HR-1990-109-B - Rt-1990-861
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1990-09-24 |
| Publisert: | HR-1990-00109-B - Rt-1990-861 (290-90) |
| Stikkord: | (Henjumdommen), Forvaltningsrett, Forvaltningsvedtak |
| Sammendrag: | Saken gjaldt spørsmål om gyldigheten av Landbruksdepartementets vedtak om å nekte fradeling av en boligtomt for eventuelt salg. |
| Saksgang: | Høyesterett HR-1990-00109 B, L.nr 109B/1990, nr 291/1989 |
| Parter: | Staten v/Landbruksdepartementet (regjeringsadvokaten v/advokat Gunnar Meyer - til prøve) mot A (advokat Svein Arild Pihlstrøm) |
| Forfatter: | Langvand, Holmøy, Skåre, Lund, Røstad |
| Lovhenvisninger: | Jordloven (1955) §55, §54, §59, Bygningsloven (1965) |
Dommer Langvand: Saken gjelder gyldigheten av Landbruksdepartementets vedtak av 19. desember 1986 i medhold av jordloven §55 om å nekte eieren av "X" gnr. 42 bnr. 2 i Y, A å fradele eiendommen en boligtomt for eventuelt salg. "X" er en landbrukseiendom på ca 248 da dyrket mark som benyttes til kornproduksjon, og ca 38 da skog. Det areal som ønskes fraskilt er en del av et område som er bonitert som impediment. På den resterende del vil A også bygge kårbolig - noe som ikke krever delingstillatelse.
Ved stevning av 5. august 1987 reiste A søksmål mot staten v/Landbruksdepartementet med påstand om at vedtaket om å nekte samtykke til fradeling måtte kjennes ugyldig.
Drammen byrett, satt med to domsmenn fra det alminnelige utvalg, avsa 18. mai 1988 enstemmig dom med slik domsslutning:
"1. Landbruksdepartementets vedtak av 15. desember 1986 om å nekte fradeling av en parsell av eiendommen "X", gnr. 42, bnr. 2 i Y, kjennes ugyldig.
2. Innen 14 - fjorten - dager fra forkynnelse av denne dom betaler Staten v/Landbruksdepartementet til A kr. 26.441,- -tjuesekstusenfirehundreogførtienkroner - i saksomkostninger."
Etter anke fra staten v/Landbruksdepartementet avsa Eidsivating lagmannsrett den 13. juli 1989 dom med denne domsslutning:
"1. Byrettens dom stadfestes.
2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Staten v/Landbruksdepartementet til A 17.592,- syttentusenfemhundreognittito - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom."
Også lagmannsretten var satt med to domsmenn fra det alminnelige utvalg.
Det var dissens i lagmannsretten, idet et mindretall - to av rettens juridiske dommere - ikke fant grunnlag for å kjenne Landbruksdepartementets vedtak ugyldig.
Om saksforholdet og partenes anførsler for de tidligere instanser viser jeg til byrettens og lagmannsrettens dommer. Jeg bemerker at vesentlig skriftlig materiale i saken er gjengitt i byrettens dom.
Staten v/Landbruksdepartementet har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjelder både rettsanvendelsen og bevisbedømmelsen.
Til bruk for Høyesterett er det holdt bevisopptak der ankemotparten og fire vitner har forklart seg. To av vitnene er nye for Høyesterett. Det er fremlagt en del nye dokumenter som jeg ikke finner grunn til å spesifisere.
