LB-2018-60499: Forskjell mellom sideversjoner

<span id="rp-tittel">Lagmannsrettens bemerkninger</span>

Lagmannsretten er kommet til samme resultat som tingretten, men delvis med en annen begrunnelse.

De ankende parter benevnes i det følgende som «miljøorganisasjonene». Med «vedtaket» siktes i det følgende til kongelig resolusjon av 10. juni 2016 om tildeling i 23. konsesjonsrunde av utvinningstillatelser i Barentshavet sør og Barentshavet sørøst.

Grunnloven § 112 lyder som følger, i bokmålsversjonen:

Miljøbestemmelsen har tidligere kun sporadisk vært benyttet i saker for domstolene, og da i det vesentlige for å styrke grunnlaget for myndighetenes miljøtiltak, jf. f.eks. [[HR-1993-68-A - Rt-1993-528|Rt-1993-528]] (Lunner Pukkverk). Det foreligger ingen avklarende rettspraksis om de tolkingsspørsmål lagmannsretten må ta stilling til i denne saken.

Staten er av den oppfatning at Grunnloven § 112 ikke gir materielle rettigheter for private som kan håndheves av domstolene i medhold av Grunnloven § 89.

Samlet sett er lagmannsretten kommet til at Grunnloven § 112 gir rettigheter som kan prøves for domstolene.

Også ved fastleggelse av innholdet i rettighetene må det tas utgangspunkt i ordlyden. Øvrige rettskilder er sparsomme.

Spørsmålet om terskel står i nær tilknytning til, men er prinsipielt forskjellig fra, spørsmålet om prøvingsintensitet. Lagmannsretten ser det slik at det er grunn til å være mer tilbakeholden i overprøvingen av vedtak som har vært gjenstand for politisk prosess i regjeringen eller Stortinget, enn vedtak truffet av underliggende forvaltningsorganer.

Klimaet er en del av miljøet, jf. § 112 første ledd. Klimaendringer er da også nevnt av Lønning-utvalget som eksempel, jf. Dokument 16 (2011-2012) s. 245. Anvendelse av bestemmelsen på utslipp av klimagasser, og mer spesifikt, på utslipp av klimagasser fra norsk petroleumsvirksomhet, utløser imidlertid særlige tolkningsspørsmål.

miljøproblemer, noe gjennomgangen ovenfor viser. Internasjonale avtaler vil derfor kunne bidra til avklaring av hva som er akseptabel tålegrense og relevante tiltak. Hvorvidt et vedtak eller tiltak vil være i strid med slike avtaler, vil derfor kunne være et viktig moment i helhetsvurderingen.

Det er bred enighet om at global oppvarming er en av de største utfordringene menneskeheten står overfor. Oppvarmingen av planeten skyldes utslipp av klimagasser, først og fremst karbondioksid (CO2), til atmosfæren. CO2 slippes ut i et naturlig kretsløp og tas opp i planter og i havet. Ved menneskeskapte utslipp, slik som fra forbrenning av fossile energikilder, slippes det ut mer CO2 enn det naturlige kretsløpet kan ta opp, som blir igjen i atmosfæren. Kunnskapen om klimaendringene er i stor grad basert på rapporter fra FNs klimapanel – IPCC.

Det må framheves at omfanget av klimaendringene og følgene av disse er usikre og kan bli mer omfattende enn de scenariene som i dag regnes som mest sannsynlige. Det er knyttet særlig usikkerhet til risikoen for større selvforsterkende effekter ved såkalte vippepunkter («tipping points»), som blant annet antas å gjelde for issmelting på Grønland og i Antarktis.

En utvinningstillatelse gir enerett til undersøkelse, leteboring og utvinning av forekomster av petroleum i området som er omfattet av tillatelsen, og rettighetshaver blir eier av den petroleum som produseres, jf. petroleumsloven § 3-3 tredje ledd. Utvinningstillatelsene utdelt i 23. konsesjonsrunde gjaldt 10 tillatelser knyttet til 40 blokker, hvorav 7 tillatelser og 14 blokker i Barentshavet sør og 3 tillatelser og 26 blokker i Barentshavet sørøst. Utslippene av klimagasser kan grovt sett deles i to: utslipp knyttet til utvinningen og utslipp knyttet til forbrenningen hos sluttbruker, der det siste i det alt vesentlige skjer i utlandet etter eksport. Lagmannsretten vil først se på utslipp knyttet til utvinningen.

