LB-2017-11661: Forskjell mellom sideversjoner

|Dato=2018/04/30

|Publisert=LB-2017-11661

|Sammendrag=Norsk Tjenestemannslag (NTL) anla søksmål mot staten v/Utenriksdepartementet (UD). Tvisten gjelder spørsmålet om UD kan pålegge ansatte å påta seg personlige økonomiske forpliktelser overfor tredjemenn for utgifter til flybilletter og/eller utgifter til hotell i forbindelse med tjenestereiser slik departementets reisepolicy bestemmer. For lagmannnsretten anførte staten at vilkårene for at NTL kunne opptre som part ikke var oppfylt,jf. tvisteloven § 1-4, og at kravet om rettslig interesse heller ikke var oppfylt, jf. § 1-3. Lagmannsrettens konklusjon var at NTL som organisasjon hadde søksmålskompetanse og at kravet til rettslig interesse var oppfylt. Ved vurderingen av sakens realitet, var lagmannsrettens utgangspunkt at et pålegg som det aktuelle, forutsetter et rettslig grunnlag. Lagmannsrettens vurdering var at pålegget verken hadde grunnlag i de individuelle arbeidsavtalene, i tariffavtale eller i arbeidsgivers styringsrett. Pålegget ble derfor ansett som urettmessig.

|Saksgang=Oslo tingrett TOSLO-2015-127988 – Borgarting lagmannsrett LB-2017-11661 (17-011661ASD-BORG/03).

|Parter=Norsk Tjenestemannslag (advokat Nina Kroken) mot Staten v/Utenriksdepartementet (advokat Elisabeth Stenwig).

|Forfatter=Mary-Ann Hedlund, Kristin Robberstad, Jane Wesenberg

}}

Saken gjelder spørsmål om Utenriksdepartementet (UD) kan pålegge ansatte å påta seg personlige forpliktelser overfor tredjemenn for utgifter til flybilletter og/eller utgifter til hotell i forbindelse med tjenestereiser.

<blockquote>Med virkning fra 01.03.2015 innførte UD en ny reisepolicy for de ansatte, med betydning for det økonomiske ansvaret overfor leverandøren av tjenestereiser, eventuelt andre ytelser forbundet med tjenestereiser.

Frem til 01.03.15 ble flybilletter bestilt av den enkelte ansatte gjennom UDs reisebyrå, og utgiftene til flybilletter ble belastet UDs reisekonto hos kortselskapet Diners Club. Annen transport, så som tog, buss, taxi, leiebil, samt hotell, ble regelmessig betalt av den enkelte ansatte. Oppgjør for reiseutgifter ble betalt til den enkelte etter innlevering av reiseregning.

Fra og med 01.03.15 ble det bestemt av UD at flybilletter, hotell og leiebil skulle bestilles av de ansatte, og utgiftene skulle ikke belastes departementet. De ansatte skal forutsetningsvis benytte kredittkort, men det fremgår av retningslinjene at medarbeidere som ikke har, eller ikke kan bruke, kredittkort, eller dekke billetter/hotell på annen måte, unntaksvis kunne bestille billetter og få faktura. Slik bestilling skal forhåndsgodkjennes av avdelingsledelsen. Det påligger avdelingene å begrense denne type bestillinger til et minimum. Av retningslinjene fremgår videre at UD tilbyr å dekke årsavgift for kredittkort med inntil NOK 500 pr. år.

Det foreligger en særavtale om dekning av utgifter til reise og kost utenfor Norge, inngått mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og hovedsammenslutningene. Denne inneholder bestemmelser om blant annet reise og transportmidler generelt, hva slags utgifter som dekkes, herunder dekning av årsavgift for kredittkort, og innsending av reiseregning. Den etterlater ingen tvil om at det er arbeidsgiver som i siste instans skal dekke de legitimerte reiseutgiftene. Den inneholder imidlertid ingen bestemmelse om hvem som står juridisk og økonomisk ansvarlig for at reiseutgiftene blir betalt leverandøren av ytelsen.

