HR-1997-71-A - Rt-1997-1914
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1997-12-01 |
| Publisert: | HR-1997-00071-A - Rt-1997-1914 (528-97) |
| Stikkord: | Ekspropriasjonsrett |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Hålogaland Lagmannsrett LH-1996-00216 B, Høyesterett HR-1997-00071 A, nr 18/1997 |
| Parter: | Tromsø kommune (Advokat Ellen Mo) mot 1. Alma Elida Mortensen 2. Mari Mortensen 3. Harald Gulbrandsen 4. Ingeborg Anna Hansen 5. Erik Svendsen 6. Jenny Øien 7. Knut Øien 8. Kirsti Gudbrandsen 9. Pål Gudbrandsen 10. Karl S Lium 11. Nils Ludvik Lium 12. Karoline Brattli (Advokat Tor N Rekve) |
| Forfatter: | Aarbakke, Bugge, Gussgard, Rieber-Mohn, Smith |
| Lovhenvisninger: | Ekspropriasjonserstatningsloven (1984) §5, Grunnloven (1814) §105, Tvistemålsloven (1915) §384, Skjønnsprosessloven (1917) §2, §4, Ekspropriasjonserstatningsloven (1984), Plan- og bygningsloven (1985) §35 |
Saken gjelder fastsettelse av erstatning ved ekspropriasjon på grunnlag av reguleringsplan for en grav- og urnelund, jf vederlagsloven 6 april 1984 nr 17.
Tromsø kommunestyre vedtok 25 mai 1994 reguleringsplan for en grav- og urnelund på vestsiden av Tromsøya. Reguleringsplanen omfattet en del av gnr 118 bnr 24 (vel 58,5 daa), hele gnr 118 bnr 27 (vel 21,5 daa) og en del av gnr 118 bnr 55 (vel 8,5 daa), til sammen ca 88,5 daa. Etter navnet på bnr 24 er hele det eksproprierte området i kommunale plandokumenter og i ekspropriasjonssaken betegnet Vangberg.
Vedtaket ble etter klage stadfestet 16 mars 1995 av fylkesmannen i Troms. Den 22 mars 1995 vedtok kommunestyret å benytte sin direkte ekspropriasjonsrett etter plan- og bygningsloven 14 juni 1985 nr 77 §35 nr 1. Fylkesmannen samtykket 26 april 1995 i forhåndstiltredelse, som skjedde 7 juni 1995.
Før reguleringen til grav- og urnelund hadde Vangberg fra 1975 frem til 1990 vært regulert til jord- og skogbruk. I en ny kommuneplan for Tromsø for 1989-2000 var området vist som et utbyggingsområde. Mot denne planen kom det innsigelser - fra fylkesmannen, basert på Miljøverndepartementets støyforskrifter og nærheten til Tromsø lufthavn, og fra fylkeslandbruksstyret basert på landbrukspolitiske hensyn. Kommunestyret tok ikke innsigelsene til følge, og planen ble oversendt fylkesmannen for videre behandling av dette og visse andre områder.
Arealbruken på Vangberg ble gjenstand for drøftelser i et meklingsmøte 6 desember 1991 hos fylkesmannen i Troms. I møtet fremkom et forslag fra kommunen om å regulere Vangberg til grav- og urnelund. Dette forslaget reiste de statlige myndigheter ikke innsigelser mot, og kommuneplanen og reguleringsplanen for Vangberg grav- og urnelund ble senere egengodkjent av kommunen. Området ble for øvrig fra 1991 båndlagt, først i påvente av endelig kommuneplan, deretter i påvente av endelig reguleringsplan.
