HR-1994-78-A - Rt-1994-1036

Instans:	Høyesterett - kjennelse
Dato:	1994-09-02
Publisert:	HR-1994-00078-A - Rt-1994-1036 (330-94)
Stikkord:	Sivilprosess
Sammendrag:	Saken gjaldt spørsmål om det var adgang til å avhøre regjeringsmedlemmer som vitner om behandlingen av en sak i regjeringskonferanse.
Saksgang:	Eidsivating lagmannsrett LE-1994-3054 K - Høyesterett HR-1994-00078A, jnr 134 og 135/1994
Parter:	Staten v/Fiskeridepartementet (Regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs) mot 1) Lennard Andreassen m.fl. (tilsammen 45 parter). Hjelpeintervenient: Norges Småkvalfangerlag (Advokat Kristian Hersløv - til prøve). Staten v/Fiskeridepartementet (Regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs) mot 1) Karsten J Ellingsen AS m.fl. (tilsammen 5 parter) (Advokat Kristian Hersløv - til prøve)
Forfatter:	Tjomsland, Aasland, Bugge, Aarbakke, Smith
Lovhenvisninger:	Plenumsloven (1926) §6, Tvistemålsloven (1915) §189, §204, §404, Hvalfangstloven (1939) §2, Saltvannsfiskeloven (1983) §2

Saken er et videre kjæremål vedrørende spørsmålet om det er adgang til å avhøre regjeringsmedlemmer som vitner om behandlingen av en sak i regjeringskonferanse.

Karsten J Ellingsen AS m fl - fem hvalkjøttprodusenter - reiste 1 juni 1989 søksmål mot staten v/Fiskeridepartementet med krav om erstatning på til sammen ca 25 millioner kroner. Som grunnlag for søksmålet ble det gjort gjeldende at de forvaltningsmessige beslutninger om stans fra og med 1988 av fangst av vågehval var erstatningsbetingende.

Lennard Andreassen m fl - til sammen 47 parter - reiste 7 november 1990 søksmål mot staten v/Fiskeridepartementet med krav om erstatning på til sammen ca 71 millioner kroner. Saksøkerne hadde hatt fangst av vågehval som sin vesentlige næring de senere år. Grunnlaget for søksmålet var at staten rettsstridig hadde fastsatt for små kvoter for vågehvalfangst for årene 1984 til 1987, og at det ikke var gitt tillatelse til slik fangst i 1988 og 1989. Norges Småkvalfangerlag trådte inn i saken som hjelpeintervenient til støtte for saksøkerne.

Søksmålene, som senere er utvidet til også å gjelde årene frem til 1992, er forenet til felles behandling ved Oslo byrett, og saksøkerne i de to sakene gjør langt på veg gjeldende de samme anførsler. Staten har i begge saker nedlagt påstand om frifinnelse.

Det rettslige grunnlaget for reguleringen av vågehvalfangst er lov 16 juni 1939 nr 7 om fangst av hval og lov 3 juni 1983 nr 40 om saltvannsfiske m v. Etter hvalfangstloven §2 må ingen drive fangst av hval (småhvalfangst) uten tillatelse av departementet. Saltvannsfiskeloven, som etter §2 annet ledd i denne sammenheng også gjelder for hvalfangst, gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om en rekke ulike former for regulering av fangst av vågehval, blant annet om fastsettelse av kvoter og tildeling av konsesjon. Fiskeridepartementet fastsetter slike forskrifter for hvert år det blir gitt tillatelse til ordinær fangst av vågehval.

Saksøkerne har gjort gjeldende en rekke grunnlag til støtte for de fremsatte erstatningskrav. De har anført at de forvaltningsmessige beslutninger om begrensninger i og stans av vågehvalfangst er begrunnet i hensyn som i forhold til saltvannsfiskeloven er utenforliggende, at beslutningene bygger på et uriktig faktisk grunnlag og at det foreligger saksbehandlingsfeil.

