HR-1995-5-A - Rt-1995-54
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1995-01-12 |
| Publisert: | HR-1995-00005-A - Rt-1995-54 (12-95) |
| Stikkord: | Trygderett, Utvidet barnetrygd |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Gulating Lagmannsrett LG-1991-01202 - Høyesterett HR-1995-00005 A, nr 105/1993. |
| Parter: | X (Advokat Rolf Bech-Sørensen - til prøve) mot Staten v/Rikstrygdeverket (Ass.regjeringsadvokat Bård Tønder). |
| Forfatter: | Tjomsland, Aasland, Gussgard, Aarbakke, Holmøy |
| Lovhenvisninger: | Barnetrygdloven (1946) §2, Skatteloven (1911) §44, §75, Byskatteloven (1911) §68, Folketrygdloven (1966) §12-4, Trygderettsloven (1966) §23, LOV-1969-12-19-78, Forsørgerfradragsloven (1976), Barneloven (1981), LOV-1993-12-17-119 |
Saken gjelder hvorvidt den ankende parts inngåelse av ekteskap i 1990 med en annen enn hennes barns far, medførte bortfall av hennes rett til såkalt utvidet barnetrygd i medhold av lov 24 oktober 1946 nr 2 om barnetrygd §2 annet ledd. Utvidet barnetrygd innebærer at den stønadsberettigede mottar barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske antall barn vedkommende har omsorgen for. Etter barnetrygdloven §2 annet ledd har den "som er alene om omsorgen for barn" rett til utvidet barnetrygd blant annet når "foreldrene ikke har inngått ekteskap med hverandre, og ikke lever sammen". Saken gjelder barnetrygdloven slik den lød før lovendringen av 17 desember 1993 nr 119.
Den ankende part, X, tidligere - - -, fikk 7 november 1985 datteren D. Den ankende part var ugift mor og bodde de første årene med barnet sammen med sine foreldre. Barnets far betalte barnebidrag. Ved vedtak av 15 januar 1986 av Bergen trygdekontor ble hun tilstått utvidet barnetrygd i medhold av barnetrygdloven §2 annet ledd, og hun mottok derfor barnetrygd for to barn.
Den 26 mai 1990 inngikk den ankende part ekteskap med Y. Han var ikke barnets far, og barnet ble heller ikke adoptert av ham.
Den 18 juni 1990 vedtok Bergen trygdekontor at Xs rett til utvidet barnetrygd skulle falle bort som følge av at hun hadde inngått ekteskap. Trygdekontoret la til grunn at hun ikke lenger kunne anses å være alene om omsorgen for barnet, og vilkårene for utvidet barnetrygd var derfor etter trygdekontorets mening ikke lenger til stede.
Rikstrygdeverket fastholdt vedtaket etter anke, og oversendte saken til Trygderetten. Trygderettens ankeutvalg fant enstemmig at anken ikke kunne føre frem, og avsa kjennelse for at anken skulle nektes fremmet.
X innga 20 november 1991 stevning til Gulating lagmannsrett under henvisning til trygderettsloven §23. Hun nedla påstand om at hun var berettiget "til utvidet barnetrygd i medhold av barnetrygdloven §2 annet ledd f.o.m. 01. juni 1990 inntil vilkårene for dette bortfaller".
Gulating lagmannsrett avsa 9 desember 1992 dom med slik domsslutning:
"1. Staten frifinnes.
2. Hver av partene bærer sine omkostninger for lagmannsretten."
X har påanket lagmannsrettens dom, og Høyesteretts kjæremålsutvalg har samtykket i at anken blir brakt inn for Høyesterett uten hensyn til ankegjenstandens verdi. Anken retter seg mot lagmannsrettens tolkning av barnetrygdloven §2 annet ledd.
Ved bevisopptak til bruk for Høyesterett har den ankende part, hennes daværende ektefelle og en representant for Rikstrygdeverket avgitt forklaring. Det er fremlagt noe nytt rettslig materiale. Saken står i samme stilling som for lagmannsretten.
