Rt-1971-1259

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1971-11-27
Publisert:	Rt-1971-1259
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 158/1971
Parter:	Sunndal kommune (høyesterettsadvokat J. A. Kittelsen) mot Staten v/Industridepartementet (regjeringsadvokaten v/høyesterettsadvokat Sverre Østensvik)
Forfatter:	Mellbye, Tønseth, Hiorthøy, Heiberg, Bahr
Lovhenvisninger:	Byskatteloven (1911), Tilleggslov til skatteloven (1960), Skatteloven (1911) §8, Skatteloven (1911), Byskatteloven (1911) §22, Tilleggslov til skatteloven (1960) §1, §2, LOV-1965-06-18-10, Bygningsloven (1965)

Dommer Mellbye: Med hjemmel i lov av 4. mars 1960 om tillegg til skattelover for landet og for byene av 18. august 1911 besluttet Sunndal kommunestyre i 1960 å innføre eiendomsskatt etter reglene i byskattelovens første kapittel for tettbebyggelsen på Sunndalsøra og for en nærmere beskrevet del av herredet som omfattet Aura kraftanleggs samtlige anlegg i herredet. Da kraftanlegget imidlertid som statseiendom den gang ikke pliktet å svare eiendomsskatt etter byskatteloven, ble området for iligning av slik eiendomsskatt senere begrenset med virkning for beskatningen i årene 1963-1966.

Ved lov av 18. juni 1965 nr. 10 ble det anledning til å utligne eiendomsskatt etter byskattelovens første kapittel også for slik statseiendom som omhandlet i byskattelovens §22 første ledd. Sunndal formannskap besluttet derfor 28. juni 1966 med virkning for 1966 på ny å utvide det område av herredet hvori eiendomsskatt skulle utlignes etter byskattelovens regler, og ilignet statskraftverkene slik eiendomsskatt av hele Aura kraftanleggs

Side:1260

eiendom og anlegg i herredet. I overensstemmelse med dette er det også forholdt i alle senere år.

Staten ved Industridepartementet reiste ved stevning av 12. oktober 1968 sak mot Sunndal kommune angående lovligheten av ligningen for årene 1966-1968. Saken ble utvidet til å omfatte ligningen for 1969. Nordmøre herredsrett avsa dom i saken 6. september 1969 med slik domsslutning:

« 1. Sunndal kommunes utligning av eiendomsskatt på saksøkerens eiendommer og anlegg for årene 1966, 1967, 1968 og 1969 oppheves.

2. Sunndal kommunes vedtak av 22. mars 1968 om den stedlige utstrekning av byskattelovens regler om eiendomsbeskatning oppheves overfor saksøkeren.

3. Saksomkostninger tilkjennes ikke.»

Etter anke fra Sunndal kommune avsa Frostating lagmannsrett dom 11. september 1970. Saken var da utvidet til også å gjelde ligningen for 1970. Dommen har slik domsslutning:

« Sunndal kommunes utskrivning av eiendomsskatt på Aura kraftverks eiendommer og anlegg for skatteårene 1966, 1967, 1968, 1969 og 1970 oppheves.

Erstatning for saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett tilkjennes ikke.»

Sunndal kommune har påanket denne dom til Høyesterett. For Høyesterett gjelder saken de samme ligninger som for lagmannsretten. Ligningen for 1971 er gjort til gjenstand for eget søksmål.

Saksforholdet fremgår av herredsrettens og lagmannsrettens domsgrunner. Det foreligger uforandret for Høyesterett og er ikke omtvistet.

For Høyesterett er det fremlagt en del nye dokumenter, vesentlig med opplysninger om hvorledes andre kommuner har benyttet seg av loven av 4. mars 1960. Jeg finner det ikke nødvendig å komme inn på dette materiale.

Sunndal kommune har for Høyesterett gjort gjeldende de samme anførsler som for herredsrett og lagmannsrett. Det pekes på at de to lover av 4. mars 1960 og 18. juni 1965 er et ledd i utjevningen mellom og likestillingen av by- og herredskommuner. Loven av 4. mars 1960 legger i sin tekst intet bånd på et herredsstyres adgang til å innføre eiendomsskatt etter byskattelovens første kapittel i deler av herredet eller i hele herredet. Av forarbeidene, spesielt behandlingen i Odelstinget og i Lagtinget, fremgår at det var en uttrykkelig forutsetning at herredsstyret skulle være suverent i sitt skjønn, og videre at man var fullt klar over at det i loven ikke var satt noen direktiver for dette skjønn. Sunndal kommune har benyttet seg av fullmakten i loven for å skaffe midler til de betydelige oppgaver kommunen er blitt stilt overfor ved utviklingen av det bymessige samfunn på Sunndalsøra, og har funnet det naturlig og i samsvar med anerkjente beskatningsprinsipper å tilveiebringe disse midler blant annet ved beskatning av Aura kraftanleggs eiendommer og

Side:1261

anlegg fordi disse eiendommer og anlegg i vesentlig grad er årsaken til utviklingen på Sunndalsøra. Som i de tidligere retter legger kommunen sterk vekt på at §1 annet ledd i loven av 4. mars 1960 bestemmer at i bykommuner med utstrakte landlige strøk er det plikt for bystyret å utskrive eiendomsskatt etter byskattelovens regler for slike eiendommer som Aura kraftanleggs anlegg selv om bystyret ellers for disse strøk beslutter å anvende matrikkelskatt etter landsskattelovens første kapittel. Saklig sett er det intet grunnlag for å behandle disse situasjoner forskjellig i og med at det beror på et vanskelig og meget fritt skjønn om en kommune som oppstår ved sammenslutning av tidligere by- og herredskommuner skal få fremtidig status som bykommune eller herredskommune.

