RG-1992-189

Instans:	Eidsivating lagmannsrett - Kjennelse
Dato:	1991-07-26
Publisert:	RG-1992-189 (22-92)
Stikkord:	Midlertidig forføyning
Sammendrag:
Saksgang:	Kjennelse 26. juli 1991 i sak LE-1991-01519 K.
Parter:	Magnhild Folkvord m.fl. (3 parter) (advokat Tor Erling Staff) mot Oslo kommune (kommuneadvokaten v/advokat Ragnar Eldøy).
Forfatter:	Lagdommerne Hjalmar Austbø, Ola R. Melheim, Jan Hein Eriksen
Lovhenvisninger:	Tvangsfullbyrdelsesloven (1915) §262, Tvistemålsloven (1915) §176, §180, §162, §248, §268, Grunnskolelova (1969) §27, §3

Kjæremålet gjelder begjæring om midlertidig forføyning, jfr. tvfbl. §162 nr. 1 og 2.

Den 6. desember 1990 fikk skolestyret i Oslo fullmakt av bystyret til å treffe endelig vedtak om skolenedleggelser.

Fullmakten ble gitt i forbindelse med behandlingen av budsjettet for 1991. Formålet var å begrense utgiftene. Besparelsene var anslått til ca. 2,4 millioner kroner.

Den 28. februar 1991 traff skolestyret vedtak om at Karlsrud og Gamlebyen skoler skulle avvikles fra sommeren 1991. Møllergata skole skulle opprettholdes for elever fra 1. til 3. klasse. Det ble samtidig truffet vedtak om overføring av elevene til andre skoler.

Oslo namsrett avsa kjennelse den 30. mai 1991 med slik slutning:

«1. Begjæring om midlertidig forføyning fra foreldreutvalgene ved Møllergata skole, Gamlebyen skole og Karlsrud skole avvises.

2. Begjæring om midlertid forføyning fra Magnhild Folkvord, Abdeslam El Moussaoui og Torkel Kristoffersen tas under behandling.

3. Begjæring om midlertidig forføyning mot Oslo kommune tas ikke til følge.

4. Magnhild Folkvord, Abdeslam El Moussaoui og Torkel Kristoffersen betaler innen to uker fra forkynnelsen av denne kjennelse kr. 20.000,- kroner tyvetusen - i saksomkostninger til Oslo kommune.»

Om det nærmere saksforhold, vises det til namsrettens kjennelse og lagmannsrettens bemerkninger nedenfor.

Magnhild Folkvord, Abdeslam El Moussaoui og Torkel Kristoffersen har påkjært kjennelsen til Eidsivating lagmannsrett. Kjæremålet gjelder i realiteten bare pkt. 3 og 4 i kjennelsen. Det er lagt ned slik påstand:

«1. Oslo kommune v/ordføreren forbys å nedlegge Møllergata skole, Gamlebyen skole og Karlsrud skole fra sommeren 1991.

2. Saksøkerne tilkjennes saksomkostninger for namsrett og lagmannsrett.»

Oslo kommune har tatt til gjenmæle og for lagmannsretten lagt ned slik påstand:

«1. Namsrettens kjennelse stadfestes.

2. Oslo kommune tilkjennes saksomkostninger for namsretten og lagmannsretten.»

De kjærende parter har i det vesentlige gjort gjeldende de samme anførsler som for namsretten. For lagmannsretten er det særlig fremhevet:

Namsrettens kjennelse bygger på uriktig lovforståelse. Det er foretatt klart uriktige vurderinger. Spørsmålet om forføyningsgrunn er ikke kontrollerbart på grunn av manglende redegjørelse for faktiske forhold.

Sakens hovedspørsmål er hvorvidt beslutningen om å legge ned de tre skolene er truffet av rett kommunal myndighet. Subsidiært er det anført at det hefter slike feil ved saksbehandlingen at beslutningen under enhver omstendighet er ugyldig. Det er her spesielt fremhevet

Side:191

at det er tatt utenforliggende hensyn.

