HR-1995-88-B - Rt-1995-955

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1995-06-08
Publisert:	HR-1995-00088-B - Rt-1995-955 (295-95)
Stikkord:	Fiskerirett, Erstatningsrett, Forvaltningsrett
Sammendrag:	Saken gjaldt erstatningskrav mot staten fordi de ankende parter ikke fikk fartøykvote for fiske etter torsk nord for 62 grader N i 1990.
Saksgang:	Frostating Lagmannsrett LF-1992-217 A - Høyesterett HR-1995-00088B, nr 170/1993
Parter:	1. Paul Sverre Reite 2. Nils-Ottar Reite 2. Nils-Ottar Reite 3. Oddmar Reite 4. Magne Ove Arhaug (advokat Knut Rognlien - til prøve) mot Staten v/Fiskeridepartementet (advokat Vidar Strømme)
Forfatter:	Backer, Hellesylt, Langvand, Schei, Smith
Lovhenvisninger:	Grunnloven (1814) §97, Lov om regulering av fiskerideltagelsen (1972) §6, §8, Saltvannsfiskeloven (1983) §5

Saken gjelder erstatningskrav mot staten fordi de ankende parter ikke fikk fartøykvote for fiske etter torsk nord for 62 grader N i 1990.

Paul Sverre Reite, Nils-Ottar Reite, Oddmar Reite og Magne Ove Arhaug hadde siden 1982 drevet fiske etter flere forskjellige fiskeslag med Brødrene V, som er et eldre fiskefartøy på 69,8 fot, hjemmehørende i Ålesund. Eiere av fartøyet var brødrene Karl O. Reite og Asbjørn Reite. Paul Sverre og Oddmar er sønner av Karl O. Reite, og Magne Ove Arhaug er svigersønn av ham. Nils-Ottar er sønn av Asbjørn Reite. Eierne av fartøyet var som pensjonerte fiskere oppført på blad A i fiskermanntallet, jf Fiskeridepartementets forskrifter av 26 september 1983 §4. De fire brukerne av fartøyet var som aktive fiskere oppført på blad B i fiskermanntallet, jf forskriftenes §5.

Det ble i 1989 klart at den norsk-arktiske torskestamme var gått kraftig tilbake, og at det i 1990 ville bli nødvendig med et nytt kvotesystem, der flertallet av de fartøyer som hittil hadde fisket etter torsk, ikke ville få anledning til det. Ved kgl. res. av 8 desember 1989 ble det fastsatt forskrift om adgang til å delta i fiske etter norsk arktisk torsk med konvensjonelle redskap nord for 62 grader N i 1990. Forskriften var gitt i medhold av lov av 16 juni 1972 nr 57 om deltagelse i fisket - deltakerloven - §6 og §8 og saltvannsfiskeloven av 3 juni 1983 nr 40 §5. Fartøykvote skulle, med noen unntak som her er uten interesse, bare gis til fartøy som i ett av de tre foregående år hadde levert et visst minstekvantum torsk, og der eieren av fartøyet hadde vært ført på blad B i fiskermanntallet før 8 desember 1989. Det er på det rene at Brødrene V ikke tilfredsstilte kravet til minste fangstkvantum. Spørsmålet om forståelsen av det andre hovedvilkår er et av tvistepunktene i saken.

Etter §6 i forskriften av 8 desember 1989 kunne Fiskeridepartementet oppheve eller endre forskriften. I medhold av denne bestemmelse gjorde Fiskeridepartementet 26 januar 1990 den endring at det i forskriftens §1, som fastsatte vilkårene for deltakelse, ble tilføyet en ny bokstav d hvoretter det skjønnsmessig, blant dem som ellers ikke nådde opp, kunne fordeles 2.240 enhetskvoter, hvorav 220 enhetskvoter i Møre og Romsdal. Den 26 mars 1990 ble bokstav d endret ved at det ble adgang til å fordele ytterligere 50 enhetskvoter i Møre og Romsdal.

