LE-1999-877

Instans:	Eidsivating lagmannsrett - Dom
Dato:	2000-09-20
Publisert:	LE-1999-00877
Stikkord:	Forvaltningsrett, Avløpsavgifter
Sammendrag:
Saksgang:	Nes herredsrett nr 99-00216 A - Eidsivating Lagmannsrett LE-1999-00877 A. Anket til Høyesterett; lagmannsrettens dom stadfestet, se dom HR-2000-01464.
Parter:	Ankende part: Pål Walstad m.fl. (Prosessfullmektig: Advokat Steinar Mageli). Ankemotpart: Nes kommune v/ordføreren (Prosessfullmektig: Advokat Leif Petter Madsen).
Forfatter:	Førstelagmann Odd Jarl Pedersen
Lovhenvisninger:	Tvistemålsloven (1915) §172, §180, Vass- og kloakkavgiftslova (1974) §1, §2, Plan- og bygningsloven (1985)

Nes kommune hadde på slutten av 1970-årene og i 1980-årene betydelige investeringer i tekniske anlegg. Kostnadene ved dette ble i perioden ikke fullt ut dekket gjennom avgifter. Mot slutten av 1980 årene ønsket kommunen å øke avgiftene, og i den forbindelse lot kommunen beregne utgiftene til avløp i årene fra 1974 til 1989. Beregningene ble foretatt med utgangspunkt i et oppsett av 21 juni 1990 som kommunerevisor Overmo hadde utarbeidet til rådmannen og teknisk sjef. Kommunerevisor tok utgangspunkt i regnskapsførte utgifter i vei, vann og avløpssektoren i perioden 1972-1989:

Post 1.613.403: Bygging av kommunale veier kr 23.952.000.

Post 1.250.401: Tomt videregående skole kr 3.986.000

Post 1.613.405: Vei Runni - Drogdalen kr 361.000

Post 1.613.405: Samlevei S. Auli kr 1.400.000

Post 1.680.487: Kloakk Eldres Boligsparekludd kr 241.000

Post 1.612.405: Omlegging vannledninger fylkesvei kr 130.000

Refusjon fra fylket og andre kr 2.708.000 

Sum kr 27.362.000 

I vedlegget har kommunerevisoren også skrevet at på de kommunale byggefelt Fjellfoten, Haga, Søndre Auli, Tomteråsen, Brårud, Kampå, Opakermoen og Skogrand, er tilførselsesveier og samleveier ført på kapitel 1.613.403.

Det er på det rene at kommunen førte kostnader til vann og avløp under poster som gjaldt vei. Det skyldtes at investeringer i vei var unntatt merverdiavgift, og at dette også gjaldt ledninger forutsatt at de ble lagt i veien. Overmo foretok derfor en oppsplitting av posteringer i utgifter til vei, til vann og til avløp. Oppsplittingen av post 1.613.403 ble gjort skjønnsmessig. I brev av 5 juli 1990 fra teknisk sjef til rådmannen, er det redegjort for beregningen:

«Vi har ved etaten gjennomgått saken og funnet følgende postert under 1.613.403: Det er bygd 7.300 meter veg med en gjennomsnittsbredde på 6 m, 2.300 m av dette er bygd med grusdekke. Det er bygd 3.400 m gangvei med en gjennomsnittsbredde på 3 m.

I disse vegene er det anlagt 5.450 m ledningstrasé inneholdende vann-, spillvann- og overvannsledning. Gjennomsnittsdimensjoner på ledningene er v. -160 mm, spv. - 160 mm og ov. -300 mm. Gjennomsnittlig grøftedybde er 2,5 m og grunnforholdende er gjennomsnittlig 75 % fjell.

Dersom vi jevner ut vegprosjektene til en standard bestående av 6 m asfaltert veg (teoretisk beregningsgrunnlag) kan vi regne med en lengde på 9.200 m. Ut fra dette vil ledninger være lagt i 60 % av vegene kostnadsført under dette kapitelet i perioden angitt av revisor.

I gjennomsnittsvegen utgjør gjennomsnittsledningene følgende %-andeler av total løpemeterkostnad:

vannledning 11,8 %

spillvannsledning 10,6 %

overvannsledning 16,7 %

- - - - - - -»

Ut fra denne beregningsmodell splittet teknisk sjef opp postene på henholdsvis vei, vann og avløp:

Veikostnad Avløpskostnad VannkostnadPost 1.613.403: 15.937.623 3.923.376 1.695.801Post 1.250.401: 3.573 584 287.984 124.462Post 1.613.405:361.000Post 1.613.407: 852.600 382.200 165.200Post 1.680.487:241.000 Post 1.612.405:90.767 39.233

Dette gir samlede avløpskostnader i avløpssektoren på 5.286.297 som tillagt 10% for planleggingsutgifter, og fratrukket tilskudd på kr 153.607, utgjør kr 5.799.560. Fra og med 1990 ble beløpet på kr 5.799.560 lagt inn i avgiftsgrunnlaget med historisk kostpris fordelt på de år utgiften var pådradd.