Det erkjennes i og for seg at lovens motiver, slik de er utformet i Ot.prp. nr. 20 (1959-60) og til dels også forklart under forhandlingene i Odelstinget og Lagtinget, viser at man ikke har hatt en slik anvendelse av loven for øye som den Sunndal kommune har gjort av den. Men Sunndal kommune hevder at det på bakgrunn av debatten i Odelstinget og i Lagtinget var all mulig oppfordring til å begrense kommunenes fullmakt i lovteksten hvis dette hadde vært Stortingets vilje. Videre anfører kommunen at selv om lovforandringen har tatt sikte på en mer begrenset anvendelse av lovfullmakten, er dette ikke til hinder for at loven kan brukes for videre formål når disse i og for seg er slike som faller innenfor anerkjente beskatningsprinsipper.

Sunndal kommune har for Høyesterett nedlagt slik påstand:

« Sunndal kommunes utskrivning av eiendomsskatt på Aura kraftverks eiendommer og anlegg for skatteårene 1966, 1967, 1968, 1969 og 1970 stadfestes.

Sunndal kommune tilkjennes saksomkostninger.»

Staten har henholdt seg til herredsrettens og lagmannsrettens dommer og har gjort gjeldende de samme anførsler. Dog opprettholdes ikke den innsigelse at ligningen i årene 1966-1968 er ulovlig fordi slik takst som nevnt i §2 i loven av 4. mars 1960 ikke er tilveiebrakt som grunnlag for disse ligninger.

Staten har nedlagt slik påstand:

« 1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. Sunndal kommune dømmes til å betale Staten v/Industridepartementet saksomkostninger for alle retter.»

Jeg er kommet til at anken ikke kan føre frem. I det vesentlige er jeg enig i herredsrettens begrunnelse, som også lagmannsretten har tiltrådt. Jeg finner det imidlertid ønskelig med noen supplerende bemerkninger, delvis også foranlediget av dissensen i lagmannsrettens begrunnelse.

Landsskattelovens første kapittel gir herredsstyret anledning til å utligne matrikkelskatt på herredets matrikulerte eiendommer og en spesielt definert « kunstig» matrikkelskatt på herredets « verker og bruk» . Byskattelovens første kapittel pålegger bystyret å utligne eiendomsskatt på byens faste eiendommer. Loven av 4. mars 1960 gir herredskommunene en rett til å utligne

Side:1262

eiendomsskatt etter byskatteloven, og bykommunene en viss adgang til å anvende matrikkelskatt. Avgjørelsen av om landsskatteloven, henholdsvis byskatteloven, på denne måte skal fravikes, er tillagt kommunestyret, som således ved denne avgjørelse utøver en delegert beskatningsmyndighet. Spørsmålet i denne sak er om delegasjonsloven gir Sunndal kommune den nødvendige hjemmel for sitt omstridte beskatningsvedtak.

Både matrikkelskatten og by-eiendomsskatten er lagt på bruttoverdier. Det er klart uttalt i forarbeidene til de to skattelover at det her dreier seg om en beskatning hvis grunnlag ikke er skattyterens økonomiske evne, men den nytte beskatningsobjektet har av visse kommunale ytelser. Jeg viser for så vidt til innstillingen fra Skattelovkomitéen av 1899 (bilag til Ot.prp. nr. 5 (1909)) side 17-19, spesielt side 43-46 om matrikkelskatten og side 62-68 om eiendomsskatten, til Indst. O VI - 1909 85 flg., spesielt side 88-89 og side 90-93 og Indst. O VI.- 1911 6.

Når denne nyttebetraktning førte til forskjelligartede skatter for land og by, var det begrunnet med den ulike nytte land- og byeiendommer gjennomgående har av de kommunale aktiviteter. De typiske landeiendommer tilgodegjør seg i første rekke kommunens innsats med hensyn til veier, derfor legges skatten på grunnverdien, på jordens produktive evne, uten hensyn til dens faktiske utnyttelse og avkastning og uten hensyn til bebyggelse. Landeiendommene har ifølge komitéens fremstilling regelmessig liten glede av de kommunale utgifter til vannverk, kloakk, renovasjon, gateopparbeidelse, reguleringsarbeider osv., mens tettbebyggelsens eiendommer både nødvendiggjør disse investeringer og får sin verdi sterkt påvirket av dem. Eiendomsskatten etter byskatteloven er derfor lagt på de faste eiendommer etter deres omsetningsverdi med bygninger, således også boliger. Den « kunstige» matrikkelskatt på verker og bruk som landsskattelovens §8b omhandler, er en avvikelse fra dette prinsipielle grunnlag, og ble i Indst. I VI - 1911 6 begrunnet nettopp med « den store nytte, de industrielle anlæg har av herredets veier og offentlige foranstaltninger, som de øvrige faste eiendomme i distriktet bidrar til ved den paa j ordmatrikelen lagte skat» .