De fire brukere av Brødrene V drev virksomheten som partrederi med Paul Sverre Reite som korresponderende reder. I samband med at den påtenkte, nye forskrift var ute til høring høsten 1989, fikk Paul Sverre Reite overført til seg en 20 % eierandel i Brødrene V, og han søkte 15 november 1989 Fiskeridirektoratet om godkjennelse av dette. Søknaden ble innvilget. Bakgrunnen for overføringen var at Paul Sverre Reite etter en samtale med den lokale fiskerirettleder forstod det slik at det i relasjon til forskriften ville være tilstrekkelig om en av brukerne av fartøyet eide 10 % av dette. Senere viste det seg at myndighetene krevde 50 % eierandel av personer som står på fiskermanntallets blad B.

Paul Sverre Reite søkte på vegne av partrederiet om fartøykvote for Brødrene V både etter forskriften av 8 desember 1989 slik den opprinnelig lød, og i forbindelse med de to senere endringer. Avgjørelsesmyndighet var i det første tilfelle Fiskeridirektoratet. Etter at dette hadde avslått søknaden, klaget Reite til Fiskeridepartementet. Klagen ble ikke tatt til følge. Dette vedtaket er ikke angrepet. Avgjørelsesmyndighet i de to siste tilfelle var fiskerisjefen i Møre og Romsdal. Etter at denne hadde avslått søknadene, klaget Reite til Fiskeridirektoratet. Heller ikke disse klagene ble tatt til følge. Fiskeridirektoratets vedtak er av 10 september 1990. Det foreliggende søksmål knytter seg til dette vedtaket.

Det kan ellers nevnes at de fire brukere av Brødrene V tidlig i 1990 fikk hele eiendomsretten til fartøyet overført til seg, og at de fra og med 1991 har fått fartøykvote ved fiske av torsk.

Etter at Paul Sverre Reite, Nils-Ottar Reite, Oddmar Reite, Magne Ove Arhaug og Partrederiet Reite Notlag "Brødrene V" hadde reist søksmål mot staten v/Fiskeridepartementet, avsa Ålesund byrett 31 desember 1991 dom med slik domsslutning:

"1. Fiskeridirektoratets vedtak av 10. september 1990 kjennes ugyldig.

2. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale erstatning til Paul Sver re Reite, Nils-Ottar Reite, Oddmar Reite, Magne Ove Arhaug og Partrederiet Reite Notlag "Brødrene V" med kr 500000,- - kronerfemhundretusen 00/100 - med tillegg av 18 - atten - % morarenter fra 15. februar 1991 og til betaling skjer.

3. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale saksomkostninger med kr 126100.- - kroneretthundreogtjuesekstusenetthundre 00/100 - til Paul Sverre Reite, Nils-Ottar Reite, Oddmar Reite, Magne Ove Arhaug og Partrederiet Reite Notlag "Brødrene V".

4. Beløpene under pkt. 2 og 3 forfaller til betaling innen 14 - fjorten - dager fra dommens forkynnelse."

Staten v/Fiskeridepartementet påanket byrettens dom til Frostating lagmannsrett, som 13 februar 1993 avsa dom og kjennelse med slik felles slutning, kalt domsslutning:

"1. Byrettens dom slutningens punkt 1 oppheves og saken avvises for denne del.

2. Forøvrig frifinnes Staten v/Fiskeridepartementet.

3. Ankesaken heves for så vidt angår Reite Notlag "Brødrene V".

4. Saksomkostninger tilkjennes ikke."

Saksforholdet og partenes anførsler for de tidligere retter fremgår av byrettens og lagmannsrettens dommer.

Paul Sverre Reite, Nils-Ottar Reite, Oddmar Reite og Magne Ove Arhaug har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett for så vidt gjelder domsslutningen punkter 2 og 4. Anken gjelder rettsanvendelsen og bevisbedømmelsen.

De fire ankende parter og fem vitner er avhørt ved bevisopptak til bruk for Høyesterett. Ett av vitnene er nytt for Høyesterett. Det er fremlagt noen nye dokumenter. De ankende parter har frafalt tidligere anførsler om konvensjonsstrid, mekanisk rettsanvendelse og sterk urimelighet som grunnlag for ugyldighet. På den annen side har de som ny anførsel for Høyesterett påberopt seg at det foreligger tilbakevirkning i strid med prinsippet i grunnloven §97. Det er enighet mellom partene om at erstatningen skal settes til 400.000 kroner med tillegg av renter, dersom vilkårene er til stede for erstatningsplikt.