Sentralt i søksmålene - for så vidt gjelder tidsrommet etter 1986 - er regjeringens behandling av spørsmålet om vågehvalfangst i regjeringskonferanse 3 juli 1986. Det heter om dette i en pressemelding som Statsministerens kontor samme dag sendte ut:

"REGJERINGENS BESLUTNING OM VÅGEHVALFANGSTEN

1. Norge fastholder at alle havets levende ressurser må forvaltes på et forsvarlig vitenskapelig grunnlag.

2. I påvente av det arbeid som IWC skal avslutte innen 1990 med en omfattende bestandvurdering, og i lys av de ulike konklusjoner som fremgår av de foreliggende internasjonale bestandvurderinger, nedtrappes den kommersielle norske våge-hvalfangst, med stans etter sesongen 1987."

Det heter i pressemeldingen videre at regjeringen vil "utpeke en internasjonalt sammensatt gruppe av fremtredende vitenskapsmenn som skal vurdere det foreliggende forskningsmaterialet om hvalbestanden". Denne forskergruppen som ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 8 august 1986, avga høsten 1986 en foreløpig rapport og i juni 1987 sin endelige rapport. Det fremgår også av pressemeldingen at regjeringen ville drøfte nærmere med næringen tiltak som ville være nødvendige, som følge av den midlertidige stansen i den kommersielle hvalfangsten. Fiskeridepartementet fastsatte 3 april 1987 forskrift om regulering av fangst av vågehval i 1987. I tidsrommet 1988 til 1992 ble det ikke gitt tillatelse til kommersiell vågehvalfangst. Fra 1993 har det igjen blitt gitt tillatelse til slik fangst.

Hvalkjøttprodusentene begjærte i stevningen fremlagt det skriftlige grunnlagsmaterialet som regjeringen hadde hatt ved behandlingen av saken, men begjæringen ble ikke etterkommet fra statens side. Dette medførte at saksøkerne fremsatte begjæring om at samtlige som var medlemmer av regjeringen 3 juli 1986 skulle avgi vitneforklaring. Det ble angitt at regjeringsmedlemmene særlig skulle forklare seg om de hensyn som lå bak de beslutninger regjeringen traff i regjeringskonferansen. Saksøkerne vil med vitneførselen søke å påvise at beslutningen om stans i vågehvalfangsten både bygde på et uriktig faktisk grunnlag, var et resultat av press fra andre land og var begrunnet i handelspolitiske betraktninger, hensyn som det etter deres mening ikke er adgang til å ta etter saltvannsfiskeloven. Saksøkerne begjærte også tre tidligere fiskeriministre, en tidligere utenriksminister og en tidligere statsminister avhørt som vitner. Staten gjorde gjeldende at det ikke var adgang til å avhøre regjeringsmedlemmene om det som skjedde på regjeringskonferansen 3 juli 1986, og at heller ikke vilkårene for å avhøre de tidligere regjeringsmedlemmer var til stede.

Under henvisning til den argumentasjon staten hadde gjort gjeldende i prosesskriftene, besluttet Oslo byrett 29 oktober 1993 at vitneforklaringer fra de nevnte personer skulle avskjæres. Saksøkerne påkjærte beslutningen til Eidsivating lagmannsrett.

Lagmannsretten avsa 9 mars 1994 kjennelse med følgende slutning:

"1. Regjeringsmedlemmer som deltok i regjeringskonferansen 3 juli 1986 tillates ført som vitner.

2. For øvrig stadfestes byrettens beslutning."

Staten har påkjært lagmannsrettens kjennelse punkt 1 til Høyesteretts kjæremålsutvalg. Kjæremålet retter seg mot lagmannsrettens lovtolkning og - for så vidt angår den subsidiære påstand - også saksbehandlingen.

Lagmannsrettens begrunnelse for å stadfeste byrettens beslutning om å avskjære vitneforklaringer fra dem som tidligere hadde vært medlem av regjeringen, var at saksøkerne ikke i tilstrekkelig grad hadde gjort rede for hva som skulle godtgjøres ved forklaringene. Denne delen av lagmannsrettens kjennelse er ikke angrepet.

Høyesteretts kjæremålsutvalg besluttet i medhold av plenumsloven av 25 juni 1926 nr 2 §6 annet ledd at kjæremålet i sin helhet skulle avgjøres av Høyesterett, og justitiarius har bestemt at partsforhandling skal finne sted etter de regler som gjelder for ankesaker.

