LA-2001-432
| Instans: | Agder lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 2001-11-01 |
| Publisert: | LA-2001-00432 |
| Stikkord: | Eiendom |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Kragerø herredsrett nr.: 00-00088 - Agder lagmannsrett LA-2001-00432 A. |
| Parter: | Ankende part: Eiere av 97 eiendommer i Kragerø kommune (Prosessfullmektig: Advokat Tone Kleven). Ankemotpart: Kragerø kommune v/ordføreren (Prosessfullmektig: Advokat Johan Tønnes Løchstøer). |
| Forfatter: | Førstelagmann Asbjørn Nes Hansen, formann. Lagdommer Nils Simonsen. Lagdommer Ivar Danielsen |
| Lovhenvisninger: | Eigedomsskattelova (1975) §3, Tvistemålsloven (1915) §180, §11 |
Saken gjelder i det vesentlige spørsmål om lovligheten av vedtak om eiendomsskatt i et område i Kragerø kommune, ref eiendomsskatteloven §3.
Kragerø kommune besluttet den 4 februar 1999 å innføre nye grenser for eiendomsskatt. Vedtaket innebar en vesentlig utvidelse av de tidligere eiendomsskatteområder fastsatt i 1960. 1960 vedtaket omfattet eiendomsskatt i følgende tre avgrensede områder: det gamle byområdet, Kalstadkilen med Kalstad og Rørvikområdet, grensende opp mot det gamle byområdet, Kil med Kloppekjær i Sannidal og et område beskrevet slik:
«Området Helle-Årøsvingen-Vadfoss omfattende alt område syd for riksveien inntil grensen mot Skåtøy bygningsdistrikt, Valbergheia inntatt, begrenset av en linje Almedalen-Berg».
Lagmannsretten finner det mest praktisk å benytte betegnelsen «Heibø» på dette området.
I september 1965 vedtok kommunestyret å innføre eiendomsskatt i hele kommunen. En del oppsittere protesterte mot vedtaket, og det ble reist søksmål. Høyesterett avsa dom den 22 juni 1974, «Kragerødommen», der 1965 vedtaket ble kjent ugyldig for så vidt angikk saksøkere med eiendommer beliggende utenfor eiendomsskatteområdene fastsatt i 1960, ref domsslutningens pkt 1. I domsslutningens pkt 2 ga Høyesterett retningslinjer for vedtak om eventuell utvidelse av områdene fastsatt i 1960.
1999 vedtaket innebar at eiendommer i et område grensende opp mot Heibø ble pålagt eiendomsskatt. Dette området, i det følgende også kalt «tvisteområdet» er beskrevet som følger:
«Fra utløp av Lonabekken v/Hellefjorden, langs bekken til Skjørtjennet i nord, deretter rett øst til Skarbomyr, sørover til Skottebukta og deretter vestover til Lonabekken».
Heibø ligger opp mot tvisteområdet, vest for Lonabekken.
I det følgende benyttes også «Helle» som fellesbetegnelse på områdene innenfor Heibø og tvisteområdet.
Eiere av 115 eiendommer i tvisteområdet reiste, ved prosessfullmektig advokat Tone Kleven søksmål for Kragerø herredsrett mot Kragerø kommune, i det de gjorde gjeldende at eiendomsskattevedtaket av 4 februar 1999 er i strid med eiendomsskatteloven §3, og således ulovlig for deres vedkommende. Kommunen, ved prosessfullmektig advokat Johan Tønnes Løchstøer, tok til motmæle.
Herredsretten avsa dom den 20 november 2000 med slik slutning:
«1 Kragerø kommune frifinnes.
2 Saksomkostninger tilkjennes ikke.»
97 av saksøkerne, ved advokat Kleven, har anket dommen til Agder lagmannsrett. Anken retter seg mot herredsrettens bevisbedømmelse og rettsanvendelse. Kragerø kommune, ved advokat Løchstøer, har tatt til motmæle.