Det er opplyst at den ankende part ble separert ved bevilling av 14 oktober 1993, og at hun fra 1 november 1993 igjen er blitt tilstått utvidet barnetrygd. Den utvidede barnetrygd for tidsrommet 1 juni 1990 til 31 oktober 1993, som er tvistegjenstanden i saken, utgjør etter det opplyste kr 34.914.
Det tilføyes at ved lov av 17 desember 1993 nr 119, ble det med virkning fra 1 januar 1994 inntatt en uttrykkelig bestemmelse i barnetrygdloven §2 fjerde ledd om at rett til utvidet barnetrygd bortfaller når den stønadsberettigede "inngår ekteskap". Samtidig ble det bestemt at rett til utvidet barnetrygd også bortfaller når den stønadsberettigede "lever i ekteskapslignende forhold i en felles husholdning og har levd slik i minst 12 av de siste 18 måneder".
Den ankende part - X - har sammenfatningsvis gjort gjeldende:
Det beror på uriktig tolkning av barnetrygdloven §2 annet ledd når trygdeetaten har lagt til grunn at retten til utvidet barnetrygd bortfaller når den stønadsberettigede inngår ekteskap med en annen enn barnets far. En slik løsning kan etter den ankende parts mening ikke forankres i bestemmelsens ordlyd.
Prinsipalt anfører den ankende part at uttrykket "alene om omsorgen" i §2 annet ledd er uttømmende definert ved oppregningen i bokstav a - c. Lagmannsretten har derfor tatt feil når den har lagt til grunn at uttrykket "alene om omsorgen" er et selvstendig vilkår for retten til utvidet barnetrygd.
Den ankende part viser til at praksis, før barnetrygdloven §2 annet ledd ble endret ved lov av 19 desember 1969 nr 78, var at den stønadsberettigede ikke mistet retten til barnetrygd for første barn ved inngåelse av ekteskap. Bakgrunnen for lovrevisjonen i 1969, hvor hovedelementet var den generelle innføring av barnetrygd fra første barn, var å kompensere for at klassefradrag for barn falt bort ved skatteligningen og for prisstigningen på grunn av overgangen til merverdiavgift. En innsnevring av området for hvem som skulle være berettiget til utvidet barnetrygd i forhold til de som tidligere fikk barnetrygd for første barn, ville falle utenfor dette formålet.
Uttalelsen i forarbeidene til endringen av barnetrygdloven i 1969, jf Ot.prp.nr.19 (1969-70) på side 2, hvor det heter at det er en forutsetning at retten til utvidet barnetrygd faller bort ved inngåelse av ekteskap, er flertydig og kan under ingen omstendighet gi avgjørende støtte for trygdemyndighetenes lovforståelse. Det avgjørende må være at den forståelse som trygdemyndighetene legger i uttalelsen, ikke har nedfelt seg i bestemmelsens ordlyd. Forarbeidene inneholder i drøftelsen av de økonomiske konsekvenser av lovutkastet ikke noe om hvilken besparelse en slik innsnevring av området ville innebære. Uttrykket "alene om omsorgen" tar - slik den ankende part forstår lovforarbeidene - ikke sikte på å regulere dette spørsmålet, men kom inn i lovteksten - etter råd fra Justisdepartementets lovavdeling - for å presisere at også andre enn barnets foreldre kunne være berettiget til å motta utvidet barnetrygd.
Heller ikke i forvaltningspraksis har uttrykket "alene om omsorgen" blitt anvendt som et selvstendig vilkår for utvidet barnetrygd, når man ser bort fra tilfeller hvor den stønadsberettigede inngår ekteskap. Uttrykket har således ikke vært ansett å være til hinder for at rett til utvidet barnetrygd beholdes når den stønadsberettigede inngår et fast samboerforhold, eller når vedkommende bor sammen med sine egne foreldre.