Når det gjelder kompetansespørsmålet, er namsrettens fortolkning av grunnskolelovens §27 nr. 1 annet ledd, åpenbart uriktig. Det er på dette punkt uttalt i kjæremålserklæringen:

«Grunnskolelovens §27 nr. 1 annet ledd gir hjemmel for kommunestyret til å pålegge skolestyret oppgaver som ikke følger av lovverket forøvrig (grunnskoleloven og voksenopplæringsloven). Bestemmelsen er ikke i seg selv en delegasjonsbestemmelse, men en bestemmelse om adgang til å tillegge skolestyret arbeidsoppgaver som i utgangspunktet tilligger en annen nemnd, eller eventuelt kommunestyret selv. I siste tilfelle er imidlertid forutsetningen nettopp at kommunestyret har adgang til å delegere nevnte myndighet.»

Denne forståelse er nærmere utdypet ved henvisning til lovforarbeidene, bl.a. Ot.prp. nr. 63 (1986/87), NOU 1982: 38, samt diverse litteratur.

Av dette bakgrunnsmateriale fremgår det at man ikke kan bygge noen alminnelig delegasjonsadgang på grunnskolelovens §27 nr. 1, 2. ledd. Det må tvert om legges til grunn at det i en sak som den foreliggende, ikke er anledning til noen form for delegasjon. Man kan for så vidt si at det foreligger et delegasjonsforbud. Dette blir desto klarere når bestemmelsen ses i sammenheng med grunnskolelovens §3 nr. 2. Så detaljert som kompetanseforholdet mellom skolestyre og kommunestyre er angitt i loven, må delegasjon til skolestyre være avskåret etter vanlige forvaltningsrettslige regler. Det er her bl.a. vist til Eckhoff: Forvaltningsrett, side 234-235. På bakgrunn av spørsmålets viktighet, er bystyret selv det organ som rent konkret må beslutte hvilke skoler som eventuelt skal nedlegges. De kjærende parter har på dette punkt imøtegått kommunenes anførsler om at skolestyrets befatning med saken mer kan ses som en oppfølgning av bystyrets vedtak.

De kjærende parter har videre fremhevet at den mangelfulle saksbehandling - spesielt fordi det er tatt utenforliggende hensyn - i seg selv er grunnlag for en midlertidig forføyning (kjæremålserklæringens pkt. 5 side 6). Spørsmålet er nærmest ikke behandlet av namsretten. En domstol har plikt til å vurdere disse spørsmål. På grunnlag av bevisførselen for namsretten, er det her uttalt bl.a.:

«Skolestyrets vedtak er ikke kun økonomisk betinget. Det er tatt klart utenforliggende hensyn ved utvalg av skoler. Rektor Bjørn Heiberg ved Gamlebyen skole karakteriserte nedleggelsesvedtaket i forhold til innvandrerelevene ved de to sentrumsskoler som «strukturell rasisme».»

Namsrettens vurdering av spørsmålet om forføyningsgrunn, er klart uriktig. Kjennelsen refererer ikke noe av det bevisstoff som fremkom under rettsmøtet. Kjennelsen blir derfor nærmest ikke kontrollerbar. En skole og et skolemiljø er noe langt mer enn bygninger og lærere. Det vesentlige inngrep i saken skjer i relasjon til elevene. Lærermiljøet har sin betydning, men da som en helhet i et skolemiljø. En overføring av alle elever fra en skole til en annen, eller til flere andre skoler, betyr nettopp at man for disse etablerer en ny skolesituasjon. Dette betyr et vesentlig inngrep i skolemiljøet som sådant. Realiteten i hovedkravet i saken er at de aktuelle elever har et krav på

Side:192

at deres skolemiljø, slik de kjenner dette og har lært å verdsette det, må bli intakt. Denne realitet ved hovedkravet til uten en midlertidig forføyning bli forspilt eller i vesentlig grad vanskeliggjort. Det foreligger derfor forføyningsgrunn i medhold av tvfbl. §262 nr. 1.

En midlertidig forføyning er nødvendig også for å avverge en vesentlig skade for de berørte elever. Det er her vist til vitneprov for namsretten (kjæremålserklæringens punkt 6 side 7). Det foreligger derfor forføyningsgrunn også etter tvfbl. §262 nr. 2.