Ankeforhandling ble holdt i Skien, med befaring i Helle, 23. og 24. oktober 2001. Det ble hørt tre partsforklaringer, tre vitner og lagt frem slik dokumentasjon som rettsboken viser.
Om det nærmere saksforholdet, herunder om tidligere eiendomsskattevedtak i Kragerø kommune, forhistorien til vedtaket av 4. februar 1999 og om partenes anførsler for herredsretten vises til herredsrettens dom.
Saken står i det vesentlige i samme stilling som for herredsretten.
Det er enighet om at tvisteområdet ikke, verken isolert eller sett i sammenheng med Helle for øvrig, alene tilfredsstiller kravene til at eiendomsskatt kan pålegges. For lagmannsretten er spørsmålet i hovedsak om tvisteområdet har tilstrekkelig tettbebyggelse og med tilstrekkelig nærhet til et bysenter, Kragerø, til at vilkårene i eiendomsskatteloven §3 likevel foreligger. Dersom lagmannsretten kommer til at vedtaket av 4. februar 1999 er ugyldig aksepterer kommunen at eiendomsskatten de ankende parter har innbetalt skal refunderes med renter, jf pkt 2 i de ankende parters påstand.
De ankende parters anførsler for lagmannsretten kan oppsummeres slik:
Lagmannsretten kan ikke ved vurderingen av om vilkårene etter eiendomsskatteloven §3 foreligger se Helle under ett. Tvisteområdet adskiller seg både geografisk og kulturelt fra det tidligere eiendomsskatteområdet, Heibø. Før kommunesammenslåingen i 1960 lå Heibø og tvisteområdet i ulike kommuner. Lonabekken danner et markert skille i karakteren på bebyggelsen og tilstedeværelsen av kommunale og private servicefunksjoner. I tvisteområdet er bebyggelsen, som i det alt vesentlige skriver seg fra før 1950-tallet, svært spredt.
I Heibø finnes tre større, nyere boligfelt fra 1970-1980-årene i tillegg til en del eldre boligbebyggelse. I motsetning til i tvisteområdet er det godt utbygget kommunalt vann og kloakk, gangveier, sykkelstier og veibelysning. Som følge av manglende avløpsordninger er det i praksis byggestopp i tvisteområdet, og det finnes ikke konkrete kommunale planer om å rette på det. Kollektivtransporten stopper i Heibø. I tvisteområdet finnes kun skolebuss. Også aldersfordelingen blant beboerne i tviste- området atskiller seg fra Heibø. I tvisteområdet bor det stort sett eldre mennesker, og det er ingen tilflytning. Området er ikke attraktivt som bosted for yngre mennesker. Tidligere bolighus blir, som følge av arv til nære familiemedlemmer, ofte benyttet bare til fritidsformål. Tvisteområdet har og, i motsetning til Heibø, betydelig innslag av rene hytteeiendommer. I kommuneplanens arealdel ligger flere av de beskattede eiendommer i arealer som ellers er avsatt til LNF-område.
Et sentralt hensyn bak adgangen til å skrive ut eiendomsskatt var å gi kommunene muligheter til å finansiere utbygging av bl a vei, vann og kloakk. Pr i dag skal slik utbygging i prinsippet være selvfinansierende, men det offentlige vil likevel ha andre utgifter som følge av en «bymessig utvikling». I tvisteområdet har det ikke vært noen bymessig utvikling over hodet. Slik utvikling fremstår heller ikke som påregnelig.
