HR-1991-115-A - Rt-1991-954

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1991-09-10
Publisert:	HR-1991-00115-A - Rt-1991-954 (352-91)
Stikkord:	(Reisegarantidommen), Erstatningsrett
Sammendrag:
Saksgang:	Høyesterett HR-1991-00115 A, L.nr. 115A/1991, nr. 29/1990.
Parter:	Staten v/Næringsdepartementet og Barne- og familiedepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Gunnar Meyer) mot 1. A m/flere (advokat Dag Holmen - til prøve).
Forfatter:	Hellesylt, Røstad, Dolva, Gjølstad,, justitiarius Smith
Lovhenvisninger:	Skadeserstatningsloven (1969) §2-1, Reisebyråloven (1981) §18, §19, §1, §2, §3, §4, §6

Dommer Hellesylt: Saken gjelder krav om erstatning av staten for tap av innbetalt vederlag til en reisearrangør for reiser som ble kansellert og hvor arrangøren deretter gikk konkurs. Det er bare spørsmål om det foreligger erstatningsansvar som er omtvistet, om tapets størrelse er det enighet mellom partene.

X - heretter X - hadde høsten 1983 fått bevilling til hytteformidling og en begrenset bevilling til salg og formidling av reiser i forbindelse med utleie av boliger i Y, jfr. lov 12. juni 1981 nr. 72 om reisebyråer m.v. §3 og §1 sammenholdt med §4 første ledd annet punktum. X hadde ikke bevilling som reisearrangør etter loven §2. X kunne da ikke drive virksomhet som reisearrangør, jfr. loven §4, eller markedsføre slik virksomhet, jfr. §6 første ledd. I §6 siste ledd var fastsatt at håndhevingen av bestemmelsen i §6 var underlagt Forbrukerombudet og Markedsrådet. Loven er for øvrig senere endret, slik at det nå er Reisegarantifondet som håndhever bestemmelsen.

X opptrådte fra tid til annen som reisearrangør i strid med loven og med annonser for denne virksomhet. Dette var blitt påtalt av Forbrukerombudet, og denne saken ble avsluttet med ombudets brev av 1. februar 1984 idet X hadde stilt garanti overfor Garantifondet og opplyst at det ville ta kontakt med Samferdselsdepartementet for å få utstedt bevilling for reisearrangørvirksomhet. X fikk 12. april 1984 tilsagn fra departementet om bevilling når det var kommet melding fra Reisegarantifondet om godtakelse av garantien. Samme dag skrev imidlertid X til Reisegarantifondet og bad garantien slettet idet det ble uttalt at arrangementene ville opphøre.

Til tross for at X således verken hadde bevilling som reisearrangør eller hadde stilt sikkerhet solgte X sommeren og høsten 1984 langtidsferiereiser til Y. I alt 88 personer - heretter kalt reisekjøperne - fikk ikke den avtalte reise gjennomført. De fleste av disse var pensjonister og hadde innbetalt vederlaget - i det vesentlige i november/desember 1984. En reise med fly 2. januar 1985 ble kansellert fordi X ikke hadde stilt tilfredsstillende garanti overfor flyselskapet. Få dager senere gikk X konkurs. Boet ga ingen dividende til kjøpere av reiser. Heller ikke ble tapene dekket av det garantifond som var opprettet i medhold av reisebyråloven §19, idet fondet bare dekker tap når reisearrangøren har stilt den nødvendige garanti som angitt i loven §18. Bare et lite beløp - den såkalte kollektive del av reisegarantien - var innbetalt av X.

Kjøperne av reisene mente staten måtte være ansvarlig for de tap de hadde lidt. De reiste sak mot staten v/Samferdselsdepartementet og Forbruker- og administrasjonsdepartementet med krav om erstatning. Oslo byrett avsa 9. juni 1987 dom med denne domsslutning:

"1. Staten v/Samferdselsdepartementet og Forbruker- og administrasjonsdepartementet frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke."

Dommen ble avsagt under dissens idet en av meddommerne mente staten var erstatningsansvarlig.

Saksøkerne påanket dommen til lagmannsretten. Den 12. oktober 1989 avsa Eidsivating lagmannsrett dom med slik domsslutning:

"1. Staten v/Næringsdepartementet og Forbruker- og Administrasjonsdepartementet er ansvarlig for det tap følgende personer har lidt i forbindelse med X konkurs: A m/flere.