Den ankende part, staten v/Landbruksdepartementet, har for Høyesterett henholdt seg til det resultat mindretallet i lagmannsretten kom til, og har i det vesentlige sluttet seg til mindretallets begrunnelse. Staten har i hovedtrekk anført:
Jordloven §55 setter et alminnelig forbud mot å dele eiendom som er nyttet eller kan nyttes til jordbruk eller skogbruk, med mindre bestemte vilkår er oppfylt. Loven grunnvilkår er at deling må være "driftsøkonomisk forsvarlig eller (at) samfunnsinteresser av større vekt taler for det". Departementet har erkjent at delingen er driftsøkonomisk forsvarlig. Søkeren har imidlertid ikke derved krav på samtykke til deling. Det følger av loven formulering "kan bare gi samtykke" at fylkeslandbruksstyret og departementet har fått myndighet til skjønnsmessig å nekte samtykke til deling selv om delingen vil være driftsøkonomisk forsvarlig. Det er fast og langvarig praksis for at landbruksmyndighetene ved dette skjønn kan legge vekt på skade eller ulempe som boligbebyggelse kan innebære for jordbruksmiljøet, herunder på de konflikter som kan oppstå mellom jordbruksinteressene og eierne av boligeiendommer. At slike hensyn kan trekkes inn er lagt til grunn av landbruksmyndighetene. Denne oppfatning har fått tilslutning av Stortinget, og er akseptert av Sivilombudsmannen i en rekke saker.
Byretten og lagmannsrettens flertall hevdes å ha gått ut over den kompetanse domstolene har til å etterprøve forvaltningsvedtak. I denne saken kan domstolene prøve om landbruksmyndighetene har tolket loven riktig - herunder hvilke hensyn som generelt kan tillegges vekt ved avgjørelsen av om deling kan skade jordbruksmiljøet. Domstolene kan derimot ikke prøve den konkrete lovanvendelse - subsumsjonen - slik byretten og lagmannsrettens flertall har gjort. I tvilstilfelle er det alminnelig antatt at domstolene må være tilbakeholdne med å prøve et skjønn som bygger på fagmyndighetens særlige kyndighet. Her foreligger det et slikt faglig skjønn, og den begrunnelse som er gitt må anses fyldestgjørende. Domstolenes kompetanse er begrenset til å prøve om skjønnet er uforsvarlig eller vilkårlig eller om det foreligger usaklig forskjellsbehandling.
Staten v/Landbruksdepartementet har konkludert med at vedtaket av 19. desember 1986 bygger på en riktig lovforståelse og et forsvarlig faglig skjønn, og har nedlagt slik påstand:
"1. Staten v/Landbruksdepartementet frifinnes.
2. Staten v/Landbruksdepartementet tilkjennes saksomkostninger for alle retter."
Ankemotparten, A, har for Høyesterett gjort gjeldende at lagmannsrettens flertall er kommet til et riktig resultat og at den begrunnelse som er gitt i hovedtrekk er riktig. A har i det vesentlige anført:
Nektes en eier å dele sin eiendom innebærer dette et vesentlig inngrep i eierrådigheten som krever en klar hjemmel. Verken ordlyden i §55 eller jordloven formål tilsier at landbruksmyndighetene ut fra jordvernhensyn kan nekte å gi samtykke til deling ut fra et fritt jordbruksfaglig skjønn. Disse hensyn er primært ivaretatt ved bestemmelsene i jordloven §54.
Slik det fremgår av ordlyden i §55 er siktemålet å hindre at jordbrukseiendommer deles med mindre delingen er forsvarlig ut fra en driftsøkonomisk vurdering. Bestemmelsens bakgrunn tilsier at det gjelder begrensninger for landbruksmyndighetenes adgang til å nekte å gi delingssamtykke. Det er riktig nok på det rene at deling i praksis nektes også om den vil være driftsøkonomisk forsvarlig, dersom delingen vil medføre ulemper av miljømessig art, og at denne praksis er akseptert både av Stortinget og av Sivilombudsmannen. Men ved avgjørelsen av hvilke tilleggshensyn som kan ha relevans, må det legges vesentlig vekt på de driftsøkonomiske hensyn som er kommet til uttrykk i lovteksten. Skal andre hensyn trekkes inn må de være nær beslektet med de driftsøkonomiske.
Domstolenes adgang til å prøve Landbruksdepartementets vedtak, gjelder utvilsomt tolkingen av jordloven §55, herunder hva som ligger i loven vilkår "driftsøkonomisk forsvarlig". Men prøvelsen må i stor utstrekning også gjelde den konkrete lovanvendelse - subsumsjonen. Helt ut må dette gjelde spørsmålet om hva som er driftsøkonomisk forsvarlig i dette tilfellet. For så vidt det er adgang til å legge vekt på miljømessige hensyn, ville det bli dårlig sammenheng i loven om ikke domstolene også i denne forbindelse prøvet både tolking og subsumsjon.
