HR-1996-77-B - Rt-1996-1440
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1996-11-08 |
| Publisert: | HR-1996-00077-B - Rt-1996-1440 (429-96) |
| Stikkord: | (Thunheim-dommen), Forvaltningsrett, Trygderett, Folketrygden, Grunnlovsmessighet, Lovgivningsrett, Plenumssak |
| Sammendrag: | Saken gjaldt spørsmål om vern for trygderettigheter (tilleggspensjon til uførepensjonister) etter Grunnloven § 97 og § 105. Dissens: 16-1 |
| Saksgang: | Eidsivating Lagmannsrett LE-1995-1871 A - Høyesterett HR-1996-00077B, nr 224/1996 |
| Parter: | Anstein Thunheim (advokat Finn Grøstad) mot Staten v/Rikstrygdeverket (assisterende regjeringsadvokat Bård Tønder) |
| Forfatter: | Gjølstad, Sinding-Larsen, Holmøy, Skåre, Hellesylt, Aarbakke, Tjomsland, Aasland, Bugge, Dolva, Schei, Lund, Gussgard, Stang Lund, Oftedal broch, Smith, Dissens: Backer |
| Lovhenvisninger: | Grunnloven (1814) §75, §97, §105, Folketrygdloven (1966) §6-4, §6-6, §11-6, §18-11, §6-5, §8-4, Tvistemålsloven (1915) §3, Plenumsloven (1926) §4, §7, Statens pensjonskasseloven (1949) §43, Trygderettsloven (1966) §23, §7, Endringslov til Folketrygdloven (1990), Endringslov til Folketrygdloven (1992) |
Dommer Gjølstad: Saken gjelder spørsmål om vern for trygderettigheter - her tilleggs pensjon til uførepensjonister - etter Grunnloven §97 og §105.
Anstein Thunheim, født xx.xx.1936, ble i 1989 innvilget 100 % uførepensjon fra folketrygden med virkning fra 1 mars samme år. Før dette hadde han hatt pensjonsgivende lønnsinntekter. Ved siden av grunnpensjon fikk han således tilleggspensjon. Tilleggspensjonen var beregnet på grunnlag av hans faktiske, opptjente pensjonspoeng fra før 1989 - basert på de enkelte års pensjonsgivende inntekter - og antatte fremtidige pensjonspoeng - dersom han ikke var blitt ufør - beregnet ut fra hans inntekter da han var i arbeid. Det fremtidige årlige poengtall ble satt til 8,26. Sluttpoengtallet, som er et gjennomsnitt av de 20 høyeste poengtall, ble beregnet til 8,28. Poengtallene for de enkelte år og sluttpoengtallet ble meddelt Thunheim i stønadsbrev 19 desember 1989. Hans pensjon fra folketrygden utgjorde da brutto kr 12 018 pr måned. Den besto av grunn pensjon kr 2 725, tilleggspensjon kr 9 251 og kompensasjonstillegg kr 42.
Ved lov 21 desember 1990 nr 80 vedtok Stortinget endringer i folketrygdens pensjonssystem. Det ble innført innstramminger i ordningen med tilleggspensjon og inntektsprøving av visse ytelser, blant annet forsørgertillegg. For tilleggspensjonene ble det fastsatt lavere opptjening av pensjonspoeng for inntekter over et visst nivå. Videre ble det fastsatt lavere pensjonsprosent - tilleggspensjonen utgjør en prosentdel av et beløp beregnet på grunnlag av blant annet sluttpoengtallet. Ved samme lovendring ble for øvrig området for tilleggspensjon utvidet ved at det ble gitt bestemmelser om opptjening av tilleggspensjon ved ulønnet omsorgsarbeid for barn.
Høyesterett har tidligere i dag avsagt dom i ankesak 160/1996 - ( HR-1996-00076 B)- Borthensaken - som gjaldt endringene i 1990 i reglene om forsørgertillegg. Foreliggende sak gjelder virkningen for løpende uførepensjoner av at den såkalte knekkpunktregel ble endret slik at det ikke kunne tjenes opp like høye pensjonspoeng som før. Det nærmere innhold i denne endringen er følgende:
Før lovendringen i 1990 het det i folketrygdloven §6-4 femte ledd om pensjonsgivende inntekt:
"Den pensjonsgivende inntekt begrenses til tolv ganger grunnbeløpet. Den del av den pensjonsgivende inntekt som overstiger åtte ganger grunnbeløpet medregnes bare med 1/3. - - - -."
Ved lovendringen ble det øvre tak for pensjonsgivende inntekt på 12 G beholdt, men knekkpunktregelen i §6-4 endret slik at:
"Den del av den pensjonsgivende inntekt som overstiger seks ganger grunnbeløpet medregnes bare med 1/3."
Som følge av endringen ble høyeste årlige pensjonspoengtall redusert fra 8,33 til 7. Dette gjelder generelt, så vel for alderspensjon som uførepensjon. Men mens tilleggspensjon til alderspensjonister beregnes på grunnlag av opptjente pensjonspoeng basert på de enkelte års pensjonsgivende inntekt, blir det for uførepensjonister, som i Thunheims tilfelle, også regnet med fremtidige antatte pensjonspoeng. Bestemmelsene om dette har vi i folketrygdloven §6-6.
I overgangsbestemmelsene i kapittel XX i endringsloven av 1990 ble det fastsatt i punkt 10 annet ledd og tredje ledd første punktum:
"Endringene i folketrygdloven §6-4, §6-6, §8-4 nr. 4 og §11-6 trer i kraft 1. januar 1992. Endringene i §6-4 og §6-6 gis virkning også for tilfelle hvor vilkårene for pensjon var oppfylt før nevnte dato, i den utstrekning pensjonen er fastsatt på grunnlag av antatte framtidige pensjonspoeng for år etter 1991.
Bestemmelsene i første og annet ledd skal ikke medføre at vedkommendes pensjon settes til et lavere beløp enn den pensjon som vedkommende mottok henholdsvis pr. 30. april 1991 og pr. 31. desember 1991."
Endringen i knekkpunktregelen ble altså gitt en nærmere begrenset virkning for allerede løpende pensjoner. Som jeg har nevnt, ble pensjonsprosenten redusert fra 45 til 42 ved den samme endringsloven. Sosialdepartementet foreslo opprinnelig at også denne endring skulle gjelde for løpende pensjoner for så vidt de var beregnet på grunnlag av antatte pensjonspoeng for år etter 1991. Ved lov 18 desember 1992 nr 143 ble det imidlertid bestemt at endringen bare skulle gis anvendelse i tilfeller der pensjon tilstås med virkning tidligst fra 1 januar 1992.
De nye regler om begrensning i opptjeningsgrunnlaget og den nye pensjonsprosenten fikk etter dette ikke virkning for pensjonsopptjening før 1 januar 1992, og pensjoner beregnet på grunnlag av ordinær pensjonsopptjening før dette tidspunkt ble ikke berørt av endringene. På den annen side skal pensjoner som i sin helhet tjenes opp fra og med 1992 beregnes etter de nye regler. Pensjonsopptjening som dels skjer før 1992 og dels etter, beregnes i to ledd, dels etter de gamle, dels etter de nye reglene.