Nord-Troms herredsrett avhjemlet skjønn vedrørende erstatningen for Vangberg 18 januar 1996. Skjønnsrettens flertall fant at den avståtte grunn skulle erstattes etter tomteverdi. Reguleringen til grav- og urnelund ble ansett som en tilegnelsesregulering, som det måtte sees bort fra ved verdsettelsen. Dersom denne reguleringen ikke var kommet, ble det ansett påregnelig at Vangberg etter noen tid ville blitt regulert til utbygging. Flertallet fastsatte, i samsvar med partenes påstander, en ens kvadratmeterpris på kr 120 for hele området. Skjønnsrettens mindretall la til grunn at reguleringen til grav- og urnelund var bindende for arealutnyttelsen og måtte legges til grunn for verdsettelsen. Mindretallet fastsatte kvadratmeterprisen til 5 kroner.
Tromsø kommune begjærte overskjønn, som Hålogaland lagmannsrett avhjemlet 22 oktober 1996. Lagmannsretten fant at reguleringen til grav- og urnelund ikke skulle legges til grunn for verdsettelsen. Reguleringsplanen fra 1975 og den senere generalplanen fra 1984, der området var utlagt til jord- og skogbruksformål, skulle det sees bort fra. Lagmannsretten la til grunn at det for det eksproprierte området var etablert et tomteprisnivå, og at den påregnelige utnyttelse for området før reguleringen til grav- og urnelund var utbygging. Området ble ved overskjønnet verdsatt etter kvadratmeterpriser som varierte mellom 90 og 120 kroner, men med enhetspriser for hver av de tre eiendommene.
Om saksforholdet, skjønnsforutsetningene og anførslene for de tidligere instanser viser jeg til skjønnet og overskjønnet.
Tromsø kommune har påanket overskjønnet til Høyesterett. Ankegrunner er rettsanvendelsen og saksbehandlingen. Saksbehandlingsanken gjaldt opprinnelig tre punkter i overskjønnsgrunnene: Behandlingen av spørsmålet om det er grunnlag for å se bort fra den reguleringsplan det var ekspropriert etter, behandlingen av påregnelighetsspørsmålet og erstatningsutmålingen for ett av takstnummerne. Saksbehandlingsanken er for Høyesterett begrenset til det førstnevnte punktet.
Den ankende part, Tromsø kommune, har i hovedsak anført:
Overskjønnet bygger på en uriktig anvendelse av vederlagsloven §5 ved at reguleringsplanen vedrørende grav- og urnelund ikke er tillagt den betydning den skulle tillegges etter den hovedregel som er fastslått i Høyesteretts praksis og uttalt av førstvoterende i plenumsdommen i Rt-1996-521, Lena (på side 539). Reguleringsplanen vedrørende grav- og urnelund avgjør hvilken arealanvendelse som i dette tilfellet er lovlig, og også hvilken arealanvendelse som er påregnelig. At reguleringsplanen skal legges til grunn, er et alminnelig prinsipp, og reguleringen av Vangberg til grav- og urnelund omfattes av dette. Reguleringen er et ledd i Tromsø kommunes overordnede plan for arealdisponeringen i kommunen. Den overordnede planlegging har blant annet til formål å trekke opp grenser for hvilke områder i kommunen som generelt skal bevares ubebygget og hvilke som skal åpnes for bebyggelse.
Det er uten betydning at Tromsø kommune i 1989-91 behandlet en kommuneplan der det var forutsatt at Vangberg skulle kunne bebygges. Mot forslaget ble det reist innvendinger fra statlige myndigheter, innvendinger som ble frafalt først da kommunen gikk inn for regulering til grav- og urnelund. Var det opprinnelige forslaget blitt fastholdt, ville denne del av kommuneplanen ha gått til Miljøverndepartementet, og det er ikke noe grunnlag for å bygge på at innsigelsene ikke ville ha blitt tatt til følge.
Ved reguleringen til grav- og urnelund ble bebyggelse på Vangberg utelukket. Området må likestilles med et friområde. At det ble åpnet for å plassere graver med gravstøtter, kapell, krematorium, driftsgård, gangveier m v på ca en tredjedel av arealet, innebærer ikke at området ikke totalt sett vil få en parkmessig utforming. Bygningene alene vil oppta bare ca 4,3 prosent av arealet. Det er i denne forbindelse vist til avgjørelsen i Rt-1993-166, Randesund.