A hevder at Landbruksdepartementets tolking av jordloven §55 er uriktig. Når delingen - som her - er funnet driftsøkonomisk forsvarlig, er ikke de miljøhensyn som her er brukt som begrunnelse for å nekte, tilstrekkelige etter praksis.
Under enhver omstendighet - hevder A - er det slike mangler ved departementets begrunnelse at det ikke kan ses om lovanvendelsen er riktig, eller om det foreligger et forsvarlig skjønn.
Ankemotparten, A, har nedlagt denne påstand:
"1. Lagmannsrettens dom stadfestes.
2. A tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett."
Jeg er kommet til samme resultat som de tidligere instanser, men på et noe annet grunnlag.
Bestemmelsen i jordloven §55 har sin bakgrunn i behovet for å begrense oppdelingen av landets jordbrukseiendommer. Siktemålet er å hindre at eiendommer deles i en slik utstrekning at det ikke er driftsøkonomisk forsvarlig, se Innstilling V fra Jordbrukets Produksjons- og Rasjonaliseringskomite' av 1946 237-238, Tilråding I fra Jordlovkomiteen av 1947 50-51 og Ot.prp. nr. 59 (1953) 44-45. Bestemmelsen i §55 første ledd om at jordbruks- eller skogbrukseiendommer ikke kan deles uten samtykke fra fylkeslandbruksstyret, og om at samtykke bare kan gis når "deling er driftsøkonomisk forsvarlig ...", må tolkes ut fra det nevnte hensyn. I Ot. prp. nr. 55 (1954) §59 hadde bestemmelsen den form at samtykke til deling bare kunne nektes dersom deling ikke fantes driftsøkonomisk forsvarlig. Den nåværende formulering som sier at samtykke bare kan gis når det nevnte vilkår er oppfylt, kom inn i lovforslaget under behandlingen i Landbrukskomiteen, se Innst. O. XV - 1954 20, 30 og 66. Det var dissens i komite'en. En av mindretallsfraksjonene hadde i sitt utkast beholdt proposisjonens formulering på det aktuelle punkt. Det fremgår verken av odelstingsinnstillingen eller av uttalelser under behandlingen i Odelsting og Lagting at den nye formulering tok sikte på noen endring i realiteten. Dissensen som medførte at det forelå flere utkast til bestemmelsen, refererte seg til et foreslått unntak for fradeling av enkelttomter og gjaldt størrelsen av disse.
Bestemmelsen om unntak for enkelttomter kom med i loven av 18. mars 1955 nr. 2, men falt bort ved lovendring av 26. mars 1965 nr. 2. Forarbeidene til endringsloven sier etter min mening ikke noe som kan kaste lys over forståelsen av bestemmelsen.
Dette kan sammenfattes slik: Under lovforberedelsen var det sentrale vurdringstema forutsatt å skulle være om den konkrete deling var driftsøkonomisk forsvarlig, og proposisjonsforslaget hadde en formulering som tilsa at delingssamtykke skulle gis dersom driftsøkonomiske hensyn - eller etter omstendighetene samfunnsøkonomiske hensyn av større vekt - ikke tilsa noe annet. Den formulering som ble valgt av Landbrukskomiteen tillater at også andre hensyn tas i betraktning. Noen utvidelse av vurderingstemaets ramme synes imidlertid ikke å ha vært forutsatt. De første kommentarutgaver til jordloven (Sterri og Nærstad) bygger da også på proposisjonens forutsetning om at vurderingselementene er de som lovteksten direkte gir uttrykk for.
Jeg har gått inn på bestemmelsenes forhistorie fordi den etter min mening må få vesentlig vekt ved fortolkningen. Dette kommer jeg tilbake til.