For løpende uførepensjoner medførte overgangsbestemmelsene at endringen i fremtidige pensjonspoeng fra 1 januar 1992 - knekkpunktregelen - ble gitt anvendelse for så vidt som pensjonene ytes på grunnlag av antatte fremtidige pensjonspoeng etter at endringen trådte i kraft. For de uførepensjonister som ved dette fikk lavere sluttpoengtall, ble tilleggspensjonen redusert. Men i stedet fikk de et såkalt garantitillegg. Løpende pensjoner ble altså ikke satt ned, men frosset inntil økningen i grunnbeløpet medførte at garantitillegget ble eliminert.
Det ble gitt detaljerte forskrifter for beregningen av garantitillegget. Jeg går ikke nærmere inn på disse.
Anstein Thunheim ble ved brev 9 januar 1992 fra trygdekontoret meddelt at hans fremtidige poengtall for årene fra og med 1992 skulle omregnes etter de nye reglene. Omregningen medførte at det fremtidige poengtall ble satt til 6,93 mot tidligere 8,26 og sluttpoengtallet til 8,11. Som følge av dette ble tilleggspensjonen hans redusert med kr 203 pr måned fra 1 januar 1992. Reduksjonen ble kompensert ved garantitillegg slik at pensjonen løp med uendret kronebeløp. Ved økning av grunnbeløpet fra 1 mai 1992 økte hans pensjon så vidt mye at garantitillegget falt bort. Partene er enige om at den omregning av Thunheims tilleggspensjon som ble foretatt i 1992, var i samsvar med endringsloven fra 1990 og overgangsbestemmelsene.
Thunheim gjorde gjeldende at den nye knekkpunktregelen ikke kunne anvendes overfor ham, og brakte omregningen inn for Trygderetten. I medhold av trygderettsloven §7 ble Trygderetten satt med fire faste medlemmer og tre legmedlemmer. Av de tre lege medlemmene var to fra det alminnelige utvalg og én fra det særskilte utvalg. Etter skriftlig behandling avsa Trygderetten 14 desember 1994 kjennelse med slik slutning:
"1. Trygdekontorets vedtak av 9 januar 1992 omgjøres slik at Anstein Thunheim fortsatt kjennes berettiget til de pensjonspoeng som var fastsatt før lovendringen av 21 desember 1990.
2. Ankemotparten pålegges å betale den ankende parts saksomkostninger i anledning ankesaken."
Kjennelsen var enstemmig. Trygderetten bygde på at den nye regelen om lavere pensjonspoeng - gjort gjeldende for pensjoner tilstått med virkning før 1 januar 1992 - var i strid med Grunnloven §97 jf §105.
Staten v/Rikstrygdeverket tok 9 mai 1995 ut stevning for Eidsivating lagmannsrett for prøving av Trygderettens kjennelse, jf tvistemålsloven §3 nr 3 og trygderettsloven §23.
Eidsivating lagmannsrett - satt med fire meddommere fra det alminnelige utvalg - avsa 11 mars 1996 dom med denne domsslutning:
"Trygdekontorets vedtak av 9. januar 1992, stadfestet ved Rikstrygdeverkets vedtak av 23. desember 1992, er gyldig."
Dommen er avsagt under dissens fra tre av meddommerne som sluttet seg til Trygderettens avgjørelse. Flertallet bygde på at økonomiske rettigheter gitt i folketrygdloven i utgangspunktet ikke er beskyttet av Grunnloven §97 om de gis tilbakevirkende kraft. Det avgjørende vil først og fremst være om innskrenkningen vil ha "karakter av overgrep mot den enkelte". Noe overgrep forelå ikke her.
Anstein Thunheim har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjelder rettsanvendelsen.
I medhold av høyesterettsloven av 25 juni 1926 nr 2 §4 tredje ledd har justitiarius bestemt at saken skal behandles av den samlede Høyesterett i sammenheng med Borthensaken.
Ved kjennelse 4 september 1996 ble det besluttet at dommer Coward viker sete i saken. Som i Borthensaken har dommer Flock fratrådt ved Høyesteretts votering, jf høyesterettsloven §7 annet ledd.
Anstein Thunheims anførsler er i hovedtrekk:
Endringen av knekkpunktregelen er gitt tilbakevirkende kraft for hans løpende pensjon og må settes til side som stridende mot Grunnloven §97. Grunnloven §105 kommer inn som et tilleggsargument.
Thunheim slutter seg til de generelle innsigelser mot statens anførsler i Borthensaken og bestrider at trygderettigheter ikke har vern etter Grunnloven §97 og §105. Det fremheves at staten heller ikke selv har hevdet et slikt syn før under behandlingen av saken i lag mannsretten, og at det er i strid med alminnelig statsrettslig oppfatning i dag.
Tilleggspensjon er erstatning for lønn. På samme måte som ved forsørgertillegg, står man overfor en ytelse nær opp til den type interesser som ifølge Kløftadommen i Rt-1976-1 har best vern. Normen for den tilbakevirkning som må godtas, må derfor være streng. Thunheim viser til Borthens anførsler.
Selv om atskillig er felles med Borthens sak, er det likevel en forskjell: tilleggspensjon er en ytelse den trygdede har betalt særskilt for. Betalingselementet gjør at tilleggspensjonen til Thunheim har langt sterkere karakter av tradisjonell rettighet enn forsørgertillegget til Borthen. Dette må også få betydning for forbeholdet i folketrygdloven §18-11. Forbeholdet kan under ingen omstendighet slå igjennom overfor en betalt ytelse.
Basis for tilleggspensjonen er således medlemsavgiften til folketrygden som Thunheim har betalt til staten gjennom mange år. Det sluttpoengtall som ble meddelt ham i stønadsbrev ved pensjonstilfellets inntreden, er en synliggjort, opparbeidet rettighet som fremstår som endelig. Det er naturlig å se dette som Thunheims eiendom, jf Grunnloven §105.
De antatte fremtidige pensjonspoeng til uførepensjonister bygger på den faktiske opptjening av pensjonspoeng og står ikke prinsipielt sett i noen annen stilling enn disse.
Avgiftene til folketrygden er premier man skal få noe for. De kan ikke ses som skatt. Tilleggspensjonen skal erstatte lønn, og har ikke karakter av sosial ytelse. Ordningen må sammenlignes med en privat forsikringsordning, hvor staten ikke kan gripe inn i den forsikredes opparbeidede rettigheter. For Thunheim var pensjonen allerede begynt å løpe da lovendringen kom, og - i analogi til forsikringsretten - forsikringstilfellet inntrådt.
Folketrygdens tilleggspensjon har videre klare likhetstrekk med pensjonsordningen for statstjenestemenn. Det er naturlig å se tilleggspensjonen som en "økonomisk særrett" på linje med statspensjonistenes grunnlovsbeskyttede rettigheter etter loven om Statens Pensjonskasse, jf statspensjonistdommen i Rt-1962-332.
Ved bedømmelsen av saken er det etter Thunheims syn nødvendig å se ordningen med tilleggspensjon i et historisk perspektiv.
Folketrygden ble innført i 1966 med et langsiktig perspektiv. Det forelå materiale om befolkningssammensetningen med prognoser. Materialet viste de utviklingstrekk man senere har sett. Folketrygdens tilleggspensjon bygde på klare forutsetninger. Den skulle sikre den enkelte trygghet for den levestandard vedkommende hadde bygd opp i sitt yrkesaktive liv. Ordningen måtte nødvendigvis forutsette en pengestrøm inn i statskassen og en større strøm ut senere. For å møte dette skulle det skje fondsoppbygging. Tilleggspensjonsordningen ble presentert som en forsikringsordning i en bredt anlagt informasjonskampanje. Slik er den også senere fremstilt i trygdevesenets informasjon. Ved detaljerte opplysninger er det norske folk i sin alminnelighet, og personer i Thunheims situasjon spesielt, gitt løfter som staten ikke senere kan gå fra.