Forut for iverksettelsen av den nye reisepolicyen ble denne drøftet med arbeidstakerorganisasjonene. Forslaget ble første gang fremlagt i forhandlingsutvalgsmøte 09.05.12. Det fremgår av protokollen fra møtet at Norsk Tjenestemannslag (NTL) understreket at det var elementer i den nye policyen som var svært problematiske for arbeidstakerne. NTL mente forslaget om at de ansatte skal dekke flyreiser selv, innebærer en økonomisk belastning og risiko for den enkelte, og at ordningen overførte økonomisk risiko fra arbeidsgiver til arbeidstaker. NTL ønsket å diskutere andre løsninger. Arbeidsgiver hadde på møtet utdypet forholdene rundt utfordringene med den eksisterende ordningen. Det dreide seg om sen innlevering av reiseregninger, forhåndsgodkjenninger som ikke sendes inn før reiseoppgjør, samt tekniske utfordringer i samspillet mellom de elektroniske behandlingssystemene Agresso og SAP.</blockquote>

Søksmålet var reist av to ansatte, Hauglin og Gjæringen Pettersen, Norsk Sosionomforbund og Norsk Tjenestemannslag. Da saken ble behandlet i Høyesterett hadde de to personlige saksøkerne sluttet ved skolen og avgjørelsen av saken ville derfor ikke ha noen direkte betydning for dem. Med bakgrunn i dette heter det i premissene:

Begrunnelsen for at arbeidstakerorganisasjonene ble ansett å ha tilstrekkelig rettslig interesse, var, som det fremgår, ivaretakelsen av interessene til mulige fremtidige søkere til stillinger hvor det ville bli stilt spørsmål om kristen tro – det vil si en ubestemt krets av personer.

Staten har stilt spørsmål om søksmålet gjelder et rettskrav slik påstanden er utformet, jf. foran. Kjernen i den påstanden som er lagt ned er at UD ikke har rett til å pålegge ansatte å påta seg et personlig økonomisk ansvar overfor tredjemenn for utgifter til flyreiser og hotell i forbindelse med tjenestereiser.

Etter lagmannsrettens vurdering er dette å anse som et rettskrav som det i prinsippet kan avsies fastsettelsesdom for. En domsslutning som den som er nedlagt av ankende part vil etablere en negativ plikt for UD til ikke å pålegge ansatte å påta seg et økonomisk ansvar overfor tredjemann for utgifter til flybilletter og hotell i forbindelse med tjenestereiser. Sammenlikningen med interessetvister er derfor etter lagmannsrettens syn ikke treffende.

Lagmannsrettens vurdering er på denne bakgrunn at NTL som organisasjon har søksmålskompetanse og tilstrekkelig rettslig interesse i å få avgjort det krav som det er lagt ned påstand om.

Lagmannsretten går nå over til å behandle sakens realitet. Det anses hensiktsmessig først, basert på bevisførselen, å knytte noen bemerkninger til reiseaktiviteten i UD. For det første har reisevirksomheten et betydelig volum. For året 2015 er antall reisedøgn oppgitt til 46 000 og samlede kostnader til 177 millioner kroner. Tallene varierer fra år til år, men det er uomtvistet at både volumet og de samlede kostnadene forbundet med tjenestereiser er betydelige. For den enkelte medarbeider vil reisefrekvensen variere, men i perioder kan den for mange være stor. På grunnlag av det som er opplyst legger lagmannsretten til grunn at reisepolicyen gjelder for ca. 1 500 ansatte i departementet.

I tillegg til volumet, både totalt og for mange av medarbeiderne, er det også grunn til å peke på et par andre særtrekk ved reisevirksomheten i UD; særtrekk som har sammenheng med samfunnsoppdragets og virksomhetens art. Mange reiser kan i utgangspunktet planlegges i god tid, men det skjer ganske ofte at bestilte reiser må bookes om eller kanselleres, eller at opphold må forlenges. Virksomhetens art innebærer også at mange reiser må foretas på kort varsel. Til mange destinasjoner er flybilletter dyre og kostnadene kan overstige netto månedslønn som for mange av de ansatte ligger rundt 30 – 35 000 kroner. På mange destinasjoner, ikke minst i store byer, kan også hotellutgifter utgjøre betydelige beløp.

Reisefrekvensen kan for en del være slik at reiseregningen for en tjenestereise ikke kan leveres før en ny reise skal gjennomføres, for eksempel fordi regningen for flybillettene ikke er mottatt eller fordi reisen ikke er gjennomført før vedkommende må foreta en ny tjenestereise. Dersom det tas ut forskudd for alle reiser, kan det for den enkelte bli stor trafikk med betydelige beløp på egen konto av penger, som inntil reiseregningen er gjort opp, er arbeidsgivers penger.