Saker om fradeling av enkelttomter synes å ha dannet grunnlaget for en praksis hvor landbruksmyndighetene også la vekt på andre momenter enn de driftsøkonomiske ulemper ved den enkelte deling. Jeg viser her til St. Meld. nr. 79 (1971-72) om praktiseringen av jordloven i årene 1956-71. I meldingen uttaler departementet 6 spalte 1 b.l.a:
"Ved vurdering av delingssakene må en ikke bare ta hensyn til den virkning fradeling vil få for det aktuelle bruk, men også ta i betraktning hvilken virkning fradeling vil kunne få for de omkringliggende eiendommer."
Etter at Landbrukskomiteen i Innst. S. nr. 239 (1972-73) 788 spalte 1 hadde gitt uttrykk for at lovteksten burde gjøres mer fullstendig og i samsvar med praktiseringen, uttalte Landbruksdepartementet i Ot.prp. nr. 54 (1973-74) om lov om endringer i jordloven 7 spalte 1 b.l.a:
"Landbruksnemnda har vore inne på at delingsføresegna i §55 etter ordlyden ikkje er fullt dekkjande for dei retningslinene som blir nytta ved praktisering av føresegna. Til dette skal departementet merke at §55 inneheld eit generelt forbod mot deling av eigedom som er nytta eller kan nyttast til landbruksføremål. Sjølv om deling er driftsøkonomisk forsvarleg, har eigaren likevel ikkje krav på samtykke.
Fylkeslandbruksstyret har i delingssaker lagt vekt på andre moment enn dei driftsøkonomiske, m.a. omsynet til jordbruksmiljøet på staden, arronderingsmessige tilhøve og behovet for oversiktsplanar for eit større område.
På grunnlag av slike omsyn har fylkeslandbruksstyra nekta deling. Departementet har i klagesaker over fylkeslandbruksstyrets avgjerd slutta seg til eit slikt syn.
Stortingets ombudsmann for forvaltningen har ikkje reist innvending mot denne oppfatning av §55."
Landbrukskomiteeen uttaler i Innst. O. nr. 28 (1974-75) at den ikke har bemerkninger til departementets vurdering av jordloven §55.
Det foreligger etter dette fast praksis for at landbruksmyndighetene i delingssaker vil kunne legge vekt på andre hensyn enn de driftsøkonomiske som knytter seg til delingen av den konkrete eiendom. Denne praksis er gjort kjent for Stortinget som har sluttet seg til den. Det samme har Stortingets ombudsmann som har uttalt seg i flere saker. Således heter det i hans årsmelding for 1981 69 spalte 2:
"Den omstendighet at deling anses driftsøkonomisk forsvarlig innebærer ikke at søkeren uten videre har krav på delingssamtykke. Ved vurderingen av spørsmålet om slikt samtykke skal gis, må det kunne legges vekt på de ulemper en fradeling kan få for resteiendommen, selv om ulempene ikke er av slik karakter og har slike virkninger at en deling vil fremtre som driftsøkonomisk uforsvarlig. Også miljømessige hensyn for et større område vil kunne trekkes inn ved vurderingen. Men det må være et vilkår at fradelingen vil medføre ikke fjernt påregnelige ulemper, og at ulempene er av en viss tyngde og omfang."
Selv om forarbeidene til den opprinnelige lovtekst kan peke i en annen retning, er jeg enig i det som her sies. I anledning den reservasjon som tas til slutt i uttalelsen finner jeg grunn til å bemerke:
Det sentrale element i vurderingen, og det eneste som ble vurdert under lovforberedelsen, er om delingen er utilrådelig ut fra en driftsøkonomisk vurdering knyttet til den eiendom som skal deles. Dette er et rimelig konkret tema og det er i hovedtrekk klart hva som er relevant ved avveiningen. De øvrige momenter som etter praksis skal ha vekt, bringer inn et sterkt element av skjønn som gjør det vanskelig å etablere en ensartet praksis, og som derfor også kan skape problemer i forhold til likhetsprinsippet. For at det skal være forsvarlig å legge vekt på slike momenter må det som forutsatt av ombudsmannen være et vilkår at de antatte ulemper er konkrete og nærliggende og at de har en viss tyngde og et visst omfang. Spørsmålet om hvilken vekt de enkelte momenter skal ha i en helhetsvurdering må i utgangspunktet overlates til landbruksmyndighetene. De forhold jeg har påpekt tilsier imidlertid at et nektingsvedtak gis en begrunnelse som er tilstrekkelig konkret og har den nødvendige bredde sett i forhold til de reservasjoner jeg har tatt foran.