I utviklingens medfør er folketrygden blitt belastet med en rekke utgifter utover det som var forutsatt i 1966. I atskillig utstrekning dreier det seg om ordninger uten premiebetaling. Og ved fastsettelsen av avgiftene til folketrygden har politiske hensyn spilt inn, slik som de distriktspolitiske hensyn ved arbeidsgiveravgiften. I tillegg kommer at staten har unnlatt å bygge opp fond. Thunheim hevder at dersom arbeidsgiveravgiftene og medlemspremiene var brukt til å dekke folketrygdens pensjonsutgifter, ville det ha vært dekning for utgiftene.
De store utgifter staten har til folketrygden, beror således - anfører Thunheim - på statens eget valg. Det er da svært urimelig om hensynet til å dempe veksten i trygdeavgiftene for staten skal gå utover ham og den begrensede gruppe han tilhører. Dette er en gruppe trygdede som ikke kan øke i fremtiden.
Endringen betyr mye for de som berøres. Det dreier seg om reduksjon av ytelser til livsopphold. Pensjonistene vil ha innrettet seg etter den løpende pensjonen. De har ikke mulighet for å avhjelpe virkningen av endringen. Det må også legges vekt på at det gjelder en langtidsytelse.
Den årlige merutgift for staten - 70 millioner kroner, 0,6 promille av folketrygdens totale utgifter for 1995 - vil etter hvert gå ned. Innsparingen har begrenset betydning for de samlede utgifter til folketrygden. Staten kunne ha spart inn beløpet ved andre begrensninger i folketrygdytelser - uten å gripe inn i pensjonsrettighetene til en gruppe. Staten har ikke behov for handlefrihet i forhold til denne type rettigheter. Den ankende part reiser for øvrig spørsmål om det er riktig at politikere med egne fordelaktige pensjonsordninger skal kunne foreta endringer i andres pensjoner, mens de selv får opprettholdt sitt høye pensjonsnivå.
Det likhetshensyn som er anført til støtte for endringen, kan etter Thunheims syn heller ikke være avgjørende. Det er ikke noe som tilsier at pensjonister bør fratas en opparbeidet rett for å skape likhet med de som ikke er blitt pensjonister. Det må nødvendigvis oppstilles et skjæringspunkt, og det er naturlig å sette det til tidspunktet da retten til uførepensjon oppsto. Hvorfor man ikke valgte samme overgangsordning som for endringen i pensjonsprosenten, er vanskelig å forstå. Noen grunn til å gjøre forskjell var det ikke.
Stortinget har lagt til grunn at endringen ikke er grunnlovsstridig, og har bygd på uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling. Uttalelsen fra Lovavdelingen inneholder synspunkter som det ikke er grunnlag for, og den savner det historiske perspektiv. Stortingets forståelse av lovens forhold til Grunnloven kan på denne bakgrunn ikke spille en slik rolle som uttalt i Kløftadommen i Rt-1976-1. Dersom Stortinget var blitt foreholdt forutsetningene fra 1966, ville man ha fått en nærmere debatt og et annet resultat.
Utenlandsk rett gir støtte for Thunheims syn. Det er et internasjonalt anerkjent prinsipp at der det er betalt, er det beskyttelse.
Subsidiært påberoper Thunheim seg at stønadsbrevet fra 1989 innebar et bindende tilsagn fra statens side. Debatten om begrensninger i folketrygdytelsene var i gang da han ble tilstått uførepensjon. Når det da ikke ble tatt noe forbehold, må staten være bundet til å yte ham pensjon i samsvar med sluttpoengtallet i stønadsbrevet.
Anstein Thunheim har nedlagt slik påstand:
"Trygderettens kjennelse stadfestes."
Statens anførsler er i hovedtrekk:
Som i Borthensaken tar staten utgangspunkt i at en forventning knyttet til en løpende ytelse fra staten i utgangspunktet ikke er beskyttet av Grunnloven §97. Vern forutsetter et særskilt grunnlag. Staten viser til sine generelle anførsler i Borthensaken. Etter statens syn kan ikke betalings- og opptjeningselementet ved tilleggspensjon stille Thunheims sak i noen annen stilling enn Borthens sak.
Prinsipalt gjør staten også her gjeldende at trygderettigheter ikke er vernet av Grunnloven §97 mot ny lovgivning.
Argumentasjonen til støtte for Thunheims anførsel om at iallfall tilleggspensjonene er vernet av Grunnloven §97, hviler på tre hovedpilarer: analogi fra tjenestepensjonsordninger, analogi fra forsikring, og folketrygdloven av 1966 som et løfte til det norske folk. Staten gjør gjeldende at disse elementer - etter en nærmere vurdering - ikke tilsier at tilleggspensjon kan stå sterkere enn trygderettigheter generelt.
Analogislutningen fra pensjonsordningen for statstjenestemenn er etter statens syn forfeilet. Statspensjon er tradisjonelt regnet som en kontraktsmessig ytelse. Det er dette som ligger til grunn for karakteristikken "økonomisk særrett" i statspensjonistdommen i Rt-1962-332. Opptjeningselementet er ikke avgjørende. Et opptjeningselement hadde man også i pensjonsordninger som i statspensjonistdommen er karakterisert som sosiale trygdeytelser. Retten til tilleggspensjon fra folketrygden er ikke knyttet til kontrakt og er derfor ikke noen særrett som nyter grunnlovsbeskyttelse.
Også analogien til forsikring svikter. Både på finansieringssiden og ytelsessiden er det vesentlige forskjeller.
Grunnpensjonen og tilleggspensjonen ble etablert som en felles pensjonsordning som skulle finansieres under ett. Medlemsavgiftene skulle ikke finansiere tilleggspensjonene. De var forutsatt å skulle dekkes av produksjonen. Helt tilbake fra 1971 har det vært vedtatt årlige folketrygdavgifter. Trygdeavgiftene blir sett i sammenheng med statens økonomiske politikk. Staten har i stadig større utstrekning gått inn og deltatt i finansieringen av folketrygden. Medlemsavgiften har karakter av skatt, og kan ikke ses som forsikringspremie.
På ytelsessiden kommer forskjellen fra forsikring til uttrykk allerede i begrunnelsen for ordningen med tilleggspensjon. Tilleggspensjonen bygger på at den enkelte i rimelig utstrekning bør få beholde sin levestandard, ikke på at man har betalt premier. Ordningen med pensjonspoeng og sluttpoengtall er tekniske beregningsregler. Noen grupper oppnår tilleggspensjon uten opptjening. For å underbygge at forsikring ikke er en relevant analogi, har staten også trukket frem bestemmelsen i folketrygdloven §6-5 annet ledd om nedsettelse av pensjonsgivende inntekt når skatt og avgift ikke betales fullt ut. Etter statens syn fremstår tilleggspensjon som en ytelse basert på sosialpolitiske målsettinger.