Reisepolicy-dokumentet har flere bestemmelser som ikke er tvistetema i saken her. Av de bestemmelsene som først og fremst har aktualitet for vår sak gjengis følgende:

- Reisebestillinger skal foretas gjennom UDs reisebyrå så langt det er hensiktsmessig ... ...

- Reiseregning settes opp så snart som mulig etter at reisen er avsluttet, og senest en måned etter reisens slutt ... ...</blockquote>

Staten har anført at reisepolicyen er å anse som en administrativ rutine som arbeidsgiver står fritt til å endre. Lagmannsretten antar at noen av bestemmelsene er av administrativ karakter, men det gjelder ikke bestemmelsen om at utgiftene ikke skal belastes departementet; en bestemmelse som innebærer at den enkelte medarbeider blir økonomisk ansvarlig overfor tjenesteyteren ved bestilling av flybilletter og hotell. Om dette vises til nærmere begrunnelse nedenfor.

Et pålegg fra arbeidsgiver som innebærer at en ansatt plikter å påta seg et personlig ansvar overfor tredjemenn for utgifter til flyreiser og hotell i forbindelse med tjenestereiser, forutsetter et rettslig grunnlag. Staten har anført at ansatte i UD har plikt til å foreta tjenestereiser i utlandet og at ansatte ved inngåelsen av arbeidsavtalen har akseptert å inngå de personlige avtalene med leverandører av tjenester som er nødvendig for å overholde reiseplikten.

Det er ingen tvil om at ansatte i UD har plikt til å foreta tjenestereiser i utlandet. Det er heller ikke bestridt. UD benytter statens standard ansettelsesavtale. Dette avtaledokumentet har ingen bestemmelser om hvordan avtaler med tjenesteleverandører skal inngås. Spørsmålet er om plikten til å stå ansvarlig overfor tredjemenn for utgifter til flybilletter og hotell for ansatte i UD kan innfortolkes.

Ankende parts påstand er begrenset til utgifter til flybilletter og hotell ved tjenestereiser i utlandet. Ved tjenestereiser vil det regelmessig også påløpe andre utgifter. Praktiske eksempler er utgifter til mat, drosjer eller mindre representasjonsutgifter. Lagmannsretten tar ikke stilling til om arbeidsavtalen forutsetter at den enkelte legger ut for slike utgifter mot senere refusjon fra arbeidsgiver.

Ved vurderingen av om de som ansettes i UD, ved å undertegne arbeidsavtalen, skal anses å ha akseptert at de plikter å inngå personlige avtaler med tjenesteleverandører i forbindelse med tjenestereiser, er det grunn til å peke på at den ordningen som UD har valgt langt fra er den eneste mulige. På grunnlag av bevisførselen legger lagmannsretten til grunn at kortselskaper tilbyr en rekke forskjellige ordninger når det gjelder utgifter forbundet med tjenestereiser. Av eksempler det er vist til nevnes at NAV bruker firmakort hvor det er lagt inn en del begrensninger for bruken. Et annet eksempel er Forsvarsdepartementet, som ikke bruker firmakort, men som har inngått en avtale om at regning for flybilletter ikke sendes før reisen er gjennomført. Andre virksomheter, som Stortinget og Avinor, har løsninger der utgifter til flybilletter og hotell bestilles for virksomhetens regning og betales av virksomheten direkte.

Den ordningen som UD har valgt for flybilletter og hotell er følgelig ingen nødvendig konsekvens av plikten til å foreta tjenestereiser. Sammenholdt med reiseaktivitetens omfang og at det for den enkelte ansatte kan dreie seg om betydelige summer, tilsier dette at det må kreves ganske klare holdepunkter for at den plikten som følger av pålegget i reisepolicyen skal kunne innfortolkes i arbeidsavtalen. Lagmannsrettens vurdering er at slike holdepunkter ikke er sannsynliggjort.