I 1994 nedsatte kommunestyret en tverrpolitisk arbeidsgruppe med mandat å avklare beregningsmåten for vann- og avløpsavgifter. Med i gruppen var Oddbjørn Nilsen, Pål Walstad, Helge Onsrud, Erik Brauter og Tove Løvaas. Gruppen konkluderte med at kommunen i 1990 hadde kommunen i samråd med fylkesmannen lagt om metoden for å beregne kapitalkostnadene. Tidligere hadde utgiftene vært beregnet ut fra at kommunene hadde lånt beløpene i Kommunalbanken og tilbakebetalt etter serielånsprinsippet, hadde kommunen tatt i bruk det såkalte standardprinsipp som avskrev lånene etter et annuitetsprinsipp. Og avgiftsgruppa mente at kommunen ved dette metodeskifte hadde lagt inn for store kapitalkostnader i beregningsgrunnlaget. Videre la arbeidsgruppen til grunn at de 5,8 millionene gjaldt avløpsledninger i samleveier på boligfelt som allerede var dekket inn gjennom den kjøpesum tomtekjøperne hadde betalt.

Da arbeidsgruppens innstilling ble behandlet i kommunestyret den 22 oktober 1996, sluttet flertallet seg til gruppens konklusjon om de 5,8 millionene måtte tas ut av avgiftsgrunnlaget, og vedtok at dette skulle gjøres med virkning fra 1997. Derimot sluttet ikke flertallet seg til avgiftsgruppas syn om at metodeskiftet for beregning av kapitalutgiftene, hadde ført til et for høyt avgiftsgrunnlag.

Ved stevning av 11 juni 1999 til Nes herredsrett reiste tre grunneiere i Nes kommune sak mot kommunen med påstand om at agiftsvedtaket for avløp var ugyldig for årene 1990 til 1999. Saksøkerne var Pål Walstad, Nils Baalsrud og Thorbjørg Nordlie. De tok opp anførslene fra avgiftsgruppa om at innføringen av standardmetoden for beregning av kapitalkostnader i 1990 var et metodeskifte som førte til dobbeldekning av kommunens kapitalkostnader, og at de kr 5,8 millionene måtte tas ut av avgiftsgrunnlaget med virkning fra 1990. Nes kommune tok til motmæle og anførte at anvendelsen av standardmetoden var i henhold til forskrifter og retningslinjene for beregningen av avgiftsgrunnlaget, og at det ikke var tatt inn utgifter i avgiftsgrunnlaget som var dekket inn gjennom salgsvederlag for kommunale tomter. Nes herredsrett avsa dom den 21 september 1999 med slik domsslutning:

1. Nes kommune frifinnes for motregningskravet som refererer seg til innføringen av «Standardmetoden».

2. Nes kommunes vedtak om fastsettelse av kloakkavgift for årene 1990 til 1996 er ugyldige.

3. Ved ny fastsettelse av kloakkavgiften for årene 1990-1996 har Nes kommune plikt til å fastsette korreksjon for for mye beregnet kapitalgrunnlag med kr 5.799.000 -femmillionersjuhundreognittinitusen- kroner for hvert enkelt år.

4. Saksøkerne har rett til motregning i fremtidig kloakkavgift for den del av den nye avgiften for 1990-1996 som etter ny fastsettelse overstiger 100 -etthundre- % av avgiftsgrunnlaget for avgiftsperioden. Saksøker kan i tillegg beregne 6 -seks- % rentegodtgjørelse p.a. fra for mye avgift betalt inn de respektive år fra 1990 -1996, til motregning skjer.

5. Partene bærer egne omkostninger.»

Herredsretten baserte sin avgjørelse av om de 5.8 millionene refererte seg til interne ledninger der utgiftene allerede var dekket inn gjennom salgsvederlaget ved salg av tomtene på de kommunale tomtefelt på at kommunestyret hadde begrunnet sitt standpunkt om at beløpet skulle tas ut med at beløpet måtte betraktes som en del utbyggingskostnadene. Nes kommunestyre behandlet spørsmålet om de 5.8 millionene på nytt i møte den 5 september 2000, og fatte slikt vedtak:

«Kommunestyrets vedtak av 22.10.96, sak 96/0083 pkt 2: «Kapitalgrunnlaget for kloakk reduseres med kr 5.799,00-» og pkt 3 for den del som gjelder pkt 2 «Endringene settes i kraft fra 1.1.1997» oppheves.

Vedtaket er truffet i den hensikt å få lagmannsrettens frie skjønn på avgiftsvedtakets gyldighet i perioden 1990-1996. Ev. konsekvenser for avgiftsgrunnlaget og avgiftenes størrelse vurderes etter at rettskraftig dom foreligger».