Subsidiært gjør den ankende part gjeldende at lagmannsretten har lagt til grunn en uriktig forståelse av uttrykket "alene om omsorgen". Bestemmelsen må få anvendelse i de tilfeller hvor den stønadsberettigede er alene om det rettslige omsorgsansvaret og også har hovedansvaret for den praktiske gjennomføringen av omsorgen. En ektefelle har ikke noen forpliktelse eller rettigheter overfor den andres særkullsbarn, og det kan da heller ikke være riktig å anse vedkommende som delaktig i omsorgen for disse barna.
Felles for den prinsipale og den subsidiære anførsel hevdes at lovgiver har hatt oppfordring til å uttale seg klarere, dersom meningen var at retten til utvidet barnetrygd skulle bortfalle ved inngåelse av ekteskap. Dette er gjort i andre lover hvor en tilsvarende problemstilling har vært aktuell. Det vises videre til at trygdemyndighetenes standpunkt, etter den ankende parts mening, innebærer at denne gruppen stønadsmottakere fikk mindre kompensasjon for bortfall av klassefradrag og innføring av merverdiavgift enn de øvrige grupper. Det skillet som trygdemyndighetene her etablerte mellom de som inngikk ekteskap og de som etablerte samboerforhold, er i strid med generelle rettferdighetsbetraktninger om fordeling av goder mellom grupper og heller ikke i samsvar med den alminnelige rettsbevissthet.
Når trygdemyndighetenes standpunkt har så svak forankring i lovteksten, kan Rikstrygdeverkets og Trygderettens praksis ikke tillegges avgjørende vekt. Det svekker dessuten betydningen av denne praksis at den bare omfatter inngåelse av ekteskap og ikke etablering av samboerforhold, som i forhold til lovteksten burde stå i samme stilling.
X har nedlagt slik påstand:
"1. X har rett til utvidet barnetrygd i medhold av barnetrygdloven §2 annet ledd fra og med 01. juni 1990 til og med 31. oktober 1993.
2. X tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett."
Ankemotparten - staten v/Rikstrygdeverket - har sammenfatningsvis anført:
Lagmannsrettens dom er riktig både i resultatet og i begrunnelsen.
Lagmannsretten har med rette lagt til grunn at barnetrygdloven §2 annet ledd er slik oppbygget at det er et selvstendig vilkår for utvidet rett til barnetrygd at den stønadsberettigede er "alene om omsorgen" for barnet. Dessuten må ett av vilkårene nedfelt i bokstav a - c være oppfylt.
Uttrykket "alene om omsorgen" har ikke noe entydig juridisk innhold, og det må i denne sammenheng forstås som en beskrivelse av den faktiske tilstand som foreligger, og ikke som en henvisning til et rettslig omsorgsansvar. Når den stønadsberettigede inngår ekteskap, er det ut fra en slik forståelse ikke naturlig å anse vedkommende som "alene om omsorgen" for barnet. Det standpunkt som trygdemyndighetene har inntatt er vel forenlig med lovens ordlyd; noen motstrid foreligger i alle fall ikke.
Lovgiver innførte i 1969 uttrykket "alene om omsorgen" med den klare intensjon å foreta en endring på dette punkt i forhold til den tidligere regel om hvem som hadde rett til barnetrygd for første barn. En stønadsberettiget som inngikk ekteskap skulle ikke være berettiget til utvidet barnetrygd. Denne lovgivervilje er kommet klart til uttrykk både i Ot.prp.nr.19 (1969-70) side 2 og Innst.O.nr.V (1969-70) side 1. Det kan ikke være tvil om at Stortinget har vært på det rene med at det ble innført en slik regel. Meningen var - som det fremgår av forarbeidene - å innføre en tilsvarende regel som den man hadde hatt når det gjaldt ekstra klassefradrag for enslige forsørgere ved beskatningen. Dette hadde sammenheng med at skattereformen medførte at en del av det offentliges støtte til barnefamiliene ble overført fra skattereglene til barnetrygden. Barnetrygden fikk derfor et helt annet innhold etter 1970 enn den hadde hatt tidligere.
