HR-1997-5-A - Rt-1997-51
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1997-01-24 |
| Publisert: | HR-1997-00005-A - Rt-1997-51 (11-97) |
| Stikkord: | Familierett, Barnerett, Fastsettelse av bidrag, Standardbidrag |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Høyesterett HR-1997-00005 A, nr 258/1995 |
| Parter: | A (Advokat Bjørn Kvernberg - til prøve) mot Staten v/Barne- og familiedepartementet (Regjeringsadvokaten v/ advokat Kristine Ryssdal) |
| Forfatter: | Aarbakke, Tjomsland, Hellesylt, Dolva, Sinding-Larsen |
| Lovhenvisninger: | Barneloven (1981) §51, §54, Tvistemålsloven (1915) §6, §52, §59a, Barneloven (1981), Dekningsloven (1984), LOV-1984-06-08-62, Forskotteringsloven (1989), LOV-1989-03-03-8 |
Saken gjelder gyldigheten av vedtak om barnebidrag etter barneloven 8 april 1981 nr 7 kap 7 og bidragsforskriften 20 mars 1989 nr 785.
A ble skilt fra B i 1989. De har fire barn: C 21 år, D 20 år, E 17 år og F 11 år. I august 1991 fastsatte bidragsfogden i X kommune i Rogaland bidrag som foreldrene skulle betale til barna som da var 15, 14, 11 og 6 år gamle. Etter klage fra foreldrene fastsatte fylkesmannen i Rogaland bidragene i vedtak 20 november 1991 med denne slutning:
"Med hjemmel i barneloven §59a og på bakgrunn av det som er fremkommet i saken pålegger fylkesmannen B å betale bidrag til F med kr 150, - pr. md. med virkning fra 01.09.89 til 30.07.90 og for C og F med kr 340, - pr. md. med virkning fra 01.08.90.
Videre pålegges A og betale bidrag til C, D og E fra 01.09.89 til 30.07.90 med kr 860, - pr. md. og til D og E med kr 1750, - pr. md. med virkning fra 01.08.90.
A pålegges ikke å betale særbidrag til tannregulering.
Bidraget skal indeksreguleres 01.06.92"
Månedsbeløpene som A skulle betale, ble for tiden frem til 30 juli 1990 fastsatt ved skjønn, og de ble satt like med minstebidraget etter forskotteringsloven 17 februar 1989 nr 2 med tilhørende forskrift. For tiden etter 1 august 1990 er månedsbeløpene fastsatt etter hovedregelen i bidragsforskriften §2, men på grunnlag av tall for As bruttoinntekter i årene 1989-91, som senere er opplyst å være for lave. Fylkesmannen har for øvrig 14 mars 1996 revurdert sitt vedtak for årene 1989-92, etter anmodning fra Barne- og familiedepartementet, idet det første vedtaket ikke hadde tatt hensyn til den dagjeldende bidragsforskrift §3 bokstav c, om skjønnsmessig fastsettelse av bidrag når den bidragspliktige hadde store reiseutgifter. Konklusjonen i vedtaket 20 november 1991 ble imidlertid fastholdt for de nevnte år, blant annet på grunn av opplysninger om høyere inntektsbeløp. Virkningstiden for dette vedtaket utløp 31 mai 1994. For tiden etter 1 juni 1994 er nye vedtak om bidrag truffet 17 august 1994 og 2 mai 1995.
Ved stevning til Oslo byrett 10 juli 1992 mot staten v/ Justisdepartementet, senere rettet til Barne- og familiedepartementet, nedla A påstand om at fylkesmannens vedtak 20 november 1991 var ugyldig. Byretten avsa dom 18 januar 1994 med slik domsslutning:
"1. Staten v/ Barne- og familiedepartementet frifinnes.
2. A dømmes til innen 2 - to - uker å betale kr 17000,- - søttentusen - i saksomkostninger til Staten v/ Barne- og familiedepartementet."
A påanket dommen og søkte om samtykke til å bringe anken direkte inn for Høyesterett, jf tvistemålsloven §6. Høyesteretts kjæremålsutvalg nektet slikt samtykke ved beslutning 1 juni 1994. Anken ble deretter behandlet av Eidsivating lagmannsrett (nå Borgarting lagmannsrett), som 24 april 1995 avsa dom med slik domsslutning:
"1 Byrettens dom stadfestes. 2 I saksomkostninger for lagmannsretten betaler A til Staten v/ Barne- og familiedepartementet 15 000 - femtentusen - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom."
Om saksforholdet og partenes anførsler for de tidligere instanser viser jeg til dommene.