De ankende parter, Paul Sverre Reite m fl, har i det vesentlige anført:

Staten skulle ha vært pålagt å betale erstatning fordi Fiskeridirektoratets vedtak av 10 september 1990 er ugyldig.

I den utstrekning forskriften av 8 desember 1989 må forstås slik at den stiller krav om at eieren, og ikke bare leieren eller annen bruker av fiskefartøy skal være aktiv fisker, er et slikt krav uten lovhjemmel. Verken deltakerloven, saltvannsfiskeloven eller den øvrige lovgivning som regulerer fisket, bærer spor av å ville hindre aktive fiskere i å delta i fisket bare fordi de ikke selv eier fiskefartøyet. At man ikke vil gi ervervstillatelse for fiskefartøyer til andre enn aktive fiskere, ligger i en annen gate. Det er deltakerloven §6 første ledd som inneholder hjemmelen for å forby fiske med fiskefartøyer som er innført i merkeregisteret, når dette er nødvendig for å hindre overbeskatning. Lovens §8 fastsetter rammen for de forskrifter som Kongen kan gi. Det er der intet om at man ensidig kan legge vekt på om eieren er aktiv fisker, når brukeren er det.

Under enhver omstendighet foreligger her en type tilfelle som det er særlig vanskelig å tenke seg at lovgiveren har ment å ramme. Brukerne av fartøyet er eiernes arvinger, og bør ikke straffes for at de ikke tidligere har fått eiendomsretten overført til seg. Overføring kunne ha vært foretatt når som helst, og ville ikke ha budt på noen problemer. Det strider mot prinsippet i grunnloven §97 å gripe inn i de ankende parters næringsutøvelse på grunnlag av et rent formelt og tilfeldig forhold som knytter seg til en bestemt dato i fortiden.

Når forskriften av 8 desember 1989 §1 bokstav b bruker uttrykket "Eier av fartøyet", bør etter de ankende parters oppfatning uttrykket tolkes utvidende. I foredraget til den kongelige resolusjon er gjengitt et forslag fra Fiskeridirektoratet, der man har brukt uttrykket "Eier (eller leier)". Det fremgår av foredraget at man har ment å oppta Fiskeridirektoratets forslag.

Under enhver omstendighet må avslaget på de ankende parters søknader om å få fartøykvote i forbindelse med de to tilleggsrundene være ugyldig på grunn av usaklig forkjellsbehandling. Andre fartøyer fikk kvote, uten at de ut fra objektive kriterier lå noe bedre an. Hvis man regner med hysefangsten, ville Brødrene V ha tilfredsstilt kravene til minstefangst. Det ble lagt uforholdsmessig sterk vekt på at søkerne ikke var eiere av fartøyet.

Hvis man først bygger på at det foreligger en ugyldig forvaltningsakt, er det årsakssammenheng mellom ugyldigheten og det tap de ankende parter har lidt. Ansvarsgrunnlaget hevdes å være objektivt. Subsidiært hevdes det å foreligge uaktsomhet.

De ankende parter har nedlagt slik påstand:

"1. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale erstatning til Paul Sverre Reite, Nils-Ottar Reite, Oddmar Reite, Magne Ove Arhaug med kr 400000,- - kronerfirehundretusen 00/100 - med tillegg av 18 - atten - % morarente fra 15. februar 1991 til 31. desember 1993 og 12 % - tolv - % morarente fra 1. januar 1994 til betaling skjer.

2. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale Paul Sverre Reite Nils-Ottar Reite, Oddmar Reite og Magne Ove Arhaug sakskostnader for byretten med kr 126000,- med tillegg av 18 - atten - % morarenter fra 16. januar 1992 til 31. desember 1993 og 12 - tolv - % morarente fra 1. januar 1994 til betaling skjer, for lagmannsretten med kr 75200,- med tillegg av 18 - atten - % morarenter fra 3. mars 1993 til 31. desember 1993 og 12 - tolv - % morarente fra 1. januar 1994 til betaling skjer og for Høyesterett."