De unntak fra den nevnte hovedregel om reguleringsplanens betydning for erstatningsfastsettelsen som er gjort i rettspraksis, omfatter ikke det foreliggende tilfellet. Spesielt omfattes tilfellet ikke av det unntak som ved plenumsdommen i Rt-1996-521, Lena (på side 540), er gjort for ekspropriasjon etter en veiplan. Avgjørende for så vidt er at reguleringen til grav- og urnelund har en helt annen karakter, og at de hensyn som gjør seg gjeldende i forbindelse med ekspropriasjon etter en veiplan, ikke slår til her. Det er særlig pekt på at en veiplan rammer mange grunneiere, at den ofte gjelder et forholdsvis begrenset areal, at den legger opp til en intensiv offentlig utnyttelse og at den stenger helt for annen anvendelse av grunnen. Reguleringen til grav- og urnelund har vesentlig større likhet med en regulering til friområde, og må ved ekspropriasjon likestilles med en slik regulering.
Subsidiært er det gjort gjeldende at det er feil rettsanvendelse når lagmannsretten har lagt til grunn at den tidligere plansituasjon, der Vangberg var utlagt til jord- og skogbruksformål, var foreldet allerede før den sistnevnte planen ble avløst av reguleringen til grav- og urnelund. Den eldre planen ble opprettholdt og videreført ved den båndleggelse som fant sted fra 1991. Det var derfor ikke etablert noen tomteverdi i området som kan tillegges betydning ved påregnelighetsvurderingen.
Det er for øvrig gjort gjeldende som en feil i rettsanvendelsen at overskjønnet bygger på en uriktig forståelse av begrepet påregnelig. For at en utvikling i retning av utbyggingsområde skal kunne anses påregnelig, må den ha en høy grad av sannsynlighet for seg. Dette krav har lagmannsretten ikke lagt til grunn.
I forlengelse av den sistnevnte anførsel er det gjort gjeldende som en rettsanvendelsesfeil at det i overskjønnet er foretatt en tilfeldig og ubalansert bevisvurdering, slik at resultatet av bevisbedømmelsen fremstår som vilkårlig. Det er spesielt hevdet at det ikke er dekning for å karakterisere kommunestyrets vedtak 2 februar 1994 om fortsatt båndleggelse som et "pusteromsvedtak". Det var tale om en båndleggelse som i seg selv utelukket bebyggelse som påregnelig. Lagmannsretten har ikke latt seg lede av bevisene, men har presset disse for å nå et ønsket resultat av bevisbedømmelsen.
Lagmannsrettens skjønnsgrunner er mangelfulle ved at lagmannsretten ikke har behandlet kommunens prinsipale anførsel, om at reguleringen til grav- og urnelund er uttrykk for en overordnet arealdisponering der grensen mellom arealer som skal bebygges, og de som ikke skal bebygges, er trukket.
Den ankende part har nedlagt slik påstand:
"Overskjønnet oppheves så langt det er påanket."
Ankemotpartene, Alma Elida Mortensen m fl, har gjort gjeldende at overskjønnet bygger på riktig rettsanvendelse, og at skjønnsgrunnene er tilstrekkelige.
Etter den rettsoppfatning som er kommet til uttrykk i plenumsdommen i Rt-1996-521, Lena (på side 540), skal det i dette tilfellet sees bort fra reguleringen av Vangberg til grav- og urnelund når erstatningen fastsettes. Grav- og urnelunden er et offentlig anlegg, som må likestilles med en vei m v. Det er pekt på at de kommunale investeringene i grav- og urnelunden vil løpe opp i 70 mill kroner.
Rettspraksis om erstatningsfastsettelse ved ekspropriasjon av friområder kan ikke tillegges betydning, idet grav- og urnelunden har en annen karakter enn slike områder har. Vangberg skiller seg vesentlig også fra det området avgjørelsen i Rt-1993-166, Randesund, gjelder. I de saker om friområder som Høyesterett har behandlet, har det for øvrig vært tale om reguleringer som har stadfestet en underliggende situasjon, hvor det i liten grad har vært aktuelt med utbygging.