I spørsmålet om skifte av metode for å beregne kapitalkostnader la herredsretten til grunn at det ikke var ført bevis for at skifte av metode hadde ført til dobbeldekning av reelle kostnader. I prosesskrift av 11 og 12 september 2000 anførte de ankende parter at kommunen hadde innrømmet at kommunen også før 1990 hadde lagt standardmetoden til grunn for beregningen av kapitalutgiftene. Dette førte til at de presiserte sakens hovedproblemstilling slik:

«Sakens hovedspørsmål er om det er hjemmel for å føre tilknytningsavgiften som driftsinntekt og ikke kapitalinntekt når resultatet ved å føre den som driftsinntekt, blir at kommunen får dekket mer enn sine faktiske kostnader til kloakk.

Formulert på en annen måte er spørsmålet om tilknytningsavgiftene skal betraktes som et anleggsbidrag som skal gå til fradrag i kapitalkostnadene. På den måten vil avgiftsgrunnlaget og dermed kloakkavgiftene, måtte bli lavere.»

Pål Walstad, Nils Baalsrud og Thorbjørg Nordlie har påanket herredsrettens dom til Eidsivating lagmannsretten.

Hovedforhandling ble holdt på Nes den 13, 14 og 15 september. Av de ankende parter møtte Pål Walstad og ga forklaring. Det ble ført fire vitner. Av disse var tre nye for lagmannsretten, herunder kommunerevisor Overmo som forklarte seg om den beregning av avløpsaftgiftene som ble foretatt i 1990.

De ankende parter har anført at saken gjelder gyldigheten av de vedtak Nes kommunestyre fattet om avløpsavgift for årene fra 1990 til 1999. For det første må lagmannsretten ta standpunkt til om avgiftsloven gir kommunen hjemmel til å treffe et avgiftsvedtak som gir større inntekter i form av avløpsavgifter enn kommunes faktiske utgifter til avløpssektoren. Dette er et hjemmelsspørsmål. For det andre reiser saken spørsmålet om de 5.8 millionene som ble lagt inn i avgiftsgrunnlaget i 1990, og først tatt ut igjen i 1997, gjaldt utgifter som kommunen allerede hadde fått dekket gjennom salgsvederlaget. Dette er et faktisk spørsmål.

Når det gjelder hjemmelsspørsmålet, anføres at loven med tilhørende forskrifter begrenser avgiftene slik at de må holdes innen rammen av nødvendig utgifter. Dette er klart kommet til uttrykk i 1974-forskriften pkt 1.1. Formålet med loven er at kommunene ikke skal kunne tjene penger på avgiftene. Gjør de det vil det innebære en form for beskatning som er i strid med loven. Hvis tolkningen av «nødvendig utgifter» åpner for forskjellige tolkninger, må legalitetsprinsippet føre til at den tolkning som er minst inngripende for borgeren, legges til grunn.

Nes kommune har ført tilknytningsavgiften som en driftsinntekt. Dette er feil. Tilknytningsavgiftene skal betraktes som et anleggsbidrag som skal gå til fradrag i kapitalkostnadene. Ved å føre tilknytningsavgiften som en driftsinntekt, reduseres ikke kommunens gjeld slik at innbetalingene ikke har redusert kapitalkostnadene. Resultatet er blitt at til tross for innbetalingen, beholder kommunen renteutgiften i avgiftsgrunnlaget.

Selv om metodespørsmålet ikke er hovedspørsmålet, må lagmannsretten prejudisielt ta standpunkt til om kommunen kan beregne kapitalkostnadene etter standardmetoden. Trekkes innbetalt engangsavgift ut av beregningsgrunnlaget, har Nes kommune hatt en dekningsgrad som fra og med 1990 langt overstiger 100 %:

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999128% 140% 122% 128% 119% 110% 116% 106% 112% 116%

Det er når avgiften overstiger en dekningsgrad på 100% at metodespørsmålet blir rettslig relevant.

Nes kommune har beregnet kapitalkostnadene i avgiftsgrunnlaget etter standardmetoden. Investeringene i avløpssektoren har vært finansiert i kommunalbanken som et serielån over 15 år med årlig rente fra 11,5% i 1990 til 6,5% i 1998. Til tross for at kommunen faktisk har tilbakebetalt lånet på disse betingelser, er restgjelden i avgiftsgrunnlaget, beregnet etter tilbakebetaling etter annuitetsmodellen der løpetiden er satt til 20 år og renten til enhver tid overstiger lånerenten i kommunalbanken med en prosent. Dette har ført til at den reelle restgjeld til enhver tid har vært lavere enn det beløp som har vært regnet inn i avgiftsgrunnlaget.