Innføringen av folketrygden i 1966 og den informasjon som da ble gitt om tilleggspensjon, kan ikke ses som et løfte som kan begrunne beskyttelse etter Grunnloven. De endringer i folketrygden som Thunheim har trukket frem - utvidelsen av området for trygden og integreringen i statens økonomi - har skjedd gjennom en lang politisk prosess ved folket i valg. Utviklingen på 1970-tallet med utbygging av velferdsgoder ga ikke lenger rom for særlige overføringer til Folketrygdfondet. Dette har vært alminnelig kjent i befolkningen. For øvrig har det hele tiden vært tatt økonomiske forbehold. Et eventuelt løfte i 1966 kan under ingen omstendighet ha virkning utover de rettigheter med hensyn til pensjonspoeng som loven den gang ga.
Subsidiært gjør staten gjeldende at selv om tilleggspensjon skulle ha vern etter Grunnloven §97, må lovendringen gå klar av tilbakevirkningsforbudet. Det avgjørende i forhold til §97 må, som lagmannsretten har lagt til grunn, være om endringen har karakter av overgrep. Ved denne vurderingen kommer de samme hensyn inn som etter statens prinsipale anførsel må lede til at tilleggspensjoner - og trygderettigheter generelt - ikke er vernet etter Grunnloven §97. Ytelsens karakter, de samfunnsmessige hensyn ved fastsettelsen av nivået på avgiftene, overføringene fra statsbudsjettet og den sosialpolitiske utforming på ytelsessiden tilsier et betydelig rom for Stortingets handlefrihet. I samme retning trekker at det dreier seg om langtidsytelser. Frysløsningen ga tilpasningstid i overgangsfasen.
Ved vurderingen må det videre ha betydning at saken gjelder antatte, fremtidige pensjonspoeng. De har en mer avledet karakter av opptjente rettigheter enn de faktiske, beregnede pensjonspoeng og må ha svakere vern.
Dokumentene fra Stortingets behandling av lovsaken viser tydelig at Stortinget har foretatt en selvstendig vurdering av grunnlovsspørsmålet. Dette må ha betydning for prøvelsesrettens intensitet, slik det er lagt til grunn i Kløftadommen i Rt-1976-1.
Tapet for de berørte vil kunne variere, men ved vurderingen av grunnlovsspørsmålet må det være riktig å ta utgangspunkt i en gjennomsnittsberegning. Stort sett er tapet beskjedent.
Mot betydningen for de berørte uførepensjonister sto hensynet til likebehandling med de som blir uføre etter lovendringen, hensynet til sammenheng i trygdesystemet og administrative hensyn. Som i Borthensaken må endringene også ses i et større perspektiv, ut fra behovet for å få dempet veksten i trygdeutgiftene.
De hensyn som det ble lagt vekt på, er saklige og avveiningen rimelig. Noe overgrep kan det ikke være tale om, og selv om man vil oppstille en mindre streng norm, kan endringen for Thunheim og andre berørte ikke være grunnlovsstridig.
Opptjente pensjonspoeng er ikke vernet av Grunnloven §105.
Stønadsbrevet kan under ingen omstendighet ses som et selvstendig tilsagn etter alminnelige avtalerettslige regler.
Staten har nedlagt denne påstand:
"Lagmannsrettens dom stadfestes."
Jeg ser slik på saken:
De to plenumssakene som nå har vært forelagt Høyesterett om trygderettigheters beskyttelse mot inngrep ved ny lovgivning, reiser spørsmål av vidtrekkende betydning. Selv om tradisjonelle synspunkter fra praksis på andre områder kan gi et grunnlag for vurderingen, må prøvingen skje i lys av vår tids samfunnsforhold hvor hensynet til vern for den enkelte må veies mot lovgivers behov for handlefrihet. De felles og grunnleggende spørsmål om grunnlovsvernet for folketrygdens pensjonsrettigheter er utførlig behandlet av førstvoterende i Borthensaken. Jeg viser til hans votum. Som det fremgikk av min stemmegivning i den saken, tiltrådte jeg i det vesentlige det.
I Borthensaken førte anførselen om grunnlovsstrid ikke frem. Hovedspørsmålet i Thunheims sak blir om det er noen forskjell mellom sakene som kan begrunne forskjellig resultat. Det blir for det første spørsmål om tilleggspensjonene har et særlig og sterkere vern enn grunnpensjonene. Dessuten må det vurderes om det er forhold knyttet til lovendringen for tilleggspensjonene som ved den konkrete vurdering kan lede til et annet resultat enn i Borthensaken.
Som for Borthen er bestemmelsen i Grunnloven §97 om beskyttelse mot at lover gis tilbakevirkende kraft, det sentrale grunnlag for Thunheims krav. Men Thunheim påberoper seg også Grunnloven §105. Synspunktet er at pensjonspoengene må ses som hans eiendom eller iallfall som en rettighet av lignende art. Han har dessuten gjort gjeldende at angivelsen av pensjonspoengene, og særlig sluttpoengtallet, i stønadsbrevet fra 1989 innebar et tilsagn til ham som må være bindende for staten.
Det er en nær forbindelse mellom bestemmelsene i Grunnloven §97 og §105. Pensjonspoeng i folketrygden reiser i forhold til begge bestemmelser spørsmål om karakteren av den type rettighet poengene gir, og hvilket vern slike rettigheter har. Plenumssakene gjelder lovendringer som grep inn i løpende ytelser gitt i henhold til tidligere lov. Partene har valgt å skyve drøftelsen av tilbakevirkningen i forhold til §97 i forgrunnen. Dette finner også jeg naturlig. Jeg kan heller ikke se at Grunnloven §105 her kan gi noe vern i tillegg til det som følger av §97. De likhetshensyn som Grunnloven §105 hviler på, har betydning også i forhold til §97. Noen særskilt drøftelse etter Grunnloven §105 gir saken derfor etter min mening ikke foranledning til.Om det angivelige tilsagn bemerker jeg at Thunheim i stønadsbrevet ble meddelt at han var tilstått uførepensjon og hvilke ytelser han ville få fra folketrygden. Brevet inneholdt en oppstilling over de pensjonspoeng han hadde opparbeidet mens han var i arbeid, et fremtidig poengtall og et sluttpoengtall. Et slikt stønadsbrev er en underretning fra folketrygden til den trygdede om myndighetenes vedtak om ytelser i henhold til loven. Stønadsbrev er ikke selvstendige tilsagn etter avtalerettslige regler - med virkninger uavhengig av de rettigheter loven måtte gi de trygdede. Slik tror jeg heller ikke de oppfattes i alminnelighet. Betydningen av feil i stønadsbrev er det ikke grunn til å gå inn på i saken, og de forventninger en meddelelse om et fastsatt sluttpoengtall kan gi de trygdede, kommer jeg tilbake til.
Når jeg så går over til forholdet til Grunnloven §97, bemerker jeg at det som skiller Thunheims sak fra Borthensaken, først og fremst er betalings- og opptjeningselementet. Mens grunnpensjon og forsørgertillegg til grunnpensjon er uavhengig av opptjening - og for så vidt en "ikkebetalt" ytelse - forutsetter tilleggspensjon i alminnelighet opptjening ved betaling av avgift på inntekt.
Thunheim hevder at uførepensjonister med tilleggspensjon som har begynt å løpe, har en "betalt" økonomisk rettighet som må likestilles med den statspensjonistene har til pensjon eller med den som en privat forsikringstager har etter en forsikringsavtale. Av dette utledes at tilleggspensjonen må ha et særlig vern. Jeg ser først på sammenligningen med statspensjonistene.