2. I saksomkostninger for byretten og lagmannsretten betaler staten v/Næringsdepartementet og Forbruker- og Administrasjonsdepartementet til de foran nevnte personer i alt 71.007,- - syttientusenogsyv - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av lagmannsrettens dom."

Det nærmere saksforhold og partenes anførsler for de tidligere instanser, framgår av de to dommer. Jeg nevner at det for byretten ble påberopt to forskjellige grunnlag for erstatningsansvar. Det ene var at selve organiseringen av den statlige kontroll etter reisebyråloven ikke var faglig forsvarlig. Det andre var at det forelå arbeidsgiveransvar for staten etter skadeserstatningsloven §2-1 nr. 1. For lagmannsretten ble bare det siste grunnlaget opprettholdt.

Staten har påanket lagmannsrettens dom. Anken gjelder bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen.

Ved bevisopptak til bruk for Høyesterett er avhørt i alt fem vitner og en part. Ett vitne er nytt for Høyesterett. Det foreligger en del nye dokumenter.

Saken står for Høyesterett som for lagmannsretten, men med den formelle endring at det på grunn av omorganiseringer innen sentraladministrasjonen nå er staten v/Næringsdepartementet og Barne- og familiedepartementet som er part. Videre er to av saksøkerne avgått ved døden, slik at deres dødsbo er blitt parter.

Den ankende part - staten - mener at lagmannsrettens dom er uriktig. Statens hovedanførsler kan kort gjengis slik:

Statens prinsipale anførsel er at det ikke foreligger et erstatningsvernet tap på de reisendes hånd. Det er ut fra allmenne interesser reisebyråloven kontrollordninger er etablert. Disse skaper en viss trygghet for de reisende, og det har også vært meningen. Men man har ikke tilsiktet å gi den enkelte reisende et erstatningsrettslig vern om kontrollen skulle svikte, jfr. skadeserstatningsloven formulering i §2-1 nr. 1. De reisende har her således ikke noe krav å stille. Målsettingen med reisebyråloven var begrenset. Det var uttrykk for et bevisst valg når det ble bestemt at Reisegarantifondet bare skulle dekke tap som de reisende led på lovlig virksomhet etter reisebyråloven. Utenfor disse tilfelle må borgerne rette sine krav mot skadevolderen, ikke mot den myndighet som ikke har lykkes med å forhindre at skaden skjedde.

Subsidiært anføres at selv om reisekjøpernes krav er erstatningsrettslig vernet, skal det meget til for at ansvar oppstår. Det er tale om erstatningsansvar fordi myndighetene ikke har greid å hindre X i å drive ulovlig reisearrangørvirksomhet. Hjemmelen for ansvaret er skadeserstatningsloven §2-1 nr. 1. Det framgår av forarbeidene til loven at det ved kontrollsvikt skal mer enn vanlig uaktsomhet til for at staten skal bli erstatningsansvarlig. Det kreves et vesentlig avvik fra det forsvarlige. Dette er søkt uttrykt i lovteksten, jfr loven uttrykk om at "hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt".

Lovgiverens standpunkt her, skyldes blant annet at myndighetene har begrensede ressurser til disposisjon. Tjenestemennene må foreta prioriteringer. Det er ikke til å unngå at det vil bli gjort feil. Går man for langt i å la svikt eller feil medføre ansvar, risikerer man at det offentlige avstår fra å påta seg kontrolltiltak som vil komme borgerne til gode av hensyn til risikoen for erstatningsplikt om kontrollen skulle svikte.

Staten bestrider at det fra det offentliges side i forbindelse med håndteringen av saken på noe punkt foreligger avvik fra de krav som fra de skadelidtes side med rimelighet kan stilles til virksomheten.

Staten bestrider videre at det foreligger årsakssammenheng mellom en eventuell feil og reisekjøpernes tap. Det er ikke sannsynliggjort at Forbrukerombudet høsten 1984 kunne ha stoppet X. Motannonsering var overhodet ikke aktuelt, og også en pressemelding ville være et betenkelig virkemiddel. En henvendelse til X kan ikke antas å ha fått slik virkning at det hadde avholdt X fra å motta de beløp som ble innbetalt i november/desember 1984.

Staten har nedlagt denne påstand:

"Staten v/Næringsdepartementet og Barne- og familiedepartementet frifinnes og tilkjennes saksomkostninger for alle retter."