Eiendomsskatteloven §3 slår fast at eiendomsskatt kan ilegges i områder som «heilt eller delvis er utbygde på byvis». I dette ligger en begrensning i kommunens kompetanse som ikke er gjenstand for «fritt eller romslig skjønn», og domstolen har full prøvelsesrett. Rt-1985-1339, «Fanadommen», slår fast at et område bare kan ilegges eiendomsskatt som «forstad» til et bysentrum dersom «forstaden» danner en naturlig forlengelse av bysenteret. Det er det ikke tale om her. Avstanden til Kragerø er rundt 10 km med bil, og det er ikke sammenhengende bebyggelse mellom Kragerø og tvisteområdet. Hertil kommer at Kragerø, i motsetning til Bergen som det var tale om i Fana-dommen, er en svært liten by. Også Kragerø byområde er preget av fraflytting, og minkende servicetilbud. Kragerø er intet naturlig senter eller «magnet» for beboere i tvisteområdet, som i stor grad i stedet søker mot Grenlandsregionen. Heller ikke «Kvasteby-dommen», Rt-2000-s 670 er sammenlignbar med nærværende sak. Kvastebyen bar, i langt større grad enn tvisteområdet, preg av tettsted og ble veiet mot Sarpsborg, dvs et mye større bysenter enn Kragerø. I Frostating lagmannsretts dom av 3. mai 1995 ble det lagt til grunn at området kommunen ønsket å belegge med eiendomsskatt ikke fungerte som «forstad» til det aktuelle bysentrum, Trondheim. Dette er tilfellet også i nærværende sak.
De ankende parter har lagt ned slik påstand:
«1 Kragerø kommunestyres vedtak av 4 2 99 oppheves for så vidt gjelder utskriving av eiendomsskatt på de ankende parters eiendommer.
2 Kragerø kommune v/ordføreren dømmes til å refundere de ankende parter innbetalt eiendomsskatt med tillegg av renter.
3 Kragerø kommune v/ordføreren idømmes saksomkostninger for herredsretten og lagmannsretten.»
Ankemotpartene, Kragerø kommunes anførsler kan oppsummeres slik:
Ved vurderingen av om kravet til helt eller delvis bymessig utbygging i eiendomsskatteloven §3 foreligger må lagmannsretten se på Helle under ett. Dersom kravet til tettbebyggelse og nærhet til Kragerø er oppfylt står kommunen relativt fritt mht avgrensningen av det aktuelle området. Helle har til sammen 1700 innbyggere.
Tvisteområdet strekker seg 3,5 km fra Lonabekken, østover langs Hellefjorden. Her er to industribedrifter, hvorav Kjættingfabrikken AS er den største, med ca 100 ansatte. Antall boligeiendommer er rundt 100. Det finnes 40-50 hytter og grunnskole med omlag 80 elever. Skolen fungerer også som samfunnshus. Nesten alle boligeiendommene har kommunalt vann. 40-50 boliger er også tilknyttet kommunal kloakk. Det finnes en fylkes- og en kommunal vei som brøytes og vedlikeholdes av det offentlige.
I Heibø finnes 380 boliger, hvorav i underkant av 300 i tre, moderne boligfelt. Alle boliger er tilknyttet offentlig vann og kloakk. Ytterligere 82 boliger er planlagt, fordelt på et større og et mindre boligfelt. 12 er omsorgsboliger der bygging er påbegynt. Det finnes barnehage, kirke, idrettsanlegg og to dagligvarebutikker. Den ene butikken har «minbank» og den andre «post i butikk».
Helle utgjør, sammen med bykjernen i Kragerø to av tre planlagte utbyggingsområder i kommunen.
Samlet innbyggertall i kommunen er omlag 11 000, hvorav 6 000 bor i Kragerø «bykjerne». I «bykjernen» finnes alle typer forretninger, kommunale servicetilbud og arbeidsplasser. Helleområdet fungerer som forstad til Kragerø by. Avstanden fra «sentrum» i Helle til Kragerø «jernbanestasjon», ca 8 km, ligger klart innenfor det rettspraksis har fastsatt som akseptabelt mht avstand mellom «tettsted» og «bykjerne». Rettspraksis viser også at det ikke stilles store krav til at et område anses som «tettsted» i forhold til eiendomsskatteloven §3. Hertil kommer at Helle er et såvidt stort område at det må stilles små krav både mht nærhet og størrelse på «bykjernen». Avstanden er irrelevant så lenge bykjernen, som i nærværende sak, benyttes av beboerne i tettstedet.
