulovlige byggearbeider i Litlvatnets nedslagsfelt var i gang i 1990. Tidsforbruket fra søknaden om byggetillatelse og bruksendring ble mottatt av kommunen i september 1993 og fram til søknadene ble behandlet i slutten av 1997, må i det vesentlige belastes kommunen. Selv om kommunen hadde behov for å avklare situasjonen og komme fram til generelle retningslinjer for opprydding rundt Litlvatnet, er uansett passiviteten fra kommunedelplan for Jonsvannområdet ble vedtatt i bystyret i mai 1994 til behandling av søknaden ble påbegynt i oktober 1997, sterkt å bebreide kommunen. Oppløsning av prosjektgruppa for Litlvatnet med overføring av sakene om ulovlige forhold til byggesakskontoret i slutten av 1994, det store antall søknader om byggetillatelse for nye bygg og ressursmangel, kan ikke unnskylde at mange saker om ulovlige forhold ble liggende ubesvart og uten oppfølgning for en periode på tre til fem år. Medgått tid til behandling av søknaden om byggetillatelse og bruksendring og klagesaken i 1998 og 1999, og som hadde sin grunn i vedtakelse av nye retningslinjer i bygningsrådet i januar 1998, at ankemotpartens klage først kom 31. juli samme år og at fristen i pålegget først utløp 1. februar 1999, ville isolert sett ikke vært urimelig lang. Den konkrete bedømmelse av denne sak må ta utgangspunkt i at forelegget er et ledd i gjennomføringen av en plan for å bedre vannkvaliteten og sikre Litlvatnet som drikkevannskilde for Trondheim. Ved vurderingen av om bruk av forelegg er forholdsmessig, må særlig overtredelsens grovhet, ankemotpartens subjektive forhold, mulige fordeler av overtredelsen og hensynet til en effektiv håndheving av regelverket holdes opp mot formålet med forelegget, kommunens klanderverdige passivitet og virkningene av forelegget for ankemotparten og hans familie. Det er situasjonen da forelegget ble utferdiget i august 1999, som må være avgjørende ved vurdering av om bruk av forelegg i dette tilfellet er en for streng reaksjon. Etter min mening vil bedømmelsen av om det var forholdsmessighet mellom bruk av forelegg og overtredelse på dette tidspunkt, være annerledes enn i 1994 på grunn av tidsforløpet. Tilbakeføring til fritidsbolig uten innlagt vann tar sikte på å redusere belastningen i nedslagsfeltet til Litlvatnet. Det er uimotsagt lagt til grunn av byretten og lagmannsretten at utslippene fra avløpsanlegget er helt uten eller av minimal betydning. Når pålegget og forelegget også gjelder opphør av bruken av hytta som helårsbolig, har dette nettopp sammenheng med belastningen i nedslagsfeltet. En eventuell fare for skadelige utslipp kunne imidlertid vært unngått ved at kommunen hadde fått dispensasjon fra fylkesmannen, slik at denne spesielle eiendom kunne koples til ledning for hovedkloakk for boligene i området, som ifølge lagmannsretten passerer rett ved eiendommen. Håndhevingen av det generelle byggeforbud og regelverket for byggearbeider står etter min mening også i en annen stilling i 1999. Det framgår av lagmannsrettens dom at de bygningsmessige forhold er sentrale for kommunen. Lagmannsretten la til grunn at eiendommen, som ligger på en skogbevokst mindre kolle omgitt av landbruksarealer, ikke er til sjenanse for den alminnelige ferdsel, og i forhold til miljø og rekreasjon (markagrensen) har byggearbeidene ingen egentlig betydning. Det dreier seg om en inngjerdet større privat eiendom og tilbygg på en bebyggelse som har ligget der fra begynnelsen av 1920-årene. Side:224 Kommunens urimelig lange og klanderverdige passivitet medfører også at hensynet til ankemotpartens familie og særlig barna som er oppvokst på og fortsatt vil bo en tid på eiendommen, trer mer i forgrunnen. Plan- og bygningsmyndighetene hadde i 1999 etter min mening en sterk oppfordring til nærmere å vurdere om det var rimelig å anvende de generelle retningslinjer om riving og tilbakeføring i saker om ulovlige forhold i tilfellet Fagerhaug. Selv om overtredelsene i 1989 er grove, må tidsforløpet fram til 1999 i denne spesielle sak få avgjørende betydning for om bruk av forelegg er en rimelig reaksjon. Jeg har etter dette under tvil kommet til at lagmannsrettens dom må stadfestes og ankemotparten tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett. Da jeg vet jeg er i mindretall, former jeg ingen konklusjon. <span id="dissens">Dommer <b>Tjomsland</b>: Jeg er kommet til et annet resultat enn førstvoterende. Etter mitt syn er det ikke grunnlag for å kjenne ugyldig eller oppheve Trondheim kommunes forelegg av 18. august 1999 gitt med hjemmel i plan- og bygningsloven §114.