HR-1987-56 - Rt-1987-612
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1987-05-15 |
| Publisert: | HR-1987-00056 - Rt-1987-612 (160-87) |
| Stikkord: | (Lysestøl-dommen, Lysestølsaken), Sivilprosess, Erstatningsrett, Avlytting, Rikets sikkerhet |
| Sammendrag: | Saken gjaldt erstatning for ikke-økonomisk skade etter ulovlig telefonavlytting. Se også Rt-1983-1438 og Rt-1986-454. |
| Saksgang: | Høyesterett HR-1987-00056, L.nr 56/1987, nr 109/1985 |
| Parter: | Peder Martin Lysestøl (advokat Geir Hovland - til prøve) mot Staten v/Justisdepartementet (advokat Johan Fr. Remmen) |
| Forfatter: | Hellesylt, Sinding-Larsen, Røstad, Holmøy, Sandene |
| Lovhenvisninger: | Tvistemålsloven (1915) §204, §189, Skadeserstatningsloven (1969) §3-6, Lov om kontroll av post- og teletjenester (1915) §1 |
Dommer Hellesylt: Peder Martin Lysestøl, som mener at han i 1979 ble utsatt for ulovlig telefonavlytting fra overvåkingstjenesten, har reist sak mot staten ved Justisdepartementet for å få fastslått at telefonavlyttingen var ulovlig. Han krever videre erstatning for ikke-økonomisk skade begrenset oppad til 100 000 kroner. Lysestøl mener å ha bevis for sin påstand om avlytting, blant annet på grunnlag av at det skal ha vært koblet et ekstra sett ledninger til hans telefon, og at forbindelsen kunne føres til Trondheim politikammer. Lysestøl klaget til kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjenesten.
I kontrollutvalgets svar av 16 januar 1980 het det blant annet:
"Generelt vil Kontrollutvalgets behandling av en klage som den foreliggende gå ut på følgende:
1. Utvalget vil måtte undersøke om klagerens telefon faktisk har vært avlyttet av Overvåkingspolitiet.
2. I bekreftende fall vil utvalget måtte undersøke om avlyttingen har den påbudte hjemmel i en beslutning av retten og om avlyttingen er skjedd innenfor den ramme beslutningen har fastsatt, først og fremst med hensyn til varighet.
3. Rettens beslutning kan ikke overprøves av Kontrollutvalget. Men utvalget vil måtte bedømme om den overvåking som avlyttingen i tilfelle er et ledd i, faller innenfor Overvåkingspolitiets oppgave etter dets instruks og at den ikke har sitt grunnlag i medlemskap i lovlig politisk organisasjon eller lovlig politisk virksomhet.
Kontrollutvalget har ut fra disse retningslinjer undersøkt Peder Martin Lysestøls klage. Kontrollutvalget er avskåret fra å gjøre offentlig rede for de konkrete omstendigheter dets undersøkelser har klarlagt. Kontrollutvalget har ikke funnet noe som gir anledning til kritikk av Overvåkingspolitiet."
Lysestøl reiste deretter sak som nevnt.
Oslo byrett avsa den 3 april 1984 dom med denne domsslutning:
"1. Staten v/Justisdepartementet frifinnes.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke."
Lysestøl anket dommen, og Eidsivating lagmannsrett avsa den 1 februar 1985 dom med slik domsslutning:
"1. Oslo byretts dom av 3.4.1984, domsslutningens punkt 1, stadfestes.
2. I saksomkostninger for byretten og lagmannsretten betaler Peder Martin Lysestøl til Staten v/Justisdepartementet 30.000 - trettitusen - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom."
Dommen var enstemmig når det gjelder domsslutningens punkt 1, men det var dissens vedrørende saksomkostningsavgjørelsen, idet tre av meddommerne stemte for at Lysestøl ikke skulle idømmes saksomkostninger.
Lysestøl har anket lagmannsrettens dom. Anken gjelder både bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen.
Om det nærmere saksforhold viser jeg til de tidligere retters dommer.
Til bruk for Høyesterett er holdt bevisopptak med forklaring av den ankende part og tre vitner. Saken står i samme stilling som for byretten og lagmannsretten.