Avgrensningen av eiendomsskatteområdet er trukket slik at man inkluderer helårsboliger innenfor «tettbebyggelsen» i Helle, og avgrenser mot områder med spredt bebyggelse.
Kragerø kommune har lagt ned slik påstand:
«1 Kragerø herredsretts dom av 28 desember 2001, domsslutningens pkt 1 stadfestes.
2 Kragerø kommune tilkjennes saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett.»
Lagmannsretten er kommet til samme resultat som herredsretten og skal bemerke:
Lagmannsretten legger til grunn at områdebeskrivelsene i Kragerødommen, ref domsslutningens pkt 1, ikke er bindende for lagmannsrettens vurdering i nærværende sak, hvilket det nå heller ikke synes å være uenighet om mellom partene.
Lovligheten av vedtaket av 4. februar 1999 i forhold til ankemotpartene skal vurderes med grunnlag i eiendomsskatteloven §3, som fastslår at kommunestyret kan «berre skriva ut eigedomsskatt i klårt avgrensa område som heilt eller delvis er utbygde på byvis, eller der slik utbygging er i gang». Avgjørende er situasjonen på vedtakstidspunktet, men i nærværende sak er de relevante forhold de samme i dag som i februar 1999. Det er på det rene at alternativet «slik utbygging er i gang» ikke er aktuelt her.
Formuleringen «heilt eller delvis er utbygd på byvis» innebærer en lovfestet begrensning i myndigheten tillagt kommunestyret. I følge Fanadommen er det på dette punkt ikke grunnlag for noe fritt eller romslig skjønn og domstolen kan fullt ut prøve hva som ligger i lovens uttrykk og den konkrete lovanvendelse. Lovtekst og forarbeider gir liten veiledning for den konkrete vurderingen av kravet til «heilt eller delvis utbygd på byvis», slik at man i stor grad må falle tilbake på rettspraksis. Av Kvastebydommen fremgår at det er eiendomsskatteområdet som helhet som skal bedømmes. Fanadommen fremholder og at lovens krav til klare grenser, sammenholdt med at det av eiendomsskatteloven §11 forutsetningsvis fremgår at eiendomsskatteområdet også kan omfatte jord- og skogbruksarealer, gjør at det er forutsatt forholdsvis rommelige grenser når dette anses nødvendig for å få et hensiktsmessig avgrenset område. Avgrensningen må i det enkelte tilfelle bero på en hensiktsmessighetsvurdering ut fra de konkrete forholdene på stedet.
Som tidligere nevnt er kommunen innforstått med at tvisteområdet, verken isolert sett eller sett i sammenheng med resten av Helle, helt eller delvis er utbygd på byvis. Dette er lagmannsretten enig i. Spørsmålet blir da, slik det bl.a er formulert i Kvastebydommen om tvisteområdet vurdert i sammenheng med vedkommende byområde, her Kragerø bysentrum, oppfyller vilkåret til helt eller delvis bymessig utbygging. I Fanadommen er dette formulert slik:
«Hvis det dreier seg om en tettbebyggelse uten noen tilknytning til et bysentrum eller et annet sentrum, kan man ikke snakke om utbygging på byvis hvis ikke tettbebyggelsen selv har visse felles service-tilbud; annerledes hvis det dreier seg om en forstadbebyggelse med naturlig tilknytning til bysenteret eller lokale sentra i nærheten. Da må bebyggelsen vurderes i sammenheng med den større enhet den er en del av»
Lagmannsretten finner det hensiktsmessig først å vurdere om noen områder av Helle fyller vilkårene til tettsted/forstadsbebyggelse, for deretter eventuelt å prøve om kommunens avgrensning av området er lovlig.