</span> Jeg er enig med førstvoterende i at eiendommen Fagerhaug var omfattet av bestemmelsen i bygningsloven av 1965 §82 første ledd om «sportshytter, sommerhus, kolonihagehus o.l. bygninger som bare er beregnet på å bebos i kortere tidsrom», da Trondheim kommunes hyttevedtekt ble satt i kraft i 1967. Jeg slutter meg på dette punkt til den begrunnelsen som førstvoterende har gitt. Sæther har ikke gjort gjeldende andre anførsler til støtte for at Trondheim kommunes pålegg av 2. desember 1998 etter plan- og bygningsloven §113 er ugyldig. Uenigheten mellom førstvoterende og meg har i hovedsak sammenheng med et ulikt syn på den kompetanse som domstolene - etter lovendringen i 1995 - har til å prøve forelegg gitt i medhold av plan- og bygningsloven §114. På grunnlag av de uttalelser i forarbeidene til bygningsloven av 1965 som førstvoterende har vist til, ble det i rettspraksis lagt til grunn at domstolene kunne prøve forelegg etter §114 også når det gjaldt de skjønnsmessige sider og dermed oppheve et forelegg med den begrunnelse at det etter omstendighetene ville være en for streng reaksjon å påby et bygg fjernet, jf. særlig dommen i [[Rt-1979-341]]. En annen sak er at domstolene ved denne vurderingen selvsagt la vekt både på hensynet til respekten for bygningsmyndighetenes avgjørelser og på hensynet til det store flertall som bøyer seg for gjeldende regler, jf. blant annet avgjørelsene i [[Rt-1979-219]] og [[Rt-1983-608]]. I høringsutkastet til proposisjonen til endringsloven av 5. mai 1995 nr. 20 som førstvoterende nærmere har redegjort for, viste departementet til at domstolene hadde ment seg berettiget til å overprøve også selve skjønnsvurderingen, nærmere bestemt om forelegget innebærer «en for streng reaksjon». Departementet foreslo å lovfeste denne ordningen ved å tilføye et nytt tredje ledd i §114. Det heter om dette på side 111 i høringsutkastet: <span id="rp-innrykk">«Dessuten åpner man her for en særskilt form for domstolsprøvelse av forelegget. I tråd med forarbeidene til bygningsloven av 1965 har domstolene ment seg berettiget til å overprøve også selve skjønnsvurderingen, dvs. hvorvidt forelegget innebærer en for streng reaksjon. Skulle retten komme til dette resultat,</span> Side:225 <span id="rp-innrykk">vil domslutningen gå ut på at forelegget <i>oppheves</i>. Det kan også tenkes at domstolene finner at det er rettslige mangler i grunnlaget forelegget bygger på eller feil i saksbehandlingen ved utferdigelsen av forelegget. Da vil konklusjonen gå ut på at forelegget blir kjent ugyldig. Myndighetene må innrette sin videre behandling av saksforholdet etter dette. En dom i en foreleggsak kan f.eks aldri erstatte en nødvendig tillatelse.»</span> I høringsrunden uttalte Regjeringsadvokaten - som gjengitt av førstvoterende - at det kunne være grunn til å utdype nærmere hva som lå i denne prøvelsesretten. Forslaget om å lovfeste domstolenes kompetanse til å prøve rimeligheten av rivingsforelegg etter §114, ble ikke opprettholdt i Ot.prp.nr.39 (1993-1994). Det heter om dette på side 209 i merknadene til §114, som også førstvoterende har gjengitt: <span id="rp-innrykk">«... Domstolsprøvingen av forelegget følger vanlige regler for domstolsprøving; ettersom det først vil være adgang til å påklage innholdet i pålegget før det gis forelegg, anses det unødvendig å gi domstolene adgang til å prøve rimeligheten av forelegget. Forslaget om dette er derfor frafalt.»