Ankemotparten, staten v/Fiskeridepartementet, har i det vesentlig anført: Lagmannsrettens frifinnende dom er riktig.

Bakgrunnen for forskriften av 8 desember 1989 var den dramatiske nedgang i torskebestanden, som gjorde nødvendig å foreta en hardhendt reduksjon av det antall fartøyer som kunne fiske etter torsk. De ankende parter kunne fortsatt fiske etter andre fiskeslag, noe som hele tiden hadde vært deres vesentligste næringsgrunnlag, og de hadde en liten maksimalkvote for fangst av torsk, jfr. forskriftens §5. Reguleringen gjaldt bare nord for 62 grader N.

Forskriftens bestemmelser om vilkår for deltakelse i fisket har hjemmel i deltakerloven §6 første ledd og §8. Selv om loven og dens forarbeider ikke har forutsett en situasjon akkurat som den foreliggende, kan det som står i loven ikke tolkes antitetisk. Det var gode grunner for å begrense deltakelsen til fartøyer som var eiet av aktive fiskere. Ellers kunne fartøyer som ikke kvalifiserte til kvote, skaffes kvote ved utleie. Uttrykket "eier" i forskriftens §1 bokstav b må tolkes etter sin ordlyd. Det fremgår av forarbeidene til forskriften at man overveiet å kreve at både eier og leier av fartøy skulle stå på blad B i fiskermanntallet, men man ga opp det siste kravet.

Den omstendighet at man hadde med et generasjonsskifte å gjøre når det gjaldt driften av Brødrene V, kan ikke bringe saken i en annen rettslig stilling. Far og sønn kan ikke uten videre identifiseres. Grunnloven §97 har ikke noe med denne situasjon å gjøre.

Fiskerisjefen måtte i de to tilleggsrundene foreta en konkret, skjønnsmessig vurdering, der mange forhold skulle tas i betraktning. De ankende parter stilte med et handikap ved at de ikke tilfredsstilte noen av de to vilkår for tildeling av fartøykvote i hovedrunden. Det bestrides at det foreligger usaklig forskjellsbehandling.

Subsidiært anføres at det ikke er noen sannsynlig årsakssammenheng mellom en eventuell ugyldig forvaltningsakt og et tap for de ankende parter. Det er ikke gitt at de ankende parter ville fått fartøykvote i noe tilfelle. Det bestrides at det er noe objektivt erstatningsansvar. Uaktsomhet har ikke vært påvist.

Staten v/Fiskeridepartementet har nedlagt slik påstand:

"Lagmannsrettens dom stadfestes i den utstrekning den er påanket, dog slik at Staten v/Fiskeridepartementet tilkjennes saksomkostninger for samtlige instanser."

Jeg er kommet til at anken ikke kan føre frem.

Av praktiske grunner behandler jeg først tolkingen av forskriften av 8 desember 1989.

Forskriftens §1 bokstav a - c regner opp tre vilkår for å få fartøykvote. I bokstav b står det: "Eier av fartøyet må være ført på blad B i fiskermanntallet før 8 desember 1989." Tilsynelatende er denne tekst entydig. Det som kunne volde tvil, er forskriftens forarbeider. I Fiskeridirektoratets utredning av 6 november 1989 med tilhørende utkast til forskrift er det riktignok ikke brukt noe annet uttrykk enn "eier". Men i gjengivelsen av forslaget i foredraget til den kongelige resolusjon er brukt uttrykket "eier (eller leier)". Forklaringen synes å fremgå av noe som står i utredningen av 6 november. Etter at man har behandlet spørsmålet om det skal settes særlige begrensninger for å delta med flere fartøyer som tilhører samme eier, heter det:

"Et annet spørsmål er hvilken adgang det skal være til å leie seg fartøy for å delta. Ut i fra formålet med adgangsbegrensningen synes det klart at en ikke bør gi tillatelse til å leie fartøy som etter ordningen ikke vil ha rett til å delta. Når det gjelder muligheten til å leie fartøy som har rett til å delta, stiller saken seg noe annerledes. I og med at rettighetene til kvoten knytter seg til fartøyet, vil antall fartøy være uforandret uansett om det er eier eller leier som benytter fartøyet. Det er derfor ikke snakk om å slippe inn nye fartøy. Det er også en kjensgjerning at en del yrkesfiskere baserer seg på leieforhold. Etter en samlet vurdering vil en foreslå at leie av fartøy som har rett til å delta tillates.

