HR-2008-2134-A - Rt-2008-1705
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 2008-12-11 |
| Publisert: | HR-2008-02134-A - Rt-2008-1705 |
| Stikkord: | |
| Sammendrag: | Saken gjaldt krav om erstatning for positiv kontraktsinteresse etter anbudskonkurranse. Saken reiste spørsmål om det ved avgjørelsen av konkurransen var adgang til å ta hensyn til et rabatt-tilbud betinget av at selskapet vant en annen kontrakt med samme oppdragsgiver. |
| Saksgang: | Høyesterett HR-2008-02134-A (sak nr. 2008/1201), sivil sak, anke over dom |
| Parter: | Trafikk og Anlegg AS (advokat Brynjulf Næss – til prøve) mot Staten v/Samferdselsdepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Goud Helge Homme Fjellheim) |
| Forfatter: | Gussgard, Stabel, Bårdsen, Øie, Lund |
| Lovhenvisninger: | Anskaffelsesloven (1999) §1, §5, §10, Anskaffelsesforskriften (2001) §5-1, Forsinkelsesrenteloven (1976) §3 |
NORGES HØYESTERETT
Den 11. desember 2008 avsa Høyesterett dom i
HR-2008-02134-A, (sak nr. 2008/1201), sivil sak, anke over dom,
Trafikk og Anlegg AS (advokat Brynjulf Næss – til prøve)
mot
Staten v/Samferdselsdepartementet (Regjeringsadvokaten
v/advokat Goud Helge Homme Fjellheim)
G I V N I N G :
(1) Dommer Gussgard: Saken gjelder krav om erstatning for positiv kontraktsinteresse etter
anbudskonkurranse. Saken reiser spørsmål om det ved avgjørelsen av konkurransen var
adgang til å ta hensyn til et rabatt-tilbud betinget av at selskapet vant en annen kontrakt
med samme oppdragsgiver.
(2) Statens vegvesen innbød 3. november 2003 til åp en anbudskonkurranse om
funksjonskontrakt 0804 for drift og vedlikehold av E-18 gjennom Telemark. Frist for
innlevering og dato for anbudsåpning var satt til 9. februar 2004.
På første side i innbydelsen var grunnlaget for val g av anbud formulert slik:
”Det tilbud som anses økonomisk mest fordelaktig for byggherren, vil bli valgt. Ved
vurderingen tas hensyn til pris, kvalitet, leveringstid, drifts- og vedlikeholdskostnader
mv. Det vises til utfyllende bestemmelser i konkurransegrunnlagets kap D1.”
(3) Vegvesenet inviterte samtidig til anbudskonkurranse om en tilsvarende kontrakt –
kontrakt 0702 – som gjaldt E-18 gjennom Vestfold, med samme frist for innlevering og
dato for anbudsåpning, og med samme formulering av grunnlaget for valg av anbud.
(4) Blant anbyderne på kontrakt 0804 var Trafikk & Anlegg AS (TA), som innga anbud med
anbudssum kr 71 907 525, og NCC Roads AS (NCC) med anbudssum kr 72 788 289. 2
NCC, men ikke TA, innga anbud også for 0702-kontrakten. I anbudsbrevet for kontrakt
0804 skrev NCC:
”Dersom både 0804 E18-kontrakten og kontrakt 0702 Vestfold Syd tildeles NCC vil vi
innrømme 5% rabatt på kontraktsummen til 0804 E-18- kontrakten.”
(5) Etter anbudsåpningen ble TA og de øvrige anbyde re informert om rabatt-tilbudet.
(6) Konkurransen om kontrakt 0702 ble avgjort først . NCC hadde det laveste pristilbudet og
vant konkurransen. Ved avgjørelsen av kontrakt 0804 ble tilbudet om 5 % rabatt lagt til
grunn. Pristilbudet fra NCC ble dermed det laveste, og selskapet vant også denne
konkurransen. I begge konkurransene ble anbyderne vurdert som like gode i forhold til de
øvrige avgjørelseskriterier.
(7) TA begjærte 15. april 2004 midlertidig forføyni ng ved Oslo byfogdembete for å få stanset
anbudsprosessen før endelig kontrakt mellom Statens vegvesen og NCC ble inngått.
Avgjørelse ble tatt 19. april 2004, men begjæringen førte ikke frem. Kontraktsinngåelsen
ble utsatt til 24. mai 2004 for å gi TA ytterligere muligheter til å forfølge sitt syn. Ny
begjæring om midlertidig forføyning ble avslått av Oslo byfogdembete 24. mai 2004. Den
26. mai 2004 inngikk vegvesenet kontrakt med NCC.