Tilleggspensjon fra folketrygden har likhetstrekk med pensjon fra Statens Pensjonskasse som avgjørelsen i Rt-1962-332 gjaldt. I alminnelighet opparbeides også tilleggspensjon gjennom årlig inntekt som det betales avgift av. Men det er en vesentlig forskjell. For de offentlig ansatte er pensjonsordningen så nær knyttet til arbeidsforholdet at det må ses som en del av arbeidsavtalen. Lønn og pensjon henger nøye sammen. Dette sentrale element ved statspensjonen - at pensjonen er en del av arbeidsavtalen - mangler ved tilleggspensjonsordningen. Etter min mening kan ikke folketrygdens tilleggspensjon betraktes som noen tjenestepensjonsordning på linje med ytelsene fra Statens Pensjonskasse.
Jeg tilføyer for ordens skyld at loven om Statens Pensjonskasse har en bestemmelse i §43 første ledd om at rettigheter og plikter etter loven kan endres ved senere lov. Denne bestemmelsen er det ikke foranledning til å gå inn på her.
Når det gjelder Thunheims sammenligning med private forsikringsordninger, er det nødvendig å se på finansieringen av tilleggspensjonen - særlig hvorledes man skal betrakte avgiften som de trygdede betaler - og på forholdet mellom avgiftene og ytelsene.
Pensjonsutredningskomitéen av 1962 gikk i prinsippet inn for et såkalt kapitaldekningssystem med fondsoppsamling i en tilleggspensjonsordning, finansiert ved premier proporsjonale med pensjonsbeløpet. Dette opplegget ble imidlertid ikke fulgt. I St.meld.nr.75 (1963-64) om folkepensjon uttalte departementet på side 16 at man fant det riktig å ha "visse økonomisk utjevnende elementer i ordningen". På side 43 er videre bemerket at "kostnadene ved tilleggspensjoneringen reelt sett vil bli dekket av produksjonen". Det ble foreslått en felles finansieringsordning for grunnpensjoner og tilleggspensjoner med en medlemsavgift på 4 prosent av pensjonsgivende arbeidsinntekt, og en arbeidsgiveravgift som ble forutsatt å øke gradvis etter et nærmere opplegg. Dette ble også vedtatt. I Ot.prp.nr.17 (1965-66) som ledet opp til folketrygden, finner man på side 77 følgende karakteristikk av medlemsavgiften:
"Etter Sosialdepartementets oppfatning kan en imidlertid ut fra en prinsipiell betrakt ning like gjerne se saken slik at da avgiften på lønnsinntekt går til finansiering av grunnpensjonene, må den i realiteten anses som en skatt."
At folketrygdavgiften er å betrakte som en skatt, er gjentatt i en rekke senere offentlige dokumenter om folketrygdens økonomi og finansiering.
Fra 1971 har det vært fastsatt årlige avgifter. Jeg finner videre grunn til å trekke frem en uttalelse i St.meld.nr.14 (1971-72) hvor det på side 20 gis uttrykk for at "utformingen av folketrygdavgiftene vil bli et av de viktigste virkemidler som står til disposisjon i styringen av den økonomiske og sosiale utvikling". I St.meld.nr.12 (1988-89) på side 86 er det med henvisning blant annet til denne uttalelsen understreket at ved fastsettelsen av avgiftssatsene "var politiske og økonomiske mål utenfor folketrygden det avgjørende" og fremholdt:
"Medlemsavgiften og arbeidsgiveravgiften ble i tråd med dette betraktet ikke bare som finansieringskilder, men også som inntektspolitiske virkemidler for å bedre norske bedrifters konkurranseevne overfor utlandet. Arbeidsgiveravgiften ble i tillegg benyttet som distriktspolitisk virkemiddel. Medlemsavgiften er også benyttet som virkemiddel i de kombinerte inntektsoppgjørene."
De årlige utgifter til folketrygden har vært langt større enn det som har vært betalt inn i medlems- og arbeidsgiveravgift hvert år. Statstilskuddet har gjennom mange år ligget i omtrent samme størrelsesorden som medlemsavgiftene. Rett forut for den lovendring plenumssakene gjelder, i 1989, utgjorde således medlemsavgiftene 28 milliarder kroner og statstilskuddet 32 milliarder.
Myndighetene har således behandlet medlemsavgiftene til folketrygden på linje med skatter allerede fra starten. Det er ikke slik at avgiftene går spesielt til finansiering av tilleggspensjonene. Det har vært et integrert finansieringssystem hvor trygdeavgiftene bare har utgjort en del av finansieringen, resten er dekket over statsbudsjettet. Fra begynnelsen av 1970-årene har avgiftene vært nyttet som virkemidler i statens samlede skatte- og avgiftspolitikk. Man kan med god grunn se trygdeavgiftene som en av flere skatter og avgifter som legges på befolkningen for å finansiere offentlige utgifter, inklusive pensjonene.
Ser man tilleggspensjonene fra den enkelte pensjonists synsvinkel, trer likheten med forsikringsytelser mer i forgrunnen. For de fleste er folketrygdavgiften proporsjonal med inntekten, samtidig som det normale er direkte sammenheng mellom størrelsen på trygdeavgiften og størrelsen på opptjent tilleggspensjon.
Ved en sammenligning med forsikring har også forholdet til ytelsessiden interesse, selv om finansieringen er det sentrale. Både tilleggspensjonene og avgiftene er graderte. Men det er avgiftsinnbetalinger som ikke eller bare delvis gir poeng. Og det er tilleggspen sjonsytelser som ikke er betinget av betaling av medlemsavgift, som ordningen for fødte uføre, jf også den ordning som ble innført ved lovendringen i 1990 om opptjening av tilleggspensjon for ulønnet omsorgsarbeid.
Selv om det er sider ved tilleggspensjonen som ligner private pensjonsordninger, er det således - særlig på finansieringssiden, i noen grad også på ytelsessiden - vesentlige forskjeller. Etter min mening kan ikke tilleggspensjonen likestilles med en forsikringsordning.
Thunheim har videre fremhevet innholdet i den informasjon myndighetene har gitt befolkningen, særlig ved innføringen av folketrygden i 1967, men også senere, som han har karakterisert som "løfter" til det norske folk.
Som ledd i en bredt anlagt opplysningskampanje utarbeidet Sosialdepartementet i forbindelse med innføringen av folketrygden en brosjyre som tok sikte på å gi befolkningen en orientering om hvorledes folketrygden var bygd opp og de hovedregler som gjaldt. Thunheim har vist til de detaljerte opplysninger om tilleggspensjonsordningen og trukket frem spesielle uttalelser i brosjyren som:
"Folketrygden kan sammenlignes med en forsikringsordning. Å være trygdet vil da si det samme som å være forsikret."
Det vil ha fremgått av det jeg tidligere har uttalt, at jeg finner sammenligningen med forsikring lite treffende, uten at jeg kan se at dette kan være avgjørende i forhold til "løfte"-synspunktet.
Det saken gjelder, er lovendringen i 1990 og hvilken rett Thunheim hadde på dette tidspunkt. Mulige "løfter" ved folketrygdens innføring kunne for øvrig ikke rekke lenger enn de rettigheter loven den gang ga. Blant annet var det høyeste årlige poengtall man da kunne få 7.