Peder Martin Lysestøl har gjort gjeldende stort sett de samme anførsler som for de tidligere retter. Han anfører i hovedsak følgende:
Lagmannsretten har bedømt bevisene feil når den legger til grunn at det ikke er foretatt ulovlig telefonavlytting overfor ham. Lysestøl mener han har sannsynliggjort at han er blitt avlyttet og har oppfylt sin bevisbyrde for så vidt. I den bevismessige situasjon som foreligger, er det umulig for Lysestøl å godtgjøre at den foretatte avlytting er ulovlig. Det må være staten som skal bevise at avlyttingen er lovlig. Det har staten ikke gjort. Den ikke begrunnede konklusjon som kontrollutvalget er kommet med, er utilstrekkelig til at domstolene kan fastslå at avlyttingen er lovlig. Kontrollutvalgets uttalelse kan ikke tillegges vekt i denne saken, idet grunnlaget for kontrollutvalgets konklusjon ikke er kjent, og ikke har vært gjenstand for kontradiktorisk behandling. Kontrollutvalget er dessuten oppnevnt av Regjeringen, og staten er part i søksmålet.
Lysestøl erkjenner at etter tvistemålslovens §204 plikter ikke staten å legge fram det materiale kontrollutvalget har kunnet gjøre seg kjent med. Prosessuelt er domstolene avskåret fra å ta imot det. Paragraf 204 er imidlertid ikke til hinder for at domstolene, i den bevismessige situasjon som foreligger, dømmer staten. Domstolene, som har en selvstendig stilling og skal overprøve forvaltningens vedtak, kan ikke legge avgjørende vekt på kontrollutvalgets ubegrunnede konklusjon. Det bestrides ikke at domstolskontrollen kan begrenses på særlige områder, men dette krever i tilfelle klar lovhjemmel, og den mangler her. Staten må således velge mellom enten å føre bevis for at avlyttingen er lovlig, eller å bli dømt. I motsatt fall gir man staten en carte blanche adgang til å oppnå frifinnelse ved å nekte å legge fram bevisene.
Grunnlaget for erstatningskravet for ikke-økonomisk skade, som er hjemlet i §3-6 i skadeserstatningsloven av 13 juni 1969 nr 26, er at det foreligger en realinjurie ved telefonavlyttingen, idet denne innebærer beskyldninger om mistanke for alvorlige straffbare forhold. Likeledes foreligger det krenkelse av privatlivets fred. Forholdet har vært en påkjenning for Lysestøl, som er politiker. Han fant å måtte bringe saken fram for offentligheten. Staten må ut fra synspunkter om organansvar være ansvarlig for feil begått av dens tjenestemenn også når det er tale om erstatning for ikke-økonomisk skade. I den foreliggende situasjon må staten ha bevisbyrden for at den ikke er ansvarlig.
Peder Martin Lysestøl, som har fri sakførsel for Høyesterett, har nedlagt denne påstand:
"1. Den foretatte telefonavlytting mot Peder Martin Lysestøl er ulovlig.
2. Peder Martin Lysestøl tilkjennes erstatning for ikke-økonomisk skade etter rettens skjønn, oppad begrenset til kr 100.000,-
3. Peder Martin Lysestøl tilkjennes saksomkostninger for byrett og lagmannsrett."
Staten hevder at lagmannsrettens dom er riktig, og har særlig anført:
Skal Lysestøl få medhold, må det føres bevis for at hans telefon har vært avlyttet, og i tilfelle for at avlyttingen er ulovlig. Ingen av disse beviskrav er oppfylt.
Kontrollutvalgets uttalelse er et meget sterkt bevis for at det ikke foreligger ulovlig avlytting. Regjeringen har med Stortingets godkjennelse etablert ordningen med et kontrollutvalg. Dette er et uavhengig organ, sammensatt av personer som nyter allmenn tillit. På denne måten har man i disse saker ønsket å vareta rettssikkerheten til den enkelte. Hensynet til rikets sikkerhet gjør det her nødvendig med hemmelighold. Når staten av hensyn til rikets sikkerhet har brukt sin rett etter loven til å nekte å legge bevisene fram, må kontrollutvalgets uttalelse få desto større bevisvekt.