Helle inneholder som nevnt ovenfor tre byggefelt, etablert fra slutten av 1960 - til slutten av 1980 tallet, med omlag 300 boliger. I tillegg finnes noe eldre mer spredt boligbebyggelse. Samlet antall boliger er omlag 500. En relativt stor del av den eldre bebyggelsen ligger langs fylkesveien. De tre byggefeltene har offentlig vann, avløsordning og godt utbygget veinett, herunder gang og sykkelveier. I den eldre boligbebyggelse har de fleste tilgang til offentlig vann, mange også avløp. Det finnes grunnskole, idrettsanlegg, kirke, to dagligvareforretninger, en relativt stor industribedrift, Kjættingfabrikken AS, og noen mindre næringsvirksomheter. Området har og betydelig innslag av fritidseiendommer. Kommunen har under bygging 12 omsorgsboliger. Innbyggertallet er ca 1 700. I arealdelen av kommuneplanen er to områder innenfor Helle avsatt til nye boligfelt med til sammen 82 boligenheter, inkludert de 12 omsorgsboligene. Avstanden fra det naturlige «senter» i Helle, der de to dagligvarebutikkene ligger, til sentrum i Kragerø byområde er ca 12 km. Bussforbindelse fra nevnte senter til Kragerø byområde er god.
Lagmannsretten finner etter dette at i et hvert fall deler av Helle må betegnes som «tettbebyggelse».
Kragerø byområde har omlag 6000 innbyggere. Her finnes fullt utbygget kommunalt tjenestetilbud, offentlige og private arbeidsplasser, sykehus, butikker av alle slag mm. Kragerø byområde har etter lagmannsrettens syn slikt preg av «bysenter», som Fanadommen og Kvastebydommen omhandler. Lagmannsretten finner det heller ikke tvilsomt at Helle og Kragerø byområde har slik nærhet og tilknytning som de to nevnte dommer forutsetter. Kommunikasjonsforholdene og nærheten gjør Kragerø byområde til det naturligste valget for innbyggere på Helle mht ulike servicetilbud de måtte ha behov for og som ikke dekkes der de selv bor. Forbindelsen med og tilknytningen til Kragerø byområde antas å ha vært medvirkende til den feltmessige utbyggingen av boliger i Helleområdet. Riksvei- trasseen mellom Helle og Kragerø byområde er bebygget, dog med varierende grad av tettbebyggelse. Avstanden til andre byområder med servicetilbud tilsvarende de man finner i Kragerø, i praksis blir det Porsgrunn, er i overkant av 40 kilometer.
Det gjenstår å vurdere om kommunens avgrensning av skatteområdet, til også å omfatte de ankende parters eiendommer, er lovlig. Det følger av drøftelsen ovenfor at det er forutsatt forholdsvis rommelige grenser, når dette anses nødvendig for å få et hensiktsmessig avgrenset område. Lagmannsretten er ikke enig med de ankende parter i at Lonabekken, grensen mellom Heibø og tvisteområdet, representerer noe markert skille verken i bebyggelsens karakter, veistandard, kommunale servicetilbud, tilknytning til Kragerø byområde eller andre relevante forhold. Bebyggelsen langs fylkesveien fra «senteret» i Helle, som ligger i Heibø, og østover inn i tvisteområdet må karakteriseres som en «sammenhengende bebyggelse, dog slik at karakteren av «tettbebyggelse» fortar seg noe jo lenger øst man kommer. Bygningsmassen er av eldre dato enn i de tre byggefeltene omhandlet ovenfor. Innslaget av boliger uten tilknytning til offentlig avløpsordninger er større i tvisteområdet enn i Helle for øvrig. De østlige deler av tvisteområdet er i arealdelen av kommuneplanen avsatt til LNF områder, dog slik at hvert bygg anses som eget planobjekt. Kommuneplanen innebærer etter det som er opplyst for lagmannsretten ingen begrensninger mht adgang til ombygginger og utvidelser av eksisterende bebyggelse. I følge byingeniør Roger Beck er det planer om opparbeidelse av kommunale avløpsordninger for all bebyggelse i området, men anleggsarbeidene vil ikke komme i gang før etter år 2004.