Den løsning som lovgiver her valgte hadde sterke reelle grunner. Når vedkommende som er "alene om omsorgen" inngår ekteskap, vil ektefellen rent faktisk bidra til familiens underhold, og familien oppnår vanligvis også betydelige økonomiske besparelser. Dette tilsier at begrunnelsen for utvidet barnetrygd ikke lenger er til stede. Praktiske grunner - særlig avgrensingsproblemer - tilsa at bortfallet av utvidet barnetrygd i 1970 ble begrenset til de tilfeller hvor den stønadsberettigede inngikk ekteskap, og at man derfor den gang ikke trakk inn samboerforhold. Først ved lovendringen 17 desember 1993 nr 119 ble det gitt en bestemmelse som fanget opp visse kvalifiserte samboerforhold. Staten viser til at saken gjelder en lovtolkning som har vært praktisert konsekvent siden lovendringen trådte i kraft 1 januar 1970. Den har hatt full tilslutning fra de ledende forvaltningsorganer innen trygdeetaten, og Trygderetten har lagt den til grunn i 18 saker. En så omfattende praksis hvor det i løpet av en periode på over 20 år dessuten er avgjort ti-tusenvis av enkeltsaker, må i dette tilfellet i seg selv være avgjørende for tolkningen. Også de betydelige forvaltningsmessige konsekvenser som en underkjennelse av en så langvarig praksis vil innebære, må tas i betraktning.
Staten v/Rikstrygdeverket har nedlagt slik påstand:
"1. Gulating lagmannsretts dom av 9 desember 1992 stadfestes.
2. Staten v/Rikstrygdeverket tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett."
Jeg er kommet til samme resultat som lagmannsretten, og jeg kan i det vesentlige også slutte meg til den begrunnelse lagmannsretten har gitt.
Barnetrygdloven §2 annet ledd hadde etter lovendringen 19 desember 1969 nr 78, som gjaldt med virkning fra 1 januar 1970, følgende ordlyd:
"Den som er alene om omsorgen for barn har rett til trygd for ett barn mer enn det faktiske barnetall når:
a. en av foreldrene eller begge er avgått ved døden,
b. foreldrenes ekteskap er oppløst eller de er separert ved dom eller bevilling, eller
c. foreldrene ikke har inngått ekteskap med hverandre, og ikke lever sammen."
Før lovendringen i 1969 var utgangspunktet at det ikke ble gitt barnetrygd for første barn. Etter barnetrygdloven §2 annet ledd, 1.punktum ble det likevel ydet barnetrygd for første barn "når foreldrene er skilt, når en av dem eller begge er avgått ved døden eller når de ikke har inngått ekteskap med hverandre". Den stønadsberettigede beholdt den gang barnetrygden for første barn når vedkommende inngikk ekteskap, såfremt ekteskapet ble inngått med en annen enn den andre av foreldrene. Ordningen var på dette punkt for barnetrygdens vedkommende en annen enn når det gjaldt de to ekstra klassefradrag som enslige forsørgere kunne kreve ved skatteligningen, jf de dagjeldende bestemmelser i landsskatteloven §75 ellevte ledd og byskatteloven §68 ellevte ledd. Skattyteren mistet de to ekstra klassefradragene når vedkommende inngikk ekteskap.
Ved lovendringen i 1969 ble det som en generell ordning innført barnetrygd fra første barn. De stønadsberettigede som var omfattet av barnetrygdloven §2 annet ledd, fikk dessuten barnetrygd for "ett barn mer enn det faktiske barnetall". Det fremgår av forarbeidene til lovendringen at det var meningen å foreta en endring i rettstilstanden når det gjaldt betydningen av at den stønadsberettigede inngikk ekteskap. Det heter om dette i Ot.prp.nr.19 (1969-70) side 2:
"De enslige forsørgere som etter barnetrygdens någjeldende bestemmelser har fått barnetrygd for første barn, har fått beholde stønaden også om de senere har inngått ekteskap. Det er imidlertid forutsetningen at barnetrygd for ett barn mer enn det faktiske barnetall skal falle bort dersom den av foreldrene som er alene med omsorgen for barnet eller barna inngår ekteskap, idet dette er i samsvar med den praksis som har vært fulgt når det gjelder de ekstra klassefradragene som enslige forsørgere har hatt krav på etter skattelovene."