I det området hvor As eiendom ligger er det også en forholdsvis betydelig boligbebyggelse. Om problemstillingen ved fradeling i pressområder har departementet vist til følgende uttalelse i St. meld. nr. 67 1984-85 67 spalte 2:
"En bør være varsom med spredt boligbygging i tettstedsnære jordbruksområder. Særlig viktig er det å unngå infiltrasjon i store sammenhengende jordbruksarealer. Selv om utbygging stort sett skjer på uproduktive arealer og vil dermed bety lite for omdisponeringens omfang, vil denne utbyggingsform over tid kunne føre til uheldige konsekvenser for jordvernet.
Infiltrasjon i disse jordbruksarealer kan føre til interessekonflikter. Økt spredt utbygging så nær tettstedene vil også kunne medføre behov for gang- og sykkelveier og andre fellesanlegg som krever jordbruksarealer. Sett fra utbyggingssiden vil slike løsninger ofte bli kostbare og dessuten skape problemer for en helhetlig planlegging av området."
Det vedtak om å nekte fradeling som departementet traff 19. desember 1986 ble begrunnet slik:
"Jordloven §55 inneholder et generelt forbud mot å dele eiendommer som er nyttet eller kan nyttes til jord- eller skogbruk. Fylkeslandbruksstyret kan bare gjøre unntak fra dette forbudet dersom deling kan anses driftsøkonomisk forsvarlig eller samfunnsinteresser av større vekt taler for det.
Sett på bakgrunn av det forhold at parsellen består av uproduktiv mark, antar departementet at en deling slik det er søkt om kan anses driftsøkonomisk forsvarlig.
Den omstendighet at deling anses driftsøkonomisk forsvarlig, innebærer imidlertid ikke at søkeren uten videre har krav på delingssamtykke. Ved vurderingen av spørsmålet om slikt samtykke skal gis, skal det også legges vekt på de ulemper en fradeling vil kunne få for resteiendommen, selv om ulempene ikke er av slik karakter og har slike virkninger at en deling vil framtre som driftsøkonomisk uforsvarlig. Også miljømessige hensyn for et større område kan trekkes inn ved vurderingen dersom fradelingen vil medføre ulemper som ikke er fjernt påregnelige og som er av en viss tyngde og omfang.
Det arealet som søknaden nå gjelder ligger som del av en tunge inn i et jordbruksområde. Unntatt mot nord, grenser arealet til dyrket mark. Adkomsten vil gå over dyrket mark, i grense mot boligeiendommer.
Fradeling av tomt som omsøkt inne i dette området må påregnes å gi drifts- og miljømessige ulemper for jordbruket ved at det oppstår konflikter mellom boliginteressene og jordbrukets driftsinteresser (støy fra landbruksmaskiner, kalking, sprøyting, lukt ved gjødsling). Dette vil kunne føre til krav om restriksjoner på jordbruksvirksomheten.
Departementet anser det uheldig for jordbruket med den boligbebyggelse som allerede er kommet i området. Når det gjelder fradeling av tomt på tilgrensende boligeiendom gnr. 42, bnr. 16, er departementet ikke enig i det standpunkt fylkeslandbruksstyret kom fram til. Da det gjelder en boligeiendom, er det imidlertid tvilsomt om deling av denne i det hele tatt skulle behandles etter jordloven §55. Etter departementets mening vil en hver økning av antall boliger på et begrenset areal inne i jordbruksområde som i dette tilfelle øke belastningen på jordbruket, og bør derfor unngås.
Når det gjelder henvisningen til utlagt boligfelt i nærheten gjennom regulering etter bygningsloven, er det ikke sammenlignbart med fradeling av enkelttomter etter jordloven.