Den kjærende part - staten v/Fiskeridepartementet - har i hovedsak anført:

Staten kan ikke se at kompetansebegrensningene i tvistemålsloven §404 får betydning i denne saken.

Statens syn er at domstolene ikke har adgang til å ta imot forklaring fra regjeringsmedlemmer om behandlingen av saker i regjeringskonferanser. Staten har en rekke innvendinger mot lagmannsrettens drøftelse. En grunnleggende svakhet ved drøftelsen er - etter statens mening - at lagmannsretten ikke går nærmere inn på rettsspørsmålets prinsipielle rekkevidde og de konstitusjonelle sider av saken.

Staten er innforstått med at den daværende fiskeriminister - som rettslig sett var den som traff vedtakene - må møte som vitne og forklare seg om de hensyn som departementets vedtak bygger på og det faktiske materiale som har foreligget under behandlingen av saken. Staten har for Høyesterett endret påstanden slik at det uttrykkelig fremgår at det ikke bestrides at fiskeriministeren har vitneplikt.

Det var, som nevnt, Fiskeridepartementet som på grunnlag av drøftelsene i regjeringskonferansen 3 juli 1986, traff de aktuelle vedtakene om regulering og stans av vågehvalfangsten. Det følger av de konstitusjonelle regler at offentligrettslige vedtak må treffes i statsråd ved kongelig resolusjon eller av departementet; regjeringen som sådan har ingen slik myndighet. Det er derfor en feil uttrykksform når vedtakene i pressemeldingen av 3 juli 1986 er presentert som en beslutning truffet av regjeringen. Denne feilen er imidlertid uten enhver betydning for spørsmålet om vitneplikt.

Staten gjør prinsipalt gjeldende at tvistemålsloven generelle bestemmelser om vitneplikt må tolkes innskrenkende slik at de ikke omfatter drøftelser i regjeringskonferanser. Subsidiært gjøres det gjeldende at det for slike drøftelser må anses å foreligge en sedvanemessig taushetsplikt som, i relasjon til tvistemålsloven §204 nr 2, må likestilles med lovbestemt taushetsplikt.

Etter statens mening må kjæremålsutvalgets kjennelse i Rt-1980-711, som gjaldt et krav om fremleggelse av et regjeringsnotat, være direkte avgjørende også for adgangen til å motta vitneforklaringer om behandlingen av en sak i regjeringskonferanse. Det fremheves at kjæremålsutvalgets avgjørelse ikke var begrunnet i regjeringsnotatenes spesielle karakter, men i de helt spesielle hensyn som gjør seg gjeldende for behandling i regjeringskonferanser. Det vises videre til at spørsmålet om regjeringsmedlemmers vitneplikt om regjeringens interne drøftelser er løst på tilsvarende måte i Danmark, jf Højesterets kæremålsudvalgs kendelse av 13 juli 1976. Staten peker på at sterke reelle hensyn også i andre tilfeller har begrunnet unntak fra den generelle vitneplikt. Dette gjelder blant annet i betydelig utstrekning for dommere og antakelig også i noen grad for medlemmer av Stortinget. Kjæremålsutvalgets kjennelse i Rt-1980-711 kan vanskelig opprettholdes dersom lagmannsrettens kjennelse i denne saken stadfestes. Det vil av flere grunner være betenkelig om kjennelsen fra 1980 nå blir satt til side.

Det foreligger blant statslivets aktører en langvarig og alminnelig akseptert oppfatning om fortrolighet når det gjelder drøftelser i regjeringskonferanser, og dette må være avgjørende også i forhold til domstolene. Bakgrunnen for regjeringskonferansene har nettopp vært at regjeringens medlemmer skal ha anledning til fortrolig informasjon og meningsbrytning. Staten har fremlagt et omfattende materiale med sikte på å påvise hvor sterk forankring dette krav til fortrolighet i praksis har hatt i en rekke forskjellige sammenhenger, blant annet overfor Stortinget. Det sedvanemessige grunnlag for den rettsoppfatning som staten gjør gjeldende i denne saken, er etter kjennelsen i Rt-1980-711 blitt ytterligere styrket.