Uttalelsen i proposisjonen er referert i Sosialkomiteens innstilling uten at komiteen har knyttet merknader til spørsmålet, jf Innst.O.nr.V (1969-70) side 1.
Slik jeg leser uttalelsen, fremgår det her utvetydig at Sosialdepartementets mening var å innføre den samme ordningen som den som gjaldt for ekstra klassefradrag for enslige forsørgere. Jeg peker i den forbindelse også på at endringene i barnetrygden nettopp hadde sammenheng med de endringer som samtidig skjedde i beskatningen av enslige forsørgere. Det heter om dette i Ot.prp.nr.19 (1969-70) på side 2 - et par avsnitt foran det jeg nettopp siterte:
"Enslige forsørgere har dessuten kunnet kreve to ekstra klassefradrag etter landsskatteloven §75, byskatteloven §68, begges ellevte ledd. Som kompensasjon for bortfallet av disse klassefradragene for barn under 16 år har Finansdepartementet foreslått at enslige forsørgere skal få barnetrygd for ett barn mer enn de faktisk forsørger. Enslige forsørgere vil videre etter skattelovenes bestemmelser fra 1 januar 1970 bli ført i skatteklasse 2 når de forsørger barn under 18 år, og vil dermed bli likestilt med sambeskattede ektefeller når det gjelder klassefradrag ved kommuneligningen og skattefritt beløp og progresjonsskala ved statsskatteligningen."
Det er for øvrig i samsvar med et generelt prinsipp i skatteog trygdelovgivningen at ekstra ytelser til enslige forsørgere bortfaller ved inngåelse av ekteskap. Jeg viser til folketrygdloven §12-4 om ytelser til ugifte, skilte og separerte forsørgere. En som har inngått ekteskap ansees heller ikke som enslig forsørger i forhold til regelen om foreldrefradrag i skatteloven §44 sjuende ledd, om skatteklasse 2 i skatteloven §75 annet ledd eller etter lov 10 desember 1976 nr 90 om forsørgerfradrag.
Det fremgår av forarbeidene til lovendringen i 1969 - når disse leses i sammenheng - at den endrede betydning av at stønadsberettigede inngikk ekteskap, skulle varetas ved tilføyelsen av uttrykket "alene om omsorgen". Bakgrunnen for at bestemmelsen ble omformulert i en sen fase av lovarbeidet, synes å være uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling under den lovtekniske gjennomgang av proposisjonsutkastet. Spørsmålet om betydningen av at den stønadsberettigede inngår ekteskap var ikke berørt i det proposisjonsutkastet som var sendt Lovavdelingen, og det fremgikk av uttalelsen at Lovavdelingen derfor forutsatte at den dagjeldende ordning på dette punkt fortsatt skulle gjelde. Etter at Lovavdelingens uttalelse forelå, tilføyde Sosialdepartementet det avsnittet i proposisjonen - som jeg har gjengitt - hvor departementet tok stilling til spørsmålet. Departementet foreslo også en ny utforming av §2 annet ledd blant annet ved tilføyelsen av uttrykket "alene om omsorgen". Dette uttrykket må antas tilføyd nettopp fordi Sosialdepartementet ville presisere at retten til utvidet barnetrygd skulle bortfalle når den stønadsberettigede inngikk ekteskap. Jeg viser i den forbindelse til at departementet brukte uttrykket "alene med omsorgen" da dette spørsmålet - i det avsnittet jeg siterte - ble drøftet i proposisjonen.
Jeg finner det på denne bakgrunn klart at den ankende parts prinsipale anførsel om at begrepet "alene om omsorgen" er uttømmende definert i oppregningen i bokstav a - c, ikke kan føre frem. Både lovbestemmelsens oppbygging og drøftelsen i lovforarbeidene viser at uttrykket "alene om omsorgen" innebærer et selvstendig vilkår for å få utvidet barnetrygd.