Ankemotpartene mener at lagmannsrettens dom er riktig. Deres hovedanførsler kan kort gjengis slik:

Statens prinsipale anførsel kan ikke føre fram. Formålet med reisebyråloven og håndhevingen av denne når det gjelder bevilling og garantistillelse var å verne de reisende mot tap. Derfor er den enkelte reisendes tap erstatningsrettslig vernet. Det er her tale om et kontrollansvar som ikke innebærer noe nytt i norsk rett.

Uttalelsen i forarbeidene til skadeserstatningsloven om ansvaret for service- og kontrollvirksomheten har ikke vært fulgt i praksis, verken av domstolene eller i juridisk teori. Men selv om det skulle legges til grunn at det kreves meget for å ilegge erstatningsansvar, foreligger det så klanderverdig passivitet fra Forbrukerombudet, særlig etter henvendelser fra formannen i Reisegarantifondet, professor Lødrup, at det betinger ansvar. Det forelå ingen prioritering fra Forbrukerombudet i forbindelse med disse henvendelser. Forbrukerombudet hadde for øvrig en saksbehandler som kjente X-saken fra før, og som uten problemer kunne ha vært satt på saksbehandlingen.

Det var også uaktsomt av Forbrukerombudet å avslutte saksbehandlingen vedrørende X 1. februar 1984 uten nærmere undersøkelse av om X faktisk hadde stilt den nødvendige garanti. Videre var det uaktsomt av Samferdselsdepartementet ikke å sende brevet fra Den Norske Reisebransjeforening av 1. november 1984 med påskrift av 7. november til Forbrukerombudet på vanlig måte, slik at man hadde visshet for at det ville bli brakt til Forbrukerombudets kunnskap.

Når det gjelder årsakssammenheng, er det Forbrukerombudet som må bevise at tapet ikke kunne ha vært avverget. Foruten muligheter for motannonsering, pressemelding, politianmeldelse og midlertidig forføyning, kunne allerede en vanlig saksbehandling, med en bestemt henvendelse fra Forbrukerombudet, ha stoppet X.

De ankende parter har nedlagt denne påstand:

"1. Lagmannsrettens dom stadfestes.

2. Ankemotpartene tilkjennes sakskostnader for Høyesterett."

Jeg er kommet til et annet resultat enn lagmannsretten.

Det er her tale om erstatningskrav rettet mot staten for forhåndsinnbetalingene. Reisearrangøren gikk konkurs, og det ble ingen dividende til reisekjøperne. Heller ikke fikk disse erstatning av Reisegarantifondet, som bare dekker tap på reisearrangører som driver lovlig og har stilt sikkerhet.

Det første spørsmål som er reist, er om reisekjøpernes tap overhodet har erstatningsrettslig vern. Av den omstendighet at det ved lov er etablert en ordning som tar sikte på å forhindre at reisekjøpere lider tap når reisearrangører ikke oppfyller sine forpliktelser, kan det ikke uten videre trekkes den slutning at disse kan kreve sine tap dekket av staten om kontrollen skulle svikte og dette skyldes feil eller forsømmelighet fra ansatte. Reisebyråloven etablerte en ordning som sikrer dekning av Reisegarantifondets midler når reisearrangører som driver lovlig ikke oppfyller sine forpliktelser. Tap på "pirater" innen reisebransjen dekkes ikke av fondet. Men denne begrensning av retten til å kreve dekning av Reisegarantifondet, gir på den annen side ikke i seg selv holdepunkter for at man har ment å utelukke reisekjøpere fra å holde staten ansvarlig for tap når kontrollen svikter. Om et tap av denne karakter har erstatningsrettslig vern, antar jeg må avgjøres ut fra alminnelige erstatningsrettslige synspunkter.

Det framgår av forarbeidene til reisebyråloven at det i forbindelse med den liberalisering av adgangen til å drive reisebyråvirksomhet som ble innført, var et vesentlig motiv å verne forbrukerne. I Innst.O.nr.21 (1984-1985) side 2 uttales således at "Ønsket om å beskytte forbrukeren er hovedhensikten med Reisebyråloven". Håndhevingen av kontrollen med at den som markedsførte reisen hadde bevilling, lå fram til en lovendring i 1985 hos Forbrukerombudet. Når hensynet til å verne forbrukerne står så sentralt ved loven formål, antar jeg at svikt fra de som er satt til å vareta forbrukernes interesser, etter omstendighetene kan medføre ansvar for staten overfor disse i medhold av skadeserstatningsloven §2-1 nr. 1. Statens prinsipale anførsel antar jeg således ikke kan føre fram.