Det følger videre av en avveining av de reelle hensyn som kan anføres til støtte for de to beskyttelsesverdige interesser, som i denne saken står mot hverandre - hensynet til regjeringens arbeidsmuligheter og hensynet til rettssikkerheten - at det ikke bør være adgang til vitneførsel om behandlingen av en sak i regjeringskonferanse. Regjeringsnotater og vitneforklaringer om det som skjer under regjeringskonferansene, vil lett gi et fragmentarisk og ufullstendig bilde av de hensyn som ligger bak et vedtak, og de vil derfor være av begrenset betydning som bevis. Det som er viktig for å få saken forsvarlig opplyst, er at den statsråd som er ansvarlig for saken, avgir forklaring blant annet om de hensyn som vedtaket bygger på. Han vil da ha plikt til å forklare seg om de hensyn som reelt sett har vært avgjørende for vedtakene. Etter statens mening må hensynet til regjeringens meget sterke behov for fortrolige drøftelser veie tyngre enn det man her kan tape med hensyn til sakens opplysning. Det vil etter statens mening ikke være mulig i praksis å trekke en grense hvoretter regjeringmedlemmene skal ha en begrenset vitneplikt om det som skjer under en regjeringskonferanse.

I tillegg kommer at man - etter statens mening - må regne med at en adgang til å begjære vitneførsel om drøftelsene i regjeringskonferanser, i meget stor utstrekning vil kunne bli benyttet - og misbrukt - noe som vil medføre store praktiske problemer både for regjeringens medlemmer og sakenes avvikling i domstolene. Det vises her til det meget store antall saker som behandles i regjeringskonferanse før vedtak treffes i statsråd eller av departementet.

I forhold til det subsidiære grunnlaget gjøres det gjeldende at endringen av tvistemålsloven §204 nr 2 ved lov 14 juni 1985 nr 71, hvor uttrykket "eller annen gyldig bestemmelse" ble sløyfet, ikke kan være avgjørende. Det er ikke noe som tyder på at man ved lovendringen i 1985 vurderte de særlige hensyn som knytter seg til vitneplikten vedrørende drøftelser i regjeringskonferanser. Lovendringen tok ikke sikte på å endre rettstilstanden på et så spesielt område som det foreliggende.

Staten har subsidiært nedlagt påstand om at lagmannsrettens kjennelse oppheves. Det anføres at lagmannsretten har tolket tvistemålsloven §189 nr 6 feil, når den har lagt til grunn at det ikke er hjemmel for å avskjære den omfattende vitneførsel som her er begjært, så lenge forklaringene vedkommer saken. Subsidiært anføres at det foreligger saksbehandlingsfeil, idet premissene etterlater tvil om lagmannsretten har lagt en riktig lovforståelse til grunn.

Staten v/Fiskeridepartementet har nedlagt slik påstand:

"1. Prinsipalt:

Regjeringsmedlemmer som deltok i regjeringskonferansen 3. juli 86 - med unntak av fiskeriministeren - tillates ikke ført som vitner.

Subsidiært:

Eidsivating lagmannsretts kjennelse av 9. mars 94 oppheves, og saken hjemvises til fortsatt behandling ved lagmannsretten.

2. I begge tilfelle:

Staten v/Fiskeridepartementet tilkjennes sakens omkostninger i anledning kjæremålet til Høyesteretts kjæremålsutvalg."

Kjæremålsmotpartene - hvalkjøttprodusentene og hvalfangerne - har i hovedsak anført:

Det kan etter kjæremålsmotpartenes syn reises spørsmål om statens kjæremål egentlig retter seg mot tolkningen av en lovforskrift, jf tvistemålsloven §404 første ledd nr 3. Statens argumentasjon er i hovedsak knyttet til spørsmålet om det foreligger en sedvanerett, noe Høyesterett ikke kan prøve i et videre kjæremål. Forholdet til tvistemålsloven §404 er imidlertid et spørsmål som Høyesterett av eget tiltak vil måtte ta stilling til, og kjæremålsmotpartene har på denne bakgrunn ikke nedlagt påstand om avvisning av kjæremålet.