I en slik situasjon skulle innbetalt tilknytningsavgift vært trukket ut av kapitalgrunnlaget fra første dag av. Resultatet av ikke å ta den ut, er blitt at kommunen i perioden 1990-1999 har fått inn mer i avløpsavgift enn utgiftene i avløpssektoren.

Kommunen har en viss adgang til å se flere år under ett. Selv om det er det enkelte år som er perioden, åpner forskriften pkt 1.4 for å se en periode på 3-5 år under ett. Men det gjelder bare fremover. Begrunnelsen er at kommunene skal kunne holde et stabilt avgiftsnivå. Men for Nes kommune er situasjonen at inntektene overstiger utgiftene i hele perioden fra 1990 til 1999.

Når det gjelder det andre hovedspørsmål, har de ankende part anført at kommunen ikke har ført noe fullgodt bevis for at beløpet på 5.8 millioner, ikke allerede var dekket inn gjennom det salgsvederlag kommunen tok da den solgte tomtene på det kommunale tomtefelt. Det knytter seg særlig tvil til om avløpsledningene i en samlevei over 1200 meter på Fjellfoten, er tatt med inn i salgsvederlaget da tomtene ble solgt. Beløpet skulle derfor ha vært tatt ut av avgiftsgrunnlaget allerede fra 1990 og ikke først fra 1997 slik som kommunestyret bestemte i 1996.

Pål Walstad, Nils Baalsrud og Thorbjørg Nordlie har for lagmannsretten nedlagt slik påstand:

A. Vedrørende beregningsmetoden

1. Nes kommunes vedtak om fastsettelse av kloakkavgift for årene 1990-1999 kjennes ugyldige.

2. Ved fastsettelse av kloakkavgiften for årene 1990-1999 tas utgangspunkt i at kapitalgrunnlaget for investeringer før og etter 01.01. 1990 fastsettes ved at tilknytningsavgiften skal føres som kapitalinntekt og årlig avdrag beregnes etter standardmetoden

3. De ankende parter har krav på motregning for den del av den nye avgiften for 1990 som etter nt fastsettelse overskrider 100 pst av de faktiske kostnader, jf pkt 2.

Overskuddet skal komme til fradrag i det etterfølgende års kapitalgrunnlag.

De ankende parter kan i tillegg beregne 6 pst rentegodtgjørelse p.a. fra for mye avgift ble betalt inn i de respektive år fra 1990-1999, til motregning finner sted

B. Vedrørende tilbakeførte tomtekostnader

Prinsipalt:

1. Nes kommunes vedtak for fastsettelse av av kloakkavgift for årene 1990-1996 kjennes ugyldig.

2. Ved fastsettelse av avgiften for 1990-1996 er Nes kommune forpliktet til å fastsette korreksjon for for mye beregnet kapitalgrunnlag kr 5.799.000,- for hvert enkelt år. Reduksjonen for hvert år tilsvarer avgiftsverdien av kr 5.799.000 for det aktuelle året.

3. De ankende parter har rett til motregning i fremtidig kloakkavgift for den del av avgiftsreduksjonen for årene 1990-1996, tilsvarende avgiftsverdien av de kr 5 799.000 for de aktuelle årne. De ankende parter kan i kan i tillegg beregne 6 pst rentegodtgjørelse p.a. fra for mye avgift ble betalt inn i de respektive år fra 1990-1999, til motregning finner sted

Subsidiært:

1. Nes kommunes vedtak for fastsettelse av kloakkavgift for årene 1990-1996 kjennes ugyldig og saken sendes tilbake til kommunen for fastsettelse av hvor stor del av de kr 5.799.000 som går inn i kapitalgrunnlaget.

Felles:

De ankende parter tikjennes saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett med 12 pst rente fra forfall til betaling skjer.

Nes kommune har for lagmannsretten anført at avgiftsloven er en fullmaktslov som overlater det til Kongen å utforme de nærmere regler som skal gjelde for beregningen av avgiftsgrunnlaget. De ankende parts grep er å føre innbetalt tilknytningsavgift som en kapitalinntekt slik at fremtidige kapitalutgiftene reduseres. Men tilknytningsavgiften er ikke noen refusjon eller anleggsbidrag som etter forskriftene skal føres til fradrag. Tilknytningsavgiften står ikke noen særstilling sammenliknet med årsavgiften. Den skal betraktes som en driftsinntekt.

Kommunen har fulgt loven og forskriftene ved valg av metode for bergning av kapitalkostnadene. Loven foreskriver i §2 at kommunene skal kreve inn afgiften i form av en engangsavgift og en årlig avgift. Forarbeidene understreker at engangsavgiften er en driftsinntekt fordi avgitene settes ut fra avgiftsgrunnlaget. Kommunen har et fritt skjønn til å bestemme det relative forhold mellom de to avgiftsformer.