(8) Saken ble innklaget for Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), som
22. november 2004 konkluderte med at det ikke var brudd på regelverket for offentlige
anskaffelser å ta hensyn til rabatten.
(9) TA anla sak ved Oslo tingrett mot staten v/Samferdselsdepartementet. Dom ble avsagt
16. oktober 2006 med slik domsslutning:
”1. Staten ved Samferdselsdepartementet frifinnes.
2. Trafikk og Anlegg AS tilpliktes å betale Staten ved Samferdselsdepartementet
omkostninger med kroner 35 536 – trettifemtusenfemhundreogtrettiseks –
innen 2 – to – uker fra forkynnelse av denne dom. Etter forfall påløper det i
tillegg renter etter forsinkelsesrenteloven § 3, fø rste ledd, første punktum.”
(10) Tingretten kom til at det var i strid med kravet til forutberegnelighet ӌ hensynta en rabatt
betinget av at tilbudsgiveren også får en helt annen kontrakt fra samme oppdragsgiver og
som ikke er omfattet av den samme anbudsinvitasjonen”. Feilen ble imidlertid ikke ansett
som vesentlig, og staten måtte da frifinnes.
(11) Etter anke fra TA avsa Borgarting lagmannsrett dom 28. april 2008 med slik
domsslutning:
”1. Tingrettens dom stadfestes.
2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Trafikk & Anlegg AS innen
2 – to – uker fra dommens forkynnelse 66 400 – sekstisekstusenfirehundre –
kroner til staten v/Samferdselsdepartementet med tillegg av den alminnelige
forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd første punktum,
fra forfall til betaling skjer.”
(12) Etter lagmannsrettens syn hadde vegvesenet ikke brutt regelverket for offentlige
anskaffelser. 3
(13) TA har anket til Høyesterett over lagmannsrett ens bevisbedømmelse og lovanvendelse.
Det er fremlagt tre skriftlige vitneforklaringer; to er nye for Høyesterett. Saken står i det
vesentlige i samme stilling som for de tidligere retter.
(14) Den ankende part – Trafikk & Anlegg AS – har i hovedsak anført:
(15) Blant de grunnleggende krav til anbudskonkurranser etter lov om offentlige anskaffelser
av 16. juli 1999 nr. 69 – anskaffelsesloven – er krav om likebehandling og
forutberegnelighet, jf. § 5. Disse krav har Statens vegvesen brutt ved å godta tilbudet om
rabatt dersom NCC vant kontrakt 0702. Begrepet pris omfatter også rabatt. TA er ikke
uenig i at det samme gjelder i anbudskonkurranser, men i vår sak innebærer rabatt-
tilbudet en ulovlig kobling av to konkurranser. Tildelingen er skjedd på grunnlag av en
felles pris. Konkurransegrunnlaget inneholdt ikke noe om dette, og de øvrige deltakerne
var ikke forberedt på en slik felles vurdering.
(16) Konkurransegrunnlaget setter rammene for hvilket oppdrag det konkurreres om. Det vises
til dagjeldende forskrift av 15. juni 2001 til anskaffelsesloven § 5-1 om krav til
konkurransegrunnlaget og § 10-2 om kriterier for valg av tilbud. Det er en naturlig
forutsetning at konkurransegrunnlaget uttømmende fa stslår hva det skal konkurreres om.
Det vises blant annet til Rt. 1997 side 574 (Firesafe) og EF domstolens dom 24. november
2005 i sak C-331/04 (ATI). Dersom det skulle være adgang til å legge vekt på det
betingete tilbudet om rabatt, måtte konkurransegrunnlaget ha opplyst om dette.
(17) Dersom rabatten hadde vært betinget av at TA vant en konkurranse med en annen
oppdragsgiver, ville det ikke vært i strid med konkurransevilkårene å legge vekt på
rabatten. Men når konkurransene utbys av samme oppdragsgiver, vil det være opp til
denne å avgjøre om rabatten skal få betydning. Det er oppdragsgiveren som avgjør
hvilken av konkurransene som skal avgjøres først. D ertil kommer at kriteriene for valg av
det anbudet som økonomisk sett er det gunstigste, n ormalt vil inneholde skjønnsmessige
momenter. Det hevdes ikke at vegvesenet har tatt utenforliggende hensyn ved
vurderingen av anbudene på kontrakt 0702. Men generelt må det være klart at
vurderingen av skjønnsmessige kriterier vil kunne b li påvirket av et ønske om at
rabattyteren vinner den konkurransen som kan gjøre rabatten aktuell. I denne forbindelse
vises det til at i konkurransen om kontrakt 0702 var det bare ca. 0,5 promille som skilte
NCCs pris fra den nest laveste. Muligheten for innflytelse fra oppdragsgivers side på
konkurranseresultatet må i seg selv være tilstrekkelig til at rabatten ikke kan få betydning.