Det er i denne saken av meget stor betydning at det gis anledning til vitneførsel om de hensyn som var avgjørende for vedtaket i regjeringskonferansen. Beslutningen i regjeringskonferansen 3 juli 1986, som har fått meget store konsekvenser for kjæremålsmotpartenes næringsutøvelse, var på bakgrunn av det da foreliggende forskningsmateriale meget overraskende, og det gjøres gjeldende at handelspolitiske hensyn var den reelle begrunnelse for beslutningen. Staten har ikke fremlagt noen skriftlig begrunnelse for beslutningen, og domstolene vil derfor, dersom vitneførselen avskjæres, stå nesten helt uten materiale når de skal ta stilling til hvilke hensyn som har vært avgjørende for beslutningen.

Den oppfatning som ble lagt til grunn på regjeringskonferansen, har Fiskeridepartementet i praksis ansett seg bundet av, og det må reelt sett her anses å ha foreligget en instruks fra regjeringen til departementet. Beslutningen i regjeringen om å stanse vågehvalfangsten er den skadevoldende begivenhet som er grunnlaget for erstatningskravene. Under disse omstendigheter er det ikke tilstrekkelig at fiskeriministeren avgir vitneforklaring. Saken vil bli bedre og mer fullstendig opplyst dersom også de øvrige medlemmer av regjeringen forklarer seg. Det er viktig for kjæremålsmotpartene at retten får frem hva som var den reelle begrunnelsen for fangstforbudene.

Det er ingen lovbestemmelse hvor det fremgår at drøftelser i regjeringskonferanser er unntatt fra vitneplikten eller at det foreligger taushetsplikt om slike drøftelser. En slik begrensing må eventuelt innføres ved lov, men dette vil i så fall være i strid med den tendens til større åpenhet i forvaltningen som de senere års lovgivning har lagt opp til. Behovet for kontroll med forvaltningen, også på et område som det foreliggende, er blitt stadig sterkere etter hvert som reguleringslovgivningen har tiltatt.

Betydningen av kjæremålsutvalgets kjennelse i Rt-1980-711, som gjelder et annet spørsmål enn det foreliggende, er blitt redusert etter endringen i tvistemålsloven §204 nr 2. De betraktninger som kjennelsen bygger på, kan heller ikke forstås på en slik måte at de blir avgjørende i denne saken. Høyesterett kan under ingen omstendighet i dag være bundet av denne kjennelsen.

Det bestrides at en eventuell taushetsplikt som har utviklet seg gjennom sedvane, kan være relevant i forhold til bestemmelsen i tvistemålsloven §204 nr 2. Det er heller ikke godtgjort at det her foreligger noen sedvanerettsdannelse av slik kvalitet at den må aksepteres av domstolene. Etter tvistemålsloven §204 nr 2 annet ledd er det for øvrig opp til domstolene å avgjøre om det skal gjøres unntak fra taushetsplikten, og vitneførselen kan derfor under ingen omstendighet avskjæres uten at byretten foretar en slik vurdering.

De regler som gjelder regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget og offentlighetens innsyn i statens dokumenter m v, har ikke betydning når det gjelder vitneplikt og dokumentasjonsplikt overfor domstolene. Denne plikten må bero på en tolkning av de regler som gjelder dette forholdet, og de har som nevnt intet unntak for drøftelser i regjeringskonferanser.

Kjæremålsmotpartene kan ikke se at det foreligger noe rettslig grunnlag for å unnta drøftelser i regjeringskonferanser fra vitneplikten. Dette må under enhver omstendighet bli løsningen i et tilfelle som det foreliggende, hvor det klart fremgår av statens egen opptreden og holdning at regjeringen reelt sett har truffet vedtak som innebærer en utøvelse av forvaltningsmyndighet overfor borgerne. Når regjeringen har valgt å behandle en sak på denne måten, må den også ta konsekvensen av dette, og de som har deltatt i avgjørelsen må ha plikt til å møte som vitner og forklare seg om saken. Skal domstolene ha mulighet til å prøve om forvaltningen har holdt seg innenfor de rammer som Stortinget har fastsatt for utøvelsen av dens forvaltningsmyndighet, kan de ikke berøves muligheten for bevisførsel om det som skjedde da beslutningen ble truffet. I så fall ville slike vedtak nærmest bli helt unndratt fra domstolenes kontroll, noe som ville være prinsipielt meget betenkelig.