Standardmetoden innebærer at kapitalkostnadene skal beregnes som en avskriving av historisk kostpris. Det er er denne kalkulatoriske utgift som skal legges inn i avgiftsgrunnlaget som kommunens kapitalutgift. Ved at avgiftsgrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i et kostnadsregnskap og ikke et utgiftsregnskap, vil det ikke til enhver tid være samsvar mellom avgiftsgrunnlaget og og kommunens faktiske utbetalinger i vedkommende periode. I et kostnadsregnskap skal det regnes renter og avskrivninger på all kapital i form av varige driftsmidler ut fra beregnede avskrivningstider. Disse vil ikke være avhengig av hvordan anleggene er finansiert.

Nes kommune har loyalt fulgt dette prinsipp som forskriftene gir anvisning på for å beregne kapitalutgiftene. Legges de 5,8 millionene inn fra 1990 til 1996, fører dette til følgende dekningsgrad:

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 199899% 110% 95% 104% 99% 92% 94% 93% 100%

Når det gjelder de 5,8 millioner, har kommunen anført at beslutningen av 22 oktober 1996 om å trekke beløpet ut av avgiftsgrunnlaget, var fattet på feilaktig grunnlag når kommunestyret la avgiftsgruppas konklusjon om at beløpet var interne tomtekostnader. Det er nå ført bevis gjennom kommunerevisor Overmos forklaring at utgiftene var eksterne utgifter som korrekt ble lagt inn i avgiftsgrunnlaget i 1990. Når det er tilfelle kunne kommunestyret da beløpet i 1996 ble tatt ut, innskrenke virkningene til kommende år.

Nes kommune har nedlagt denne påstand:

I hovedanken:

Prinsipalt:

Nes kommune frifinnes

Subsidiært:

Dersom vedtakene kjennes ugyldig, skal krav som følge av korreksjon i avgiftsgrunnlaget for årene 1990 til 2000 asettes til fond.

I motanken:

Prinsipalt:

Nes kommunes vedtak om fastsettelse av kloakkavgift for årene 1990 til 1996 er gyldige.

Subsidiært:

Dersom vedtakene kjennes ugyldig, skal krav som følge av korreksjon i avgiftsgrunnlaget for årene 1990 til 1996 avsettes til fond.

Felles for begge anker:

Nes kommune tilkjennes saksomkostninger for herredsretten og lagmannsretten

Lagmannsretten bemerker at de ankende parters påstand er at Nes kommunes vedtak om størrelsen på avløpsavgiften for årene 1990-1999 er ugyldige. Ugyldighetsgrunnlaget er at kommunen for hvert av disse år har tatt inn avgifter som samlet overstiger kommunens utgifter i avløpssektoren. For alle år skyldes det at kommunen har lagt inn for store kapitalkostnader i avgiftsgrunnlaget, og for årene 1990-1996 også at utgifter som var dekket av tomtekjøpere, ble lagt inn i avgiftsgrunnlaget. Som følge av dette krever de tilbake for mye innbetalt avgift tilbake i form av motregning i fremtidige avgiftskrav. Lagmannsretten behandler de to ugyldighetesgrunnlag hver for seg, og tar først opp spørsmålet om kapitalutgiftene er lagt inn i avgiftsgrunnlaget med for store beløp. De ankende parters hovedanførsel er avgiftsgrunnlaget er blitt for stort fordi kommunen ikke har behandlet tilknytningsavgiften som et anleggsbidrag som skal gå til fradrag i kapitalkostnadene.

I følge lov av 31 mai 1974 §1 skal eieren av eiendommer som knyttes til eller som med hjemmel i plan- og bygningsloven kan kreves knyttet til kommunal avløpsledning, betale avgift til kommunen. I §2 første ledd er bestemt at de avgiftspliktige skal betale en engangsavgift og en årlig avgift. Nærmere om hvor store beløp kommunen kan kreve inn i form av engangs- og årlig avgift, er ikke regulert i loven. Men det er forutsatt i §2 annet ledd at det skal være en ramme som kommunen må holde seg innenfor, men det er overlatt til kongen å gi de nærmere bestemmelser:

«Kongen fastset i forskrift råma for avgiftene og hovudreglane om utrekning og innkreving.

Likeeins kan kongen fastsetje andre foresegninger til gjennomføring av lova.