Slik lagmannsretten ser det, har mulige framtidige utslipp knyttet til utvinningstillatelsene gitt i 23. konsesjonsrunde ikke en slik betydning for de nasjonale utslippene, når det også ses hen til iverksatte tiltak, at terskelen etter § 112 er overskredet.

Som nevnt er det usikkert om utvinningstillatelsene i det hele tatt vil følges opp med utvinning av petroleum og derved føre til utslipp, og i tilfelle hvor mye. Dersom det gjøres drivverdige funn, vil de største utslippene skje ved forbrenningen etter eksport. Det er antatt at opp mot 5 % av utslippet skjer i forbindelse med utvinningen, og minst 95 % i

Side:29

Barentshavet er et særlig rikt havområde. Naturlige forutsetninger har gitt et område som er rikt på plankton og som er et viktig reproduksjonsområde for store fiskebestander, som igjen gir grunnlag for dyreliv oppover i næringskjeden. Ved iskanten oppstår det en unik økologi, med en omfattende produksjon av plankton om våren. Også polarfronten, dvs. området der kaldt vann fra Nordishavet møter varmt vann fra Atlanterhavet, gir en unik økologi. Både iskanten og polarfronten er særlig sårbare for oljesøl, og er derfor identifisert som miljømessig særlig verdifulle områder, såkalt SVO. Iskanten er bevegelig gjennom året, og utbredelsen varierer fra år til år. Klimaendringene medfører at iskanten og polarfronten generelt trekker seg tilbake.

Slik lagmannsretten ser det, er risikoen for lokale miljøskader så lav at vedtaket ikke er i strid med Grunnloven § 112.

Partene er enige om at det skal foretas en samlet vurdering av miljøkonsekvensene.

Heller ikke etter en samlet vurdering kan lagmannsrettens se at vedtaket overskrider terskelen etter Grunnloven § 112. De samlede klimautslippene, dvs. fra både utvinningen og forbrenningen, må vurderes opp mot de alvorlige klimaendringene. Det er imidlertid tale om usikre og enkeltstående framtidige utslipp, og de tiltakene etter § 112 tredje ledd som vil kunne gi rom for utslippene, kan best vurderes på det tidspunktet utslippene er nært forestående, dvs. i forbindelse med eventuell godkjennelse av plan for utbygging og drift. Det er videre et moment, men ikke i seg selv avgjørende, at samtlige følger for miljøet som er gjennomgått ovenfor, samt innvendingene mot de samfunnsøkonomiske vurderingene, er blitt vurdert av Stortinget flere ganger, men at vedtaket likevel er opprettholdt med bredt flertall.

Staten har reist spørsmål ved om miljøorganisasjonene kan opptre som saksøkere med krav om at vedtaket er ugyldig grunnet EMK art. 2 og 8, da disse ikke kan være «victim». Dersom de ikke har en slik adgang, må det lede til at denne delen av søksmålet avvises.

Lagmannsretten finner ikke grunn til å gå nærmere inn på om det er grunnlag for å avvise denne delen av søksmålet, idet den uansett finner det klart at staten også må frifinnes for så vidt gjelder dette grunnlaget, jf. tvisteloven § 9-6 tredje ledd, jf. § 29-12 tredje ledd.

EMK art. 2 beskytter retten til liv. Bestemmelsen gir også positive plikter for myndighetene, herunder ved farlig næringsvirksomhet, jf. f.eks. EMDs dom Öneryildiz mot Tyrkia 30. november 2004, som gjaldt en søppelfylling. Det kreves at risikoen for tap av liv er «real and immediate», jf. nevnte dom avsnitt 100-101, samt Kjølbro, Den europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere (4. utg., 2017), s. 212, som bruker uttrykket «aktuell og nærliggende risiko».

etter EMK og dels etter alminnelige folkerettslige prinsipper, inneholder noe som er egnet til å gi en annen konklusjon.