Den ordningen som UD gjennom dette pålegget har valgt, har heller ikke forankring i en «bransjepraksis». Mange offentlige etater har som nevnt andre løsninger for belastning av større utgifter ved tjenestereiser. Dagens ordning i UD har heller ikke noen entydig historikk. Frem til den nye reisepolicyen ble innført, ble billetter bestilt hos UDs reisebyrå og regningen ble sendt til UD. Under enhver omstendighet er det ut fra rettspraksis vanskelig å se at en praksis kan gi grunnlag for en så utvidende tolking av de individuelle arbeidsavtalene som staten gjør gjeldende.

Lagmannsretten er enig med NTL i at vernehensyn taler mot å innfortolke en plikt for den enkelte ansatte til å inngå personlige avtaler med tredjemenn med en økonomisk forpliktelse av det omfang som det her er tale om. Adgangen til å be om reiseforskudd tilsier ikke noen annen vurdering.

I enkelte tilfeller er det aktuelt å reise på svært kort varsel slik at reiseforskudd ikke er blitt utbetalt. Staten har anført at ingen har plikt til å reise før forskudd er utbetalt. Lagmannsrettens vurdering er at et slikt valg er helt teoretisk. Det er ikke vist til noen eksempler fra praksis og alle vitnene som er ansatt i departementet har vært klare på at det er helt uaktuelt å ikke reise av en slik grunn.

Det kan, når det bes om reiseforskudd, være vanskelig på forhånd å beregne hva de samlede utgiftene vil beløpe seg til. Etter bevisførselen legger lagmannsretten til grunn at mange ansatte er forsiktige i sine forhåndsberegninger av utgiftene når de ber om forskudd for å unngå å komme i den situasjonen at de sitter igjen med arbeidsgivers penger som blir trukket i lønnen. Medarbeiderne har et legitimt behov for å ha oversikt over hva de har disponibelt av egne penger til å dekke løpende forpliktelser. Bevisførselen har vist at mange opplever det som stressende at det på kontoen blir en pengestrøm med forskudd som kan overstige nettolønnen. Ut over den personlige belastningen ordningen kan medføre, er det også viktig i forhold til sikkerhetsklarering, å unngå rot i privatøkonomien. Standardavtalen som benyttes har en klausul om at tilsettingen er «betinget av til enhver tid gyldig sikkerhetsklarering for det embetsdistrikt og på det nivå som kreves for stillingen».

Opplysninger om forhold som er av vesentlig betydning i arbeidsforholdet skal fremgå av ansettelsesavtalen, jf. arbeidsmiljøloven § 14-6. Når det ikke er noen klausul i arbeidsavtalene, hverken direkte eller med henvisninger, om forpliktelser av den karakter som pålegget i reisepolicyen innebærer, er lagmannsrettens vurdering at de individuelle arbeidsavtalene ikke kan tolkes slik at den ansatte har plikt til å inngå avtaler med tredjemenn som innebærer økonomisk ansvar for utgifter til flybilletter og hotell ved tjenestereiser i utlandet.

Spørsmålet er videre om pålegget har forankring i særavtalen for reiser utenlands for statens regning, som er en tariffavtale. Det vises til at de individuelle arbeidsavtalene bestemmer at arbeidsforholdet er regulert av den til enhver tid gjeldende hovedtariffavtale, hovedavtale og andre sentrale tariffavtaler i staten. Det er riktig som staten anfører at denne avtalen forutsetter at det påløper utgifter til reise og opphold ved utføring av tjenestereiser i utlandet. Men avtalen har ingen bestemmelser om hvem som er juridisk og økonomisk ansvarlig for at slike utgifter blir betalt til leverandøren av ytelsen. Etter lagmannsrettens vurdering er det heller ikke grunnlag for å tolke tariffavtalen slik at den forutsetter en ordning som den som UD i sin reisepolicy pålegger sine ansatte for utgifter til flybilletter og hotell i forbindelse med tjenestereiser.

Det kan stilles spørsmål om pålegget i UDs reisepolicy langt på vei forutsetter at den ansatte bruker kredittkort. I så fall kan det nok hevdes at pålegget indirekte bidrar til å underminere tariffavtalens bestemmelser om at ingen plikter å bruke eget kredittkort. Lagmannsretten finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette, men bemerker at tilbudet om å få dekket inntil 500 kroner i året for å ha kredittkort, som da forutsettes brukt ved utgifter ved tjenestereiser, fremstår som et sidespor ved vurderingen av om reisepolicyens pålegg har et rettslig grunnlag.