Kjæremålsmotparten, Oslo kommune, har i det vesentlige gjort gjeldende:

Namsretten har gitt kommunen medhold både for så vidt angår spørsmålet om forføyningsgrunn (tvfbl. §262), og når det gjelder spørsmålet om sannsynliggjøring av det underliggende krav (tvfbl. §248 jfr. §268). Begge vurderinger er korrekte. Det er imidlertid tilstrekkelig å gi kommunen medhold på ett av grunnlagene.

For lagmannsretten er det prinsipalt gjort gjeldende at det ikke foreligger noen forføyningsgrunn, jfr. tvfbl. §262 nr. 1 og 2. Det underliggende krav vil ikke bli forspilt eller i vesentlig grad vanskeliggjort dersom det ikke gis noen midlertidig forføyning. Skolesjefen vil fortsatt ha hånd om skolelokalene, men til annen bruk enn som grunnskoler. Driften av skolene vil kunne gjenopprettes dersom foreldrene får medhold i en eventuell sivil sak om gyldigheten av vedtaket. Det er her redegjort nærmere for disponeringen av de enkelte lokaler (kjæremålserklæringen side 2 og side 3).

Et skolebytte kan heller ikke sies å medføre noen vesentlig skade eller ulempe, jfr. §262 nr. 2. Bytte av skole er en normal del av skolehverdagen som (nesten) alle elever må gjennom minst en gang. Det vil bli gitt et likeverdig undervisningstilbud ved de nye skolene. Disse har alle erfaring med fremmedspråklige elever fra tidligere, og de særskilte ressursene som tildeles slike elever følger med til de nye skolene. Eventuelle særulemper for elever med innvandrerbakgrunn, må veies opp mot fordelene ved bedre muligheter for norskopplæring og integrering ved de nye skolene.

Kjæremotparten har videre fremhevet at det er tatt hensyn til skolevei, bl.a. ved at 1.-3. klasse beholdes ved Møllergata skole. Gjennomsnittlig skolevei ved bytte av skole er ca. 1 km for elevene fra Gamlebyen, ca. 1,2 km for elevene fra Karlsrud, og ca. 1,3 km for elevene fra Møllergata.

Subsidiært har kommunen gjort gjeldende at de kjærende parter ikke i tilstrekkelig grad har sannsynliggjort det underliggende krav, jfr. tvfbl. §248, jfr. §268. Det er her bestridt at det foreligger saksbehandlingsfeil. Videre er det bestridt at bystyret manglet hjemmel for sitt delegasjonsvedtak. Kommunen har her særlig imøtegått argumentasjonen om at grunnskolelovens §3 nr. 2 spesifikt legger kompetansen til bystyret. De foreliggende spørsmål faller ikke inn under denne bestemmelse. Den gir ingen spesiell anvisning på hvilket kommunalt organ som har kompetanse til å fatte slike vedtak i Oslo. Dette fremgår bl.a. av det forhold at kretsgrensene er sløyfet i Oslo, jfr. unntaksbestemmelsen i §3 nr. 2 annet ledd. Saksbehandlingsreglene i første ledd får dermed heller ikke betydning. Spørsmålet om delegasjonsadgang må

Side:193

da løses etter de alminnelige regler. Her kommer grunnskolelovens §27 nr. 1 inn som en selvstendig hjemmel for delegasjon, slik namsretten har lagt til grunn.

Lagmannsretten er kommet til samme resultat som namsretten og skal bemerke:

Det underliggende hovedkrav som eventuelt vil bli fremmet i ordinær sivil sak, vil her falle sammen med den påstand som fremgår av begjæringen om midlertidig forføyning. I så fall vil den midlertidige forføyning om den tas til følge, få karakter av foregrepet fullbyrdelse av hovedkravet. Dette er i prinsippet ikke til hinder for at begjæringen tas til følge. Det er imidlertid grunn til å fremheve at formålet med en midlertidig forføyning, er å sikre fullbyrdelsen av hovedkravet. Formålet er med andre ord ikke å gi noen form for foregrepet tvangskraft på et område hvor det ennå ikke foreligger noe tvangsgrunnlag. Denne problemstilling vil særlig få betydning i relasjon til tvfbl. §262 nr. 1. Bestemmelsen i §262 nr. 2 antas derimot ikke bare å gjelde sikring av fullbyrdelsen av hovedkravet, jfr. Rt-1973-767 og Rt-1981-910.

Denne sondring mellom de to deler av §262, dvs. nr. 1 og nr. 2, tilsier at de kjærende parters argumentasjon i utgangspunktet står svakere i relasjon til nr. 1 enn i relasjon til nr. 2. Lagmannsretten finner imidlertid ikke grunn til å ta direkte standpunkt til om dette tilsier at begjæringen ikke kan fremmes på det grunnlag som er anført med referanse til nr. 1, jfr. Rt-1969-1402, idet man ikke under noen omstendighet anser vilkårene etter bestemmelsen i nr. 1 for å være oppfylt. Man vil i den anledning bemerke:

De kjærende parters anførsler i relasjon til §262 dreier seg i det alt vesentligste om det underliggende hovedkrav. Den del av anførslene som direkte gjelder nr. 1, er knappe og tildels uklare. Det viktigste argument synes å være at det underliggende hovedkrav i praksis vil være forspilt eller i vesentlig grad vanskeliggjort, dersom man ikke nå får en midlertidig forføyning.

Lagmannsretten finner ikke at denne argumentasjon kan anses som en sannsynliggjøring av nevnte forføyningsgrunn. Lokalene vil bli disponert til likeartede formål og fortsatt høre under skolesjefen. Det er derfor neppe grunnlag for å si at forfølgningen av hovedkravet vil bli forspilt. Driften av skolene vil kunne gjenopprettes dersom foreldrene får medhold i en eventuell sivil sak om gyldigheten av vedtaket. Det er vanskelig å si om forfølgningen av kravet i noen grad kan bli vanskeliggjort, men lagmannsretten kan ikke se at det er sannsynliggjort at kravet i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Man viser her til den redegjørelse som er inntatt i kjæremålstilsvaret vedrørende disponeringen av de enkelte lokaler.

I relasjon til §262 nr. 1, vil lagmannsretten ytterligere bemerke at det må foretas en totalvurdering ved den avveining som må foretas om det skal gis midlertidig forføyning. Det må herunder være anledning til å legge vekt på de problemer som en forføyning vil medføre for den annen part. Allerede da namsretten traff sin avgjørelse, var det truffet en rekke disposisjoner med sikte på ommøblering, flytting av elever m.v. Dette arbeid må nå forutsettes å ha nærmet seg sin fullførelse.

Side:194

Man viser her bl.a. til de opplysninger kommunen har gitt i tilknytning til kravet om sikkerhetsstillelse ved en eventuell iverksettelse av begjæringen.

Når det gjelder de enkelte vilkår under tvfbl. §262 nr. 2, synes de kjærende parters hovedargumentasjon å bygge på at elevene har krav på å holde sitt skolemiljø intakt til hovedkravet er endelig avgjort. Det er - under henvisning til vitneførselen for namsretten - gjort gjeldende at særlig innvandrerbarn vil lide under bytte av skole. De antas derfor å bli påført betydelig skade eller ulempe om flyttingen gjennomføres på det nåværende tidspunkt.

Lagmannsretten kan ikke anse det godtgjort at så er tilfelle. Selv om det i mange tilfelle vil være en ulempe å bytte skole, er det også fordeler som fremhevet av kommunen. Det finnes ikke godtgjort at flyttingen vil innebære slik skade eller ulempe som §262 forutsetter. Selv om det i prinsippet er akseptert at midlertidig forføyning kan anvendes mot offentlig myndighetsutøvelse, er det neppe i saker av denne art at tvfbl. §262 har sitt viktigste anvendelsesområde. Dette innebærer ikke noen innskrenkning av prinsippet om domstolenes kontroll med forvaltningen. Det sentrale er imidlertid at man her befinner seg på et område hvor domstolenes kontroll med forvaltningen som kjent er begrenset, enten det dreier seg om rene politiske eller mer nøytrale forvaltningsmessige vedtak. I slike saker må det være riktig å vise en viss tilbakeholdenhet med sikte på å gi midlertidig forføyning, særlig når den som i nærværende sak, i realiteten vil innebære en foregrepet fullbyrdelse og ikke primært være en sikring av fullbyrdelsen.