Når det gjelder statens subsidiære påstand, bestrides at det foreligger noen uriktig tolkning av tvistemålsloven §189 nr 6. Dette spørsmålet er ikke avgjort i lagmannsrettens kjennelse, og det var på dette punkt ikke gjort gjeldende noen innvending fra statens side, som lagmannsretten hadde foranledning til å ta stilling til.

Kjæremålsmotpartene har nedlagt slik påstand:

"1. Eidsivating lagmannsretts kjennelse av 9. mars 1994 stadfestes.

2. Kjæremotpartene tilkjennes sakens omkostninger for Høyesteretts kjæremålsutvalg og for Høyesterett."

Jeg bemerker at saken gjelder et videre kjæremål, hvor Høyesteretts kjæremålsutvalgs - og dermed også Høyesteretts - kompetanse er begrenset ved bestemmelsene i tvistemålsloven §404. Kjæremålet retter seg mot lagmannsrettens lovtolkning og - for den subsidiære påstands vedkommende - også mot saksbehandlingen, noe Høyesterett kan prøve, jf tvistemålsloven §404 første ledd nr 2 og 3. Det må etter praksis ansees som tolkning av en lovforskrift også når det er spørsmål om avgjørelsen er i samsvar med de prinsipper prosesslovgivningen bygger på. De begrensninger i Høyesteretts kompetanse som følger av tvistemålsloven §404, har på denne bakgrunn ikke hatt betydning for min vurdering av saken.

Jeg er kommet til at kjæremålet må føre frem.

Lagmannsretten har tatt utgangspunkt i kjæremålsmotpartenes pretensjoner om sine materielle krav og har vurdert om de påberopte vitneforklaringer kommer saken ved. Lagmannsretten har på denne bakgrunn kommet til at bestemmelsene i tvistemålsloven §189 nr 1 ikke gir grunnlag for å avskjære vitneforklaringene om behandlingen av hvalsaken i regjeringskonferansen 3 juli 1986. Staten har anført at det ikke var riktig av lagmannsretten å legge saksøkernes pretensjoner vedrørende de materielle krav til grunn, når disse bygger på en uriktig forståelse av de konstitusjonelle regler om hvem som kan treffe vedtak på vegne av staten. Staten har i den forbindelse vist til at regjeringen ikke har kompetanse til å treffe bindende vedtak i en regjeringskonferanse, og at slike vedtak enten må treffes ved kongelig resolusjon i statsråd eller av departementet.

Jeg kan ikke se at dette synspunktet er treffende i denne sammenheng. Selv om man må legge til grunn at de standpunkter regjeringen kommer frem til i en regjeringskonferanse, må følges opp av av formelle vedtak, i statsråd eller av fagdepartementet, kan det ikke være tvilsomt at de hensyn som regjeringens standpunkt bygger på, i praksis også vil måtte bli avgjørende for de senere vedtak. Det kan derfor ikke være tvilsomt at vitneforklaringer om hvilke hensyn som har vært avgjørende ved behandlingen av en sak i regjeringskonferanse, vil kunne være bevis som kommer saken ved, også når det formelle vedtaket er truffet av departementet.

Jeg kan på den annen side ikke se at den måten vedtakene er blitt presentert på gjennom en pressemelding, kan ha betydning for spørsmålet om adgangen til å begjære vitneforklaringer fra regjeringsmedlemmene, i den forstand at presentasjonsmåten skal kunne medføre en utvidet adgang til slik vitneførsel. Kjæremålssaken må, slik jeg ser det, løses i samsvar med det som må være den generelle regel om vitneførsel vedrørende behandlingen i regjeringskonferanse av saker som gjelder utøvelse av forvaltningsmyndighet.