En kan ellers ikke se spesielle samfunnsinteresser som taler for at jordbruksinteressene bør vike i dette tilfelle. At søkeren ønsker å finansiere kårbolig med salg av omsøkte tomt, kan ikke tillegges avgjørende vekt.
Departementet kan ikke se at klagen eller sakens øvrige dokumenter gir grunnlag for å underkjenne fylkeslandbruksstyrets vurdering og vedtak. Det synes å være utøvet et forsvarlig skjønn, og vedtaket må antas å være i samsvar med jordloven bestemmelser.
Klagen kan etter dette ikke tas til følge."
Landbruksdepartementet kommer her ikke inn på de spørsmål som knytter seg til den omliggende bebyggelse. I syd grenser As eiendom mot et boligfelt som det refereres til. Det fremgår imidlertid ikke om det er vurdert om denne og annen randbebyggelse forutsettes å representere noe press på eller noen potensiell fare for jordbruksvirksomheten, slik at det er berettiget å anvende de særlig restriktive synspunkter som er gjort gjeldende for tettstedsnære områder i den foran nevnte stortingsmelding. Det synes derfor heller ikke vurdert hvilken betydning denne boligbebyggelse kan ha for vurderingen av hva den ønskede deling betyr i en totalsammenheng.
Når det gjelder det impedimentområdet hvor A ønsker å fradele en tomt for salg, og dessuten vil bygge kårbolig, nevner departementet den bebyggelse som allerede ligger her. Impedimentområdet var opprinnelig på ca 8 mål hvorav ca halvdelen tidligere er fraskilt As eiendom. Denne del er bebygget med tre boligenheter. Den siste er oppført etter at fylkeslandbruksstyret ga delingssamtykke i 1985. I departementets vedtak er henvist til denne bebyggelse og den sistnevnte deling. Departementet anser denne bebyggelse som "uheldig."
Etter min mening er begrunnelsen heller ikke her tilfredsstillende. Ut fra den generelle problemstilling som jeg har nevnt foran og som Landbruksdepartementet for øvrig sier det har lagt til grunn, vil det være spørsmål om As fradeling vil medføre en merbelastning som kan anses å være relevant sett i sammenheng med den aktuelle bebyggelse. Landbruksdepartementet sier at "en hver økning av antall boliger på et begrenset areal inne i jordbruksområde som i dette tilfelle (vil) øke belastningen på jordbruket, og bør derfor unngås". Sammenholdt med det som sies før dette, uttrykker vedtaket den oppfatning at enhver ytterligere boligbebyggelse på impedimentsområdet medfører en ulempe som ikke er "fjernt påregnelig og som er av en viss styrke og omfang". Dette er en konklusjon som det er vanskelig å forstå sett i sammenheng med de generelt karakteriserte ulemper som nevnes. Det nevnte impedimentsområdet vil etter As delingsplan bli fullt utbygget.
Under prosedyren har det også vært vist til enkelte andre saker hvor delingssamtykket har vært gitt i tilfeller som kan være sammenlignbare. Disse saker er ikke slik opplyst at de danner grunnlag for noen anførsel om usaklig forskjellsbehandling. Men de belyser etter mitt skjønn at det er vanskelig å komme frem til en ensartet praksis og at det kan settes spørsmål om vedtakets rimelighet sett i forhold til andre avgjørelser.
Etter dette finner jeg at vedtaket må kjennes ugyldig og lagmannsrettens dom vil bli å stadfeste.
Anken har vært forgjeves og staten v/Landbruksdepartementet må betale saksomkostninger til ankemotparten for Høyesterett. Saksomkostningene settes i samsvar med omkostningsoppgaven til kr. 65.848,- hvorav kr. 60.000,- er salær.
Jeg stemmer for denne
1. Lagmannsrettens dom stadfestes.
2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler staten v/Landbruksdepartementet til A 65.848,- - sekstifemtusenåttehundreogførtiåtte - kroner innen 2 - to - uker fra dommens forkynnelse.