Før drøftelsen av om det i dette tilfelle er grunnlag for ansvar, finner jeg det nødvendig å gå mer generelt inn på spørsmålet om aktsomhetsnormen i erstatningssaker av den karakter det her er tale om. Det er spørsmål om å holde staten erstatningsansvarlig for tap som følge av svikt i offentlige kontrollordninger som er innført i borgernes interesse. Spørsmålet om grunnlaget for ansvar i slike tilfeller ble drøftet i forarbeidene til skadeserstatningsloven. Det framgår av forarbeidene at det ikke var meningen at staten ved å ta på seg denne type kontrollvirksomhet, skulle bli ansvarlig for enhver feil eller forsømmelse. Man tok sikte på å gi et mer begrenset erstatningsrettslig vern på disse felter. I utkast med motiver til lov om statens og kommunenes erstatningsansvar side 37, avgitt desember 1958, uttales således:

"Domstolene må imidlertid vise en viss tilbakeholdenhet med en erstatningsrettslig forsvarlighetssensur på dette felt. ...

Under hensyn til dette forutsetter man at domstolenes erstatningsrettslige forsvarlighetssensur skal begrenses til en reaksjon overfor de åpenbare tilsidesettelser av kravene til opprettholdelsen av det ønskverdige faglige, sosiale og menneskelige nivå. Man er klar over at en slik ordning kan sies å skape et forholdsvis beskjedent vern fra de enkelte samfunnsmedlemmers synspunkt. Men det kan ikke sees at det er tilrådelig ved den alminnelige erstatningsretts hjelp å søke ytterligere å komme samfunnsmedlemmene til hjelp."

Disse synspunkter antar jeg ligger til grunn for Ot.prp. nr. 48 (1965-66) som samlet arbeidsgiveransvaret for offentlig og privat virksomhet i en og samme lov. I proposisjonen side 56 er det således uttalt at et ansvar for det offentlige for skader som skyldes feil i det offentliges bistand og kontrollvirksomhet - hvor blant annet Forbrukerrådet er nevnt - neppe kan begrunnes med like sterke lovgivningspolitiske hensyn som det vanlige arbeidsgiveransvaret. Denne noe reserverte holdning til ansvar på dette felt, er søkt gitt uttrykk i lovteksten, hvor det som et tillegg til at det må foreligge uaktsomhet er uttalt at det skal tas hensyn "til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt". I proposisjonen på 79 er det videre uttalt:

"Det vil etter departementets oppfatning ikke være rimelig at det statueres ansvar i ethvert tilfelle hvor det kan sies at en skade er voldt ved uaktsomhet. Dette gjelder særlig hvor det er tale om visse service-virksomheter, rednings- og bistandsytelser og rådgivningsvirksomhet av forskjellig slag."

De synspunkter som er kommet til uttrykk i forarbeidene og søkt nedfelt i lovtekstens formulerte standard, tillegger jeg vesentlig vekt ved anvendelsen av skadeserstatningsloven på det offentliges ansvar her. Jeg kan ikke se at det fra Høyesteretts side i noen avgjørelse er tatt avstand fra en slik forståelse av loven som forarbeidene har signalisert. Det foreligger heller ikke noe som tyder på at den alminnelige rettsoppfatning i dag skulle skille seg vesentlig fra den som lå til grunn for skadeserstatningsloven på dette punkt.

Når man på denne bakgrunn skal avgjøre om det i saken her foreligger ansvar for staten, er jeg under tvil kommet til at spørsmålet må besvares benektende. Ankemotpartenes anførsel om at det var erstatningsbetingende at Forbrukerombudet - før han stilte saken i bero 1. februar 1984 - ikke forsikret seg om at den garanti som var stilt av X var tilstrekkelig, kan ikke føre fram. Heller ikke kan det gi grunnlag for ansvar at det forekom en kommunikasjonssvikt mellom Samferdselsdepartementet og Forbrukerombudets kontor i forbindelse med behandlingen av reiselivsbransjens brev av 1. november 1984.