Heller ikke den ankende parts subsidiære anførsel om at lagmannsretten har lagt til grunn en uriktig tolkning av uttrykket "alene om omsorgen", kan føre frem. Omsorgsbegrepet har ikke noe fast rettslig innhold, og det må bero på en tolkning av den enkelte lovbestemmelse hva som skal legges i begrepet, jf Backer: Barneloven Kommentarutgave side 139-140. Forarbeidene til endringen i barnetrygdloven §2 annet ledd viser, som jeg allerede har redegjort for, at meningen med å tilføye uttrykket "alene om omsorgen" var å fastslå at de som inngikk ekteskap skulle falle utenfor ordningen med utvidet barnetrygd. Det kan derfor legges til grunn at bestemmelsen ikke bygger på et rettslig omsorgsbegrep.
Det hadde etter mitt syn vært mer treffende om bortfallet av retten til utvidet barnetrygd ved inngåelse av ekteskap, hadde kommet direkte til uttrykk i lovteksten slik tilfellet er i folketrygdloven §12-4. Den uttrykksmåten som erbenyttet i barnetrygdloven - "alene om omsorgen" - kan nemlig også forstås som en henvisning til en konkret vurdering av de faktiske forhold, slik at også samboerforhold, bofellesskap med foreldre eller søsken m v kunne være relevante. Forarbeidene gir imidlertid ingen holdepunkter for at det var meningen å gi en regel med et slikt innhold, noe som heller ikke ville ha harmonert med andre regler om ytelser til enslige forsørgere. Slik er bestemmelsen heller ikke forstått i praksis.
Etter mitt syn kan det ikke være tvilsomt at lovteksten, sammenholdt med forarbeidene, ga trygdemyndighetene tilstrekkelig grunnlag for å fastslå at retten til utvidet barnetrygd bortfalt når den stønadsberettigede inngikk ekteskap.
Jeg tilføyer at trygdemyndighetenes praksis når det gjelder dette spørsmål - etter det opplyste - har vært helt konsekvent siden lovendringen trådte i kraft 1 januar 1970. Allerede i Rundskriv nr 118 P av 22 januar 1970 uttalte Rikstrygdeverket at: "Utvidet barnetrygdstønad etter §2 annet ledd, faller bort dersom forsørgeren (enke, enkemann, fraskilt, ugift mor) inngår ekteskap. Vedkommende er da ikke lenger alene om omsorgen for barn."
Den første saken hvor spørsmålet ble behandlet av Trygderetten ble avgjort ved kjennelse av 4 mars 1971, ankesak nr 44/1971, etter at spørsmålet hadde vært forelagt for Sosialdepartementet og Finansdepartementet, som erklærte seg enig i Rikstrygdeverkets fortolkning. Trygderetten har behandlet spørsmålet i til sammen 18 saker, hvorav anken i de 6 siste sakene ble nektet fremmet fordi ankeutvalget enstemmig fant at anken ikke ville føre frem. Den forvaltningspraksis som trygdemyndighetene her har fulgt, har - i de 24 år som den aktuelle lovbestemmelse ble anvendt - fått virkning for et meget stort antall stønadsmottakere. For året 1992 har Rikstrygdeverket beregnet antallet til ca 46.600. Den langvarige, omfattende og konsekvente forvaltningspraksis som her foreligger, må i seg selv tillegges betydelig vekt ved fortolkningen av barnetrygdloven §2 annet ledd.
Jeg er etter dette - som lagmannsretten - kommet til at staten v/Rikstrygdeverket må bli å frifinne i søksmålet.
Jeg har funnet saksomkostningsspørsmålet noe tvilsomt. Saken gjelder et generelt tolkningsspørsmål, som har betydning for et meget stort antall stønadsmottakere etter barnetrygdloven, og dette var også grunnen til at anken ble henvist til Høyesterett uten hensyn til ankegjenstandens verdi. På denne bakgrunn er jeg blitt stående ved at saksomkostninger for Høyesterett ikke bør tilkjennes.
Jeg stemmer for denne dom:
1. Lagmannsrettens dom stadfestes.
2. Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.