Imidlertid bør en stille samme krav til leier som til eier om at vedkommende må ha fiske som hovedyrke og dermed stå på blad B i fiskermantallet."

Når det her omtales "fartøy som har rett til å delta", må det etter min forståelse menes fartøy med eier som står på blad B i fiskermanntallet. Det fremgår at man har overveiet å kreve at både eier og leier skulle stå på blad B. Ved fastsettelsen av forskriften har man imidlertid sløyfet det særskilte krav til leier.

Denne parantesen i forarbeidene har ganske visst brakt inn en viss uklarhet. Men ut fra forarbeidene sett i sin helhet, er det ikke grunnlag for å fravike forskriftens ordlyd.

Jeg legger etter dette til grunn at leier ikke kan likestilles med eier etter forskriftens §1 bokstav b.

Det neste spørsmål er tolkingen av den lovgivning som gir hjemmel for forskriften.

Det er i forskriften vist til deltakerloven §6 og §8 og saltvannsfiskeloven §5. Den sistnevnte bestemmelse gir hjemmel for å fastsette kvoter. Når det gjelder begrensninger i adgangen til å delta i fisket, er det bestemmelsene i deltakerloven som er avgjørende.

Ifølge deltakerloven §6 første ledd kan Kongen bestemme at det skal kreves spesiell tillatelse til å drive fiske med fartøy som er innført i merkeregisteret, for å vareta forskjellige formål, blant annet for "å hindre overbeskatning av fiskebestandene". I lovforarbeidene er det forutsatt at begrensning av deltakelsen i fisket som hovedregel skal skje ved restriksjoner på nybygginger, ombygginger eller bruk av nye redskaper. Men i spesielle tilfelle kan det komme på tale å begrense deltakelsen også for fartøyer som hittil har drevet slikt fiske som det dreier seg om. Det vises til Ot.prp.nr.22 (1971-72) side 2 og 5. Etter det som er opplyst om den drastiske nedgang i torskebestanden, legger jeg til grunn at det her var adgang til å bruke bestemmelsen overfor det etablerte fiske.

Spørsmålet er så om deltakerloven §8 ga hjemmel for å kreve at eieren av fartøyet skulle stå på blad B i fiskermanntallet. Paragraf 8 lyder slik:

"Kongen gir forskrifter om de nærmere retningslinjer for tillatelse i medhold av §6 første, annet, tredje og fjerde ledd. I forskriftene skal det særlig legges vekt på tidligere deltagelse i fiske, faglige og tekniske forutsetninger (herunder fartøy og utstyr), eiers og mannskaps avhengighet av å kunne drive fiske samt fiskets betydning for råstofftilførselen til bestemte distrikter eller bestemte produksjonsgrener."

Bestemmelsen er svært generelt formet, og går ikke spesielt på den form for begrensning som det her dreier seg om. Men jeg kan ikke oppfatte bestemmelsen som uttømmende, når den sier at det særlig skal legges vekt på en del oppregnede hensyn. Det fremgår av Fiskeridirektoratets utredning at man tok sikte på å redusere det antall fartøyer som drev torskefiske fra ca 9.000 til ca 3.000, og at man anså dette nødvendig. Senere ble tallet riktignok litt høyere i forbindelse med tildelingene av fartøykvote under tilleggsrundene. Men det står fast at det var nødvendig med en drastisk reduksjon av denne del av fiskeflåten. Under disse forhold kan jeg ikke se at det virkemiddel som man grep til da fartøykvote ble forbeholdt for fartøyer med aktive fiskere som eiere, kan sies å være i strid med loven.