A har påanket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Ankegrunner er feil i bevisbedømmelsen og rettsanvendelsen.
Til bruk for Høyesterett er det fremlagt en del nye dokumenter, som ikke har brakt saken i noen annen stilling enn for lagmannsretten.
Den ankende part, A, har i hovedsak anført:
Lagmannsretten har i likhet med fylkesmannen bedømt den ankende parts økonomiske situasjon feil. Det er særlig pekt på at den ankende parts utgifter i forbindelse med boligen, som tidligere var fellesbolig, er avdrag og gjeldsrenter han ikke kan komme fra. En realistisk oversikt over den ankende parts økonomi viser at den del av inntekten han kan disponere til egne behov, hvis bidragsfastsettelsen blir stående, er negativ.
Rettsanvendelsen er feil når lagmannsretten har akseptert at fylkesmannens vedtak kunne bygge på bidragsforskriften tolket etter ordlyden. Den grunnleggende og overordnede bestemmelse om barnebidrag er barneloven §51 første ledd, som begrenser bidragsplikten til å yte etter den bidragspliktiges økonomiske kår og betalingsevne. Bidragsforskriften, som er gitt med hjemmel i barneloven §54 syvende (nå åttende) ledd, kan bare inneholde bestemmelser som er "utfyllande reglar" til lovbestemmelsen. For så vidt bidragsforskriften går utover denne rammen, er forskriften ugyldig. Den kan derfor bare anvendes med de begrensninger som følger av barneloven §51 første ledd, og det har fylkesmannen ikke gjort. Lovbestemmelsen gir den ankende part et selvstendig krav på å få bidragsbeløpet fastsatt ved skjønn når fastsettelse etter forskriftens ordlyd gir et urimelig resultat.
Evnebegrepet i barneloven §51 første ledd må forståes slik at det skal foretas en totalvurdering av den bidragspliktiges økonomi, som også må ses i sammenheng med bidragsmottakerens økonomi. I bruttoinntektene må det gjøres fradrag ikke bare for ervervsutgifter, men også for utgifter til skatter, nødvendige boutgifter m v, og det må tas hensyn til at den bidragspliktige skal forsørge også andre barn og seg selv. De fastsatte bidrag ligger over den grense som må følge av §51 første ledd. Da bidragsforskriften ble gitt, forutsatte myndighetene at bidragspliktige ikke på grunn av bidragsplikten skulle tvinges til å søke sosialstønad, jf blant annet uttalelser i Ot.prp.nr.44 (1987-88) side 55. Den ankende part har også vist til standarder for minstebeløp til livsopphold i annen lovgivning. Bidragene kunne iallfall ikke settes høyere enn minstesatsene for bidragsforskott etter forskotteringsloven med tilhørende forskrift.
Barneloven §54 åttende ledd må for øvrig tolkes noe innskrenkende på grunnlag av uttalelser fra justiskomitéen. I forbindelse med behandling av forslag til §54 åttende ledd og andre bestemmelser i barneloven i 1984, 1989 og 1992 fikk Stortinget seg forelagt departementets utkast til bidragsforskrift med forklaring av bestemmelsene. I justiskomitéens innstillinger i disse lovsakene er det fremkommet uttalelser om at det i tillegg til oppregningen i bidragsforskriften §3 må være en sikkerhetsventil, blant annet med sikte på bidragspliktige med høye boutgifter som den ankende part. Slike uttalelser i justiskomitéens innstillinger må anses som momenter til en innskrenkende fortolkning av hjemmelsbestemmelsen. Uttalelsene kan ikke ses som instrukser eller anbefalinger til departementet om hvorledes bidragsforskriften skal utformes.
Selv om bidragsforskriften er gyldig og må legges til grunn, er denne anvendt feil i det foreliggende tilfellet. Oppregningen i forskriften §3 over tilfelle da bidraget skal fastsettes ved skjønn, er ikke uttømmende. Med støtte i de nevnte uttalelser fra justiskomitéen må listen suppleres, slik at forskriften anses å inneholde en sikkerhetsventil for tilfelle som det foreliggende. Departementet hadde iallfall fått en instruks om bidragsforskriftens innhold, og denne må tolkes og anvendes som om instruksen var fulgt.
Uansett hva som er uttalt i stortingsdokumenter, må en sikkerhetsventil for tilfelle som den ankende parts innfortolkes i bidragsforskriften med basis i alminnelige rettsgrunnsetninger.
Den ankende part har nedlagt slik påstand:
"1. Vedtak av fylkesmannen i Rogaland av 20.11.1991 oppheves/kjennes ugyldig.