Reguleringen av Vangberg til grav- og urnelund var en ny plan og ikke et ledd i kommunens planlegging av hvilke områder som skulle kunne anvendes til utbygging og hvilke som skulle holdes fri for utbygging.
Heller ikke de kommunale planer for Vangbergområdet, som gjaldt fra 1975, kan tillegges betydning. Tiden hadde løpt fra disse, og de var i realiteten forlatt allerede under kommunens planarbeide fra 1989 av. At det fra fylkeslandbruksmyndighetene og fylkesmannen ble reist innsigelser mot omdisponeringen, innebar ikke at den eldre reguleringsplanen ville blitt stående. Innsigelsene ble ikke tatt til følge av kommunestyret. Og i Tromsø kommune var og er behovet for utbyggingsområder så stort, at de nevnte innsigelser ikke ville ha hatt gjennomslagskraft i den videre saksbehandling. Ankemotpartene har vist til den reguleringsplanen om utbygging som er vedtatt for et tilgrensende område, Fagereng, som tidligere var delvis inne i forslaget til plan for grav- og urnelund. Dessuten er flystøyproblemene minkende ved at det stadig tas i bruk mer støysvake fly.
Lagmannsrettens påregnelighetsvurdering er korrekt. Den bygger på en bevisvurdering og et bevisresultat som ikke kan overprøves av Høyesterett. Bevisvurderingen fremstår ikke som vilkårlig. For at det skal foreligge vilkårlighet, er det dessuten et krav at det er handlet rettsstridig, og det er ikke tilfelle her. Det bestrides også at lagmannsretten har feiltolket det rettslige innhold i påregnelighetsvilkåret.
Ankemotpartene erkjenner at lagmannsrettens skjønnsgrunner er knappe på noen punkter, men hevder at når overskjønnet leses i sammenheng, fremgår det tilstrekkelig klart at lagmannsretten har bygget på en riktig rettsanvendelse. Under enhver omstendighet foreligger det ingen feil som kan ha vært bestemmende for overskjønnets innhold, jf skjønnsloven §2 jf tvistemålsloven §384 første ledd.
Ankemotpartene har nedlagt slik påstand:
"1. Hålogaland lagmannsretts overskjønn av 22.10.96 stadfestes så langt det er påanket.
2. Tromsø kommune dømmes til å betale saksomkostninger til Alma Elida Mortensen m. fl. for Høyesterett."
Jeg er kommet til at anken ikke kan føre frem.
Lagmannsrettens skjønnsgrunner er knappe på noen punkter, men lest i sammenheng, hvor også gjengivelsen av partenes anførsler tas i betraktning, er skjønnsgrunnene tilstrekkelige til at anken over rettsanvendelsen kan prøves.
Jeg nevner først at det i overskjønnet er lagt til grunn, og dette er ikke bestridt for Høyesterett, at erstatningen for Vangberg skal fastsettes etter vederlagsloven §5 jf §4, dvs etter salgsverdi. Overskjønnets oppgave var da å finne frem til "det som må reknast med at vanlege kjøparar ville gje for eigedomen ved friviljug sal". I lovbestemmelsen er det gitt en del nærmere retningslinjer for det skjønn som må utøves for å komme frem til salgsverdien. Spesielt er det bestemt at ved verdsettelsen skal "det leggjast vekt på kva slag eigedom det gjeld, kvar eigedomen ligg og den påreknelege utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden".
Når den påregnelige utnyttelsen av Vangberg skal bestemmes, må den offentlige plansituasjonen for området tillegges sentral betydning, enten denne innebærer at det foreligger en plan eller at det ikke foreligger en plan. Spørsmålet her er imidlertid hvilken plansituasjon som skal legges til grunn - situasjonen etter reguleringsplanen for grav- og urnelunden eller situasjonen før denne ble vedtatt.