Slike trykksaker er dessuten gjerne popularisert i form og innhold. Ellers vil informasjonen ikke nå sitt formål. Nettopp dette må sette vide grenser for fremstillingen. Utsagn som det siterte vil nok styrke folks forventninger til at trygdeytelsene ikke vil bli redusert eller falle bort, og slik sett være et moment i en bredere vurdering. Men å knytte nærmere bestemte rettigheter direkte til informasjonen, mener jeg vil føre for langt.
Nå kan man ikke stoppe med dette, selv om verken analogien til statspensjon eller forsikring kan føre frem, og heller ikke løftesynspunktet gir noe selvstendig bidrag til løsningen. Som jeg har pekt på, har tilleggspensjon visse likhetstrekk både med statspensjon og forsikring. Og sammenligningen med forsikring har vært trukket frem i informasjon fra trygdemyndighetene. Det må vurderes om betalings- og opptjeningselementet medfører at tilleggspensjonene har et særlig og sterkere vern mot inngrep ved ny lovgivning enn grunnpensjonene. Andre forhold som kunne begrunne et særlig vern nettopp for tilleggspensjonene, kan jeg ikke se foreligger.
Det er utvilsomt skapt forventninger om ytelser knyttet til betaling av avgift. Gjennom den ordning som har eksistert med årlige orienteringer om fastsatte pensjonspoeng, har den enkelte fått oversikt over hva som er opptjent, og har kunnet forutberegne sin pensjon. I lys av dette vil den enkelte også gjerne ha innrettet seg. Det kan hevdes at betalings- og opptjeningselementet gir en særlig tyngde til forutberegnelighet og innrettelse som et vesentlig fundament for grunnlovsbeskyttelse for pensjonsrettigheter generelt, og at dette må få betydning for vernet for avgiftsrelatert tilleggspensjon spesielt. Etter min mening kan et slikt synspunkt ikke alene være avgjørende i den alminnelige og obligatoriske ordning som folketrygden er, hvor pensjonsytelsene supplerer hverandre og finansieres integrert, ved skatter og avgifter.
Den endelige vurdering av grunnlovsvernet er mer sammensatt. Det er til dels ulike hensyn som tilsier beskyttelse etter Grunnloven §97 mot inngrep i henholdsvis grunnpensjon og tilleggspensjon. Selve normen ved den nærmere, konkrete vurdering av spørsmålet om tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven er gått for nær, må være den samme for tilleggspensjon som for grunnpensjon. Men de enkelte hensyn kan ha forskjellig vekt, og i forhold til tilleggspensjonen vil betalings- og opptjeningselementet ha selvstendig betydning.
Jeg vender så tilbake til den lovendring som Thunheims sak gjelder. Den bygde på Sosialkomiteens behandling av St.meld.nr.12 (1988-89) om folketrygdens økonomi og pensjonssystem, jf Innst.S.nr. 200 (1988-89). På bakgrunn av det voksende gapet mellom utgifter og avgiftsinntekter i folketrygden, drøftet man ulike former for langsiktige innstramminger, blant annet for å begrense den fremtidige vekst i utgiftene til tilleggspensjon. Sammen med andre endringsforslag ble forslaget til endring i knekkpunktregelen lagt frem i Ot.prp.nr.77 (1989-90). Proposisjonen inneholder en vurdering av forskjellige alternativer til overgangsregler for uføre- og etterlattepensjoner. Når det ble foreslått at endringen ble gitt virkning for løpende uførepensjoner, for så vidt de ytes på grunnlag av antatte fremtidige poengår etter endringens ikrafttreden, bygde dette på flere hensyn. Departementet fremhevet hensynet til likhet mellom pensjonister før og etter lovendringen, hensynet til at endringen skulle få virkning forholdsvis raskt og administrative ulemper knyttet til å måtte operere med to regelsett over lang tid.
Under behandlingen i Stortinget innhentet Sosialdepartementet en utredning fra Justisdepartementets lovavdeling om forholdet til Grunnloven §97, som på spørsmål fra Sosialkomiteen, også ble oversendt komiteen. Lovavdelingen konkluderte med at de foreslåtte overgangsregler ikke var i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven. Flertallet i Sosialkomiteen sluttet seg til departementets forslag til overgangsregel for knekkpunktregelen, og dette ble lovens ordning. For endringen i pensjonsprosenten som ble vedtatt ved samme anledning, fastsatte Stortinget en overgangsordning etter en egen modell. Denne ble, som tidligere nevnt, endret i 1992. Om forholdet til overgangsordningen for knekkpunktregelen bemerket departementet i Ot.prp.nr.6 (1992-93) på side 26-27 at i motsetning til denne "som i hovedsak gjelder bare dem av pensjonistene som har best økonomi (individuelt eller som familie) vil endringen av pensjonsprosenten berøre alle uføre- og etterlattepensjonister med løpende ytelse pr 31 desember 1991".
Partene har hatt forskjellig syn på betydningen av Stortingets standpunkt til grunnlovsspørsmålet i forhold til endringen av knekkpunktregelen. Slik jeg ser på saken, er det ikke nødvendig å gå inn på dette.
Besparelsen for staten ved den overgangsordning som ble valgt, er opplyst å ligge i størrelsesorden 150 millioner kroner pr 31 desember 1994 og deretter 70 millioner hvert år. Den vil avta etter hvert som pensjonistene dør.
På grunn av garantitillegget skjedde det ingen nominell reduksjon i tilleggspensjonen for noen av uførepensjonistene ved ikrafttreden av de nye reglene 1 januar 1992.
For Thunheim falt garantitillegget bort allerede 1 mai 1992 da grunnbeløpet ble regulert. Fra mai 1992 ville hans tilleggspensjon etter de gamle regler ha vært kr 10 326, mens utbetalt tilleggspensjon etter de nye regler var kr 10 117. Tapet pr måned var etter dette kr 209 fra mai 1992.
Beregninger som Rikstrygdeverket har foretatt, viser at det gjennomsnittlige månedlige garantitillegg for uførepensjonistene lå i underkant av det Thunheim fikk. Hans tilfelle synes således å være representativt. Til sammen berørte lovendringen ca 30 000 uførepensjonister og ca 8 000 etterlattepensjonister.
Virkningen av lovendringen for den enkelte uføretrygdede kunne imidlertid variere. Rikstrygdeverket har foretatt beregninger ut fra alternative forutsetninger om alder ved uførhetens inntreden og de pensjonspoeng vedkommende da rent faktisk hadde opptjent. Beregningene viser at for personer med høyt lønnsnivå som ble uføre i 30-40årsalderen, kunne reduksjonen i tilleggspensjonen komme opp i ca 15 prosent, i regneeksempler i underkant av kr 17 000 årlig.
Når saken så skal vurderes opp mot normen etter §97 slik den er utformet i Borthensaken: om overgangsregelen var klart urimelig eller urettferdig, veier på den ene side den forventning om fortsatte utbetalinger av ytelser som er skapt av lovgivningen og offentlig informasjon. Mot dette står følgende, som for meg er avgjørende:
Først virkningen for uførepensjonistene. Reduksjonen i pensjonen for Thunheim som for svært mange andre av de som ble berørt, må betraktes som beskjeden. Som jeg har nevnt, viser beregninger at tapet under visse forutsetninger kunne bli atskillig større, og det er sannsynlig at dette har slått ut for enkelte. For disse vil endringen innebære en følbar reduksjon som de vil ha små muligheter for å avbøte. Hvor mange som ble rammet slik, foreligger det ikke opplysninger om. Generelt sett mener jeg det må ha betydning at lovendringen rammet de av pensjonistene som hadde høyest tilleggspensjon og som derfor best kunne tåle en reduksjon. Noen nominell reduksjon i utbetalingene fant ikke sted for noen. Jeg vil videre peke på at jo større tapet var, desto større ble garantitillegget, og jo lengre overgangstid fikk den enkelte til å tilpasse seg det lavere nivå.