2. Staten v/ Barne- og familiedepartementet dømmes til å betale A sakskostnader for byrett, lagmannsrett og Høyesterett."
Ankemotparten, staten v/ Barne- og familiedepartementet, har i hovedsak anført:
Bidragsforskriften har tilstrekkelig hjemmel i barneloven §54 åttende ledd og er fullt ut gyldig. Forskriften har reelt sett trådt i stedet for barneloven §51 første ledd, som en presisering av denne. Forskriften er en videreføring av en praksis som hadde utviklet seg i tilknytning til §51 første ledd. Formålet med forskrifthjemmelen og forskriften var å komme frem til standardiserte bestemmelser med færrest mulig særregler. Bidragsforskriften fremstår som et uttrykk for en grundig og balansert avveining av dette behovet og behovet for rimelige konkrete løsninger. Forskriften har lettet praktiseringen for bidragsmyndighetene og sørget for forutberegnelighet, likebehandling og kortere saksbehandlingstid, alt til fordel også for de bidragspliktige. I denne sammenhengen må det has for øye at bidragsfastsettelser er massevedtak: I 1995 ble det truffet ca 60 000 vedtak, i 1996 noen færre.Det er hovedregelen i bidragsforskriften §2 som er anvendt av fylkesmannen for tiden etter 1 august 1990, og denne anvendelsen av forskriften er korrekt. Forskriften §3 er uttømmende med hensyn til i hvilke tilfelle bidrag kan fastsettes ved skjønn; den kan ikke suppleres med slutninger fra barneloven §51 første ledd eller fra alminnelige rettsgrunnsetninger. Den sikkerhetsventilen som ble omtalt i justiskomitéens behandling av utkastet til bidragsforskrift, er senere innarbeidet i forskriften, og den tok ikke sikte på tilfelle som det foreliggende. Uttalelser om bidragsforskriftens innhold i justiskomitéens innstillinger må ses som anbefalinger til departementet, som er fulgt opp.
De betalingsvanskeligheter som den ankende part måtte ha, må eventuelt varetas etter andre bestemmelser enn bidragsreglene. Det må for øvrig settes spørsmålstegn ved den ankende parts prioriteringer. Ankemotparten har vist til uttalelser i lovforarbeider, hvor det er fremhevet at bidragsforpliktelser må prioriteres høyt av den bidragspliktige. Det er også vist til dekningsloven og andre lover om gjeldsproblemer som gir slike forpliktelser høy prioritet.
Ankemotparten, staten v/ Barne- og familiedepartementet, har nedlagt slik påstand:
"1. Lagmannsrettens dom stadfestes.
2. Staten v/ Barne- og familiedepartementet tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett."
Jeg er kommet til samme resultat som byretten og lagmannsretten og kan langt på vei slutte meg til de begrunnelser som er gitt.
Jeg tar utgangspunkt i barneloven §52, som hjemler en plikt for den av foreldrene som ikke bor sammen med barnet, til å "betale faste pengetilskot til forsyting og utdanning". Av barneloven §51 første ledd følger den forutsetning for slik bidragsplikt, at "barnet sjølv ikkje har midlar" til sin fostring og utdannelse. Størrelsen av et fostringsbidrag skal ellers i utgangspunktet fastsettes etter barneloven §51 første ledd, som lyder:
"Foreldra skal bere utgiftene til forsyting og til utdanning av barnet etter evne og givnad og etter dei økonomiske kåra til foreldra, når barnet sjølv ikkje har midlar til det. Innbyrdes har begge foreldre skyldnad til å skyte til det som trengst etter evne."
I forholdet mellom barnet og den bidragspliktige gjelder første punktum, som gir anvisning på en utmåling etter den bidragspliktiges økonomiske kår. Etter annet punktum skal et evneprinsipp legges til grunn når bidragsplikten fordeles mellom foreldrene.
I den første tiden etter at barneloven 1981 var trådt i kraft, ble fostringsbidrag fastsatt direkte etter de nevnte lovbestemmelser, som en videreføring av ordningen etter barneloven av 1956. Fastsettelsen skjedde skjønnsmessig, og den bidragspliktiges inntekt var den vesentligste faktor. Bidrag synes for øvrig i økende grad å ha blitt fastsatt slik at de utgjorde en noenlunde fast prosentandel av inntekten.Ved lov 8 juni 1984 nr 62 ble barneloven §54 tilføyet et syvende (nå åttende) ledd, som ga departementet hjemmel for å gi utfyllende regler om utmåling av fostringsbidrag. Slike regler ble gitt i en midlertidig bidragsforskrift, som ble gjort gjeldende for to prøvefylker. Ved lov 3 mars 1989 nr 8 ble hjemmelsbestemmelsen omredigert til å lyde:
"Departementet kan ved forskrift gje utfyllande reglar om utmåling av fostringstilskot etter lova."