Staten gjør prinsipalt gjeldende at de prinsipper om vitneplikt som følger av tvistemållovens bestemmelser, må tolkes innskrenkende slik at vitneplikten ikke omfatter drøftelser i regjeringskonferanser, og at det heller ikke vil være adgang for domstolene til å motta vitneforklaringer om dette. Staten mener at dette følger av kjæremålsutvalgets kjennelse i Rt-1980-711, som gjaldt spørsmålet om fremleggelse av regjeringsnotater.

Jeg er enig med staten i at betraktningen om de spesielle hensyn som foreligger for regjeringskonferanser, som utvalgets kjennelse bygger på, også har gyldighet for vårt spørsmål. Det standpunkt som for regjeringsnotatenes vedkommende ble inntatt i kjennelsen i Rt-1980-711, vil, slik jeg ser det, vanskelig kunne opprettholdes dersom lagmannsrettens kjennelse stadfestes. Vår sak gjelder imidlertid et spørsmål av større rekkevidde enn kjennelsen fra 1980 gjorde, og rettsspørsmålene er nå fremstilt i større bredde enn den gang. Jeg ville derfor - dersom jeg fant at tungtveiende grunner talte for å fravike den - ikke føle meg bundet av den rettsoppfatning som ble lagt til grunn i kjennelsen i Rt-1980-711. Men kjennelsen har, som jeg kommer tilbake til, likevel betydning for min vurdering av saken.

Kjæremålsmotpartene har anført at en slik begrensning i adgangen til å føre bevis - som staten her gjør gjeldende - vil medføre at domstolene ikke vil få saken fullstendig opplyst, og at dette av flere grunner vil være prinsipielt betenkelig. Også regjeringsadvokaten har medgitt at hensynet til sakens opplysning - isolert betraktet - kan tale for at vitneplikten bør omfatte drøftelsene i regjeringskonferanser.

Det kan reises spørsmål om hvor stor betydning en slik bevisførsel vil ha for sakenes opplysning. Etter det regjeringsadvokaten har opplyst å kjenne til, er det ikke tidligere reist krav om vitneførsel om behandlingen av en sak i regjeringskonferanse, selv om domstolene gjennom årene har prøvet gyldigheten av en lang rekke vedtak både i statsråd og av departementene, som er truffet etter forutgående drøftelser i regjeringen. For min vurdering er det her av stor betydning at vedkommende fagstatsråd har plikt til å avgi forklaring i tilknytning til de saker som har vært behandlet i regjeringskonferanse. Dette gjelder både de vedtak som treffes i departementet på grunnlag av drøftelser i regjeringen og de vedtak som treffes i statsråd etter tilrådning fra fagstatsråden. Fagstatsråden vil, alt etter hva saken gjelder, måtte forklare seg blant annet om de hensyn som har vært avgjørende for vedtakene, og om det faktiske grunnlaget som disse er truffet på. Han vil måtte forklare hva som har vært den reelle begrunnelsen for vedtaket, også dersom han selv ikke har vært enig i denne. En mulighet for å avhøre flere av regjeringens medlemmer om hvilke hensyn som har vært avgjørende under regjeringskonferansen, vil likevel kunne være et supplement til fagstatsrådens forklaring og innebære at saken blir bredere og mer fullstendig opplyst. Dette vil kanskje særlig være situasjonen når en sak berører interessene til flere departementer. En begrensning i adgangen til bevisførsel i forhold til det som ellers vil gjelde, vil derfor her - som ved enhver annen slik begrensning - ha betenkelige sider. Jeg antar imidlertid at den begrensning i adgangen til bevisførsel som det er tale om, iallfall i alminnelighet vil være av forholdsvis beskjeden betydning.

Det standpunktet som kjæremålsutvalget inntok i kjennelsen i Rt-1980-711 vedrørende fremleggelse av regjeringsnotater, var begrunnet i de særlige hensyn som generelt gjør seg gjeldende for regjeringskonferanser. Regjeringskonferansene er vokset frem som et nødvendig og hensiktsmessig ledd i regjeringens arbeidsform, og dette er også grunnlaget for den praksis som gjelder for saksbehandlingen. Regjeringskonferansene er ikke et konstitusjonelt organ, noe som trolig er grunnen til at det ikke er blitt gitt formelle regler om saksbehandlingen.