Min tvil i denne saken knytter seg til Forbrukerombudets passivitet høsten 1984. Det er ikke omtvistet mellom partene i saken - og jeg legger det til grunn som bevist - at Forbrukerombudet fikk telefoniske henvendelser fra formannen i Reisegarantifondet ved månedsskiftet september/oktober 1984, med ønske om at Forbrukerombudet måtte ta affære overfor X som markedsførte reiser uten å ha stilt garanti. Det kan ikke etterspores at Forbrukerombudet foretok seg noe i den anledning. På bakgrunn av den befatning Forbrukerombudet tidligere hadde hatt med X, burde han hatt en særlig foranledning til å reagere. Det forelå sånn sett en svikt fra Forbrukerombudet. Når jeg viker tilbake for å karakterisere forholdet som erstatningsbetingende i forhold til reisekjøperne, skyldes det den norm forarbeidene har gitt anvisning på ved vurderingen av statens ansvar i tilfeller av den karakter det her er tale om. Ved vurderingen her må det legges vekt på det saksområdet det her er tale om. Forbrukerombudet hadde mange oppgaver og en relativt beskjeden stab. Han kunne ikke overkomme alt. Kontrollen med reisearrangørenes markedsføring var en av hans mange oppgaver. Han kan riktignok kritiseres for at han ikke ga henvendelsene fra formannen i Reisegarantifondet prioritet og således ikke tok saken under behandling. Dette gjelder selv om saken ikke forelå for ombudet i skriftlig form med dokumentasjon, noe som lettere ville fått den inn i ordinær gjenge. Jeg er imidlertid blitt stående ved at den svikt som foreligger ikke er så vesentlig at det gir grunnlag for å ilegge staten ansvar overfor reisekjøperne - heller ikke når dette vurderes sammen med andre glipp som har forekommet i saken. Staten må således frifinnes. Det blir etter dette ikke nødvendig for meg å gå inn på spørsmålet om årsakssammenheng.

Anken har ført fram. Saken har imidlertid budt på tvil og den har gjeldt spørsmål av prinsipiell karakter. Jeg finner derfor at partene bør bære sine saksomkostninger for alle instanser.

Jeg stemmer for denne dom:

1. Staten v/Næringsdepartementet og Barne- og familiedepartementet frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen rett.

Dommer Røstad: Jeg ser noe annerledes på saken enn førstvoterende.

Jeg er enig med ham i at forbrukernes interesser i en sak som denne må anses å ha erstatningsrettslig vern. I motsetning til førstvoterende mener jeg at de offentlige kontrollorganer ikke har oppfylt de krav forbrukerne "med rimelighet kan stille" til myndighetenes kontrollvirksomhet.

Til begrunnelse av mitt standpunkt vil jeg bemerke:

Jeg tiltrer førstvoterendes bemerkning om at Forbrukerombudet ikke kunne overkomme alt - at det med hans mange gjøremål og med et lite utbygd apparat ikke kunne forventes oppfølgning fra ombudets side på alle mulige henvendelser. Men denne saken skulle det være særlig grunn til å følge nøye, ut fra de alminnelige hensyn til den brede krets av forbrukere.

Forbrukerombudet (heretter FO) var i september 1983 blitt kjent med at X markedsførte reiser til Y uten å ha oppnådd offentlig godkjennelse til dette. FO skrev 5. oktober 1983 til X og viste til at slik virksomhet var i strid med loven. Det ble i brevet uttalt at dersom X ønsket å fortsette med slik virksomhet, måtte forholdet bringes i orden så snart som mulig og at X i mellomtiden måtte avholde seg fra slik annonsering. Brevet sluttet med denne passus: "Deres bekreftelse på at De ikke vil drive markedsføring før De har fått nødevendig bevilling, imøteses så snart som mulig og senest 3 uker fra i dag."

FO ble ca en uke senere - ved brev av 11. oktober 1983 - av Reisebransjeforeningen gjort kjent med at X hadde foretatt ny annonsering av reiser. Foreningen anså det som meget viktig at myndighetene fulgte opp i forhold til selskaper som manglet arrangørbevilling og økonomisk garanti. Dette brevet hadde denne avslutning: "Det er tydelig at X har operert lenge på markedet uten at myndighetene har reagert. Foreningen har flere ganger oversendt kopier av annonser fra dette firma. Vi tør anmode om at det gjøres noe effektivt."