(18) Under enhver omstendighet tok lagmannsretten feil når retten kom til at det ikke var
foretatt en samlet evaluering av de to anbudskonkurransene.
(19) Vegvesenet har opptrådt i strid med hensynene bak likebehandlingskravet og kravet til
forutberegnelighet ved å ta hensyn til rabatten, og denne saksbehandlingsfeilen må
medføre erstatningsansvar for TAs positive kontrakt sinteresse. Vilkårene angitt i Rt. 2001
side 1062 (Nucleus) er oppfylt. Det er ikke omtvistet at TA ville vunnet kontrakt 0804
dersom rabatten ikke var tatt i betraktning. Feilen innebærer brudd på helt sentrale
prinsipper ved offentlige anbud og må derfor anses som vesentlig. Statens vegvesen er en
profesjonell aktør og kan ikke høres med rettsvillf arelse. Det er for øvrig et spørsmål om
den subjektive side i det hele tatt har noen vekt når det er begått feil i forhold til
regelverket om offentlige anskaffelser. Det vises blant annet til EU-retten. 4
(20) Når det gjelder erstatningsutmålingen, har TA særlig sett hen til opplysningene om NCCs
dekningsbidrag på kontrakt 0804, korrigert for rabatten. Kravet til dekningsbidrag er
nedjustert i forhold til kravet for de tidligere retter og anslått til ca. 10 % av
anbudssummen.
(21) Trafikk & Anlegg AS har nedlagt slik påstand:
”1. Staten v/Samferdselsdepartementet dømmes til å betale erstatning til Trafikk
og Anlegg AS v/styrets leder fastsett etter rettens skjønn, oppad begrenset til
kroner 8.700.000, - eks mva, med tillegg av forsinkelsesrenter fra 1. juli 2006
til betaling finner sted.
2. Trafikk og Anlegg AS v/styrets leder tilkjennes sakens omkostninger for
samtlige instanser, med tillegg av lovens rente fra forfall til betaling finner
sted.”
(22) Ankemotparten – staten v/Samferdselsdepartementet – har i hovedsak anført:
(23) Lagmannsrettens dom er riktig Det ble gitt et betinget pristilbud for kontrakt 0804 innen
anbudsfristens utløp og knyttet til en objektivt ko nstaterbar begivenhet. Alle anbyderne
hadde adgang til å tilby rabatt. Ved tvil om hva som lå i konkurransegrunnlaget, kunne de
rettet en forespørsel til vegvesenet. At det ble ta tt hensyn til rabatten, var verken i strid
med lov eller forskrift om offentlige anskaffelser.
(24) Etter konkurransegrunnlaget var avgjørelseskri teriet den mest fordelaktige pris for
oppdragsgiver. Alminnelig språklig forståelse må legges til grunn, og rabatt går klart inn
under begrepet pris. For at rabatten skal falle utenfor konkurransegrunnlaget, må dette
tolkes innskrenkende. Det er problematisk i relasjon til kravet om forutberegnelighet, og
det er ikke grunnlag for noen slik fortolkning. Det er enighet om at rabatten kunne vært
vektlagt dersom den var betinget av at NCC vant en anbudskonkurranse fra en annen
oppdragsgiver. Det er ikke grunn til å se annerledes på situasjonen i vår sak.
(25) Det ble ikke foretatt noen sammenblanding av konkurranser. Konkurransen om kontrakt
0702 ble vurdert isolert. Det er risikoen for sammenblanding TA påberoper. En slik risiko
kan ikke være tilstrekkelig til å utelukke tilbudet om rabatt. Risiko for at utenforliggende
hensyn blir vektlagt, foreligger også når rabatten er betinget av at anbyder vinner en
kontrakt med en annen oppdragsgiver. For øvrig unde rstrekes at krav om etterprøvbarhet
også gjelder ved bruk av skjønnsmessige kriterier i konkurransevilkårene, jf.
anskaffelsesloven § 5.
(26) Subsidiært anføres at det ikke er grunnlag for erstatning av den positive
kontraktsinteresse. Kriteriene i Rt. 2001 side 1062 (Nucleus) må legges til grunn. Det er
ikke holdepunkter for at EU-retten stiller krav om objektivt ansvar eller strengere krav
enn i denne dommen. Det ble ikke begått noen vesentlig feil, og vegvesenet kan heller
ikke klandres. Spørsmål knyttet til rabatten ble gr undig vurdert før avgjørelse ble truffet.