Det er på det rene at det beløp som kommunnen totalt kan velte over på de avgiftspliktige, skal bestemmes av kommunens utgifter i avløpssektoren slik at sektoren blir selvfinansierende. Dette selvfinansieringsprinsipp er forutsatt i lovens forarbeider, og kommet til uttrykk i de forskrifter som Kongen har fastsatt med hjemmel i §2 annet ledd. I forskriften fra 1974 er prinsippet formulert slik at avgiften i den enkelte kommune skal holdes innen rammen av de nødvendige kostnader i avløpssektoren. Det vil utgjøre drifts- og vedlikeholdskostnader, kapitalkostnader av anskaffelser og administrasjonskostnader. Dersom noen av utgiftene som legges inn i avgiftsgrunnlaget, er blitt dekket inn på annen måte enn gjennom avgiftsene, skal beløpene gå til fradrag i avgiftsgrunnlaget. Dette er uttrykkelig sagt i forskriften pkt 1.2 første ledd.. Som eksempel på alternative inndekningsmåter er nevnt at tomteeierne betaler refusjon etter plan- og bygningsloven eller at utgifter er blitt inkalkulert i tomteprisen ved kommunale tomtesalg eller gjennom avtale med kommunen. Slik lagmannsretten forstår de ankende parter, gjør de gjeldende at engangsavgiften skal betraktes som et slikt anleggsbidrag som skal gå til fradrag i avgiftsgrunnlaget.

Fradragsbestemmelsen i pkt 1.2 har sin bakgrunn i at da avgiftsloven ble gitt i 1974, ble det åpnet adgang for kommunene til ved avgifter også å dekke inn kommunens utgifter til refusjonsberettigede tiltak. Lovens utgangspunkt var riktignok at refusjonssystemet skulle bestå ved siden av avgiftssystemet slik at kommunens investeringer til de de refusjonsberettigede ledninger (interne hovedledninger), skulle dekkes inn ved refusjon, mens avgiftssystemet ble innført for at kommunen skulle kunne få dekket inn utgiftene til eksterne ledninger og renseanlegg som falt utenfor refusjonssystemet. Når refusjonssystemet ble beholdt ved siden av avgiftssystemet, var det fordi refusjonssystemet gjenspeilet hva det koster å føre ledninger til hver enkelt eiendom, mens en tilknytningsavgift ville måtte basere seg på gjennomsnittsbetraktninger - se Ot.prp.nr.58 (1972-1973) side 8. Konskvensen av å opprettholde refusjonssystemet, var at kommunens utgifter til interne hovedledninger, måtte holdes utenfor avgiftsgrunnlaget for avløpsavgiften. Imidlertid ble det ikke innført noe forbud mot også å inkludere utgiftene til interne hovedledninger i avgiftssysteme - se Ot.prp.nr.23 (1973-1974) side 1:

«Prinsipielt er det ikke noe i veien for at alle kostnadene dekkes gjennom avgifter. Det nye avgiftssystemet vil trolig medføre at kommuneene i en viss utstrekning finner grunn til å unnlate å kreve refusjoner i.h.t. bygningsloven. De vil således ofte ikke lenger se seg tvunget til å forfølge refusjonskrav som kan være tvilsomme eller som kan medføre betydelig arbeid. Det må antas at bygningslovens refusjonsregler vil kunne få mindre praktisk betydning etter hvert som de nye vann- og kloakkavgifter blir innført i komunene.»

Alternativt til refusjon fastsatt etter bygningslovens refusjonssystem kunne kommunene, der de selv stod for opparbeidelsen og salg av tomtene, innkalkulere utgiftene i salgsvederlaget slik som Nes kommune praktiserte det på sine utbyggingsfelt.

Da forskriften av 1974 ble skrevet, ble det i pkt 1.1 lagt opp til et system der både interne og eksterne utgifter skulle legges inn i avgiftsgrunnlaget samtidig som det i pkt 1.2 ble gitt pålegg om at hvis kommunene skulle kreve refusjon eller ta med utgiftene til interne hovedledninger i salgsvederlaget, måtte det beløp kommunen mottok, komme til fradrag i avgiftsgrunnlaget. I motsatt fall ville kommunen få dekket sin utgift to ganger. Det er dette dobbeltbetalingshensynet som er begrunnelsen for fradragsbestemmelsen i forskriften pkt 1.2

Engangsavgiften faller ikke inn under de inntekter som i følge forskriften pkt 1.2 skal trekkes fra i avgiftsgrunnlaget. Den utgjør kommunes inntektsgrunnlag for å dekke utgiftene. Det er først hvis kommunen også får dekket utgifter som inngår i avgiftsgrunnlaget på annen måte, at det oppstår en slik dobbeltbetalingssituasjon som forskriften pkt 1.2 tar sikte på, og i så fall er det den alternative inntekt som skal gå til fradrag.

Lagmannsretten kan heller ikke se at tilknytningsavgiften skal trekkes fra i avgiftsgrunnlaget fordi den på kommunens hånd er en kapitalinntekt. Slik avgiftssystemet ble utformet i 1974, er det på det rene at kommunen skulle dekke inn sine utgifter gjennom en engangsavgift og en årlig avgift. Kommune måtte i følge avgiftsloven §2 ha begge avgifter. Det samme ble sagt i forskriften pkt 1.5 første ledd, og i annet ledd ble det understreket at tilknytnings- og årsavgiften skulle fastsettes uten at det de referer seg til noen spesiell del av kostnadene ved vann- og kloakkanlegget. Det er således ikke holdepunkt for det synspunkt at engangsavgiften for tilknytning skal gå til å dekke kommunens kapitalutgifter, mens årsavgiften skal gå til dekning av driftsutgifter. Kommunen kan dessuten selv velge hvor stor del av utgiftene som skal tas inn gjennom årsavgifter og hvor stor del av utgiftene som skal tas inn gjennom gjennom engangsavgifter.