Kommunen har fremholdt at det er reguleringen til grav- og urnelund som skal tillegges betydning ved påregnelighetsvurderingen når det gjelder Vangberg. Denne reguleringen må, hevder kommunen, sees som et ledd i den overordnede kommuneplanlegging i Tromsø. Reguleringsplanen har til formål mer generelt å fastlegge hvilke områder som skal kunne bebygges og hvilke områder som ikke skal kunne bebygges. Kommunen har særlig vist til premissene i plenumsdommen i Rt-1977-24, Østensjø, og senere rettspraksis som bygger på disse. I tilknytning til dette gjør kommunen gjeldende at reguleringen til grav- og urnelund går ut på at Vangberg skal holdes fritt for bebyggelse, på samme måte som et friområde.
Etter min vurdering er det ingen feil ved lagmannsrettens rettsanvendelse når retten er kommet til at reguleringen av grav- og urnelunden ikke kan sees som uttrykk for at kommunen ved denne ønsket å trekke en grense mellom områder som skulle kunne utbygges og områder som ikke skulle kunne utbygges. I overskjønnet er det gjort rede for plansituasjonen for det området hvor Vangberg ligger, og for saksbehandlingen i forbindelse med reguleringen til grav- og urnelund. Lagmannsretten uttaler blant annet:
"Ved reguleringsplanen av 1975 som omhandler Holt, Hansmark og Kveldstua del B, inngår også Fagereng og Vangberg. Både Fagereng og Vangberg ble regulert til landbruksområde, ... Tromsø kommunes generalplan for 1984-1990 inneholder intet nytt i forhold til reguleringsplanen av 1975, men viser inntegning av byggegrense for boliger m.v. mot flyplassen i henhold til miljøverndepartementets regler av 15.08.75. Det nevnes også at flystøysonegrensen på dette kartet går nord for Vangberg - omtrent midt over Tussøyvegen boligområde. I 1984 kom nye retningslinjer om arealbruken i flystøysoner ...
I kommuneplanen for 1989 til 2000 er Vangberg sammen med Fagereng angitt dels som boligområde med tilhørende funksjoner og dels som område som skal båndlegges i påvente av reguleringsplan. Delingslinjen følger flystøysonegrensen mellom sone III og II. ... Planen ble vedtatt av kommunestyret i møte 26.06.1991, men det aktuelle området er berørt av statlige innsigelser slik at vedtaket for Vangberg og Fagereng er unntatt fra kommunestyrets egengodkjenning. ... Det videre reguleringsarbeidet ble ... stillet i bero i påvente av en nærmere utredning om plassering av den nye grav- og urnelunden for sentrumsområdene i Tromsø. I kommunestyremøte 02.02.1994 ble det fattet følgende vedtak: "1.2. Område båndlagt i påvente av reguleringsplan og nordre del av byggeområde for boliger på Vangberg endres til område båndlagt i påvente av regulering til gravlund". Det ble også under pkt. 1.3. truffet bestemmelse for søndre del av byggeområdet for boliger på Vangberg og øvre del av byggeområdet for boliger Workinnmarka om at tidligere regulering til landbruksområde, hhv. friområde opprettholdes."
Kommunen har ikke bestridt at dette er en korrekt saksfremstilling. Dette, sammen med de øvrige opplysninger som er gitt i saken, blant annet om godkjenning av en viss boligutbygging på sørsiden av reguleringsområdet for grav- og urnelunden, viser at kommunens formål med reguleringsplanen nettopp var å sørge for plassering av grav- og urnelund, som det var et påtrengende behov for. Jeg ser således intet grunnlag for å sette til side lagmannsrettens vurdering når retten vedrørende den midlertidige båndleggelse i henhold til kommunestyrets vedtak 2 februar 1994 konkluderer som følger:
"Slik lagmannsretten ser det, innebar vedtaket et pusterom inntil valget av plassering for den nye grav- og urnelunden var endelig. Vedtaket kan ikke oppfattes slik at kommunestyret hadde noe ønske om å opprettholde reguleringsplanen av 1975 dersom Vangberg hadde falt ut som stedsvalg for grav- og urnelund. Dette preget av pusteromsvedtak understrekes av den faktiske utviklingen etter at vedtaket ble truffet."