Lagmannsretten finner etter dette at de påberopte forføyningsgrunner ikke er sannsynliggjort. Man finner da ikke grunn til å gå nærmere inn på om det underliggende hovedkrav er sannsynliggjort, jfr. tvfbl. §262, jfr. §248, jfr. §268. Man har derfor heller ikke foranledning til å gå inn på spørsmålet om vedtaket om nedleggelse er truffet av kompetent myndighet.

Kjæremålet har etter dette vært forgjeves. De kjærende parter bør etter hovedregelen i tvml. §180 første ledd pålegges å erstatte motparten sakens omkostninger. Kommuneadvokaten har anslått omkostningene i tilsvaret til kr. 7.500,-. De kjærende parters etterfølgende prosessskrift er først meddelt kommunen i forbindelse med lagmannsrettens kjennelse, slik at det ikke er påløpt ytterligere omkostninger for kommunen. Det foreliggende arbeid synes i det alt vesentlige å bestå i utarbeidelse av tilsvaret, som i det alt vesentlige bygger på argumentasjonen for namsretten. Lagmannsretten finner derfor at det skjønnsmessig bør være tilstrekkelig å sette salæret til kr. 5.000,- til dekning av nødvendig arbeid for å imøtegå kjæremålserklæringen, jfr. tvml. §176.

Kjennelsen er enstemmig.

Slutning:

1. Namsrettens kjennelse stadfestes så langt den er påkjært.

2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Magnhild Folkvord,

Side:195

Abdeslam El Moussaoui og Torkel Kristoffersen in solidum 5.000 - femtusen - kroner til Oslo kommune innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne kjennelse.

Av namsrettens kjennelse (byfogd Harald Hjartøy): - - -

Hovedspørsmålet i tvisten er om beslutningen om å legge ned skolene er truffet av rett kommunal myndighet. Etter grunnskolelovens §27, nr. 1 annet ledd kan kommunestyret legge andre gjøremål til skolestyret. Bestemmelsen er tatt inn ved lovendring av 18. desember 1987. Lovforarbeidene (Ot.prp.nr.63 (1986-87)) legger ingen begrensninger på hvilke oppgaver som kan delegeres til skolestyret.

Ifølge saksøkeren traff bystyret 6. desember 1990 følgende vedtak:

«Skolestyret gis fullmakt til å gjøre endelig vedtak om skolenedleggelse for alle skoleslag. Et mindretall bestående av partier som tilsammen har flertall i bystyret kan dog anke avgjørelsen.»

Vedtaket er helt generelt, det har ingen reservasjoner om at det bare gjelder nedleggelser som er aktuelle i 1991 eller som er økonomisk begrunnet. Etter ordlyden er dette en helt klar delegasjon i samsvar med lovens §27. Ingen av partene har gitt noen opplysninger om «forarbeidene» til dette bystyrevedtak. Retten er derfor ikke kjent med om dette er en beslutning truffet i forbindelse med bystyrets behandling av skolebudsjettet for 1991 og hva som var motivet til at bystyret ble invitert (?) til å treffe en slik beslutning. Retten har derfor bare vedtakets ordlyd som tolkningsgrunnlag.

En finner at skolestyret her har fått en klar hjemmel til å treffe vedtak om nedleggelser av skoler. I relasjon til bystyret er det uten betydning om skolestyrets avgjørelse bygger på økonomiske, pedagogiske eller skolepolitiske vurderinger. De konkrete hensyn av ikke-økonomisk karakter som saksøkeren hevder at skolestyret har lagt til grunn, er ikke utenforliggende i relasjon til bystyret.

Et annet spørsmål er om skolestyrets vurderinger kan være utenforliggende til relasjon til det mandat det har fått fra byrådet, herunder om byrådet har forutsatt at økonomiske vurderinger skulle tillegges større vekt enn det som synes gjort. Etter de opplysninger som er kommet frem under rettssaken, retten viser bl.a. til skolesjefens innstilling til Oslo skolestyre og førstekonsulent Tangens partsforklaring, er det sannsynlig at en nedleggelse av Løren skole istedenfor Gamlebyen skole ville gi større muligheter til å oppnå den budsjetterte innsparing. Spørsmålet om byrådets budsjettmessige styring av kommunale etater er imidlertid ikke tvistespørsmål i denne sak. Retten finner således at det ikke er sannsynliggjort noe forføyningskrav. - - -