Etter dette legger lagmannsretten til grunn at de inntekter kommunen får i form av engangsavgifter, ikke skal gå til fradrag i avgiftsgrunnlaget. Nes kommune opererte med en alternativ dekningsmåte av de interne hovedledninger. Kommunen innkalkulerte disse utgifter i den kjøpesum tomtekjøperne måtte betale. Det er i tilfelle disse inntektene som skal trekkes i avgiftsgrunnlaget fra for å unngå dobbeltbetaling. Men som lagmannsretten kommer tilbake til, har ikke kommunen lagt utgiftene til interne hovedledninger inn i avgiftsgrunnlaget. Beløpet på 5.8 millioner kroner er etter lagmannsrettens syn, utgifter til eksterne anlegg.

De ankende parter har videre anført at Nes kommune har lagt inn for store kapitakostnader i avgiftsgrunnlaget. Til tross for at kommunen tar opp serielån i kommunalbanken med løpetid på 15 år, beregnes kapitalkostnadene etter en annuitetsmodell med løpetid på 20 år og til en prosent høyere rente enn kommunen faktisk betaler. Lagmannsretten bemerker at loven overlater det til Kongen å gi nærmere regler for beregning av avgiftsgrunnlaget. I forskriften pkt 1.3 er denne oppgave delgert til departementet:

«Departementet kan gi nærmere regler for beregning av avgiftsgrunnlaget, eventuelt i tilknytning til de alminnelige forskrifter for budsjettoppstilling og regnsakpsføring i kommunene.»

Dette har departementet fulgt opp i veiledende retningslinjer av 23 juli 1976. I disse er fastsatt at kapitalkostnadene av varige driftsmidler skal tas med i form av kalkulatorisk avskrivninger og rente i en avskrivingsperiode. Lagmannsretten kan ikke se at departementet ved å velge et kostnadsregnskapsprinsipp istedet for et utgiftsregskapsprinsipp, har gått ut over den fullmakt som ligger i avgiftsloven. Det beløp som årlig legges inn i avgiftsgrunnlaget i avskrivningstiden, motsvarer den kostnad som påløper for kommunen som følge av den nedlagte kapital i avløpssektoren. Det er ingen føringer hverken i loven eller i motivene som peker i retning av at kommunene ikke skulle kunne beregne sine kapitalkostnader etter et avskrivingsprinsipp som er anerkjent økonomisk prinsipp.

Lagmannsretten behandler så de ankende parters anførsel om at de 5,8 millioner kroner er utgifter som kommunen ikke i 1990 ikke kunne legge inn i avgiftsgrunnlaget fordi beløpet referte seg til interne anlegg på kommunens tomtefelt som kjøperne hadde finansisert gjennom kjøpesummen. Beløpet fremkom etterat teknisk sjef og kommunerevisor i 1990 hadde gått igjennom kommunens investeringer i tekniske anlegg i perioden fra 1874 til 1990. Lagmannsretten bemerker først at utgangstallene er hentet fra kommunens regnskap. Men fordi utgiftene til avløp ble regnskapsført på konto for veier, måtte enkelte poster splittes opp for å finne utgiftene i avløpssektoren. Det gjaldt blant annet den klart største posten, 1.613.403 bygging av kommunale veier. De ankende parter har ikke anført at selve beregningen av hvor stor andel av posteringene som refererer seg til avløpsanlegg, men de anfører, på samme måte som avgiftsgruppa i 1990, at utgiftene referer seg til avløpsledninger nedlagt i veier som kommunen har tatt med i regnskapene for kommunale tomtefelt og kalkulert inn i salgsvederlaget. Hvis dette er riktig, vil det innebære en dobbeltdekning hvis beløpet også tas inn i avgiftsgrunnlaget. I følge forskriften pkt 1.1 skulle beløpet vært tatt med som en utgift, men det beløp som kommunen mottok i form av betaling fra tomtekjøperne skulle i følge pkt 1.2 første ledd vært trukket fra i avgiftsgrunnlaget .