(27) Atter subsidiært anføres at TA ikke har dokume ntert noe tap, i hvert fall ikke et tap i den
størrelsesorden som er oppgitt.
(28) Staten v/Samferdselsdepartementet har nedlagt slik påstand: 5
”1. Anken forkastes.
2. Staten v/Samferdselsdepartementet tilkjennes sakens omkostninger for
Høyesterett.”
(29) Mitt syn på saken
(30) Etter formålsparagrafen i anskaffelsesloven § 1 skal loven bidra til ”økt verdiskapning i
samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert
på forretningsmessighet og likebehandling”. De grunnleggende krav til oppdragsgiveren
fremgår av § 5. Det kreves i tredje ledd at oppdragsgiver skal ”sikre at hensynet til
forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvba rhet ivaretas gjennom
anskaffelsesprosessen”. Etter fjerde ledd skal tildeling skje på grunnlag av objektive og
ikke-diskriminerende kriterier. Jeg nevner at det er foretatt lovendringer etter
kontraktstidspunktet, men endringene har ikke betydning for avgjørelsen av saken.
(31) Anskaffelsesforskriften av 15. juni 2001 gjaldt for anbudskonkurransen i vår sak, og mine
henvisninger gjelder denne forskriften. Gjeldende forskrift er datert 7. april 2006.
(32) Paragraf 5-1 første ledd bokstav a krevde blant annet at konkurransegrunnlaget opplyste
om ”hvilken ytelse som skal anskaffes”, og ”[d]ersom det kan inngis tilbud på deler av
oppdraget eller med alternative frister, skal dette opplyses”. Etter § 10-2 kunne tildeling
skje enten på basis av hvilket anbud som var ”det ø konomisk mest fordelaktige”, eller
utelukkende ut fra hvilket anbud som hadde den laveste prisen. Ved valg av det
økonomisk mest gunstige anbud skulle alle kriterier som ville bli vektlagt, opplyses.
(33) Gjennom EØS-avtalen har loven sin bakgrunn i EU-direktiv om offentlige anskaffelser.
Likebehandlingsprinsippet er et grunnleggende prinsipp på dette området. I Jesper
Fabricius og RenØ Offersen, EUs ubudsregler i praks is (2002) side 28 heter det at
”Ligebehandlingsprincippet er det mest fundamentale princip bag EU·s udbudsregler, og
for så vidt kan alle andre principper bag udbudsreglerne anskues som principper, der
supplerer, understøtter eller udmønter ligebehandli ngsprincippet”. Dette er også behandlet
i Steen Treumer, Ligebehandlingsprincippet i EUs udbudsregler (2000), der han på
side 266 blant annet skriver:
”Udbudsdirektiverne er baseret på en antagelse om, at ordregiveren generelt sikres den
ønskede ydelse til den bedste pris og kvalitet ved at følge forskrifterne i
udbudsdirektiverne, der sikrer en høj grad af ligeb ehandling og gennemsigtighed, men
dette er delvis på bekostning af hensynet til ordregiveren i forhold til den konkrete
kontrakt.
Kravene til ligebehandling og gennemsigtighed er særdeles høje, og disse krav er
gennemgående ufravigelige, selv hvor ordregiveren har en klar kommerciel interesse i
at kunne fravige regelsættet i det konkrete tilfælde, fordi den restriktive fortolkning af
ligebehandlingsprincippet leder til et klart uhensigtsmæssigt eller mindre
tilfredsstillende resultat.”
(34) Reglene for offentlige anskaffelser forutsetter at konkurransegrunnlaget skal være
uttømmende, jf. anskaffelsesforskriften § 5-1. I kr avet om forutberegnelighet ligger et
klarhetskrav. Det er enighet om, og jeg legger til grunn, at det er adgang til å tilby rabatt i
forbindelse med anbud, og at tilbudskriteriet pris i utgangspunktet åpner for å legge vekt 6
på rabatt. Konkurransegrunnlaget må imidlertid tolkes, herunder ses i sammenheng med
øvrige vilkår og andre forhold av betydning for for ståelsen av grunnlaget.
(35) Verken i rettspraksis, norske eller danske nemndsavgjørelser eller i juridisk litteratur er
det noe særlig å finne av betydning for avgjørelsen av saken. Jeg nevner at KOFA tok
utgangspunkt i at tildelingskriteriet ”pris og prisfordeling” åpnet for rabatter. Nemnda
fremhevet at prisvurderingen ble foretatt innenfor normal tidsramme for begge oppdrag,
og at valg av leverandør skjedde ut fra en ren pris sammenligning av anbudene. Det var
etter nemndas mening ikke begått brudd på forutberegnelighetsprinsippet. Slik jeg forstår
dette, har nemnda foretatt en totalvurdering, og ikke utelukkende lagt vekt på at rabatt
inngår i tildelingskriteriet pris.