De ankende parter har i samband med lovtolkingen særskilt tatt opp spørsmålet om eierne og brukerne av Brødrene V kan identifiseres fordi man stod oppe i et generasjonsskifte innen samme familie med hensyn til driften av fartøyet, og det da ble meget av en formsak hvem som stod som eier. Dette spørsmål kan også reises i forhold til forskriften av 8 desember 1989. Slik som de aktuelle bestemmelser er utformet, kan jeg imidlertid ikke se at dette hensyn, som jeg har atskillig forståelse for, kan være avgjørende. Det er ikke holdepunkter for en slik identifikasjon som hevdet, verken i deltakerloven, forskriften eller forarbeidene.

De ankende parter har videre påberopt seg prinsippet i grunnloven §97. Jeg oppfatter det slik at det er §97 som tolkingsprinsipp som man her tar sikte på, og ikke den samme bestemmelse som skranke for lovgivningen. Selv om §97 generelt har betydning som tolkingsprinsipp, kan jeg ikke se at forholdene her er slik at prinsippet i bestemmelsen leder til et annet resultat. De ankende parter hadde drevet fiske etter flere fiskeslag, og deres fangst av torsk hadde ikke i de senere år vært spesielt stor. Det ble for 1990 bare gjort en begrenset innskrenkning i deres adgang til å drive den tilvandte ervervsvirksomhet. Det dreiet seg om en innskrenkning som var nødvendig, og som rammet svært mange andre. Det var i en dramatisk ressurssituasjon behov for å benytte noen kriterier ved reguleringen som var effektive og enkle å praktisere.

Tilbake står spørsmålet om det konkrete vedtak om ikke å tildele de ankende parter fartøykvote for Brødrene V ved de to tilleggsrundene i 1990 kan være ugyldig på grunn av usaklig forskjellsbehandling.

Avgjørelsen skulle treffes av fiskerisjefen i vedkommende fylke etter en individuell vurdering. I den nye bokstav d i §1 i forskriften av 8 desember 1989 er vurderingstemaet beskrevet slik i annet ledd:

"Ved tildelingen skal det særlig legges vekt på fartøyets samlede fiskeriaktivitet, fiskets betydning for råstofftilførselen til et bestemt distrikt, nyere investeringer i fartøy og vesentlige driftshindringer i forhold til kvantumskravet nevnt i punkt c."

I Fiskeridirektoratets vedtak av 10 september 1990 er det uttalt:

"Fiskerisjefen begrunner vedtaket om ikke å tildele fartøyet "Brødrene V", M-40HØ kvote med at fartøyet hverken fyllte vilkåret til torskekvantum eller vilkåret til at eier skulle stå på blad B. I vurderingen fant fiskerisjefen ikke å kunne prioritere fartøy som manglet to av grunnvilkårene.

Ut i fra fiskerisjefens begrunnelse kan Fiskeridirektøren ikke se at det her er begått noen saksbehandlingsfeil. Det er heller ikke fremkommet opplysninger som skulle tilsi omgjøring av fiskerisjefens vedtak. Klagen tas derfor ikke til følge."

Jeg kan ikke se at fiskerisjefens begrunnelse for ikke å tildele fartøykvote kan anses som uttrykk for usaklig forskjellsbehandling. Heller ikke kan jeg se at den gjennomgang som er foretatt under ankeforhandlingen av enkelte andre tilfelle der det ble tildelt fartøykvote, bærer bud om usaklig forskjellsbehandling. Det dreier seg om skjønnspregede avgjørelser, der forvaltningen synes å ha holdt seg vel innenfor rammen av sin skjønnsmessige myndighet.

Staten v/Fiskeridepartementet blir etter dette å frifinne.

Saken har for en stor del gjeldt spørsmål av en viss prinsipiell interesse, selv om saken for Høyesterett har fått et mindre omfang enn for lavere instans. Avgjørelsen i byretten og lagmannsretten falt forskjellig ut, og lagmannsretten har uttrykt tvil om løsningen. Anken må ses på denne bakgrunn. Jeg finner at saksomkostninger ikke bør tilkjennes for noen instans.

Jeg stemmer for denne

dom:

1. Staten v/Fiskeridepartementet frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen instans.