Videre vil jeg trekke frem det likhetshensyn som var del av begrunnelsen for den overgangsregel som ble valgt. Overgangsregelen førte til at pensjonsopptjening for tiden etter lovendringens ikrafttreden beregnes etter samme regler for alle. Uten omregningen ville fremtidige pensjonspoeng bli beregnet etter mindre gunstige regler for de som arbeider enn for de som var uføre ved lovens ikrafttredelse. Etter omregningen vil de som var uføre før ikrafttredelsestidspunktet, få pensjonspoeng etter dette tidspunkt beregnet etter samme regler som de som ble uføre etter lovendringen. Likhetshensynet som her lå til grunn, står i samme stilling som likhetshensynet i Borthensaken. På samme måte som der, må dette moment etter mitt syn tillegges vesentlig betydning.
Når det gjelder formålet med lovendringen og overgangsregelen - behovet for innstramming i tilleggspensjonene ut fra folketrygdens økonomi og hensynet til at innsparingseffekten ikke ble utskutt i tid - står saken i samme stilling som Borthensaken. Også på dette punkt viser jeg til førstvoterendes bemerkninger i den saken.
Sammenfatningsvis kan jeg ikke se at overgangsbestemmelsen for knekkpunktregelen var klart urimelig eller urettferdig. Bestemmelsen hadde bakgrunn i behovet for innstramming i pensjonsutgiftene. Reduksjonen i tilleggspensjonene rammet de av pensjonistene som generelt sett hadde best økonomi. Reduksjonen var i alminnelighet beskjeden, selv om noen kan ha blitt hardere rammet. Virkningen for de berørte ble dempet gjennom garantitillegget. Som følge av dette tillegget skjedde det ikke noen nominell nedgang i pensjonsutbetalingene, og pensjonistene fikk tilpasningstid. Jeg finner det klart at lovendringen ikke innebar noen grunnlovsstridig tilbakevirkning i forhold til de uførepensjonister som ble rammet slik som Thunheim. Også i forhold til de av uførepensjonistene som ifølge de fremlagte beregninger ble rammet hardere, må konklusjonen etter mitt syn bli at det ikke foreligger krenkelse av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven §97.
Lagmannsrettens dom blir etter dette å stadfeste.
Jeg stemmer for denne
dom:
Lagmannsrettens dom stadfestes.
Dommer Sinding-Larsen: Jeg er kommet til samme resultat som førstvoterende, men med en annen begrunnelse.
Flere av de spørsmål som denne sak reiser, forelå også i Borthensaken som Høyesterett har avgjort tidligere i dag, og Høyesterett har tatt standpunkt til disse spørsmål der. Jeg finner det likevel riktig å gi uttrykk for mitt syn på den foreliggende sak ut fra min vurdering av disse spørsmål, jf min tilslutning til dommer Tjomslands votum i Borthensaken. Jeg legger da vekt på at de to saker har vært undergitt en samtidig behandling i Høyesterett med en felles prosedyre om grunnleggende fellesspørsmål. Også Høyesteretts vurderinger har i stor utstrekning vært felles for begge saker. Det gir slik jeg ser det, det riktigste bilde av Høyesteretts syn hvis mindretallet i Borthensaken gir uttrykk for sitt syn også på den foreliggende sak ut fra sitt rettslige utgangspunkt, og uavhengig av flertallets syn slik det er kommet til uttrykk i Borthensaken.
Mens Borthensaken gjaldt endringer i ytelser som var uavhengige av den trygdedes innbetalinger, gjelder den foreliggende sak tilleggspensjon som har sitt utgangspunkt i innbetalinger som er foretatt i trygdetiden, og som har gitt pensjonspoeng. Dette reiser særlige spørsmål.
For Thunheims vedkommende dreier det seg ikke om pensjonspoeng han har opptjent, men om beregningen av pensjonspoeng han ville ha opptjent dersom han ikke var blitt ufør før oppnådd pensjonsalder. Slik jeg vurderer tilleggspensjonsordningen, får imidlertid forskjellen ingen betydning.
Selv om krav på tilleggspensjon forutsetter innbetaling av pensjonsavgift, er også tilleggspensjonsordningen en ordning som helt ut er basert på lovens regler. Det beror ikke på eget valg om man vil bli med i ordningen, jf det annenvoterende i Borthensaken, dommer Tjomsland, har anført om forholdet mellom ytelse etter folketrygdloven og etter lov om Statens Pensjonskasse.
Når folketrygdloven innen visse grenser har etablert en sammenheng mellom innbetalinger og retten til tilleggspensjon, medfører dette imidlertid at tilleggspensjonsordningen har et større preg av forsikringsordning med opparbeidede særrettigheter, enn grunnpensjonsordningen. I samme retning trekker det at staten ved innføring av tilleggspensjonsordningen med tilhørende avgifter fikk hånd om betydelige midler som ellers kunne ha vært brukt til private pensjonsordninger. Jeg peker også på at man både av folketrygdloven forarbeider og av de orienteringer som ble sendt ut i forbindelse med iverksettelsen av loven, måtte få inntrykk av at behovet for private pensjonsordninger ville bli vesentlig redusert.
På den annen side er sammenhengen mellom pensjonsavgift og rett til tilleggspensjon ikke gjennomført. Det foreligger således begrensninger i retten til pensjon som ikke korresponderer med tilsvarende begrensninger i avgiftsplikten. Avgiften er heller ikke - slik den måtte ha vært ved en privat forsikringsordning - basert på en aktuarmessig beregning av pensjonsforpliktelsene. De innbetalte avgifter blir heller ikke avsatt i Folketrygdfondet til dekning av fremtidige pensjonsforpliktelser. De fremtidige pensjonene vil måtte dekkes av fremtidige avgifter og av statskassen, det vil si gjennom de ordinære skatter og avgifter. Situasjonen er, slik jeg ser det, at pensjonsavgiftene har fått karakter av alminnelig skatt og pensjonsutgiftene av alminnelig statsutgifter, jf førstvoterendes bemerkninger om dette.
De hensyn som taler for at grunnpensjonen skal være avhengig av den til enhver tid gjeldende lovgivning, gjør seg således gjeldende for tilleggspensjonen. Og i og med at de fremtidige byrder ved tilleggspensjonen vil bli meget tyngende, vil også vekten av de hensyn som ligger bak Grunnloven §75 bli tilsvarende stor.
Jeg vil tilføye at det også må ha formodningen mot seg at folketrygdloven skal forstås slik at retten til tilleggspensjon skulle stå i en annen stilling i forhold til senere lovendringer enn retten til grunnpensjon. Dette ville kunne føre til urimelige resultater i en situasjon hvor innstramminger var nødvendige.
Etter mitt syn vil således også retten til tilleggspensjon i utgangspunktet være avhengig av lovgivningen til enhver tid. På bakgrunn av de særlige forhold som jeg tidligere har pekt på, kan det imidlertid reises spørsmål om hvorledes det ville stille seg, dersom retten til tilleggspensjon skulle bli opphevet eller drastisk redusert med virkning også for trygdede med lang opptjeningstid. Denne problemstilling er imidlertid ikke aktuell nå. De endringer denne sak gjelder, ligger klart innenfor den handlefrihet som lovgiver må ha.