X hadde ikke sendt FO noe svar innen den frist FO hadde satt. I brev av 15. desember 1983 påpekte FO dette overfor X. FO meddelte at man var blitt orientert om at X var blitt gitt begrenset bevilling til salg og formidling av reiser i forbindelse med utleie av boliger i Y. En slik bevilling gav imidlertid ikke rett til å drive egen reisearrangørvirksomhet, dersom det ikke var stilt garanti for virksomheten i Norge. Som vedlegg til brevet oversendte FO kopi av den henvendelse Reisebransjeforeningen hadde sendt 11. oktober 1983 - to måneder tidligere - og som hadde munnet ut i en anmodning om effektiv oppfølgning. FO fremholdt at han imøteså fra X øyeblikkelig bekreftelse på at selskapet ville innrette sin fremtidige markedsføring etter kravene i reisebyråloven. Noen øyeblikkelig respons fremkom ikke, og i brev av 11. januar 1984 påpekte FO dette og viste til telefonhenvendelse ombudet hadde rettet til X. Det ble i brevet uttalt at X hadde hevdet at det var stilt garanti for selskapets virksomhet. Dette hadde FO ikke fått bekreftet ved henvendelse til regnskapsføreren for Reisegarantifondet. Også dette brev hadde en avslutning som understreket alvoret i saken: "Dersom jeg ikke straks mottar Deres skriftlige bekreftelse på at De vil stanse videre markedsføring av Deres reisearrangørvirksomhet inntil De har mottatt den nødvendige bevilling for slik virksomhet, vil De måtte regne med at Deres markedsføring vil bli anmeldt til påtalemyndigheten."

Dette brev besvarte X temmelig omgående - ved brev av 17. januar 1984. Selskapet opplyste her at man for lengst hadde ordnet med garanti, og at denne - ved en misforståelse - først nå var blitt oversendt Reisegarantifondet. Man håpet at disse opplysningene ville være tilfredsstillende. Mottagelsen av dette brev ledet til - slik førstvoterende har pekt på - at FO i brev av 1. februar 1984 meddelte X at saken på dette grunnlag ikke foranlediget ytterligere behandling fra hans side.

I likhet med førstvoterende mener jeg at FO ikke kan påføres ansvar ved denne avgjørelse. Slik saken da forelå, var det også etter min mening ikke grunn til å søke bekreftet at garanti var stilt slik X hadde angitt. Saksforholdet gav således grunnlag for FO til å unnlate å treffe noen forføyning "på det nåværende tidspunkt", slik brevet selv fremholder. En arkivering av saken skulle likevel - tankemessig - vært utstyrt med et varselkort, såfremt nye forhold ble påtalt overfor X. Det var da godtgjort at selskapet over lang tid hadde drevet "piratvirksomhet" som reisearrangør og ikke hadde vist særlig lydhørhet overfor henvendelser og påtale fra FO.

Det er klarlagt at X ut på høsten 1984 igjen annonserte feriereiser til Y uten å ha nødvendig bevilling som reisearrangør og uten å ha stilt slik garanti som loven krever. Det er dokumentert at Reisebransjeforeningen 1. november 1984 i telefonsamtale med ett av styremedlemmene i Reisegarantifondet hadde påtalt sider ved Xs virksomhet. Det styremedlem som telefonhenvendelsen var rettet til, hadde deltidsjobb og kontor hos FO. Referanse til telefonsamtalen ble gjort i brev av samme dag stilet til dette styremedlem. Det ble her klart uttalt at X ikke var oppført på listen over selskaper som hadde stilt lovlig garanti. Brevet munnet ut i et utsagn om at man håpet at opplysningene kunne være til noen nytte ved oppfølgning av saken. Gjenpart av dette brev var også sendt Samferdselsdepartementet. Det ble derfra påført en påtegning om at departementet ikke hadde utstedt bevillingsdokument til X. Påtegningen hadde ellers denne bemerkning: "Hvis Reisegarantifondet skulle være av en annen oppfatning, ber vi om at fondet tar kontakt med dept. snarest." Reisebransjeforeningens brev med denne påtegning ble sendt nevnte styremedlem, Garantifondets regnskapsfører og Reisebransjeforeningen.

Det må legges til grunn at brevet stilet til nevnte styremedlem - med tilhold hos FO - ikke er journalført hos ombudet og at det ikke er kommet til ombudets kunnskap. I bevisopptak for Høyesterett har vedkommende saksbehandler i departementet uttalt at han trodde at påtegningen kom til FO's kunnskap. "

Vitnets hensikt var nettopp at brevet skulle komme til FO. Vitnet beklager at denne hensikt ikke ble oppnådd."