Ut fra den skriftlige dokumentasjon av bergningsgrunnlaget fra 1990 som er lagt frem og som ble supplert av kommunerevisors vitneforklaring, er lagmannsretten kommet til at de 5,8 millioner kroner referer seg til eksterne anlegg som tomtekjøperne ikke finansierte. Det er riktignok på det rene at kommunen solgte tomter til selvkost der kommunens utgifter til interne veier og interne avløpsledninger inngikk og ble postert på tomtefeltets regnskap. Men utgifter til hovedveier og hovedavløpsledninger ble holdt utenfor og postert under under 1.613.403, Bygging av kommunale veier. Ut fra dette system som ble praktisert i kommunen, var var det vedkommende oppsynsmann for arbeidene som bestemte hvilke veier som skulle føres under som eksterne og hvilke som skulle føres som interne. Det er resultatet av denne ordning at de kr 23 952.000 på post 1.613.403 som gjelder eksyerne veier. I brevet av 21 juni 1990 fra kommunerevisor til teknisk sjef og Rådmannen heter det at

«Tilførsels- og samleveger til tomtefeltene er blitt budsjettert og ført under kapitel 1.613 Kommunale veger. I disse postenes ligger altså utgifter til vann og avløp i de tilfeller hvor disse ligger i vegen.»

Ut fra denne dokumentasjon legger lagmannsretten til grunn at utgiftene til det som beteges som samleveier, er blitt ført på post 1.613, og ikke belastet det interne tomteregnsakap. De ankende parters anførsel om at 1200 meter samlevei er belastet tomtekjøperne på Fjellfoten fremstår derfor som udokumentert.

Dette innebærer at beløpet på 5,8 millioner tilhører avgiftsgrunnlaget, og at kommunen var i sin fulle rett når den i 1990 la det inn i avgiftsgrunnlaget. I 1996 besluttet kommunestyret å ta beløpet ut av avgiftsgrunnlaget med virkning fra og med avgiftsåret 1997 slik at det har vært med i årene fra 1990 til 1996. Når beløpet etter sin art tilhører avgiftsgrunnlaget, kan det etter lagmannsrettens syn ikke medføre at avgiftsvedtakene for disse årene blir ugyldige fordi om kommunestyret unnlot å trekke konsekvensen av sitt syn for de årene som var gått. Kommunestyrets omgjøringsvedtak ble fattet på uriktig faktisk grunnlag når det ble lagt til grunn at beløpet allerede var dekket inn gjennom salgsverderlaget for de kommunale tomter. De ankende parter hadde derfor for disse år ikke noe rettskrav på å få fastsatt avgiftene ut fra at de 5,8 millionene ble tatt ut. Dette kan ikke stille seg annerledes fordi om kommunestyret i 1996 mente å rette opp en feil.

Etter dette har hovedanken vært forgjeves slik at saksomkostningsspørsmålet skal avgjøres etter tvistemålsloven §180 første ledd. Lagmannsretten finner at de ankende parter i samsvar med bestemmelsens hovedregel bør ilegges saksokostnger.Kommunens motanke har ført frem slik at saksomkostningspørsmålet skal avgjøres etter tvistemålsloven §180 annet ledd jf tvistemålsloven §172.

Lagmannsretten finner at de ankende parter i samsvar med hovedregelen i tvistemålsloven §172 første ledd bør betale saksomkostninger til Nes kommune. Advokat Madsen har levert omkostningsoppgave i hovedanken på kr 139.486, hvor kr 5.586 er utgifter. Lagmannsretten tar omkostningsoppgaven tilfølge. I motanken har advokat Madsen levert omkostningsoppgave med et salærkrav på kr 42.000. I tillegg kommer ankegebyret på kr 13.250 slik at samlet krav er kr 55.250. Lagmannsretten legger omkostningsoppgaven til grunn.

Saksomkostningsspørsmålet for herredsretten skal avgjøres ut fra det resultat lagmannsretten er kommet til. Det innebærer at de ankende parter har tapt saken fullstendig, og lagmannsretten finner at de i samsvar med hovedregelen i tvistemålsloven §172 første ledd bør dekke kommunens utgifter i saken idet lagmannsretten ikke finner at noen av unntaksbetemmelsen i tvistemålsloven §172 annet ledd kan få anvendelse. Advokat Madsen har levert saksomkostningsoppgave for herredsretten på kr 71.825, herav utgjør kr 2.175 utgifter. Omkostningsoppgaven legges til grunn.

Dommen er enstemmeig.

Domsslutning:

Hovedanken:

1. Nes kommune frifinnes.

2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Pål Walstad, Nils Baalsrud og Thorbjørg Nordlie, en for alle og alle for en, 139.486 -etthundreogniogtredvetusenfirehundreogseksogåtti- kroner til Nes kommune.

Motanken:

1. Nes kommune frifinnes.

2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Pål Walstad, Nils Baalsrud og Thorbjørg Nordlie, en for alle og alle for en, 55.250 -femogfemtitusentohundreogfemti- kroner til Nes kommune.

Saksomkostninger for herredsretten:

1. I saksomkostninger for herredsretten betaler Pål Walstad, Nils Baalsrud og Thorbjørg Nordlie, en for alle og alle for en, 71.825 -enogsyttitusenåttehundreogfemogtyve- kroner til Nes kommune.