En allmenn og permanent bidragsforskrift ble deretter gitt 20 mars 1989, forskrift nr 785; den er senere endret flere ganger, uten at endringene har betydning i vår sak. Bidragsforskriften er bygget opp slik at den har en hovedregel i §2 om at "løpande fostringstilskot skal reknast utifrå den tilskotspliktige si bruttoinntekt, medrekna kapitalavkastningar". Grunnlaget er senere endret til den bidragspliktiges personinntekt etter skattelovene. Bidraget skal fastsettes i prosent av grunnlaget, til 11 % for ett barn, 18 % for to barn, 24 % for tre barn og 28 % for fire barn eller flere. Det er uttrykkelig sagt at prosentsats for det enkelte tilfelle skal velges ut fra det antall barn den bidragspliktige i alt har fostringsplikt for.
Etter bidragsforskriften §3 skal fostringsbidrag "likevel reknast etter skjønn" i et oppregnet antall tilfelle. Ingen av disse dekker vår sak, som således i utgangspunktet faller inn under hovedregelen i §2, slik fylkesmannen har lagt til grunn, bortsett fra reise utgifter som ikke har hatt betydning, jf foran. Etter sin ordlyd må bidragsforskriften forståes slik at den gir en uttømmende regulering av utmålingsspørsmålene. At dette også er meningen, fremgår av den begrunnelsen for ordningen med forskrift som er gitt i forarbeidene til hjemmelsbestemmelsen, jf Ot.prp.nr.56 (1983-84), Innst.O.nr.91 (1983-84), Ot.prp.nr.44 (1987-88) og Innst.O.nr.23 (1988-89). I lovforarbeidene er særlig understreket behovet for å forenkle behandlingen av og å redusere tidsforbruket i bidragssaker.
Spørsmålet er så om forskriften kan anvendes etter sin ordlyd. Den ankende part har gjort gjeldende at §3 må suppleres og har i denne sammenhengen særlig vist til justiskomitéens uttalelse i Innst.O.nr.23 (1988-89) side 11, om "at det bør innføres en "sikkerhetsventil" som kan gi adgang til skjønnsmessig fastsettelse av bidraget i helt spesielle tilfeller". Komitéen nevner et par eksempler på slike spesielle tilfelle. Disse ble regulert i den etterfølgende revisjon av bidragsforskriften, men det ble ikke inntatt noen mer allmenn sikkerhetsventil. Da justiskomitéen gjennomgikk bidragsforskriften igjen i 1992, gjorde den ingen anmerkninger til dette, jf Innst.O.nr.63 (199192) side 3:
"Komiteen har merket seg de endringer som foreslås for å begrense skjønnsmessig fastsettelse av bidragene, og har ikke innvendinger til de endringer som foreslås. Komiteen mener det er gunstig at det fastsettes klare standardregler for så mange tilfeller som mulig, dersom ikke hensynet til den enkelte bidragspliktige klart taler for skjønnsmessige regler. Komiteen mener de justeringer som nå foreslås er hensiktsmessige og kan ikke se at de vil føre til urimelige resultater for de bidragspliktige."
Det behov for sikkerhetsventil som justiskomitéen hadde påpekt i 1989, synes således av komitéen selv å være ansett imøtekommet ved utformingen av bidragsforskriften. Jeg kan ikke se at uttalelsen fra 1989 kan gi grunnlag for å innfortolke en sikkerhetsventil i bidragsforskriften.
Den ankende part har videre anført at bidragsforskriften §3 ut fra reelle hensyn eller alminnelige rettsgrunnsetninger må suppleres fordi den ellers vil virke urimelig for ham ved at den ikke tar hensyn til hans betydelige boliggjeld, som han hadde pådratt seg til anskaffelse av felles bolig for familien før skilsmissen. Etter de opplysninger om den ankende parts økonomi som foreligger, med bruttoinntekter for de aktuelle år fra 320 000 kroner og oppover, kan jeg ikke tiltre den ankende parts vurdering av sin egen økonomiske situasjon og de prioriteringer som ligger i denne. Jeg kommer tilbake til dette i en annen sammenheng, men påpeker her at den ankende parts fostringsbidrag fra 1990 er fastsatt etter 28 %-regelen, slik at bidraget til de to barna fylkesmannens vedtak gjelder, utgjorde 14 % av hans bruttoinntekt.