Dommer Backer: Jeg er kommet til et annet resultat enn førstvoterende, og mener at Trygderettens kjennelse bør stadfestes.
Som førstvoterende tar jeg utgangspunkt i Borthensaken. Jeg viser til den særuttalelse som jeg der avgav. Siden de to saker har vært behandlet og avgjøres i sammenheng, føler jeg meg ikke bundet til å bygge på flertallets synspunkter i Borthensaken, bare fordi dom der er avsagt først.
Jeg er ellers enig med førstvoterende i at det som skiller Thunheims sak fra Borthensaken, først og fremst er betalings- og opptjeningselementet. Jeg er også enig med henne i at Thunheim ikke kan bygge noen rett på stønadsbrevet, og at Grunnloven §105 ikke kan spille noen selvstendig rolle ved siden av §97.
Det som for meg er avgjørende, er at Thunheim før han ble ufør, har betalt for sin tilleggspensjon. Prinsippene for beregningen av denne bør da ikke kunne endres til hans ugunst etter at han er blitt uførepensjonist. Jeg mener at det består et kontraktsliknende forhold som fører til at hans rettigheter er beskyttet etter Grunnloven §97. Førstvoterende har rett i at kontraktelementet ikke er like fremtredende som hvis Thunheim hadde vært medlem av Statens Pensjonskasse eller hadde hatt en privat pensjonsforsikring. Men jeg mener at det er tilstrekkelig fremtredende til å tillegges virkning ved vurderingen av tilbakevirkningsspørsmålet etter §97.
Førstvoterende har lagt til grunn at den trygdeavgift som Thunheim har betalt og den arbeidsgiveravgift som hans arbeidsgiver har betalt, må anses som en slags skatt. Hun har pekt på at bare omkring halvparten av folketrygdens utgifter dekkes ved slike innbetalinger.
Jeg er uten videre enig i at det har skjedd en kraftig sammenblanding av folketrygdens og andre offentlige midler, og at folketrygden har blitt pålagt å dekke utgifter ut fra politiske og sosiale hensyn uten at dette er blitt oppveid av tilsvarende avgifter til folketrygden. Men jeg mener at det likevel må være forsvarlig å legge vekt på hvordan systemet med avgifter til folketrygden rent formelt er ordnet. Når det gjelder tilleggspensjonene, vil jeg peke på at dekningsgraden påvirkes positivt, siden det er satt tak på tilleggspensjonene, men iallfall som utgangspunkt ikke på innbetalingene. Dette innebærer en sosial utjevning. På den annen side betyr det at mange av dem som mottar tilleggspensjon har betalt mer enn sin forholdsmessige del av finansieringen.
Førstvoterende har trukket sammenlikninger mellom grunnpensjonen og tilleggspensjonen, og er kommet til at det ikke er grunn til å oppstille et særskilt vern for tilleggspensjonen. Til det er å bemerke at det ikke er mulig å begrunne et vern for grunnpensjonen ut fra individuelle innbetalinger, siden grunnpensjon tilkommer alle, uten hensyn til om det er innbetalt noe. Det er mulig at et vern for grunnpensjonen kan oppstilles på annet grunnlag, for eksempel på grunn av kollektive innbetalinger av befolkningen i den tro at den ville være sikret et minimum i tilfelle av uførhet eller ved oppnådd aldersgrense, eller fordi det er en menneskerett å ha noe å leve av. Saken gir etter min mening ikke foranledning til å gå nærmere inn på dette. Rent faktisk må det være på det rene at grunnpensjonen er det siste som vil bli angrepet. En teoretisk tvil om det rettslige vern for grunnpensjonen bør ikke hindre at tilleggspensjonen gis vern på det grunnlag at det er betalt for den.
Et spørsmål for seg er om hensynet til statens finanser kan forsvare en reduksjon i tilleggspensjonen. Jeg viser der til de opplysningene som er gitt av førstvoterende om besparelsene ved den overgangsordning som ble valgt. De er etter min mening så beskjedne i den store sammenheng, at statsfinansielle hensyn ikke kan forsvare noe fravik fra det som ellers ville følge av Grunnloven §97.
Det er på det rene at saken ikke gjelder noe stort beløp for Thunheim. Jeg ser det imidlertid slik at det er en rettighet som han har, og mener at vernet da ikke kan bero på en skjønnsmessig, standardpreget vurdering, der beløpets størrelse tillegges avgjørende betydning. Jeg viser til det som jeg har uttalt i Borthensaken om valget mellom rettighetsteorien og standardteorien ved anvendelsen av Grunnloven §97. Det kan ellers pekes på at for mange andre uføretrygdede kan det dreie seg om større beløp. Overgangsreglene i loven av 21 desember 1990 nr 80 kan vanskelig tenkes anvendt på forskjellig måte overfor ulike trygdede med tilleggspensjon.
Som nevnt av førstvoterende, skjedde reduksjonen i de uføretrygdedes tilleggspensjoner ved at deres fremtidige pensjonspoeng ble redusert, mens de opptjente poeng ble stående. Justisdepartementets lovavdeling kom til at det i forhold til Grunnloven §97 var adgang til å foreta en reduksjon på denne måten. Selv om Stortinget kan sies å ha sluttet seg til denne forståelse av Grunnloven, må Høyesterett foreta en selvstendig vurdering. For min del er jeg uenig med Lovavdelingen. Når en person blir uføretrygdet, er hans opptjente pensjonspoeng på det rene. Hans fremtidige pensjonspoeng beror på en enkel regneoperasjon med utgangspunkt i de opptjente poeng. Både de opptjente poeng og de fremtidige er meddelt vedkommende. Fordelingen på opptjente og fremtidige poeng skyldes at den uføretrygdede ikke har full opptjeningstid, som han ville hatt dersom han hadde gått av som alderspensjonist ved oppnådd aldersgrense. Jeg kan ikke se at disse tekniske detaljspørsmål ved beregningen av uførepensjonen kan spille noen rolle for adgangen til å endre den.
Jeg vil etter dette gi Thunheim medhold. Da jeg er i mindretall, former jeg ingen konklusjon.
Dommer Holmøy: Jeg er i resultatet enig med førstvoterende, men slutter meg i det vesentlige til begrunnelsen til annenvoterende, dommer Sinding-Larsen.
Dommer Skåre: Likeså.
Dommer Hellesylt: Likeså.
Dommer Aarbakke: Likeså.
Dommer Tjomsland: Jeg slutter meg i det vesentlige og i resultatet til førstvoterende, dommer Gjølstad. Jeg hadde en annen begrunnelse for mitt standpunkt enn flertallet i Borthensaken. Når jeg finner å kunne slutte meg til førstvoterendes votum i denne saken, må det ses på bakgrunn av at jeg her legger til grunn flertallets rettsoppfatning i Borthensaken.
Dommer Aasland: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende, dommer Gjølstad.
Dommer Bugge: Likeså.
Dommer Dolva: Likeså.
Dommer Schei: Likeså.
Dommer Lund: Likeså.
Dommer Gussgard: Likeså.
Dommer Stang Lund: Likeså.
Dommer Oftedal Broch: Likeså.
Justitiarius Smith: Likeså.
Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne
Lagmannsrettens dom stadfestes.