(36) Av norsk juridisk litteratur er det særlig vist til Lasse Simonsen, Prekontraktuelt ansvar
(1997), der han på side 634 skriver:
”Tilbud om rabatter kan undertiden by på problemer. Utgangspunktet er at en rabatt
som er inntatt i anbudet, dvs. tilbudt før anbudsfr istens utløp, er et lovlig utspill, selv
om betingelsen for å nyte godt av rabatten først in ntreffer etter anbudsfristens utløp…
Et ganske utbredt rabattvilkår i entrepriseretten er at anbyder får tildelt kontrakter
også i andre konkurranser han deltar i på samme prosjekt (sideentrepriser). Anbyder
tilbyr eksempelvis en rabatt på 5 % dersom han får tildelt kontrakten både i
konkurranse 1 og 2. Etter norsk anbudsrett kan det ikke være noen prinsipielle
betenkeligheter med å godta denne typen tilbud.”
(37) Fra dansk litteratur er fremlagt Erik Hørlyck, Entreprise & licitation (1998), der han på
side 414 skriver:
”Er der eksempelvis tale om samtidigt udbud af flere byggeafsnit hver for sig,
forekommer det, at en tilbudsgiver tilkendegiver i tilbudet, at han vil yde rabat, hvis
han får alle byggeafsnittene. I dette tilfælde skal der tages hensyn til rabatten ved
vurderingen af, hvilket tilbud der er det laveste.
…
Er rabatydelsen omvendt betinget af, at tilbudsgiveren også får lejlighed til at udføre et
helt andet byggeri, som ikke er omfattet af licitationen, vil det utvivlsomt være ulovligt
at tage hensyn til rabatten.”
(38) Det står ikke klart for meg om Simonsen uttaler seg om situasjonen omtalt i det første
gjengitte avsnittet fra Hørlyck, eller det siste, s om synes å omhandle en situasjon med to
selvstendige anbudskonkurranser. Uansett kan jeg ikke se at uttalelsene gir noe vesentlig
bidrag til løsningen.
(39) Disse konkurransene skulle avgjøres ut fra hva som var det økonomisk mest fordelaktige
anbudet. Av de angitte kriterier nevner jeg pris og prisfordeling, kvalitet, leveringstid,
konsekvenser for framtidige drifts- og vedlikeholdskostnader og estetiske og
funksjonsmessige egenskaper.
(40) TA har anført at å ta hensyn til rabatten inne bar en ulovlig sammenkobling av de to
konkurransene, og at tildelingen skjedde på grunnlag av en felles pris.
(41) Det er på det rene at det er ulovlig å ta hensyn til en felles pris som omfatter to
konkurranser. En slik pris hindrer avgjørelse av de n enkelte konkurranse ut fra 7
konkurransegrunnlaget. ¯ godta dette vil være i str id med hensynet til likebehandling og
forutberegnelighet. Jeg kan imidlertid ikke se at vi står overfor en situasjon som tilsvarer
en felles pris. Det ble gitt separate anbud i begge konkurranser. Kontrakt 0702 ble avgjort
for seg. Deretter ble kontrakt 0804 avgjort, og som følge av rabatt-tilbudet, vant NCC.
(42) Derimot er jeg under tvil kommet til at de strenge krav til likebehandling og
forutberegnelighet tilsier at det ikke kan være adgang til å ta hensyn til rabatt-tilbudet i en
situasjon som i denne saken, der det er tale om anbud på to kontrakter utbudt av samme
oppdragsgiver.
(43) Kontraktene ble utbudt på samme tid. Den ene gjaldt drift og vedlikehold av E-18
gjennom Vestfold, den andre og tilsvarende gjaldt E-18 gjennom Telemark.
Oppdragsgiver vil stå overfor et valg i et slikt tilfelle: Kontraktene kunne utlyses slik det
ble gjort, men de kunne også vært utlyst samlet, med anledning til å gi anbud for den
enkelte kontrakt. Det synes å være alminnelig enighet om at dersom kontraktene var blitt
utlyst samlet, kunne det vært tatt hensyn til rabatt-tilbud betinget av at anbyder vant begge
kontraktene, selv om dette ikke var omtalt i konkurransegrunnlaget. I vår sak måtte det
etter min mening fremstå som temmelig nærliggende at en stor entreprenør kunne se det
som fordelaktig med felles drift for de to vegstrekningene, og at dette kunne få betydning
for pristilbudene. På den annen side kunne en felles utlysning ført til at mindre, lokale
entreprenører ikke fant det regningssvarende å inng i anbud. Med den fremgangsmåten og
det konkurransegrunnlaget som ble valgt, står det for meg som rimelig å oppfatte det slik
at rabatt som den NCC tilbød, ikke var forutsatt. V ed avgjørelsen av om rabatten her må
sies å ha kommet tilstrekkelig klart til uttrykk i konkurransegrunnlaget, legger jeg
avgjørende vekt på hensynet til anbydernes tillit t il at det ikke foretas en rettsstridig
sammenblanding av anbud og rabatter.