</span> Etter mitt syn fremgår det klart av det siterte at departementet mente at ordningen med domstolsprøving av rimeligheten av rivingsforelegg ikke skulle opprettholdes. Departementet begrunnet dette med at det etter lovendringen - hvor det ikke lenger skulle være adgang til å gi direkte forelegg etter §114 første alternativ - var laget et system som alltid vil forutsette et vedtak som kan påklages, jf. proposisjonen side 175. At det kan være ulike oppfatninger om denne begrunnelsen burde være tilstrekkelig til å foreta en slik endring, rokker ikke ved min forståelse av forarbeidene. Også det som departementet uttaler om den nye sanksjonen tvangsmulkt - som er regulert i §116a - i henholdsvis høringsutkastet og proposisjonen, viser at dette var departementets mening med lovforslaget. Mens det i høringsutkastet på side 113 uttales at domstolenes prøvelsesrett ved tvangsmulkt blir en annen enn ved prøvelse av forelegg etter §114, er denne forklaring sløyfet på side 177 i proposisjonen. Når det ellers i proposisjonen på side 179 uttales at det ikke er meningen å endre gjeldende rett når det gjelder pålegg og forelegg, forstår jeg denne bemerkning - etter sin sammenheng - som å knytte seg til de materielle regler som gjelder for bygningsmyndighetene. Det må etter mitt syn kunne legges til grunn at departementet ved utarbeidelsen av proposisjonen har bygget på en riktig forståelse av det som da var gjeldende rett ved prøvingen av forelegg etter plan- og bygningsloven §114. Dette fremgår klart når man sammenholder drøftelsen i utkastet med drøftelsen i proposisjonen. Uttrykket «å gi domstolene adgang til å prøve rimeligheten av forelegget» må etter mitt syn ses i sammenheng med at det er lovgiver som på dette området bestemmer kompetansefordelingen mellom forvaltningen og domstolene. Selv om lovteksten på dette punkt er formulert på samme måte som den var før lovendringen i 1995, mener jeg at de klare forutsetninger som er lagt til grunn i lovforarbeidene, her må være avgjørende. Jeg bemerker i den forbindelse at jeg ikke kan se at den utvidede domstolsprøving Side:226 av forelegg etter §114 som - med grunnlag i forarbeidene - har vært lagt til grunn i rettspraksis, hadde noe direkte grunnlag i lovens ord. Av hensyn til den spesielle fristregelen som gjelder, har det for øvrig - både før og etter lovendringen i 1995 - vært nødvendig med en egen lovbestemmelse om domstolsprøving av forelegg. Dette innebærer etter mitt syn at domstolsprøvingen av forelegg etter plan- og bygningsloven §114 må bygge på de generelle prinsipper om domstolsprøving av forvaltningens skjønnsmessige avgjørelser som er utviklet gjennom rettspraksis. Det er som et element i reglene om myndighetsmisbruk utviklet et prinsipp om at domstolene kan kjenne ugyldig vedtak som i sitt innhold er sterkt urimelig. Det skal imidlertid etter rettspraksis svært mye til for at domstolene med en slik begrunnelse kjenner vedtak ugyldig, jf. f.eks. [[Rt-1951-19]] hvor anførselen førte frem, og [[Rt-1993-587]] og [[Rt-1995-738]] hvor den ikke førte frem. At domstolene viser tilbakeholdenhet med å overprøve rimeligheten av forvaltningsskjønnet, har sitt grunnlag i selve skillet mellom forvaltning og rettspleie, jf. nærmere forvaltningskomiteens innstilling side 377. Ved lovendringen i 1995 ble §116b i plan- og bygningsloven om rimelighet og samordning av sanksjonene etter kapittel XIX tilføyd. Bestemmelsen fastslår at sanksjonene skal stå i rimelig forhold til ulovligheten, og at flere sanksjoner må samordnes slik at overtredelsen ikke rammes på en urimelig måte. Det heter videre i bestemmelsen at det skal tas særlig hensyn til graden av eventuell uaktsomhet, grovheten av forholdet og mulige fordeler av overtredelsen. Ved vurderingen av om et forelegg er ugyldig på grunnlag av myndighetsmisbruk, vil det kunne tas utgangspunkt i de retningslinjer som §116b stiller opp. Dette utgangspunktet gjelder både når det er spørsmål om det er tatt ulovlige hensyn ved vedtaket, og når det er spørsmål om vedtaket rammer urimelig hardt. Bestemmelsens understreking av kravet til forholdsmessighet mellom sanksjonen og ulovligheten tilsier at denne betraktningsmåten vil kunne komme sterkere inn i rimelighetsvurderingen enn den vil gjøre på enkelte andre områder. Bestemmelsen i §116b springer også ut av læren om myndighetsmisbruk, jf. proposisjonen side 179. Men jeg kan ikke se at bestemmelsen i §116b innebærer at domstolene har fått kompetanse til fullt ut å overprøve selve forholdsmessigheten eller rimeligheten av forelegget. At domstolene på dette grunnlag skulle ha en slik adgang - som i så fall ville måtte gjelde i forhold til alle sanksjoner etter kapittel XIX - er det ingen holdepunkter for i lovforarbeidene. Der er det tvert imot presisert at domstolsprøvingen skal skje etter vanlige regler. For meg blir derfor problemstillingen om Trondheim kommunes forelegg av 18. august 1999 er ugyldig etter vanlige forvaltningsrettslige regler. Det er ikke gjort gjeldende at forelegget er ugyldig på grunn av mangelfull begrunnelse. Når det gjelder de forskjellige momenter som må trekkes inn i vurderingen av vedtaket, er jeg i det alt vesentlige enig i det førstvoterende har gjort gjeldende. Dette gjelder blant annet synet på Sæthers subjektive forhold, nemlig at han har vært sterkt å bebreide i forbindelse med oppføringen av tilbygget. Jeg er videre enig med førstvoterende i at det eneste forholdet som kan trekke i retning av at pålegget om riving av tilbygget og tilbakeføring Side:227 av boligen til fritidsbebyggelse er ugyldig, er at det gikk svært lang tid før avslaget på søknaden om byggetillatelse og bruksomlegging forelå og pålegg og forelegg ble utferdiget. Selv om denne saken var en del av et omfattende sakskompleks som nødvendigvis måtte ses i sammenheng, er jeg enig med førstvoterende i at kommunen i betydelig grad må ha ansvaret for tidsforløpet fra søknaden ble inngitt i september 1993 og fram til søknaden ble fremmet til behandling i slutten av 1997. Når jeg er blitt stående ved at vedtaket ikke kan anses ugyldig på grunn av tidsforløpet, har jeg lagt vekt på at Sæther - så vidt jeg forstår - ikke på noe tidspunkt kan ha hatt grunn til å tro at søknaden var innvilget, eller at innvilgelse ville vært kurant. På dette punkt står denne saken i en annen stilling enn saken i [[Rt-1979-341]], hvor Høyesteretts flertall - som under tvil kom til at forelegget måtte oppheves - fant at søkeren etter en samtale med daværende bygningssjef hadde grunn til å tro at det, slik forholdene for ham lå an, var en kurant affære å få tillatelse til å bygge hytten på farsgårdens grunn. Bygningsmyndighetene har heller ikke senere opptrådt slik at Sæther kan ha hatt grunn til å tro at bygget ville kunne bli stående. Det er ikke tvilsomt at forelegget vil ramme Sæther hardt, og at han vil lide et betydelig tap. Men dette vil nesten alltid være situasjonen når det er spørsmål om å rive eller endre et ulovlig oppført byggverk. Ut fra de generelle hensyn - blant annet hensynet til det store flertall som bøyer seg for gjeldende regler - som tilsier at plan- og bygningsloven på dette punkt må håndheves strengt, er jeg kommet til at det foreliggende forelegg ikke er av et slikt urimelig innhold at det av den grunn bør kjennes ugyldig. Jeg er etter dette kommet til at Trondheim kommune må frifinnes i søksmålet. Saken har reist uavklarte prinsipielle spørsmål, og jeg finner etter omstendighetene at saksomkostninger ikke bør tilkjennes for noen instans. Jeg stemmer for denne dom: 1. Trondheim kommune frifinnes. 2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen instans. Dommer <b>Coward</b>: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med annenvoterende, dommer Tjomsland. Dommer <b>Stabel</b>: Likeså. Dommer <b>Gjølstad</b>: Likeså. Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne <span id="slutning"><center><b>D O M :</b></center></span> 1. Trondheim kommune frifinnes. 2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen instans. [[Kategori:Høyesterett]]
Lagre siden Forhåndsvisning Vis endringer Avbryt