Av Ot.prp.nr.44 (1987-88) side 62 flg fremgår at hensynet til bidragspliktige med stor boliggjeld ble vurdert særskilt og nøye før hjemmelsbestemmelsen og bidragsforskriften ble utformet. Det ble fra enkelte hold antydet at prosentskalaen var noe for streng for slike tilfelle. Men verken høringsinstansene, departementet eller justiskomitéen fant grunn til å foreslå en spesiell regel om skjønnsmessig fastsettelse for bidragspliktige med stor boliggjeld. For øvrig fant man at gjeldsproblemene hadde betydning først og fremst for bidragspliktige med særlig lav bruttoinntekt. Konklusjonen ble at "boutgiftene sees i sammenheng med bidragspliktiges andre nødvendige utgiftsposter, og da i relasjon til en unntaksregel for særlig lave inntekter". Etter drøftelsen i Stortinget i 1992 kom en regel om dette inn i bidragsforskriften §3 bokstav e, men den er uaktuell i vårt tilfelle.
Jeg tilføyer at sterke reelle hensyn taler for å anse bidragsforskriften uttømmende, i samsvar med ordlyden. En "sikkerhetsventil" ville ta bort en vesentlig del av de fordeler man oppnår med standardiserte regler, som det er et innlysende behov for på det aktuelle rettsområdet.
Spørsmålet er så om barneloven §54 åttende ledd gir tilstrekkelig hjemmel for å gi bidragsforskriften som et uttømmende regelsett, slik forskriften er anvendt av fylkesmannen i vår sak.
Etter min mening ligger forskriften klart innenfor den rammen som følger av barneloven §51 første ledd, om begrensning av bidragsplikten ut fra den bidragspliktiges kår og betalingsevne. Allerede den prosentbegrensningen som følger av forskriftens hovedregel i §2 tar i vesentlig grad hensyn til betalingsevnen, jf Ot.prp.nr.44 (1987-88) side 62. Og forskriften §3 dekker alle de tilfelle hvor man har funnet grunn til å sette bidraget lavere. Begrepene "kår" og "evne" har ikke et helt presist innhold, og de er ikke nærmere bestemt i barneloven forarbeider. Når det i en bidragspliktigs inntekt er gjort fradrag for egentlige ervervsutgifter og skatter, er det i høy grad et skjønnsspørsmål hvorledes inntektsanvendelsen videre skal prioriteres ut fra en evnebetraktning. Den ankende part har i prosedyren gjort rede for sin egen prioritering. I lovforarbeidene er flere steder understreket at barnebidrag må gis en vesentlig høyere prioritering enn den ankende part gjør gjeldende. I Ot.prp.nr.44 (1987-88) side 55 er det således uttalt: "Bidraget er i utgangspunktet en utgift som bidragspliktige skal prioritere meget høyt." Med den prioritering lovgiveren har gitt uttrykk for, ligger den ankende parts barnebidrag godt innenfor hans betalingsevne.
Uten at det er avgjørende for min tolkning av hjemmelsbestemmelsen nevner jeg at både hjemmelsbestemmelsens forarbeider og "etterarbeider" fra lovrevisjonen i 1992, hvor lovbestemmelsen bare omtales i sammenheng med bidragsforskriften, underbygger den tolkningen av barneloven §54 åttende ledd som ligger til grunn for bidragsforskriften og som jeg er enig i. I begge sammenhenger ble utkast til bidragsforskrift med kommentarer presentert for Stortinget. Både da hjemmelsbestemmelsen ble vedtatt, og da det i 1992 ble vurdert hva den hadde ledet til eller kunne lede til, var det liten tvil om dette. Likevel fikk hjemmelsbestemmelsen den ordlyd den har og det ble ikke i 1992 gjort anmerkninger til dens rekkevidde.
Anken over bevisbedømmelsen er knyttet til anken over rettsanvendelsen og får bare selvstendig betydning med en annen forståelse av lov og forskrift enn den som jeg mener er riktig. Jeg finner derfor ikke grunn til å gå inn på denne del av anken.
Den ankende part har tapt saken fullstendig, og saken har ikke frembudt tvil. Ankemotparten må derfor tilkjennes saksomkostninger også for Høyesterett. Saksomkostningene fastsettes til 40 000 kroner.
Jeg stemmer for denne dom:
1. Lagmannsrettens dom stadfestes.
2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler A til staten v/Barne- og familiedeparte mentet 40 000 - førtitusen - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.