Når det slik må legges til grunn at grav- og urnelunden ikke befinner seg i et område som etter arealplan skulle holdes fritt for utbygging, måtte lagmannsretten falle tilbake på det førstvoterende uttaler i Rt-1996-521, Lena (på side 540), om tilfelle hvor det offentlige innenfor slike områder "regulerer grunn til offentlige anlegg, slik som veier, og så går til ekspropriasjon på grunnlag av planen":
"Da ligger det i planen at de båndlagte arealer skal avståes til veianlegget; den rådighetsbegrensning som planen medfører har ikke noe annet formål enn nettopp dette: at grunnen inntil ekspropriasjon finner sted skal holdes ubebygd av hensyn til veianlegget. Er da situasjonen at det var påregnelig at den grunn som veien beslaglegger kunne ha vært utnyttet til annen utbygging dersom veiplanen ikke var kommet, representerer utbyggingen til offentlig vei en alternativ, konkurrerende utnyttelse i forhold til den utbygging eieren kunne ha foretatt. Man kan se det slik at utbyggingsverdien som arealet har, overføres fra den private eier til det offentlige. Jeg anser det da vel begrunnet, og også best stemmende med budet i Grunnloven §105 om full erstatning ved tvungen avståelse, at det sees bort fra den plan som det eksproprieres på grunnlag av, slik det etter mitt syn følger av lov og praksis."
Denne uttalelsen er ikke begrenset til veier, men gjelder "offentlige anlegg" mer allment. Jeg kan ikke følge kommunen når den hevder at veianlegg står i en særstilling, og at Lenadommen må sees som et uttrykk for dette. Etter min mening er det ikke grunnlag for å gi offentlige anlegg som grav- og urnelunder en annen erstatningsrettslig stilling ved ekspropriasjon enn offentlige veianlegg har. Og jeg finner at grav- og urnelunden på Vangberg er et offentlig anlegg som omfattes av uttalelsen.
Det er etter dette en korrekt rettsoppfatning lagmannsretten gir uttrykk for når den ved erstatningsvurderingen har sett bort fra reguleringen til grav- og urnelund og tatt utgangspunkt i hvilken alternativ utnyttelse området ville ha fått når en ser bort fra denne planen. Lagmannsrettens uttalelse om at det var påregnelig at Vangberg ville ha blitt utnyttet til bebyggelse - en vurdering som er utførlig begrunnet i overskjønnet - kan Høyesterett ikke overprøve. Jeg tilføyer at jeg ikke er enig i kommunens anførsel om at lagmannsretten har presset bevisene når det gjelder plansituasjonens faktiske side slik at bevisresultatet fremstår som vilkårlig, og heller ikke i at lagmannsretten har bygget på feilaktige bevisregler når det gjelder bedømmelsen av den faktiske side av påregnelighetsvurderingen.
Anken har ikke ført frem. Ankemotpartene må tilkjennes saksomkostninger også for Høyesterett. Omkostningene fastsettes i samsvar med oppgaven til 103 981 kroner. Av dette er 13 981 kroner utlegg.
Jeg stemmer for denne dom:
1. Overskjønnet stadfestes så langt det er påanket.
2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler Tromsø kommune til Alma Elida Mortensen, Mari Mortensen, Harald Gulbrandsen, Ingeborg Anna Hansen, Erik Svendsen, Jenny Øien, Knut Øien, Kirsti Gudbrandsen, Pål Gudbrandsen, Karl S Lium, Nils Ludvik Lium og Karoline Brattli i fellesskafødt xx.xx.981 - etthundreogtretusennihundreogåttien - kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.