Regjeringen har et åpenbart behov for å kunne drøfte en lang rekke spørsmål i full fortrolighet. Regjeringskonferansene er i denne sammenheng en sentral arbeidsform for regjeringen. Det har i lang tid vært en festnet oppfatning at det gjelder en taushetsplikt om det som drøftes i regjeringskonferansene, selv om det - som også berørt i kjennelsen i Rt-1980-711 - kan synes noe uklart hva som er det rettslige grunnlaget for og rekkevidden av denne taushetsplikt. Muligheten for at regjeringsmedlemmer skal måtte avgi vitneforklaring om behandlingen av saker i regjeringskonferanse, vil kunne innebære en begrensning i den frie politiske informasjonsutveksling og meningsbrytning som regjeringskonferansene danner rammen for. Dette vil kunne bety en svekkelse av regjeringskonferansene som et praktisk og politisk verktøy for regjeringen. Jeg tilføyer i den forbindelse at regjeringen - og dermed også det enkelte regjeringsmedlem - hvert år drøfter et meget stort antall saker hvor det kan tenkes påberopt slik vitneførsel.

Det kan innvendes at betenkelighetene ved vitneplikt for regjeringsmedlemmene svekkes av at vitneplikten under enhver omstendighet vil være begrenset til forhold av betydning for vedkommende sak, jf synspunktene om dette i kjennelsen i Rt-1970-1543 vedrørende forvaltningens plikt til å fremlegge interne dokumenter. Dette innebærer at en eventuell vitneplikt i saker som den foreliggende, blant annet vil kunne omfatte hvilke hensyn som har vært avgjørende for regjeringens standpunkt, men ikke de interne overveielser og de enkelte regjeringsmedlemmers foreløpige synspunkter. Denne grensen vil det imidlertid i praksis bli meget vanskelig å håndheve både for regjeringsmedlemmene og for domstolene. Det samme avgrensningsproblemet oppstår riktignok i en rekke andre sammenhenger, men jeg mener at det her vil oppstå med helt spesiell tyngde.

På bakgrunn av de tungtveiende hensyn som taler for å beskytte de fortrolige drøftelsene som finner sted i regjeringskonferansene, er jeg blitt stående ved at den rettsoppfatning som ligger til grunn for kjennelsen i Rt-1980-711, bør opprettholdes og også videreføres til det spørsmål denne saken gjelder.

Jeg er etter dette kommet til at lagmannsretten har bygget på en uriktig forståelse av tvistemålslovens regler om vitneplikt sammenholdt med reglene om domstolenes adgang til å motta bevis, når den har lagt til grunn at regjeringsmedlemmer har vitneplikt om behandlingen av saker i regjeringskonferanse.

Det foreligger ikke forhold i denne saken som tilsier at det er nødvendig å ta stilling til i hvilken utstrekning det kan tenkes unntak fra denne innskrenkende forståelse av tvistemålslovens bestemmelser om adgangen til vitneførsel.

Kjæremålet har ført frem. Da det etter mitt syn er på det rene at det ikke vil være anledning for byretten til å motta vitneforklaringer fra regjeringsmedlemmene om behandlingen av den aktuelle sak i regjeringskonferansen, og det ikke er anført at disse skal forklare seg om andre forhold, finner jeg at Høyesterett må kunne avsi kjennelse i samsvar med den påstanden staten har nedlagt. Staten har som nevnt i den påstand som er nedlagt for Høyesterett, akseptert at fiskeriministeren avgir forklaring i saken.

Saken gjelder et rettslig spørsmål av stor prinsipiell og praktisk betydning for staten, og jeg finner at saksomkostninger i kjæremålssaken ikke bør tilkjennes.

Jeg stemmer for denne

kjennelse:

1. Regjeringsmedlemmer som deltok i regjeringskonferansen 3 juli 1986 - med unntak av fiskeriministeren - tillates ikke ført som vitner.

2. Saksomkostninger i kjæremålssaken tilkjennes ikke.