Miljøorganisasjonene har gjort gjeldende at det foreligger saksbehandlingsfeil i form av mangelfull utredning og mangelfull begrunnelse, og at vedtaket bygger på uriktig faktum. De påståtte feilene henger nært sammen: I og med at utredningen har vært mangelfull, har dette gitt mangelfull begrunnelse og uriktig faktum. Lagmannsretten vil derfor i hovedsak konsentrere gjennomgangen om spørsmålet om brudd på utredningsplikten.

Miljøorganisasjonene har vist til mangelfull utredning av tre ulike forhold: Samfunnsøkonomisk nytte, klimaeffekter og lokale miljøkonsekvenser.

Påstanden om mangelfull utredning av samfunnsøkonomisk nytte knytter seg særlig til saksbehandlingen forut for åpningen. Petroleumsloven § 3-1 første ledd lyder slik:

Etter lagmannsrettens oppfatning foreligger det altså ikke feil ved de samfunnsøkonomiske vurderingene som innebærer at beslutningen om åpning er ugyldig. Så langt bygger vedtaket om tildeling av utvinningstillatelser på en gyldig beslutning om åpning. Systemet etter petroleumsloven innebærer ikke krav om nye samfunnsøkonomiske vurderinger på stadiet for tildeling av utvinningstillatelser. Det som i dette tilfellet kunne gitt et særlig grunnlag for fornyet vurdering, var at prisen for olje og gass i mellomtiden hadde sunket drastisk. Også dette var imidlertid et kjent forhold på vedtakstidspunktet. Det er dessuten heller ikke på dette stadiet mulig å vurdere omfanget av drivverdige funn eller oljeprisen fram i tid. Lagmannsretten mener derfor at det ikke var feil å ikke foreta nye samfunnsøkonomiske vurderinger.

Det følger av petroleumsforskriften § 6 c første ledd bokstav e at konsekvensutredningen i forbindelse med åpning av nytt område også skal beskrive virkningene for klimaet. Det samme følger av EUs plandirektiv, jf. plandirektivet art. 5 nr. 1, jf. vedlegg I, som er gjennomført i norsk rett i forskrift om konsekvensutredninger, jf. § 21 om miljøvirkninger, som også nevner klimagassutslipp. Petroleumsforskriften § 6 c første ledd bokstav b krever at konsekvensutredningen også redegjør for forholdet til relevante miljømål. Videre innebærer miljøinformasjonsloven § 20 fjerde ledd at det av begrunnelsen for avgjørelsen skal framgå hvordan offentlighetens rett til å bli hørt, er ivaretatt.

Lagmannsretten kan av samme grunner ikke se at det foreligger feil ved begrunnelsen som kan ha innvirket på åpningsbeslutningen eller vedtaket om utvinningstillatelser.

Lagmannsretten er i pkt. 3.4 ovenfor kommet til at de lokale miljøvirkningene som følger av kongelig resolusjon 10. juni 2016 ikke representerer en krenkelse av Grunnloven § 112. Spørsmålet her er om disse miljøvirkningene er tilstrekkelig utredet og om vedtaket er tilstrekkelig begrunnet hva gjelder disse forholdene.

Lagmannsretten kan etter dette ikke se at det foreligger mangler ved utredningen av lokale miljøvirkninger som kan lede til at vedtaket er ugyldig – helt eller delvis – eller at vedtaket er mangelfullt begrunnet på dette punktet. Heller ikke en samlet vurdering av de påberopte saksbehandlingsfeil – omtalt i pkt. 5.2, 5.3 og 5.4 – gir grunnlag for en annen konklusjon.

Staten har vunnet saken fullt ut, og har som hovedregel rett til å få dekket sine sakskostnader, jf. tvisteloven § 20-2 første ledd. Det kan gjøres helt eller delvis unntak fra erstatningsansvaret dersom tungtveiende grunner gjør det rimelig, jf. tredje ledd.