Lagmannsretten legger etter dette til grunn at samtlige ankemotparters eiendommer ligger innenfor en naturlig og hensiktsmessig avgrensning av eiendomsskatteområdet.
Lagmannsretten bemerker for ordens skyld at ingen av de ankende parters eiendommer ligger i hytteområdet ytterst på neset mot Skotbukta slik at lagmannsretten ikke trenger å ta stilling til lovligheten av å innlemme også dette arealet i eiendomsskatteområdet.
For øvrig vises til herredsrettens begrunnelse, som lagmannsretten i det vesentlige kan slutte seg til.
Herredsrettens dom blir etter dette å stadfeste, i det lagmannsretten også slutter seg til herredsrettens omkostningsavgjørelse.
Anken har vært forgjeves. Lagmannsretten finner at de ankende parter, overensstemmende med hovedregelen i tvistemålsloven §180, første ledd bør erstatte kommunens saksomkostninger for lagmannsretten. Advokat Løchstøer har lagt frem omkostningsoppgave hvoretter han krever saksomkostninger med kr 61.446. Herav er kr 48.750 salær, kr 9.600 merverdiavgift og kr 3.096 utgifter til vitner. Lagmannsretten legger omkostningsoppgaven til grunn.
Dommen er enstemmig.
Domsslutning:
1. Herredsrettens dom stadfestes.
2. De ankende parter betaler saksomkostninger for lagmannsretten med 61.446 -sekstientusenfirehundreogførtiseks- kroner innen 2 -to- uker fra dommens forkynnelse til Kragerø kommune.
Fullstendig ankepartsliste:
Ankende part: Inger M. Minde, Bjørn Nilsen, Karin Wennevold, Leif I. Nordhus, Morten Bakken, Berit Bjørnsen, Ellvin Isaksen, Else Lømo Hansen, Rune Hauge, Espen Hansen, Marion Andersen, Irene Rødelv, Per Isaksen, Svein T. Hansen, Lill Eckholt, Arvid Lia, Johanne Klausen, Orawan Thunapan, Ole Thomas Uberg, Trond Dahlin, Irene Kristoffersen, Alf Rugtvedt, Ellinor Jacobsen, Øyvind Bertelsen, Astrid Bjørnsen, Bjørnar Holter, Per Pedersen, Arthur Clausen, Per Engebretsen, Ragnvald Olsen, Halvor Halvorsen, Kjell Kristoffersen, Kjell Olsen, Halvdan Schultze, Roar Austad, Mona og Morten Engmark, Arild Gundersen, Erik Skårup, Ragnar Lekva, Marion Enersen, Finn Danielsen, Gro Havestad, Carl Otto Schiørn, Gro B. Ramberg, Kari E. Dundas, Lillian Heggtveit, Reidun Endresen, Tove Britt Haugstvedt, Solveig Rørholt, Ingrid Dorankjær, Frode Eikland, Per Kristian Lie, Steinar Sannes, Inger H. Skarbo, Tom Johannessen, Marit Aagetveit, Trond Spillhaug, Marit Heia, Inge A. Isaksen, Eirin Buen Jenset, Oddgeir Jenset, Anne Mette Snøås, Jan Jørgen Brynemo, Magne Sættem, Hans Kr. Hansen, Unni Lise og Heidi Tyrdal, Stein Johannessen, Abraham S. Nilsen, Alf Johnsen, Marianne Bjørnsvik, Karsten Enebom, Pål Jordbrudal, Arne Geirmark, Ulf Kristoffersen, Olav Kittelsen, Evald Gundersen, Willy Iversen, Ole F. Lindrum, Bjørnar Jacobsen, Gudrun Hansen, Bjørn Halvorsen, Johan Skalvik, Else Liv Longum, Ronnie Løvstad, Arnor Ramberg, Anne Lise Bakken, Trygve Kaasa, Birger Pedersen, Jan Åge Pedersen, Kåre Skarbomyr, Per Fredrik Nilsen, Steinar Johansen, Alf Berntsen, Mile Vukasovic, Kjell Johansen.