Lysestøl argumenterer som om bevisforbudet i tvistemålslovens §204 ikke eksisterer. Det blir ikke sammenheng i regelsystemet dersom domstolene på grunnlag av gjetninger skal dømme staten fordi staten ikke har lagt fram beviser som retten ikke kan motta. Saken må avgjøres på grunnlag av de bevis som foreligger. Retten kan ikke være avskåret fra å bygge på de foreliggende bevis, selv om disse ikke har vært gjenstand for kontradiksjon. Man kan ikke gi staten valget mellom å legge fram opplysningene, eller å betale erstatning.
Subsidiært bestrides grunnlaget for erstatning for ikkeøkonomisk skade.
Staten har nedlagt denne påstand:
"1. Lagmannsrettens dom stadfestes.
2. Staten v/Justisdepartementet tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett."
Jeg er kommet til at anken ikke kan føre fram.
Først nevner jeg at Lysestøl forgjeves har krevd å få framlagt den eventuelle rettsbok for Trondheim forhørsrett hvor beslutning om telefonavlytting i tilfelle er fattet, og han har også forgjeves søkt å få føre forskjellige andre vitner enn de som har forklart seg. For så vidt gjelder den mulige rettsbok og et vitne som er ansatt i Televerket, er bevisførsel avskåret etter tvistemålslovens §204 - hensynet til rikets sikkerhet. For fem vitner ble bevisførsel avskåret i medhold av tvistemålslovens §189 nr 1, 2 og 3, fordi det de skulle forklare seg om enten ikke kom saken ved, eller angikk omstendigheter som var erkjent eller åpenbart ikke hadde beviskraft. Det vises til kjennelser 22 juni 1983 av Eidsivating lagmannsrett og til kjennelser av Høyesteretts kjæremålsutvalg inntatt i Rt-1983-1438 flg. og Rt-1986-454 flg.
Det som særkjenner denne saken, slik den står for domstolene, er at det grunnlagsmateriale som foreligger i tilfelle Lysestøl har vært gjenstand for telefonkontroll fra overvåkingspolitiet, ikke gjøres kjent for domstolene. Domstolene kan således ikke få bekreftet eller avkreftet om Lysestøl faktisk er blitt telefonavlyttet. I tilfelle telefonkontroll skulle ha skjedd, legges ikke fram de omstendigheter som har begrunnet denne, således ikke forhørsrettens beslutning. Heller ikke opplyses hvilket materiale eller hvilke vurderinger som for øvrig er lagt til grunn for kontrollutvalgets uttalelse om at forholdet ikke gir anledning til kritikk av overvåkingstjenesten.
Den stilling saken i så henseende står i som følge av bevisforbudet av hensyn til rikets sikkerhet, gjør at jeg finner grunn til å komme med noen generelle betraktninger om overvåkingstjenestens virksomhet og da særlig om kontrollen med denne. Regjeringen og Stortinget har av hensyn til rikets sikkerhet ansett det påkrevd å ha en overvåkingstjeneste som kan arbeide i det skjulte. Personer som er eller som kan bli gjenstand for overvåking, skal ikke ha kjennskap til hvorvidt de overvåkes eller til de metoder som brukes ved overvåking. Hensynet til borgernes rettssikkerhet tilsier at slik hemmelig overvåking må foregå innen rammer fastlagt ved lov og forskrift. Lovhjemmelen for kontroll med telefonsamtaler - og også med postforsendelser og telegrammer - er lov av 4 juni 1915 om kontroll med post- og telegrafforsendelser og med telefonsamtaler. Vilkåret for kontroll er at denne "antas påkrevd av hensyn til rikets sikkerhet". Utenfor krigstid er det et ytterligere vilkår at kontrollen bare kan settes i verk overfor personer som mistenkes for overtredelse av nærmere oppregnede lovbestemmelser. Det gjelder blant annet forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet, mot statsforfatningen og statsoverhodet, mot offentlig myndighet, mot den alminnelige orden og fred og allmennfarlige forbrytelser. Det er i loven en egen bestemmelse som pålegger taushetsplikt for tjenestemenn som utfører eller medvirker til kontrollen.