(44) TA har fremhevet at oppdragsgiveren kan få en uheldig innflytelse på resultatet av
anbudskonkurransene dersom rabatten godtas. Det er pekt på at det er oppdragsgiveren
som avgjør hvilken av kontraktene som skal avgjøres først. Jeg anser det klart at
vegvesenet har avgjort kontrakt 0702 først for å se om det var grunnlag for å nyttiggjøre
seg rabatten. Den beløp seg til ca. kr 3,6 millione r. I denne saken skaper ikke
valgadgangen noe egentlig problem. Men det kunne eksempelvis vært inngitt flere rabatt-
tilbud vedrørende kontrakt 0804, og det kunne vært gitt et eller flere tilbud om rabatt for
kontrakt 0702, betinget av at vedkommende vant kontrakt 0804. Da blir situasjonen for
oppdragsgiver mer komplisert.
(45) KOFA er inne på dette med rabatt-tilbud fra flere og skriver: ”Hadde Øn eller flere av de
konkurrerende tilbydere også tilbudt rabatt, ville den koordinerte vurdering og opplegg
for saksbehandling fortsatt gått ut på å finne frem til det totalt sett mest fordelaktige
tilbud.” Det er riktig nok, men denne koblingen av flere konkurranser fra samme
oppdragsgiver står for meg som uheldig og vanskelig å godta, i hvert fall der
konkurransegrunnlaget inneholder skjønnsmessige kri terier. Selv om det her gjelder
offentlige anbudskonkurranser, kan en ikke se bort fra at det i slike tilfelle oppstår en
risiko for at oppdragsgiver bevisst eller ubevisst lar seg påvirke av et ønske om hvem som
bør vinne konkurransen, slik at en oppnår lavest mu lig pris. Uansett vil tilliten til
objektiviteten i avgjørelsessituasjonen kunne bli s vekket. De strenge kravene til
oppdragsgiver i lovens § 5 har blant annet som formål å sikre grunnlaget for slik tillit, noe
oppdragsgiver klart er tjent med. 8
(46) Når avgjørelseskriteriet er lavest pris alene, kunne en kanskje se annerledes på dette, men
for meg står det slik at det er best i samsvar med klarhetskravet til konkurransegrunnlaget,
jf. anskaffelsesforskriften § 5-1, at det, der det utbys flere konkurranser fra samme
oppdragsgiver, skal opplyses om hvordan en stiller seg til rabatter, og at omtalen vil være
avgjørende for om rabatt kan hensyntas.
(47) Min konklusjon er derfor at kravene til likebehandling og forutberegnelighet i regelverket
for offentlige anskaffelser krever at det må fremgå av konkurransegrunnlaget dersom det
skal være adgang til å ta hensyn til rabatt-tilbud betinget av at anbyderen vinner en annen
konkurranse utbudt av samme oppdragsgiver.
(48) Spørsmålet er da om saksbehandlingsfeilen gir grunnlag for å kreve erstattet den positive
kontraktsinteresse. Det er enighet om at TA ville vunnet kontrakt 0804 dersom det ikke
var tatt hensyn til rabatten.
(49) Ved brudd på regelverket om offentlige anskaffelser har skadelidte krav på erstatning ”for
det tap han har lidt som følge av bruddet”, jf. ans kaffelsesloven § 10. Bakgrunnen og
vilkårene for et slikt krav er behandlet i Rt. 2001 side 1062 (Nucleus), og det synet som
fremkommer der, er fulgt opp i Rt. 2007 side 983, der det i avsnitt 68 også sies at kravene
er strenge. På side 1079 i Nucleus-dommen heter det:
”Det må vere eit visst rom for feil ved vurdering av anbod, både med omsyn til det
faktiske grunnlaget og med omsyn til forståing av regelverket, utan at dette gir
grunnlag for ansvar for den positive kontraktsinteressa. Etter mitt syn bør
utgangspunktet vere at det må vere vesentlege feil. I vurderinga av om ein feil er
vesentleg, må det takast omsyn både til storleiken på feilen, typen av feil og kor mykje
oppdragsgivaren er å leggje til last.”