Dette forskjellige grunnlag for de to skatteformer har utviklingen av tettbebyggelser utenfor de egentlige byer rokket atskillig ved når det gjelder den geografiske fordeling av de to arter av eiendommer. Bakgrunnen for loven av 4. mars 1960 ligger nettopp i denne utvikling. Men ved fortolkningen av denne lov må det fremdeles tas utgangspunkt i at vår skattelovgivning opererer med to forskjellige eiendomsskatter med hver sin spesielle begrunnelse og utforming, og at det loven av 1960 åpner adgang til, alene er å anvende disse skatteformer mer ubundet av de formelle by- og herredsgrenser.

Når loven av 4. mars 1960 gir herredsstyret anledning til å innføre eiendomsskatt i herredet etter byskattelovens regler, må omfanget av denne fullmakt etter mitt syn derfor forstås

Side:1263

med de begrensninger som ligger i denne skatteforms forutsetninger. Sunndal kommunes vedtak forutsetter at det er delegert til herredsstyret en adgang til etter fritt skjønn og uten hensyn til eiendommenes art og beliggenhet å velge mellom matrikkelskatt og by-eiendomsskatt og således helt å løsrive eiendomsbeskatningen fra det grunnlag de gjeldende skattelover bygger på. Dette ville være en meget viktig prinsipiell omlegging av denne skatt. På bakgrunn av vårt skattesystems sterkt lovbundne oppbygning for øvrig har det formodningen mot seg at en slik omlegging skulle skje ved vedtak av de kommunestyrer som måtte ønske det, altså med oppgivelse av rettsenheten på dette område. Når lovens §1 foreskriver at kommunestyrets vedtak må gjelde « en klart avgrenset del eller flere klart avgrensede deler av herredet» forstår jeg derfor denne fullmaktsbestemmelse slik, at det som er overlatt til herredsstyrets avgjørelse er: 1. å vurdere hvilke områder innen herredet er så tettbygd eller har en slik karakter for øvrig (f.eks. fordi det er i en planlegningsperiode med henblikk på forestående tettbebyggelse) at det ut fra det lovgivningspolitiske grunnlag for by-eiendomsskatten er naturlig å gjøre slik skatt gjeldende der - et vilkår jeg for øvrig kommer noe tilbake til, 2. å fastsette den geografiske avgrensning av disse områder. Det kan ikke ha vært meningen å overlate til herredsstyret å endre by-eiendomsskattens grunnlag og endog gjøre dette vilkårlig for enkelte deler av herredet. Når loven videre gir kommunestyret anledning til å innføre eiendomsskatt i hele herredet « når kommunestyret finner at forholdene tilsier det», trekker det i samme retning og må forstås på samme måte.

Denne forståelse av delegasjonsbestemmelsen med utgangspunkt i de to former for eiendomsskatt som våre skattelover fremdeles opprettholder, finner avgjørende støtte i forarbeidene til loven av 1960. Ot.prp. nr. 20 (1959-60) tilkjennegir uten rom for tvil at det man har for øye er en adgang til å bruke den tradisjonelle eiendomsskatt etter byskatteloven i tettbebyggelsene i herredskommunene, og intet mer enn det. Om dette finner jeg det tilstrekkelig å vise til herredsrettens og lagmannsrettens domsgrunner.

Kommunens anførsel om at kraftanlegget er årsak til tettbebyggelsen og de med den følgende kommunale utgifter og at dette er et naturlig grunnlag for beskatning, er ikke holdbart. Det kan være en begrunnelse for at anlegget ikke skal være skattefritt, men sier intet om hvilken form for eiendomsskatt som er den rimelige. Og valget av eiendomsskatt er som nevnt begrunnet i graden av den nytte skatteobjektet selv har av den kommunale aktivitet.

Kommunens henvisning til den beskatning som i bykommunene følger av §1 annet ledd i loven av 1960, er heller ikke avgjørende. I bykommunene er det nødvendigvis alltid et sterkt innslag av bymessig bebyggelse. Normalt vil dette måtte prege forholdene for industrien i de omliggende, ikke så tett bebygde

Side:1264

strøk av kommunen. Men selv om det skulle forekomme tilfeller hvor iligning av by-eiendomsskatt på et anlegg innenfor bykommunens grenser skulle kunne sammenlignes med det denne sak gjelder - det er for øvrig ikke påvist noe slikt tilfelle - er det i så fall en følge direkte av lovens entydige ordning. Som motivene i Ot.prp. nr. 20 klart viser, var man seg dette bevisst ved lovens vedtagelse. Jeg kan ikke se at dette kan gi noe bidrag til fortolkningen av delegasjonsbestemmelsen i §1 første ledd.

Sunndal kommune har påberopt seg at det i Ot.prp. nr. 20 klart er sagt dels at kommunen skal være suveren i sin vurdering av om forholdene tilsier eiendomsskatt etter byskatteloven, dels at kommunen i den forbindelse må kunne være relativt rommelig og legge vekt også på utvidelsesplaner. Jeg legger ikke mer i dette enn at omfanget av det planleggingsarbeid kommunene i våre dager er pålagt - og det er som følge av bygningsloven av 1965 økt betraktelig også siden 1960 - gjør det rimelig nå å trekke en rommeligere ramme om de områder hvor eiendommene har slik nytte av kommunens innsats at det er naturlig å iligne by-eiendomsskatt. Men det er i denne sak ikke tvil om at selv en særdeles liberal grense er langt overskredet av Sunndal kommune. Sunndals vedtak forutsetter at det i loven ikke er noen begrensning av kommunens valgfrihet.

Staten har subsidiært gjort gjeldende at slik Sunndal kommune konkret har gjennomført eiendomsbeskatningen i herredet, dels innenfor den del av kommunen hvor det ilignes byeiendomsskatt, dels sammenlignet med den del hvor det ilignes matrikkelskatt, er skattevedtakene vilkårlige og i strid med den likhetsgrunnsetning som beskatningsretten støtter seg til. Etter mitt syn er det unødvendig nærmere å redegjøre for og å ta stilling til denne anførsel.

Med hensyn til saksomkostningene for herredsretten og lagmannsretten er jeg enig i lagmannsrettens avgjørelse. Anken til Høyesterett har ikke ført frem. Saken dreier seg imidlertid om viktige prinsipielle spørsmål i forholdet mellom stat og kommune, og de er også omstridt andre steder. Jeg er derfor, om enn under sterk tvil, blitt stående ved at det heller ikke for Høyesterett bør tilkjennes saksomkostninger.

Jeg stemmer for denne

dom:

Lagmannsrettens dom stadfestes.

Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.

Dommer Tønseth: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommerne Hiorthøy, Heiberg og Bahr: Likeså.

Av herredsrettens dom (sorenskriver Albert Schønning): - - -

Retten finner det riktig først å knytte noen bemerkninger til

Side:1265

saksøkerens anførsel angående fremgangsmåten ved utskrivningen av eiendomsskatt i det omtvistede område.

I følge loven av 4.3.1960 §2 «må alminnelig taksering... være avsluttet innen utgangen av juni det år skatt etter takstverdien første gang skal svares.»- - -

Retten finner det urimelig om den nevnte forsømmelse fra kommunens side uten videre skulle medføre den virkning at utskrivning av eiendomsskatt er ugyldig, men behøver for øvrig ikke å gå nærmere inn på disse spørsmål, idet man er kommet til at saksøkeren må gis medhold på det grunnlag at den foretatte utskrivning er i strid med loven.

Det er riktignok så at §1 i lov av 4/3.1960, som gir en herredskommune hjemmel til å treffe vedtak av denne art, ikke gir nærmere direktiver om hvilke eller hvad slags områder kommunen skal ta med i de «klart avgrensede deler» av herredet hvor byskattelovens regler om eiendomsbeskatning blir gjort gjeldende. Det fremgår forsåvidt også av motivene at man med vilje avsto fra å gi slike direktiver, og at man fant det hensiktsmessig å overlate til kommunene selv å bedømme hvilke områder som ligger naturlig til rette for innføring av bestemmelsene, idet forholdene kan ligge forskjellig an i de forskjellige kommuner. Men det synes å ha vært en klar forutsetning at kommunene lojalt ville følge lovens intensjoner, og en gjennomgåelse av motivene kan overhodet ikke etterlate noen tvil om at det man har hatt i tankene, kun var å gi anledning til å utskrive eiendomsskatt i tettbygde eller bymessig bebygde områder, eller områder som kunne ventes å bli mere eller mindre tettbygde, og hvor det ville være urimelig å opprettholde et skille mellom by- og herredskommuner i denne henseende, idet de utgifter som en kommune har i forbindelse med tettbygde områder stort sett blir de samme enten kommunen er en bykommune eller en herredskommune.

Det er etter rettens mening naturlig i denne forbindelse å ta i betraktning at foranledningen til at loven kom i stand var den situasjon som hadde oppstått i enkelte mindre byer som på grunn av sammenslutning med omliggende herredskommuner hadde mistet sin bystatus og dermed sin rett til å skrive ut eiendomsskatt. Dette moment var sterkt fremme under lovens behandling i Stortinget. Finansministeren gikk endog så langt som til å si i Odelstinget (Ot.forh. 1960 322, spalte 2):

«Det som foreligger her i dag, er ikke noe annet enn en løsning av et problem som allerede har meldt seg, og som vil melde seg der hvor det skjer relativt omfattende endringer av grensene for primærkommunene, og hvor disse grensereguleringer er av den art at det blir en kommune av et område som tidligere var dels bykommune og dels landkommune. Noe lenger enn til å finne en regulering av det forholdet som oppstår skattemessig ved en slik kommunal sammenslutning på det lokale plan, går ikke de forslag som i dag foreligger til behandling her.»

Noen slik begrensning er riktignok ikke kommet inn i loven, og det er på det rene at §1 første ledd, gjelder også for andre kommuner enn de som oppstår ved sammenslutninger av by- og landkommuner og får herredsstatus. Den siterte uttalelse viser imidlertid at man var meget langt fra å ville innføre en ordning hvoretter herredskommunene skulle stå helt fritt når det gjelder å bestemme hvor i herredet byskattelovens

Side:1266

regler skal gjøres gjeldende. En viss vekt bør det vel forøvrig også legges på den omstendighet at det i Stortinget var et meget sterkt mindretall som bare ville gjennomføre ordningen for de områder som falt innenfor grensene for tidligere byer som ble slått sammen med landkommuner. Dette forhold tilsier at man bør være forsiktig med å gi loven en større rekkevidde enn det som har vært lovgiverens mening - et prinsipp som vel i det hele tatt gjelder ved fortolkning av skattelovbestemmelser.

Retten er klar over at det skal meget til for at man på grunnlag av lovens motiver skal kunne innfortolke en begrensning i en fullmaktslov, når denne begrensning ikke er kommet med i lovteksten. Retten mener imidlertid at lovteksten må sies å peke i den retning at kommunene ikke står helt fritt, og det fremgår også tydelig av motivene at det var meningen at lovteksten skulle forståes slik. Det kan henvises til Ot.prp. nr. 20/1959-60 side 4, spalte 2 (nederst) hvor det som merknad til §1 er anført:

«Ved utformingen har departementet søkt å tilkjennegi, at vedtaket ordinært bare bør omfatte en del eller flere deler av herredet og da områder som er slik bebygget at det etter de retningslinjer som er trukket opp i de alminnelige merknader foran, finnes rimelig å belaste eierne av de faste eiendommer med skatt etter takstverdien. Vedtak om at eiendomsskatt etter byskatteloven skal svares innenfor hele herredet er forutsatt bare å skulle treffes, når forholdene i hele herredet har et så vidt sterkt by-, derunder forstadmessig preg at kommunestyret ikke finner grunn til å gi vedtaket begrenset rekkevidde.»

Man kan da vanskelig komme utenom å måtte legge vekt på motivene når de er så entydige som i dette tilfelle.

Det er riktignok så at man heller ikke i motivene kan finne grunnlag for at kommunene skulle være bundet til å innføre de omtalte regler bare i tettbebyggelser. Om dette spørsmål sier Ot.prp. nr. 20/1959-60 side 3-4:

«I praksis vil vanskelighetene ved en slik ordning ventelig i første rekke være knyttet til avgrensningen av området eller områdene. Departementet antar at det de fleste steder vil være riktig å fastsette relativt rommelige grenser og ikke knytte vedtaket f.eks. bare til det område som på den tid vedtak treffes har vann og kloakk, tilknyttet et kommunalt eller med offentlig støtte utbygget anlegg. Det bør også tas hensyn til utvidelsesplaner for slike anlegg, til at stigningen i tomteverdi kan gjøre seg gjeldende også i områdene omkring tettbebyggelsen m.v. I enkelte tilfelle, særlig i forstadskommuner, kan det tenkes at det riktigste vil være å gjennomføre eiendomsbeskatning etter byskattelovens regler for hele herredet. På grunn av at forholdene kan være så forskjelligartet, antar departementet at loven ikke bør ha noen regel som begrenser kommunestyrets rett til ved fritt skjønn å fastsette grensene for det område hvor byskattelovens regler om eiendomsskatt skal gjelde.»

Det siterte avsnitt viser etter rettens mening tydelig at man foruten rene tettbebyggelser bare har hatt i tankene områder som ligger nær inn til slike strøk eller som kan tenkes å bli tettbygget, og at et avgjørende moment bør være hvorvidt vedkommende kommune har hatt

Side:1267

eller kan ventes å ville få ekstra utgifter som er typiske for tettbygde strøk, en omstendighet som igjen kan virke inn på eiendommenes verdi.

I nærværende tilfelle omfatter den «avgrensede del» av herredet flere hundre kvadratkilometer med rene fjellområder, hvorav det alt vesentlige utvilsomt aldri vil bli gjenstand for tettbebyggelse. Kommunen har ikke hatt, og vil vel heller aldri noen gang få utgifter til veier, vann og kloakkledninger eller belysning o.l. for den vesentlige del av det omstridte område. Dette område utgjør en vesentlig del av hele herredets areal (som er på 1.711,58 km2), og når nettopp denne del av herredet er tatt med, skyldes det utelukkende at de omtalte kraftanlegg befinner seg her.

Spørsmålet blir så om loven allikevel kan tolkes slik at den gir kommunen anledning til å trekke grensene etter §1 slik som det er gjort, for å få med anlegg som ikke ligger og heller ikke vil komme til å ligge innenfor eller nær tettbygget strøk, men som kan sies å ha vært en sterkt medvirkende årsak til at en tettbebyggelse er oppstått i en annen del av herredet.

Retten mener at loven ikke kan fortolkes på en slik måte. Det kan tenkes mange årsaker til at en tettbebyggelse oppstår, og det forekommer retten som en fremmed tanke, som i all fall ikke har noen støtte i lovens motiver, at de anlegg eller andre produksjonsmidler som har medvirket til å etablere en tettbebyggelse, skulle være gjenstand for noen særbeskatning av denne grunn. Retten ser det ikke slik at den økonomiske sammenheng mellom kraftanleggene og tettbebyggelsen, som saksøkte har påberopt seg, kan være noe avgjørende moment som gjør det berettiget å fravike det hovedprinsipp at eiendomsskatt bare ilegges eiendommer som ligger i eller nær tettbygde strøk og som har fordeler av de kommunale tiltak som er eller kan ventes iverksatt i strøket, et hovedprinsipp, som også loven av 1960 ifølge motivene bygger på.

Saksøkte har imidlertid påberopt seg at en kommune med bystatus har ikke bare rett, men endog plikt ifølge samme lovs §1 annet ledd, til å legge eiendomsskatt på industrielle anlegg som ligger innenfor kommunen, selv om de ligger langt fra den egentlige bymessige bebyggelse, og det vil da være dårlig sammenheng i lovens regler om en herredskommune ikke skulle ha adgang til å foreta en tilsvarende beskatning, når den først er gitt adgang til å ta i bruk byskattelovens regler på dette område. Det pekes på at det var et hovedformål med loven av 1960 å utjevne forskjellen i beskatningsregler mellom bykommuner og landkommuner. Det Sunndal kommune har gjort, skulle således ikke være noe mere enn en bykommune i samme situasjon ville være både berettiget og forpliktet til å gjøre.

Det må innrømmes at dette er et vektig argument. Ved de kommunesammenslutninger som har funnet sted i de senere år har vi fått bykommuner med areal opp til over 2500 km2, og det kan således lett tenkes at man i en bykommune vil kunne komme opp i en slik situasjon at man må belegge med eiendomsskatt industrielle anlegg som ligger i områder langt fra tettbebyggelsen, og hvor kommunen ikke har hatt eller vil få utgifter av den art som eiendomsskatten i første rekke er ment å skulle gi en kompensasjon for. I Ot.prp. nr. 20/1959-60 synes man å ha

Side:1268

vært oppmerksom på at en slik situasjon kan oppstå, og at den kan virke uheldig. Det heter nemlig på side 4, spalte 2 at det «oftest» ikke vil være grunn til å la slike anlegg få forskjellig skatt etter som de ligger på det ene eller annet sted innen byområdet. Men man henviser også til at «de regier som landsskatteloven har om fastsettelse av skattegrunnlaget ikke vil passe for anlegg som ligger i en by».

Retten har vært noe i tvil på dette punkt, men er kommet til at den påberopte forskjell som ville oppstå mellom by- og landkommuner, hvis man begrenser landkommunenes adgang til å utskrive eiendomskatt som nevnt, ikke kan tillegges avgjørende vekt. Man kan nok si at loven av 1960 har villet utjevne forskjellen mellom bykommuner og herredskommuner når det gjelder eiendomsbeskatning, men både lovens tekst og motivene viser klart at det ikke har vært meningen helt å oppheve denne forskjell.

Forøvrig kan det - som ovenfor antydet - godt tenkes at den særordning man har for bykommuner etter lovens §1 annet ledd, 1. pkt. i.f. kan virke urimelig dersom den fører til at anlegg i øde fjellområder blir eiendomsbeskattet. Dette skulle imidlertid tilsi at man ikke bør anvende bestemmelsen analogisk i herredskommuner, selv om det gjøres på grunnlag av frivillig beslutning av kommunestyret.

Retten er således kommet til at loven - riktig fortolket ved hjelp av motivene - ikke gir hjemmel for å la byskattelovens regler komme til anvendelse i hele det område som det her er tale om, og kommunens vedtak må derfor kjennes ugyldig som stridende mot loven. Saksøkerens påstand vil derfor bli tatt til følge. - - -

Av lagmannsrettens dom (lagdommerne Harald Diesen og Jonas Madsø og byfogd Arvid Dahle):

Statskraftverkenes anlegg Aura kraftverk omfatter to kraftstasjoner, Aura, som ligger i umiddelbar nærhet av Sunndalsøra og Osbu kraftverk, som ligger på høyfjellet, øverst i Lilledalen, ca. 20 km. sønnenfor. Begge stasjoner ligger i Sunndal herred. Det samme gjør også flere damanlegg og store deler av tilførselstunnelene. Kraftverkets hovedmagasin - Aursjøen - ligger imidlertid i Lesja og Nesset med dam og vanninntak i sistnevnte herred.

Kraftverkets årsproduksjon er gjennomsnittlig 1878 mill. kWh, hvorav 78 faller på Osbu kraftstasjon. Statskraftverkene har kontrakt med Årdal og Sunndal Verk A/S om levering av 2040 millioner kWh pr. år, og må således tilføre kraft utenfra for å levere dette kvantum.

Til og med året 1959 ble Aura kraftanlegg ilagt eiendomsskatt etter landsskattelovens bestemmelser om «verker og bruk», jfr. lovens §8b. Ved lov av 4. mars 1960 ble det åpnet adgang for landkommunene til å ilegge eiendomsskatt etter reglene i byskatteloven og dette benyttet Sunndal kommune seg av. Kommunestyret vedtok den 28. juni 1960 å utskrive eiendomsskatt etter byskattelovens regler innenfor et nærmere beskrevet område, som i nord omfattet tettbebyggelsen på Sunndalsøra og som sydover strakte seg gjennom fjellområdene på begge sider av Lilledalen og Torbudalen til grensen mot Nesset. Derved kom hele det område hvor Aura kraftverk ligger inn under eiendomsbeskatning etter byskattelovens regler.

Side:1269

Lagmannsretten kommer til samme resultat som herredsretten, og er også enig i dens begrunnelse.

Retten tar likevel ikke stilling til om den manglende taksering hindrer utskrivning av eiendomsskatt for vedkommende år.

Spørsmålet får ingen betydning for avgjørelsen, og er ellers av sekundær betydning for partene.

Aura kraftstasjon med verksted, kontor og boliger m.v. ligger i kort avstand fra tettbebyggelsen på Sunndalsøra, og Industridepartementet har ikke i denne sak villet utelukke at grensene for byskattelovens virkeområde kan trekkes slik at disse anlegg blir liggende innenfor. Dette spørsmål foreligger imidlertid ikke som noe subsidiært alternativ til hovedspørsmålet. Retten skal således ikke avgjøre om de nevnte anlegg faller innenfor det snevre område som alene omfatter Sunndalsøra og Lilledalen. Kommunen har ikke gjort dette gjeldende i praksis, idet de nevnte anlegg til og med 1965 ble beskattet etter landsskattelovens regler om «verker og bruk». Hvorledes kommunen på dette punkt vil reagere dersom herredsrettens domsresultat blir rettskraftig, er et åpent spørsmål, og lovligheten av en eventuell ny grensedragning må man ta stilling til når et slikt vedtak foreligger.

Når det gjelder det faktiske grunnlag for tvisten er det ingen uoverensstemmelse mellom partene. Kommunen er således enig i at den alt overveiende del av det avgrensede område må karakteriseres som øde høyfjellsstrøk, uten annen bebyggelse enn de sportshytter som finnes der. Det er således enighet om at kommunens grensedragning går langt ut over de områder som kan karakteriseres som bymessige eller tettbygde. Kommunen hevder imidlertid at loven av 4. mars 1960 åpner adgang til dette, og det er da dette tolkningsspørsmål tvisten knytter seg til.

Initiativet til loven av 4. mars 1960 kom fra Kommunaldepartementet, som i et brev til Finansdepartementet av 22. oktober 1959 gjorde oppmerksom på at forskjellen i utskrivningsgrunnlag for eiendomsskatt på landet og i byene var lite rasjonell. Også innen landkommunene var det et betydelig antall tettbebyggelser, som i like høy grad kunne ha bymessig karakter som områder med formell bystatus. Dette forhold hadde fått særlig uheldige virkninger etter at flere byer gjennom kommunereguleringen var slått sammen med tilstøtende herreder og slik at de nye felleskommuner hadde fått status som landkommuner. Etter tilråding av Finansdepartementet ble det ved kongelig resolusjon av 27. november 1959 fremsatt proposisjon om tillegg til skattelover for landet og for byene av 18. august 1911 - Ot.prp. nr. 20 (1959-60) -.

Da Stortingets kommunalkomité behandlet saken, fremsatte et mindretall forslag om en lovendring som alene åpnet adgang til å gjøre bruk av byskattelovens system i de byområder som var eller ville bli innlemmet i landkommuner. Mindretallets forslag ble imidlertid forkastet både i Odelsting og Lagting og lovens ordlyd ble i samsvar med utkastet i proposisjonen.

På alle trinn av lovens tilblivelse ble det fremhevet at tiden hadde løpt fra det rettslige skille mellom by og land og at kommunenes oppgaver og dermed deres utgifter i de tettbygde strøk stort sett var uavhengig av om området hadde status som by- eller landkommune.

Side:1270

Forslaget fra Kommunalkomitéens mindretall bygger heller ikke på noe avvikende syn forsåvidt. Mindretallet ønsket imidlertid å se spørsmålet om eiendomsskatten i en videre sammenheng og ville i den aktuelle situasjon alene gjøre de endringer som kunne forebygge at en overgang fra bystatus til herredsstatus skulle medføre noen endring i skattegrunnlaget.

Mindretallets engstelse gikk særlig ut på at enkelte kommuner kunne tøye lovens adgang til å utskrive eiendomsskatt ut over det som var rimelig og derved skape motsetning mellom forskjellige områder innen kommunen. Et slikt misbruk kan imidlertid også tenkes selv om det avgjørende kriterium er at området skal være tettbygd eller bymessig, og når flertallet fant å kunne sette betenkelighetene til side, kan man ikke derav slutte at det ønsket å gi en lov som i denne henseende stillet kommunene fullstendig fritt.

Lovens forarbeider viser således at man ville åpne adgang til å innføre eiendomsskatt etter byskattelovens regler i områder som er av bymessig karakter, og at man ikke hadde noe videre siktemål. Dette er nærmere påvist i herredsrettens dom, som lagmannsretten forsåvidt henviser til. Man peker i den forbindelse på at også herredsretten har vært oppmerksom på den påfallende forskjell mellom land- og bykommuner som fremkommer når man sammenholder §1 første og annet ledd.

Dersom Sunndal hadde vært en bykommune, ville den ikke bare være berettiget, men også forpliktet til å beskatte Aura kraftverk etter byskattelovens regler om eiendomsskatt. Man er enig med herredsretten i at dette er et tungtveiende argument for å tillate en slik beskatning også når området inngår i en landkommune. Hensikten med tilleggsloven er jo nettopp å muliggjøre en eiendomsbeskatning ut fra hensynet til et områdes virkelige karakter og ikke ut fra dets kommunale status. Man er imidlertid også enig med herredsretten i at lovgiveren må ha vært oppmerksom på den nevnte forskjell og ha instituert den med åpne øyne. Dette er muligens skjedd ut fra en forestilling om at forholdene i kommuner med bystatus stort sett vil være andre enn i landkommuner. Når man ser hen til utstrekningen av flere av de «byer» som er fremkommet gjennom kommunereguleringen, kan en slik oppfatning synes svakt fundert. Det tilligger imidlertid ikke retten nærmere å vurdere disse forhold. Man kan alene konstatere at det her foreligger en tilsiktet forskjell, og retten kan ikke anta at man ved utformingen av første ledd har tatt sikte på å gjøre det mulig for kommunestyret å oppheve den forskjell loven ellers instituerer.

Herredsretten har videre gitt uttrykk for at den klart uttrykte motivering må slå gjennom ved tolkingen av loven, til tross for at den ikke har direkte støtte i lovens ord. Retten viser i den forbindelse til at motivene til en skattelov har en særlig vekt som fortolkingsmiddel. For lagmannsretten har kommunen i særlig grad konsentrert sin prosedyre om å påvise det uholdbare i det fortolkingsprinsipp herredsretten således har bygget på.

Lagmannsretten slutter seg i alt vesentlig til det herredsretten anfører. Man finner det unødvendig å komme nærmere inn på dette, også av den grunn at den tilsiktede begrensning i lovens rekkevidde kan utledes av selve lovteksten.

Side:1271

Ifølge annen setning i §1, første ledd, kan kommunestyrets vedtak gjelde «en klart avgrenset del eller flere klart avgrensede deler av herredet». Kommunestyret står således ikke fritt i valget av de kriterier som skal betinge utskrivning av eiendomskatt etter byskattelovens regler. Den kan for eksempel ikke utskrive slik skatt på alle eiendommer som er over en viss størrelse, som anvendes til industrielt formål eller som tilhører utenbygdsboende. Den eneste egenskap ved eiendommen som betinger slik beskatning er at den ligger innenfor den «klart avgrensede del av herredet».

En konsekvens av dette er imidlertid at man ikke kan innfange eiendommer av den type man ønsker å beskatte ved å trekke en grense som alene har dette for øye og som ellers er uten forankring i topografiske forhold. Kravet til avgrensing er ikke alene rettet til kommunestyrets formelle vedtak. Hovedsaken er at vedtaket gjelder et område som allerede på forhånd markerer seg som en topografisk enhet, og da i kraft av sin spesielle bosetningsstruktur.

Denne forståelse lar seg uten vanskelighet forlike med det forhold at loven åpner et vidt spillerom for kommunestyrets skjønn. Når man skal ta stilling til hvor langt et område kan sies å være bymessig bebygget, er det vanskelig å komme utenom en skjønnsmessig vurdering, og hensikten har også vært å gi kommunen adgang til en nokså romslig arrondering, f.eks. for å tilpasse området til gjeldende reguleringsplaner.

I siste setning av første ledd går man så langt som til å tillate kommunestyret å gjøre vedtaket gjeldende for hele herredet. Vilkåret for dette er imidlertid at det «finner at forholdene tilsier det», og de «forhold» som da kommer i betraktning må være de samme som bestemmer utstrekningen av en partiell innføring av eiendomsskatt.

Når bosetningsforholdene i herredet er slik at dette i sin helhet må ansees bymessig bebygget, eventuelt når de ikke bymessige deler er av underordnet betydning, kan byskatteloven gjøres gjeldende uavkortet. Dette skulle i og for seg følge logisk av den foregående setning, men et vedtak av det nevnte innhold kan likevel virke så vidt påfallende, at loven har funnet det rimelig å gi det en uttrykkelig sanksjon.

Siste setning i §1 første ledd må derfor leses som et utfyllende supplement til annen setning, og ikke som en selvstendig fullmakt for kommunen til reservasjonsløst å innføre eiendomsskatt etter byskattelovens regler.

Den betraktning at det er nær sammenheng mellom kraftverkets produksjon og tilstedeværelsen av industrisamfunnet på Sunndalsøra kan ikke lede til at man godtar grensedragningen på tross av den lovforståelse retten ellers mener er riktig.

Som foran nevnt er det enighet om at det avgrensede område går langt ut over det som kan betegnes som bymessig bebygd. - - -

Lagdommer Madsø er kommet til samme resultat som de andre dommere i lagmannsretten, men bemerker:

Ordlyden i tilleggsloven av 4/3-1960 gir liten støtte for at kommunestyrenes adgang til å iligne eiendomsskatt etter byskattelovens regler er begrenset til bymessige strøk. Bestemmelsen i tredje punktum i §1 om at byskatteloven kan gjøres gjeldende for hele herredet «når kommunestyret finner at forholdene tilsier det», antyder en begrensning

Side:1272

av hva kommunestyret kan treffe vedtak om, men av uttrykksmåten kan ikke utledes at adgangen er begrenset til bare å gjelde bymessige strøk.

Når jeg likevel er kommet til det resultat at Staten må gis medhold er det på grunnlag av lovens motiver. - - -

Når det ikke ble tatt inn i loven noen uttrykkelig begrensning for kommunenes adgang til å innføre eiendomsskatt i landkommuner etter byskattelovens regler, var det fordi kommunene skulle stå fritt ved avgjørelsen av hva som naturlig hørte med til bymessige strøk, slik som det fremgår av det som i herredsrettens dom er sitert fra Ot.prp. nr. 20/ 1959-60.

Det ble på denne måte lite overensstemmelse mellom motivene og lovens ordlyd. - Som ellers nevnt i saken skal man være varsom med å tillegge motivene for stor betydning når de ikke er overensstemmende med lovens ordlyd. Men når de i dette tilfelle fremgår så klart av motivene at det Stortinget har behandlet og vedtatt i forbindelse med lovens §1 første ledd, er et forslag om adgang for landkommunene til å innføre byskattelovens regler om eiendomsskatt i bymessige strøk, og ikke mere, vil det være uriktig å gi loven en større rekkevidde, særlig fordi kommunene og skattemyndighetene ved kunngjøring av loven ble gjort oppmerksom på begrensningen, jfr. Finansdepartementets rundskriv av 28/3-1960, hvor det innledningsvis er sagt: «I forarbeidene er det, jfr. redegjørelsen nedenfor, forutsatt at slikt vedtak bare skal treffes for strøk som har bymessig karakter.»