For alle instanser har professor Lødrup - i egenskap av formann for Reisegarantifondet - uttalt seg om denne saken. Han har hevdet at han i september/oktober 1984 fikk kunnskap om at X markedsførte reiser uten å ha stilt garanti. Han tok på dette grunnlag kontakt med FO og anmodet om at denne grep inn. Kontakten skjedde i alle fall ved to telefonhenvendelser fra Lødrup, som mener at også FO en gang ringte ham om denne saken. I den forklaring Lødrup har avgitt ved bevisopptaket, har han uttalt at han etter beste evne prøvde å få FO til å gripe inn. "Noen skriftlig henvendelse rettet jeg ikke til ham, og således heller ingen annonser ble sendt ham fra RG-fondet. Jeg anså muntlig kontakt som tilstrekkelig, ikke minst fordi vi jo kjenner hverandre godt og at man derfor lett blir noe mer uformell enn ellers."

Jeg må etter dette legge til grunn at FO i september/oktober 1984 flere ganger er blitt informert om at X igjen var på markedet som "piratarrangør", at selskapet solgte reiser uten å ha stilt lovlig garanti. Tross innstendige anmodninger om å gripe inn, ble intet gjort for å søke stoppet den "piratvirksomhet" X igjen var igang med.

Etter mitt syn må det være berettiget å bedømme saksbehandlingen ved FO - her i dens passive form - i sammenheng med ombudets tidligere befatning med X. I en slik helhetsbedømmelse må man også kunne trekke inn de aktive og passive forhold som annet ledd i den statlige kontrollordning har utvist overfor X. Jeg kan således ikke se det annerledes enn at også "glipp" som andre kontrollorganer kan påføres - her departementet med kunnskap om manglende bevilling - må telle med i prøvingen av den standard som lovforarbeidene har ment å stille opp.

De forbrukere som her har bestilt og betalt reise hos X, var uvitende om at de inngikk avtale med et selskap som drev piratvirksomhet. Departementet og FO var på sin side kjent med at X igjen handlet i strid med lov og instrukser, og likevel unnlot disse kontrollorganer å gripe inn overfor X som dermed overfor almenheten fikk operere som reisearrangør.

Jeg kan for min del ikke se at man tøyer kravene til myndighetenes forsvarlige atferd ut over det rimelige når man anser deres forhold som erstatningsbetingende. Jeg mener således at statlige kontrollorganer her har tilsidesatt de krav skadelidte med rimelighet kan stille til deres virksomhet.

Jeg finner ikke grunn til å gå særlig utførlig inn på spørsmålet om nødvendig årsakssammenheng mellom den forsømmelighet kontrollorganene utviste og det tap forbrukerne her er blitt påført. Jeg tør på ingen måte utelukke at inngrep fra de statlige organer ville ha avverget de tap som forbrukerne her har lidt. Saksforholdet skulle i og for seg gitt FO holdbart grunnlag for å foreholde X konsekvensene ved den ulovlige fremferd. Jeg minner om at FO i brev av 11. januar 1984 hadde pekt på mulig anmeldelse av forholdet til påtalemyndigheten. Jeg ser for øvrig ikke bort fra at en hurtig innskriden fra FO kunne ha avverget en del av de uheldige reisebestillinger som her ble foretatt. Man skal heller ikke se bort fra at X i en slik presset situasjon kunne ha ansett det som en heldigere løsning å la midler gå til dekning av innbetalingene fra disse "Y-reisende" fremfor å gi dekning til en kreditor i Y. Det er dokumentert at X i slutten av 1984 i alt utbetalte ca kr 550.000,- til sin spanske forretningsforbindelse. Dette beløp ville ha betydd dekning av de innbetalinger som ankemotpartene i sin tid foretok.

Jeg er således kommet til samme resultat som lagmannsretten.

Dommer Dolva: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende, men jeg tar ikke standpunkt til om reisekjøpernes tap er av en slik art at de overhodet er erstatningsrettslig vernet. Jeg peker imidlertid på at vi befinner oss på et område hvor forbrukerne regelmessig ikke har noen direkte kontakt med kontrollmyndighetene eller på annen måte mer konkret baserer seg på myndighetenes kontroll.

Dommer Gjølstad: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende, dommer Hellesylt.

Justitiarius Smith: Likeså

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne

dom:

1. Staten v/Næringsdepartementet og Barne- og familiedepartementet frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen rett.