Lagmannsrettens vurdering er på denne bakgrunn at den plikten som følger av reisepolicyens pålegg om at departementet ikke skal belastes ved bestilling av hotell og flybilletter, ikke kan utledes av denne tariffavtalens bestemmelser.

Det omstridte pålegget faller utenfor rammene for det arbeidstakerne kan pålegges i medhold av arbeidsavtalen sammenholdt med særavtalen for reiser utenlands for statens regning. Da kan pålegget heller ikke hjemles i arbeidsgivers styringsrett som må utøves innenfor de rammer som arbeidsavtalen setter. Lagmannsretten finner likevel grunn til, foranlediget av partenes prosedyrer, å knytte noen bemerkninger til spørsmålet om rekkevidden av arbeidsgivers styringsrett i forhold til det aktuelle pålegget. Som påpekt av ankende part, er arbeidsgivers styringsrett ikke et entydig begrep og har heller ikke et entydig innhold. Lagmannsretten slutter seg til det som er fremholdt om at det må sondres mellom styringsrett som foretaksledelse på overordnet nivå (autonom kompetanse) og styringsrett som arbeidsledelse (heteronom kompetanse) selv om det i praksis vil kunne være flytende overganger. Det vises til NOU 2018:6 Varsling og vern, side 44-45 og Næss Skjønberg m.fl., Individuell arbeidsrett, side 31-312. I Evju, Arbeidsrett – utvalgte artikler 2001–2010, er styringsretten på side 41-41 beskrevet som en «restkompetanse» innenfor rammene av lovgivning og avtaler.

Staten har anført at reisepolicyen er en administrativ rutine som ikke etablerer rettigheter eller plikter og som ligger innenfor rammene av det arbeidsgiver kan bestemme i kraft av styringsretten. I den sammenheng er det særlig vist til Rt-2009-1465 (Seinvakt), jf. foran.

Lagmannsretten er ikke enig med staten i at reisepolicyens pålegg om at utgifter til flybilletter og hotell ikke skal belastes departementet, bare er en endring av administrative rutiner. Bestemmelsen må anses som et pålegg til den enkelte ansatte. Dette underbygges av den påfølgende teksten hvor det heter at reisepolicyen gjelder for alle og at «Alle medarbeidere har ansvar for å rette seg etter departementets pålegg og bruke reisepolicyen». Når utgiftene ikke skal belastes departementet, er det ikke andre alternativer enn at det økonomiske ansvaret i forhold til tjenesteyteren påhviler den enkelte ansatte. Dette er for øvrig også tilsiktet. Pålegget innebærer at de ansatte på egne bankkonti eller kredittkort må håndtere driftsutgifter som kan dreie seg om store beløp. Det forhold at ordningen innebærer en administrativ besparelse med mellom to og tre årsverk, er et relevant, men ikke avgjørende moment ved vurderingen av bestemmelsens karakter. Årsverksbesparelsen gjelder dessuten den samlede administrative gevinsten ved endringen av reisepolicyen, herunder innføringen av et nytt datasystem, «SAP», som etter det opplyste er et ikke ubetydelig bidrag i den sammenheng. Det er derfor usikkert hvor stor del av den administrative gevinsten for arbeidsgiver som kan tilskrives det omtvistede pålegget.

Vurdert samlet er pålegget etter lagmannsrettens syn utenfor rene administrative rutiner som arbeidsgiver kan beslutte som foretaksledelse. Dette gjelder selv om de ansatte har rett til å be om forskudd.

Dommen i Rt-2009-1465 (Seinvakt) tilsier etter lagmannsrettens syn ikke noen annen vurdering. I avsnitt 41 er det uttalt at arbeidsgiveren, dersom det ikke er gitt avkall på styringsretten, innenfor de rammer som følger av lovgivning og tariffavtaler må kunne endre «avtalebestemmelser som ikke særpreger, definerer eller fremstår som vesentlige for arbeidsforholdet». Uttalelsen må sees i sammenheng med temaet i saken som var om arbeidsgiver i medhold av styringsretten kunne endre en turnusordning til å omfatte dagvakter for sykepleiere som var ansatt som seinvakter. Hverken beslutningens karakter eller den rettslige problemstillingen er sammenliknbar med det som er denne sakens kjerne.

Både i forannevnte dom og i dommen i Rt-2000-1602 (Nøkk) er det uttalt at det ved fastleggelsen av rammene for arbeidsforholdet blant annet må legges vekt på samfunnsutviklingen. Den delen av reisepolicyen som innebærer at ansatte pålegges økende grad av selvadministrering, er et typisk trekk ved samfunnsutviklingen. Den delen som innebærer at ansatte pålegges å inngå økonomiske avtaler med tredjemenn om flybilletter og hotell ved tjenestereiser, kan etter lagmannsrettens syn ikke anses som rimelig og naturlig ut fra samfunnsutviklingen. Det vises i den sammenheng til at det i markedet tilbys andre ordninger som ivaretar hensyn på både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, uten at ansatte i samme grad blir eksponert for økonomisk ansvar overfor tjenesteleverandørene. Et vitne som er ansatt i et av kortselskapene som har avtaler med mange firmaer og offentlige virksomheter, har beskrevet UDs ordning som gammeldags.

Spørsmålet blir etter dette om pålegget i reisepolicyen ligger innenfor det arbeidsgiver kan bestemme som arbeidsledelse. Den delen av pålegget som innebærer at den enkelte medarbeider selv skal bestille flybilletter og hotell, er ikke bestridt. Det kan da reises spørsmål om arbeidsgiver i forlengelsen av denne delen av reisepolicyen, kan, i medhold av styringsretten, gi det pålegget som er omstridt i saken.

Reisepolicyen, herunder pålegget om at utgifter i forbindelse med bestilling av flyreiser og hotell ved tjenestereiser ikke skal belastes departementet, har klare fordeler for arbeidsgiver. Den innebærer at oppgjøret for utgifter til flybilletter og hotell – som gjelder avtaler om driftsutgifter med mange tjenesteleverandører – blir en virksomhetsintern transaksjon med rett til trekk i lønn dersom den enkelte tjenestereisen går i pluss i forhold til utbetalt forskudd. Det er etablert digitale rutiner som skal gjøre selvadministreringen lettere for den enkelte medarbeider. Adgangen til å be om forskudd er også et bidrag til å avdempe de ulemper og den økonomiske belastning som ordningen kan ha for medarbeiderne. Dette endrer likevel ikke det faktum at pålegget innebærer at det er den enkelte medarbeider som blir økonomisk ansvarlig overfor tjenesteyteren og at ordningen forutsetter bruk av private debet- eller kredittkort som kan gjøre det krevende å ha oversikt over hva som til enhver tid er tilgjengelige private midler.

Rekkevidden av arbeidsgivers styringsrett ved arbeidsledelse har flere ganger vært prøvd av Høyesterett. Det vises til Rt-2000-1602 (Nøkk), Rt-2001-418 (Kårstø), Rt-2002-1576 (Hakon), Rt-2008-856 (Theatercafeen), Rt-2008-1246 (Statoil), Rt-2010-412 (Fokus Bank), Rt-2011-841 (Osloskolen), HR-2016-2286-A og dommene nevnt foran. Disse avgjørelsene gjelder, i tillegg til endring i pensjonsforhold, spørsmål som er typiske for arbeidsledelse som arbeidsoppgaver, arbeidstid, arbeidssted eller godtgjøring, og gir derfor begrenset veiledning.

Det omstridte pålegget i vår sak innebærer at de ansatte plikter å påta seg et personlig økonomisk ansvar overfor tredjemenn for utgifter til flyreiser og hotell i forbindelse med tjenestereiser og håndtere disse utgiftene på egne bankkonti eller kredittkort. Ved forskuddsutbetalinger, som ofte er nødvendig av privatøkonomiske grunner, er det vanskelig å se at det ikke regelmessig vil bli en sammenblanding av private midler og arbeidsgivers penger. Et vesentlig element i vurderingen er at dette er utgifter som hver for seg, men ikke minst samlet, kan dreie seg om betydelige beløp. Hertil kommer at reisefrekvensen kan være stor. Sammenholdt med adgangen til lønnstrekk er lagmannsrettens vurdering at pålegget ligger utenfor rammene av det arbeidsgiver kan bestemme i kraft av styringsretten.