(50) TA har vist til Rt. 2008 side 982 avsnitt 48. Dommen gjelder negativ kontraktsinteresse,
og jeg anser ikke det som sies i avsnitt 48 som relevant for vår sak.
(51) Under henvisning til EU/EØS-retten og statens generelle plikt til å ha effektive
virkemidler for gjennomføring av de krav som stille s, hevder TA at rettsvillfarelse hos
oppdragsgiveren ikke, eller i hvert fall bare i meget begrenset grad, kan tas i betraktning.
Det er også vist til Jan Fridthjof Bernt og Kai Krüger i Festskrift til Peter Lødrup, 2002:
Hvor mye EØS-rett tåler norske kommuner? Om erstatningsansvar ved anbudsfeil i
kommunal sektor. De stiller spørsmål ved om effekti vitetshensynet i EU/EØS-retten er
tilstrekkelig vektlagt i Nucleus-dommen.
(52) I håndhevelsesdirektivene, direktiv 89/665/EF av 21. desember 1989 for offentlig sektor,
direktiv 2007/66/EF av 11. desember 2007 om endring av direktiv 89/665/EØF og
92/13/EØF og direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om anbud innen
forsyningssektoren er det forutsatt at det er adgang til å kreve erstatning, og for
forsyningssektoren er det i direktivets kapittel 1 artikkel 2 nr. 7 en bestemmelse om
erstatning for negativ kontraktsinteresse. EØS-retten er omtalt i Nucleus-dommen på side
1076, og Høyesterett kom til at det, med unntak for forsyningsdirektivet, ikke var
nærmere angitt i EØS-regelverket hvordan erstatningsreglene skulle utformes. Jeg kan
ikke se at rettstilstanden har endret seg i så måte i ettertid. 9
(53) Det er imidlertid fra TAs side, særlig under henvisning til nevnte artikkel fra Bernt og
Krüger, reist spørsmål ved om vilkårene i Nucleus-d ommen er for strenge i relasjon til
EU/EØS-retten. Jeg vil derfor helt kort ta med noe fra EU-retten.
(54) Det er flere dommer som gjelder det erstatningsansvar statene har ved brudd på EF-retten.
En av dem gjelder de forenede sakene C-46/93 og C-48/93 Brasserie du pŒcheur og
Factortame mot Tyskland, avsagt 5. mars 1996. I avsnittene 55 og 56 heter i dansk
oversettelse:
”55 Hvad angår den anden betingelse, er det afgøren de kriterium for, om en
overtrædelse af fællesskabsretten kan anses for tilstrækkelig kvalificeret – både med
hensyn til Fællesskabets ansvar i henhold til artikel 215 og medlemsstaternes ansvar for
overtrædelser af fællesskabsretten – om en medlemsstat eller en fællesskabsinstitution
åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser.
56 Som eksempler på de momenter, den kompetente retsinstans i den forbindelse kan
tage i betragtning, skal nævnes følgende: hvor klar og præcis den tilsidesatte
bestemmelse er, hvor vidt et skøn, den tilsidesatte bestemmelse overlader de nationale
myndigheder eller fællesskabsmyndighederne, om overtrædelsen er begået eller tabet er
forvoldt forsætligt eller uagtsomt, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldelig eller
uundskyldelig , den omstændighed, at en fællesskabsinstitutions holdning kan have
været medvirkende til undladelsen, vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale
foranstaltninger eller praksis i strid med fællesskabsretten.”
(55) EU/EØS-retten setter strenge krav til effektiv gjennomføring av direktivene. Men
erstatningsansvar for statene for unnlatt overholdelse av EU-retten inntrer altså først der
det er begått åpenbare eller grove feil, og spørsmå let om en rettsvillfarelse er
unnskyldelig eller ikke, er et moment ved avgjørels en av om ansvar foreligger.
(56) Jeg kan ikke se at en av EU-retten, herunder det generelle kravet til effektiv
gjennomføring, kan utlede at det må gjelde et stren gere ansvar for vegvesenets brudd på
anskaffelsesloven i denne saken enn det som følger av Nucleus-dommen, og jeg legger
dette til grunn.
(57) Etter min vurdering kan den saksbehandlingsfeilen som er begått, ikke medføre ansvar for
TAs positive kontraktsinteresse. At feilen innebar brudd på et grunnleggende prinsipp
innen anbudsretten, kan ikke alene føre til et slikt ansvar. Selv om vegvesenet er en stor
aktør på området og skal vurderes strengt, må det være en viss åpning for at
rettsvillfarelse kan frita for ansvar for positiv kontraktsinteresse. Spørsmålet om
lovligheten av å ta hensyn til rabatten må anses tvilsomt – løsningen er ikke opplagt, og
en befinner seg ikke i kjerneområdet for kravet om forutberegnelighet. Vegvesenet kan
ikke klandres for sin avgjørelse, som ikke ble tatt før TA hadde fått prøvd sitt krav om
midlertidig forføyning. Uansett hvordan rabatten bl e håndtert, risikerte vegvesenet
søksmål. Etter min mening må rettsvillfarelsen anse s unnskyldelig og frita for det
erstatningskravet som er fremmet.