Med hjemmel i loven av 1915 er ved kongelig resolusjon av 19 august 1960 fastsatt forskrifter om post-, telegram- og telefonkontroll. Etter §1 første ledd kreves beslutning av domstol for at politiet kan iverksette telefonkontroll. Beslutning om kontroll kan treffes bare "når det av hensyn til rikets sikkerhet anses påkrevd at kontroll settes i verk. Beslutningen skal angi kontrollens grunnlag, gjenstand, øyemed og varighet."
Den etterfølgende kontroll med overvåkingstjenestens virksomhet ble etablert etter et omfattende utredningsarbeid. Ved kongelig resolusjon av 28 januar 1966 ble oppnevnt et utvalg til å utrede og vurdere forskjellige sider ved den forebyggende sikkerhetstjeneste. Ifølge mandatet skulle utvalget "gjennomgå og vurdere de prinsipper som er lagt til grunn for den virksomhet som har til hensikt å forebygge og motvirke forbrytelser mot statens sikkerhet ...". Av de spørsmål som utvalget særlig skulle vurdere, var "om de prinsipper som virksomheten drives etter og de arbeidsmåter som anvendes, tar tilbørlig hensyn til individets rettssikkerhet", jf Stortingsmelding nr 89 (1969-70) side 1.
Utvalgets innstilling datert 12 mai 1967 ble forelagt for Stortinget ved den forannevnte melding. I meldingen side 5 er gjengitt utvalgets sammenfatning når det gjelder hemmelig post-, telefon- og telegramkontroll, som utvalget fant det nødvendig å beholde adgangen til. Det uttales her:
"Som ledd i en effektiv overvåkingstjeneste er det nødvendig å ha adgang til hemmelig kontroll av post, telefon og telegrammer. Etter kgl. resolusjon av 19. august 1960 kan slik kontroll bare gjennomføres med domstolenes samtykke, og det antas å være den mest betryggende ordning som kan etableres på dette område."
I avsnittet om kontrollen med overvåkingstjenesten uttaler departementet i meldingen side 6:
"Utvalget har påpekt at når overvåkingstjenesten skal forebygge og motvirke forbrytelser mot statens sikkerhet, har den motstandere som arbeider i det skjulte, og at det da ikke er til å unngå at den må utføre en god del av sin virksomhet i det skjulte. Det er derfor rimelig at man har vært opptatt av spørsmålet om hvorledes man skulle kunne etablere en kontroll med overvåkingstjenesten for å få en viss sikkerhet for at den ikke skal bli en stat i staten eller komme til å bety en trusel mot den enkelte borgers rettssikkerhet. Omvendt vil en slik kontroll og så kunne være av betydning for overvåkingstjenesten. Som følge av at tjenesten er hemmelig, vil tjenestemennene være avskåret fra å forsvare seg hvis de blir angrepet offentlig. Det kan føre til uberettiget kritikk og derav følgende mistillit til og uro omkring overvåkingstjenesten. Etter utvalgets mening er det et behov til stede for å føre kontroll med det som foregår i overvåkingstjenesten og hvilke metoder som brukes. Utvalget har derfor ment at det bør oppnevnes et rådgivende og kontrollerende utvalg til å ta seg av denne oppgaven."
Utredningsutvalget fremmet forslag om et kontrollutvalg på tre medlemmer til å føre tilsyn med overvåkingstjenestens virksomhet. Kontrollutvalget skulle kunne ta opp enhver sak det ønsket å behandle, for eksempel etter klage, og kunne kreve alle opplysninger. Utredningsutvalget sier om dette: "... Utvalget kan si fra om at en sak er undersøkt, om det har vært noe å kritisere, men for øvrig ikke gi opplysninger. Den vesentligste garanti vil ligge i at medlemmene er respektert og har alminnelig tillit."
Etter utredningsutvalgets forslag skulle kontrollutvalget også ha en rådgivende funksjon overfor overvåkingssjefen.
Departementet, som for øvrig sluttet seg til utredningsutvalgets forslag, gikk mot forslaget om at kontrollutvalget også skulle kunne være et rådgivende organ for overvåkingssjefen, og uttalte blant annet, jf meldingen side 15: "... Det er også klart at ved en dobbelt funksjon som foreslått vil et kontrollutvalg lett kunne bli medansvarlig for forhold som det senere skal kontrollere, hvilket vil vanskeliggjøre dets stilling. Kontrollfunksjonen skal være utvalgets primære oppgave."
Stortingsmeldingen ble behandlet av den utvidede utenriksog konstitusjonskomite, som i Innst S nr 164 - 1971-72 sluttet seg til forslaget i stortingsmeldingen. Det fremgår av innstillingen at utenriks- og konstitusjonskomiteen var inne på spørsmålet om kontrollutvalgets medlemmer burde oppnevnes av Stortinget og om de burde være parlamentarikere. Tanken om at utvalgets medlemmer skulle oppnevnes av Stortinget ble avvist, og komiteen var også forbeholden overfor en ordning med parlamentarikere som medlemmer av utvalget. Komiteen uttaler side 288-89:
"Når det gjelder oppnevnelse av parlamentarikere i utvalget, finner komiteenat dette på grunn av den hemmelighet som nødvendigvis må omgi utvalgets arbeide, lett vil kunne gi stortingsrepresentanter en vanskelig dobbeltstilling, og kanskje også kunne svekke noe av tilliten til Stortinget som det kontrollerende organ i siste instans i forbindelse med klager som eventuelt måtte komme om overvåkingstjenestens virksomhet.
K o m i t e e n vil derfor tilrå at det opprettes et kontrollutvalg på tre medlemmer, oppnevnt av Regjeringen, til å føre tilsyn med overvåkingstjenestens virksomhet. Utvalget bør ikke ha noen rådgivende funksjon, men skal ta opp enhver sak som klage eller offentlig kritikk gjør det ønskelig å behandle. Det skal til enhver tid kunne kreve seg forelagt alle opplysninger. Utvalget skal kunne si fra om en sak er undersøkt, og om det har vært grunnlag for kritikk, men forøvrig ikke uttale seg offentlig. Utvalget skal hvert år avgi beretning til Regjeringen om sin virksomhet, og kan forøvrig på ethvert tidspunkt avgi særskilt innberetning om spesielle saker. K o m i t e e n vil ikke reise prinsipielle innvendinger mot at også stortingsrepresentanter oppnevnes i utvalget, men mener dette ikke bør være regelen. Av medlemmene bør forøvrig minst ett oppfylle de krav som stilles til høyesterettsdommere."
Etter dette nedsatte Regjeringen et kontrollutvalg på tre medlemmer, med mandat som foreslått av Regjeringen overfor Stortinget. Saksbehandlingen for kontrollutvalgets behandling av klagesaker går nå fram av Instruks av 22 januar 1982 for kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjenesten §4. Det var de samme regler for behandlingsmåten som gjaldt på den tid kontrollutvalget behandlet Lysestøls klage. Etter instruksen §4 annet ledd skal utvalget gi klageren underretning om resultatet av klagebehandlingen i form av en ubegrunnet konklusjon som skal gå ut på at klagen enten gir eller ikke gir anledning til kritikk mot overvåkingstjenesten, jf i den forbindelse St meld nr 18 (1980-81), der det uttales side 22:
"Bestemmelsen i §4 annet ledd om at utvalget gir klageren underretning om resultatet av klagebehandlingen i form av en ubegrunnet konklusjon som skal gå ut på at klagen enten gir eller ikke gir anledning til kritikk mot overvåkingstjenesten eventuelt sikkerhetstjenesten, er også i samsvar med komiteinnstillingen. Bestemmelsen er etter Justisdepartementets oppfatning påkrevet for å avskjære muligheten for at personer som måtte drive slik ulovlig virksomhet som overvåkingstjenesten er satt til å motvirke, jfr. overvåkingsinstruksens §2, gjennom klage til Kontrollutvalget skaffer seg opplysninger som gjør det mulig å avpasse virksomheten i forhold til det overvåkingstjenesten måtte ha eller ikke ha mistanke om."
Det jeg har referert fra stortingsdokumentene, viser at Kongen med tilslutning av Stortinget har instituert en særskilt kontrollordning med et frittstående, uavhengig utvalg. Stortinget har forutsatt at det selv er det "kontrollerende organ i siste instans i forbindelse med klager som eventuelt måtte komme om overvåkingstjenestens virksomhet", jf Innst S nr 164 - 1971-72 side 289.
Når det gjelder etterfølgende domstolskontroll, er forholdet som nevnt at det materiale som kan danne grunnlag for en selvstendig domstolsprøving, er unndratt domstolene, jf tvistemålslovens §204 nr 1. En reell prøving av lovligheten av en eventuell telefonkontroll er under disse omstendigheter ikke mulig. Selv om det ikke foreligger noen lovbestemmelse som uttrykkelig avskjærer eller innskrenker domstolenes prøvingsrett i forbindelse med kontrollen av overvåkingstjenestens virksomhet, må det etter dette bli lite tilbake av prøvingsretten. Jeg tilføyer at den omstendighet at staten av hensyn til rikets sikkerhet har rett til å holde tilbake de opplysninger som danner grunnlaget for en eventuell beslutning om telefonkontroll, ikke kan ha den konsekvens at saksøkeren må få medhold i en påstand om at beslutningen om eller gjennomføringen av kontrollen er ulovlig, med mindre staten godtgjør det motsatte.
Kontrollordningen av hensyn til den enkeltes rettssikkerhet har således måttet legges opp ut fra det særlige behov for hemmelighold som er ansett nødvendig for at overvåkingstjenesten skal kunne fungere etter sin hensikt. Jeg resymerer i den forbindelse: Loven av 1915 og de supplerende forskrifter av 1960 har detaljerte og strenge krav om når telefonavlytting kan besluttes. Det trengs videre en beslutning av retten før telefonkontroll kan settes i verk; her vil det bli vurdert om de lovbestemte vilkår foreligger, og beslutningen må angi kontrollens grunnlag, gjenstand, øyemed og varighet. For det tredje vil det kunne klages til kontrollutvalget for overvåkings- og sikkerhetstjenesten, som særlig skal ha den enkeltes rettssikkerhet for øye. Utvalget skal hvert år gi innberetning til Regjeringen om sin virksomhet. Ved stortingsmeldinger gjør Regjeringen Stortinget kjent med kontrollutvalgets virksomhet.
Jeg tilføyer at liknende ordninger ikke er ukjente i andre land som det er naturlig for Norge å sammenlikne seg med. Jeg nevner således den ordning som er etablert i Forbundsrepublikken Tyskland og som Den europeiske menneskerettighetsdomstol ikke har funnet å være i strid med menneskerettighetskonvensjonen. Jeg viser til "Case of Klass and others", avgjort 6 september 1978 (EMD=REF00000095).
Lysestøl har fått benytte seg av den klageadgang som foreligger. Han har i møte med kontrollutvalget sammen med sin advokat fremført sine synspunkter om ulovlig telefonkontroll. Kontrollutvalget har - i henhold til utvalgets svar til Lysestøl - behandlet klagen i samsvar med det mandat og den rett til å gjøre seg kjent med alle opplysninger som utvalget har. Det har avgitt slik uttalelse uten begrunnelse som utvalget skal gjøre. - Jeg må etter dette konstatere at Lysestøl har fått den overprøving av sin klage som han har krav på etter gjeldende regler. Domstolene har ikke grunnlag for å foreta en videre prøving av saken.
Lysestøls påstand punkt 1 kan etter dette ikke tas til følge. Allerede av denne grunn kan heller ikke kravet om erstatning for ikke-økonomisk skade føre fram, og jeg går ikke inn på dette krav.
Anken har ikke ført fram. Saken har imidlertid reist spørsmål av prinsipiell karakter, og jeg finner at det foreligger slike særlige omstendigheter at Lysestøl ikke bør betale saksomkostninger, verken for byretten, lagmannsretten eller for Høyesterett.
Jeg stemmer for denne
Staten v/Justisdepartementet frifinnes.
Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen retter.