(58) Etter dette blir anken å forkaste.
(59) Staten har krevd sakskostnader for Høyesterett . Anken har vært forgjeves, men den
ankende part har fått medhold i at det ble begått en feil da rabatten ble hensyntatt. Saken
har voldt tvil og har reist spørsmål av prinsipiell karakter. Jeg finner at sakskostnader ikke
bør tilkjennes for noen instans. 10
(60) Jeg stemmer for denne
D O M :
1. Anken forkastes.
2. Sakskostnader tilkjennes ikke for noen instans.
(61) Dommer Stabel: Jeg er kommet til samme resultat som førstvoterend e, men på et annet
grunnlag idet jeg, som lagmannsretten, mener det ikke er begått noen saksbehandlingsfeil.
Jeg kan også i det vesentlige slutte meg til lagmannsrettens begrunnelse.
(62) Som førstvoterende har gjort rede for, vil rab atter normalt inngå i begrepet pris, slik at
oppdragsgiver i utgangspunktet har både rett og plikt til å ta hensyn til dem, såfremt pris
er en del av konkurransegrunnlaget. Det er i praksis lagt til grunn at
konkurransegrunnlaget uttrykkelig skal opplyse om det, dersom det ikke er adgang til å ta
hensyn til rabatter. Det er også adgang til å gi betingede rabatter. Spørsmålet er om
rabatter som tilbys en og samme oppdragsgiver ved to eller flere konkurranser skal
behandles på en annen måte. Jeg kan ikke se at det er grunnlag for det.
(63) En oppdragsgiver står i utgangspunktet fritt til å vurdere om det er hensiktsmessig å
utlyse en eller flere konkurranser. Som førstvoterende har pekt på, kan dette valget ha stor
betydning for hvilke anbydere som ser seg tjent med å delta i konkurransen. Det er
enighet om at det i en felles konkurranse ville vært adgang til å hensynta rabatter som
forutsatte at anbyder vant hele, eller flere deler av kontrakten, uten at dette behøvde vært
særskilt nevnt i konkurransegrunnlaget.
(64) Jeg kan for min del vanskelig se at klarhetshensynet skulle tilsi at rabatter særlig må
nevnes ved parallelle konkurranser som i vår sak. Det er ikke upåregnelig at anbydere kan
komme til å legge inn bud på flere konkurranser. Økonomiske realiteter tilsier at arbeidet,
om flere skulle vinnes av Øn enkelt anbyder, villekunne utføres billigere. Så lenge
rabatter er en integrert del av prisen, kan jeg heller ikke se at betingede rabatter som i vår
sak skulle komme som en overraskelse. At konkurransegrunnlaget også omfattet andre
forhold enn pris, kan etter mitt syn ikke endre dette, så lenge konkurransen er lagt opp
slik at prisen kan komme til å bli den avgjørende f aktoren ved avgjørelsen.
(65) Jeg tilføyer at jeg, i motsetning til førstvot erende, finner støtte for mitt syn i Simonsen,
Prekontraktuelt ansvar på side 634–635. Selv om drø ftelsen er meget kortfattet, kan jeg
ikke se annet enn at det tas standpunkt til problemstillingen i vår sak, særlig gjennom det
som står i petit på side 635 etter det førstvoteren de har sitert, der han sier:
”Et særlig spørsmål oppstår dersom anbyder deltar i flere anbudskonkurranser, men
bare gir tilbud om rabatt i den siste konkurransen. Da må regelen være at innbyder kan
legge vekt på tilbudet om rabatt i den siste konkurransen, men ikke i de tidligere
konkurransene.”
(66) Det avgjørende må med andre ord være at den en kelte konkurranse blir avgjort separat og
ut fra sine kriterier – det er ikke anledning til å foreta en felles vurdering av anbudene i to
eller flere konkurranser. 11
(67) Dommer Bårdsen: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med
førstvoterende, dommer Gussgard.
(68) Dommer Øie: Likeså.
(69) Dommer Lund: Likeså.
(70) Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne
D O M :
1. Anken forkastes.
2. Sakskostnader tilkjennes ikke for noen instans.
Riktig utskrift bekreftes: