HR-2011-205-A - Rt-2011-111

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	2011-01-27
Publisert:	HR-2011-00205-A - Rt-2011-111
Stikkord:	Forvaltningsrett, Forvaltningsvedtak, Drosjeløyve, Tilbakekall av drosjeløyve, Karantenetid, Usaklig forskjellsbehandling, Sterkt urimelig vedtak, Myndighetsmisbrukslæren
Sammendrag:	Saken gjaldt spørsmål om gyldigheten av vedtak om tilbakekall av drosjeløyver og ileggelse av karantenetid for tildeling av nytt løyve. Spørsmålet var om vedtaket var tilstrekkelig begrunnet. Høyesterett kom til at vedtaket var tilstrekkelig bergrunnet og stadfestet tingrettens dom. Uttalt at sakstypen ikke var av en slik inngripende karakter at det måtte oppstilles et særlig skjerpet begrunnelseskrav, samt at det uansett fremgikk av vedtaket at de relevante hensynene var vurdert.
Saksgang:	Stavanger tingrett 04.06.2009 - Gulating lagmannsrett 06.04.2010 - Høyesterett HR-2011-00205-A (sak nr. 2010/977), sivil sak, anke over dom
Parter:	Rogaland fylkeskommune (advokat Ida Dybdal Holthe - til prøve) mot Jostein Frode Johansen (advokat Kjell Holst Sæther)
Forfatter:	Webster, Kst dommer Sandberg, Noer, Tønder, Bruzelius
Lovhenvisninger:	Yrkestransportloven (2002) §29, Yrkestransportforskriften (2003) §16, §45, Forvaltningsloven (1967) §17, §25, Tvisteloven (2005) §20-2

(1) Dommer Webster: Saken gjelder gyldigheten av vedtak om tilbakekall av drosjeløyver og ileggelse av karantenetid for tildeling av nytt løyve.

(2) Den 28. april 2008 traff samferdselssjefen i Rogaland fylkeskommune vedtak om å tilbakekalle ett ordinært drosjeløyve og ett reservedrosjeløyve fra Jostein Frode Johansen. Det ble fastsatt en karantenetid på 3 år før eventuell tildeling av nytt løyve kunne finne sted. Vedtaket var begrunnet med at Johansen hadde hatt annet hovederverv, i strid med forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy av 26. mars 2003 nr. 401 (yrkestransportforskriften) § 45 som fastsetter at ”den som innehar drosjeløyve, skal som hovedregel ikke ha annet hovederverv eller heldagsstilling”. Dette ga grunnlag for å tilbakekalle Johansens løyver og ilegge karantenetid i medhold av lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportloven) § 29 jf. yrkestransportforskriften §§ 16 og 18.

(3) Johansen påklaget vedtaket til klagenemnda i fylkeskommunen, som 28. november 2008 fattet slikt vedtak:

”Drosjeløyve L-204 og reservedrosjeløyve L-1008 tilhørende Jostein Johansen tilbakekalles.

Det fastsettes en karantenetid på to år fra løyvene er endelig tilbakekalt før ny løyvetildeling kan finne sted.

Begrunnelsen for vedtaket fremgår av innstillingen.”

(4) Johansen tok ut stevning mot Rogaland fylkeskommune med påstand om at vedtaket måtte kjennes ugyldig. Stavanger tingrett avsa 4. juni 2009 dom med slik domsslutning:

”1. Rogaland fylkeskommune frifinnes.

2. Jostein Frode Johansen dømmes til innen 2 – to – uker å erstatte Rogaland fylkeskommune saksomkostninger med kr 20.000,- – kronertyvetusen 00/100 – med tillegg av lovens forsinkelsesrente fra forfall og til betaling skjer.”

(5) Johansen anket til Gulating lagmannsrett, som kom til at vedtaket var mangelfullt begrunnet. Lagmannsretten avsa 6. april 2010 dom med slik domsslutning:

”1. Vedtak 28. november 2008 i Rogaland fylkeskommune v/Klagenemnda mot Jostein Johansen er ugyldig.

2. Rogaland fylkeskommune betalar innan 2 – to – veker frå tilseiing av domen sakskostnader for lagmannsretten til Jostein Johansen med kr 114 426 – eithundreogfjortentusenfirehundreogtjueseks – mva medrekna.

3. Sakskostnader for tingretten vert ikkje tilkjent.”

(6) Rogaland fylkeskommune har anket til Høyesterett over lagmannsrettens rettsanvendelse. Det er foretatt bevisopptak av Johansen og Ole Gabriel Ueland samt fremlagt skriftlige erklæringer fra samferdselssjefen i Rogaland, Gunnar Eiterjord, og seniorrådgiver Knut Taraldsen. Dessuten er det fremlagt en erklæring fra styrelederen i Norges Taxiforbund. Saken står i samme stilling for Høyesterett som for de tidligere instanser.

(7) Den ankende part – Rogaland fylkeskommune – har i hovedsak anført:

(8) Partene er enige om at Johansen har hatt annet hovederverv. Etter fylkeskommunens oppfatning er vilkårene for å trekke tilbake løyvene og ilegge karantene før tildeling av nye løyver dermed oppfylt. Selve kan-skjønnet – om hjemmelen til å trekke løyvene bør benyttes i dette tilfellet – tilligger forvaltningens frie skjønn og kan bare kjennes ugyldig hvis det foreligger feil i faktum, saksbehandlingsfeil eller myndighetsmisbruk. Domstolene kan også prøve om forvaltningen har vurdert om vedtaket er forholdmessig, og om man har tatt i betraktning de relevante hensynene, men domstolen kan ikke overprøve selve den skjønnsmessige avveiningen. Lagmannsretten har gått for langt i overprøvingen av skjønnet.

(9) Det gjelder ikke et krav om at bruddet på lov og forskrift må være vesentlig for at et løyve kan trekkes tilbake. Men selv om man skulle innfortolke et slikt vesentlighetskrav, måtte domstolene være meget tilbakeholdne med å prøve forvaltningens vurdering av om dette vesentlighetskravet er oppfylt. Det vil bero på en faglig og politisk vurdering hva som er vesentlig. Vesentlighetskravet vil også henge nøye sammen med kan-skjønnet som ligger under forvaltingens frie skjønn. Uansett er Johansens brudd på regelverket vesentlig.

(10) Vedtaket er tilstrekkelig begrunnet. Hvilke krav som stilles til begrunnelsen, avhenger av hvor inngripende vedtaket er. I tillegg må det aksepteres at begrunnelsen i første rekke fokuserer på de temaene som har vært omstridt mellom partene under forvaltningsbehandlingen av saken. Begrunnelsen i dette tilfellet er tilstrekkelig.

(11) Det foreligger ikke myndighetsmisbruk. Det er ikke tatt utenforliggende hensyn, forholdsmessigheten er vurdert, og vedtaket er ikke sterkt urimelig. Det foreligger heller ikke usaklig forskjellsbehandling. Avgjørelsen av klagesaker om drosjeløyve er lagt til regionale politiske organer som en del av det regionale selvstyret. Derved kan man få lokale forskjeller. Dette kan ikke danne grunnlag for ugyldighet.

(12) Rogaland fylkeskommune har nedlagt slik påstand:

”1. Tingrettens dom stadfestes.

2. Rogaland fylkeskommune tilkjennes sakskostnader for tingretten, lagmannsretten og Høyesterett, med tillegg av lovens rente fra forfall til betaling skjer.”

(13) Ankemotparten – Jostein Frode Johansen – har i hovedsak anført:

(14) Vilkårene for å trekke tilbake løyvene etter yrkestransportloven § 29 jf. forskriften § 16 og § 45 er ikke oppfylt. Kan-bestemmelsen er bare ment benyttet for de mest alvorlige bruddene på reglene. Det er derfor et vilkår at det foreligger vesentlig mislighold av kravene i loven eller forskriftene. Johansens brudd på forskriften er ikke vesentlig.

(15) Vi står overfor et meget inngripende vedtak, og det stilles derfor strenge krav til korrekt saksbehandling, herunder til begrunnelsen for vedtaket. Det er ikke mulig å se at fylkeskommunen har utøvet et forsvarlig skjønn hvor alle relevante hensyn er vurdert.

(16) Det omfattende og positive arbeidet Johansen har gjort for drosjenæringen er ikke tatt med i vurderingen. Heller ikke de økonomiske og sosiale konsekvensene vedtaket får for ham er vurdert. Fylkeskommunen har med andre ord ikke oppstilt et tilstrekkelig bredt skjønnstema. I tillegg er det tatt usaklige hensyn når det er lagt vekt på at vedtaket vil ha en preventiv funksjon.

(17) Videre har Johansen blitt utsatt for usaklig forskjellsbehandling. Det er eksempler på at personer som har søkt om dispensasjon har fått et yrkesvalg – det vil si et valg mellom å fortsette i annet hovederverv eller som drosjeløyvehaver. De som søker dispensasjon og de som det blir oppdaget at ikke oppfyller kravet, må behandles på samme måte. Johansen fikk ikke et slikt yrkesvalg. Det foreligger også usaklig forskjellsbehandling hvis man sammenligner med praksis andre steder i landet. Det er flere eksempler på at myndighetene har nøyd seg med å kreve at forholdet blir ordnet opp i, uten at det har fått konsekvenser for løyvet.

(18) Vedtaket er også sterkt urimelig. Johansen rammes meget hardt. Han sa opp stillingen som daglig leder i Sandnes Taxisentral BA og ordnet på den måten opp i forholdet, uten at det er tillagt vekt. Han ble heller ikke gitt anledning til å søke dispensasjon. Videre var det nødvendig å ha en kvalifisert daglig leder som ansvarlig i Sandnes Taxisentral BA, slik at sentralen kunne søke løyver. Løyvemyndighetene har vært klar over Johansens stilling som daglig leder i en årrekke. Det må anses å foreligge en stilltiende aksept av situasjonen. Uansett er forholdet med på å gjøre vedtaket sterkt urimelig.

(19) I tillegg er det lagt feil faktum til grunn for vedtaket. Blant annet er det ikke belegg for å si at Johansen har hatt annet hovederverv i ti år.

(20) Jostein Frode Johansen har nedlagt slik påstand:

”1. Anken forkastes.

2. Rogaland fylkeskommune v/ fylkesordføreren betaler saksomkostninger for Norges Høyesterett og Stavanger tingrett med tillegg av lovens rente fra forfall og til betaling skjer.”

(21) Jeg er kommet til at fylkeskommunens vedtak er gyldig, og at anken fører frem.

(22) Nærmere om faktum

(23) Johansen har drevet drosjevirksomhet siden 1988. I 1993 fikk han først et drosjeløyve og senere et reserveløyve. Samme år ble han også ansatt som daglig leder i Sandnes Taxisentral BA, Sandnes & Jæren Taxi AS og Sandnes Taxi AS. Bakgrunnen var at sentralene trengte en ansvarlig leder med tilstrekkelig kompetanse for å søke om særløyver for handikaptransport og turvogner. Johansen ble 2. oktober 1992 innmeldt av Sandnes Taxisentral BA i arbeidstakerregisteret med opplysninger om forventet arbeidstid på 30 timer i uken eller mer.

(24) I 2000 kjøpte Sandnes Taxisentral BA opp Transportsentralen Jæren AS. Johansen sendte melding om endringen på eiersiden til samferdselsavdelingen i Rogaland fylkeskommune. I svarbrevet fra samferdselssjefen ble det gjort oppmerksom på at Johansen ”som innehaver av drosjeløyve/reservedrosjeløyve plikter å følge drosjeforskriftens nr. 13…”, som fastsatte at den som innehar drosjeløyve som hovedregel ikke skal ha annet hovederverv. Det ble videre gjort oppmerksom på at løyvene kunne trekkes tilbake hvis han ikke overholdt forskriften.

(25) I siste halvdel av 2000-tallet ble det iverksatt en ”opprydningsaksjon” i drosjenæringen i Rogaland. I den forbindelse ble fylkeskommunen gjort oppmerksom på at det kunne reises spørsmål ved om Johansen hadde annet hovederverv i egenskap av daglig leder av Sandnes Taxisentral BA. Samferdselssjefen ba i november 2007 om Johansens kommentarer til disse opplysningene. Johansen bestred at han hadde annet hovederverv og tilbød seg å søke om dispensasjon. En måned senere varslet han fylkeskommunen per e-post om at han hadde sagt opp stillingen i Sandnes Taxisentral BA, og at han ville trappe ned inntil en ny daglig leder var på plass.

(26) Den 28. januar 2008 sendte fylkeskommunen Johansen forhåndsvarsel om tilbakekalling av løyve. Johansen engasjerte da advokat som besvarte forhåndsvarselet 12. februar 2008. Der ble det blant annet bestridt at Johansen hadde hatt annet hovederverv, og pekt på at fylkeskommunen hadde kjent til Johansens stilling som daglig leder fra han tiltrådte, uten at det hadde blitt reagert på dette.

(27) Samferdselssjefen traff 28. april 2008 vedtak om å tilbakekalle Johansens to løyver og ilegge ham en karantene på tre år før han på nytt kunne tildeles drosjeløyve. Vedtaket ble påklaget av Johansen 22. mai 2008. I klagen fastholdes og utdypes de samme argumenter som ble fremsatt etter forhåndsvarselet.

(28) Klagen ble i første hånd behandlet av samferdselssjefen som laget et notat om saken til fylkesadvokaten. Fylkesadvokaten utarbeidet en saksutredning og innstilling til den fylkeskommunale klagenemnda. Nemnda er et politisk sammensatt organ som ikke begrunner sine avgjørelser utover en henvisning til begrunnelsene som fremgår av innstillingen.

(29) Fylkesadvokatens innstilling fokuserte i første rekke på det spørsmålet som hadde stått sentralt i klagen, nemlig om Johansen hadde hatt annet hovederverv. Dette spørsmålet oppsummeres som følger:

”Av dette fremgår at Johansen har brukt tilnærmet en normal arbeidsuke (37,5 t) på sitt virke som daglig leder og at løyvehaver har brukt det meste av sin arbeidsdag til sine stillinger som daglig leder. En lønnsinntekt på nærmere kr. 380.000 må også kunne sies å utgjøre tilnærmet en normal årslønn.

Etter en samlet vurdering har fylkesadvokaten funnet det sannsynliggjort at Jostein Johansen har brutt yrkestransportforskriften § 45 om å inneha annet hovederverv eller heldagsstilling.”

(30) Dernest kommenteres kan-skjønnet:

”Fylkesadvokaten vil i det følgende knytte noen bemerkninger til spørsmålet om hvorvidt tilbakekallingskompetansen bør benyttes i denne saken. Det må herunder foretas en vurdering av vedtakets forholdsmessighet. Det dreier seg i dette tilfellet om brudd på vilkår som har en klar hjemmel både i yrkestransportlova og forskriften. Man må derfor påregne at løyvehaver er kjent med disse sentrale vilkårene for drosjedrift. Johansen må anses å ha et selvstendig ansvar som løyvehaver til å holde seg orientert om sentrale lover og forskrifter. Forbudet mot å inneha annet hovederverv i yrkestransportforskriften må regnes for et sentralt vilkår for drosjedrift, noe som tilsier at tilbakekallingskompetansen bør benyttes i dette tilfellet.”

(31) Fylkesadvokaten viser videre til at Johansen hadde sagt opp sin stilling som daglig leder. Det pekes på at et alternativ kunne være å gi Johansen en frist for å ordne opp i forholdene, men det konkluderes med at en slik reaksjon ikke vil ha tilstrekkelig allmennpreventiv effekt. Fylkesadvokaten avslutter med å innstille på at løyvene trekkes tilbake, men at Johansen ikke gis karantene.

(32) Samferdselssjefen hadde imidlertid innvendinger til denne innstillingen i notat 21. november 2008:

”... For at tilbakekallingen av løyve skal ha noen effekt, anses det svært viktig at det i saker av denne karakter tas i bruk den hjemmelen som gis til ilegging av karantene. I motsatt tilfelle vil vedtaket om tilbakekalling av løyve ha minimal effekt. Dette fordi Johansen uten ilegging av karantene vil kunne søke om ledig/nytt løyve faktisk før løyvene er realisert inndratt. På Nord-Jæren er det til stadighet tilgang på ledige løyver, slik at i realiteten vil eventuell unnlatelse av å ilegge karantene innebærer at Johansen nærmest uten opphold beholder løyvene.

Johansen har i dag løyve på Nord-Jæren, ett av de mest ekspansive områdene i landet – også når det gjelder drosjedrift og omsetning av løyver. Dette innebærer at det med stor sannsynlighet vil bli ledig løyve som Johansen kan søke på etter utløpet at karantenetiden. I tillegg kommer at det er stor etterspørsel etter drosjesjåfører i dette området og at Johansen med letthet vil kunne få arbeide som sjåfør på andre sine løyver i perioden frem til han på ny kan søke og bli tildelt nye løyver.

Etter samferdselssjefens vurdering er saken av en slik art at en kan forsvare å ilegge Johansen tre års karantenetid. Lengden på karantenetiden kan dog diskuteres. Det viktigste for samferdselssjefen er at det ilegges karantene slik at det er en reell mening bak vedtaket om å tilbakekalle de aktuelle løyvene. Dette også av hensyn til det arbeidet som nedlegges med henblikk på å skape en så ryddig og lovlydig næring som mulig. Et vedtak med ilegging av karantenetid vil også ha nødvendig preventiv funksjon.”

(33) På denne bakgrunn endret fylkesadvokaten sin innstilling til at Johansen i tillegg til tilbakekalling av løyvene burde ilegges en karantenetid på to år. I den nye innstillingen fremheves samferdselssjefens poeng om at tilbakekalling av løyvene ikke ville ha noen konsekvens for Johansen hvis det ikke samtidig ble gitt karantene. For så vidt gjelder karantenens lengde fremgår:

”Til nå har det i alle saker i Rogaland fylkeskommune vært gitt 3 års karantenetid. Dette tilsier at man også i denne saken burde kunne holde seg til den praksis som til nå er utøvd i fylkeskommunen. Jostein Johansen burde, i kraft av sin ledende posisjon, være fullt klar over det sentrale regelverket for drosjedrift. Han har drevet i strid med regelverket over en 10-årsperiode. Også dette taler for å praktisere sanksjonsmulighetene strengt. At dette synspunktet veier tungt, gjenspeiles også i det faktum at fylkesadvokaten finner det riktig at Johansens løyver blir tilbakekalt. Med hensyn til karantenetidens lengde finner fylkesadvokaten å legge noe vekt på at Johansen allerede i desember i fjor sa opp sin stilling som daglig leder, og slik viste vilje til å innrette seg etter føringene i saken. Ut fra dette finner fylkesadvokaten å kunne tilrå at karantenetiden blir satt til to år.”

(34) Alle dokumentene ble sendt i kopi til Johansen.

(35) På bakgrunn av innstillingen fattet klagenemnda 28. november 2008 vedtak i tråd med fylkesadvokatens siste innstilling.

(36) De rettslige spørsmålene

(37) Før jeg går inn på de enkelte anførslene, vil jeg redegjøre noe generelt for de rettslige utgangspunktene.

(38) Drosjenæringen er en regulert næring. Et drosjeløyve er et begrenset gode som tildeles etter reglene i yrkestransportloven kapittel 2, jf. yrkestransportforskriften del 3. Etter forskriften § 45 er det en forutsetning at den som har drosjeløyve ikke skal ha annet hovederverv. Bestemmelsen lyder:

”Den som innehar drosjeløyve, skal som hovedregel ikke ha annet hovederverv eller heldagsstilling. Når særlige grunner taler for det, kan løyvemyndigheten etter søknad gi samtykke til at drosjeyrket kombineres med annet hovederverv eller heldagsstilling.”

(39) Hvis løyveinnehaveren bryter regelverket, kan løyvet tilbakekalles, jf. yrkestransportloven § 29 første ledd:

”Løyvestyresmakta kan kalle tilbake løyve når løyvehavaren ikkje fyller dei krava som er sette i forskrifter og vilkår, eller ikkje rettar seg etter forskrifter og vilkår som gjeld for å drive verksemda.”

(40) Bestemmelsen er gjentatt i forskriftens § 16:

”Løyvemyndigheten kan tilbakekalle løyve etter yrkestransportlova § 29. Det kan tilbakekalles ett eller flere løyver avhengig av overtredelsens art og grovhet.”

(41) Videre kan det ilegges karantenetid for tildeling av nytt løyve etter § 29 fjerde ledd:

”Når det er fastsett at løyve skal takast att, kan det samstundes gjerast vedtak om at vedkomande ikkje skal få nytt løyve før etter ei fastsett tid utan omsyn til at han fyller krava for å få nytt løyve.”

(42) Bestemmelsen er ytterligere utpenslet i forskriften § 18:

”Ved tilbakekallingen kan det samtidig fastsettes en karantenetid på maksimum tre år fra tilbakekallingstidspunktet før ny løyvetildeling kan finne sted. (...)”

(43) Bestemmelsene svarer langt på vei til den tidligere bestemmelsen i samferdselsloven av 1976 § 17 første og fjerde ledd og forskrift 10. juni 1977 nr. 8 om persontransport med motorvogn utenfor rute nr. 13, slik at praksis og forarbeider til disse bestemmelsene også kan være relevant ved forståelsen av yrkestransportloven. Det er likevel ikke rettledning av særlig betydning for den foreliggende saken i forarbeidene, verken til gjeldende eller tidligere lover.

(44) Imidlertid har Samferdselsdepartementet gitt veiledende uttalelser om departementets forståelse av lovgivningen som har interesse. I en uttalelse 29. mars 2006 til Vestfold fylkeskommune har departementet gjort det klart at det å ha arbeid i en drosjesentral ikke står i noen annen stilling enn arbeid knyttet til andre virksomheter ved anvendelsen av yrkestransportforskriften § 45. Videre fremgår det at brudd på denne bestemmelsen i seg selv er tilstrekkelig for tilbakekall av løyve og ilegging av karantene.

(45) At arbeid i drosjenæringens organisasjoner skal likestilles med arbeid i annen virksomhet, er også gjentatt i brev fra Samferdselsdepartementet 16. mai 2008 til Sandnes Taxisentral BA i den foreliggende saken:

”Avgjørelsen av om det foreligger ulovlig hovederverv beror på en samlet vurdering av inntekt/nedlagt arbeidstid i ulike virksomheter i forhold til inntekt/nedlagt arbeidstid i drosjeyrket. Annen heldagsstilling er under ingen omstendighet tillatt uten løyvemyndighetens samtykke. Etter praksis gis det midlertidig dispensasjon iht. § 45 for betalte verv innenfor næringens organisasjoner. Når det gjelder rene ansettelsesforhold innfor næringen/næringsorganisasjonene, behandles dette i forhold til § 45 som ansettelsesforhold i enhver annen virksomhet.”

(46) Jeg går så over til å se på de enkelte anførslene.

(47) Er vedtaket tilstrekkelig begrunnet?

(48) Lagmannsretten har som nevnt kommet til at vedtaket ikke er tilstrekkelig begrunnet fordi man ikke kan se at det bygger på et forsvarlig skjønn. Det er særlig pekt på at de økonomiske og sosiale konsekvensene for Johansen og hans leiesjåfører ikke er tilstrekkelig utdypet.

(49) Om et vedtak er tilstrekkelig begrunnet er et forhold domstolene kan prøve fullt ut.

(50) Forvaltningsloven § 25 fastsetter de krav som stilles til begrunnelsen av et forvaltningsvedtak. Det skal vises til reglene og de faktiske forhold vedtaket bygger på. Av tredje ledd første punktum følger:

”De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes.”

(51) Formuleringen er generell, men det er klart at kravene som stilles til begrunnelsen må avpasses etter hvor inngripende vedtaket er, jf. blant annet Rt-2000-1056. Det må fremgå at det er foretatt et skjønn, jf. Rt-2010-376, og at de relevante hovedhensynene er vektlagt, jf. Rt-1995-738.

(52) Det foreliggende vedtaket er klart byrdefullt for Johansen, men det er likevel ikke av en slik karakter at det bør oppstilles et særlig skjerpet begrunnelseskrav. Hvor langt begrunnelsesplikten går, må også ses i sammenheng med hvilke spørsmål som har stått sentralt i den kontradiktoriske prosessen som gikk forut for vedtaket. Riktignok har forvaltningen en plikt til å sørge for at saken er ”så godt opplyst som mulig før vedtak treffes”, jf. forvaltningsloven § 17, men også utredningsplikten må avpasses etter forholdene og hvor belastende vedtaket er. Johansen var representert ved advokat og har fått alle varsler og muligheter til kontradiksjon som forvaltningsloven krever. Det ble ikke anført noe om økonomiske og sosiale konsekvenser for Johansen under forvaltningens behandling, og klagenemnda måtte da kunne gå ut fra at konsekvensene ville være tilsvarende det som må forventets for drosjeeiere som får tilbakekalt drosjeløyver og blir ilagt karantene. Det er for øvrig heller ikke for Høyesterett vist at Johansen vil bli rammet hardere enn det som er vanlig ved slike saker.

(53) Etter min mening fremgår det tilstrekkelig klart av innstillingene at det er foretatt et skjønn over hvorvidt løyvene skulle tilbakekalles og karantene ilegges. Begrunnelsen viser også at fylkeskommunen har vært klar over at vedtaket ville bli byrdefullt for Johansen, og at dette ble tillagt betydning ved forholdsmessighetsvurderingen. Dette var bakgrunnen for at fylkesadvokaten først var innstilt på å ikke ilegge karantene – og senere innstilte på to års karantene i stedet for tre. Begrunnelsen viser også at det er tillagt vekt at Johansen sa opp stillingen i Sandnes Taxisentral BA, og at han innrettet seg etter samferdselssjefens pålegg, selv om dette ikke ble ansett avgjørende.

(54) Etter omstendighetene kan jeg ikke se at begrunnelsen i vedtaket er utilstrekkelig.

(55) Gjelder det et kvalifikasjonskrav for tilbakekall av drosjeløyve?

(56) Johansen aksepterer at han har hatt ”annet hovederverv” i strid med yrkestransportforskriften § 45, men mener at det må foreligge et vesentlig brudd på regleverket før det kan være aktuelt å tilbakekalle løyvet etter yrkestransportloven § 29 jf. forskriften § 16.

(57) Ankemotparten har vist til at det i forarbeidene til den tidligere samferdselsloven § 17 er sagt at tilbakekall av løyve særlig er aktuelt i de tilfellene hvor ”løyvehaveren tar annet arbeid slik at utøvelsen av løyvet bortfaller eller forsømmes vesentlig”, jf. Ot.prp. nr. 5 (1975–1976) side 35. Denne uttalelsen knytter seg imidlertid til betydningen av at behovsprøvde løyver ikke benyttes. Det var ikke det at løyvene lå uvirksomme som var årsaken til at Johansens løyver ble tilbakekalt, men det forhold at han hadde annet hovederverv. Denne typen regelbrudd omtales i neste avsnitt i odelstingsproposisjonen, og det siterte er derfor ikke relevant for vår sak.

(58) Man kan også spørre om formuleringen i forskriftens § 16 annet punktum, om at det kan tilbakekalles ett eller flere løyver avhengig av overtredelsens art og grovhet, innebærer et skjerpet forholdsmessighetskrav og dermed implisitt et vesentlighetskrav i forhold til det vedtaket som her er fattet. Det er imidlertid mer nærliggende å se formuleringen i § 16 som en henvisning til det ordinære forholdsmessighetsprinsippet.

(59) I denne sammenheng må det også tillegges vekt at man står overfor en klar lovtekst i en ny lov. Uten noe holdepunkt i lovteksten eller forarbeidene er det ikke grunnlag for å innfortolke et krav om at brudd på regelverket må være særlig kvalifisert før det er aktuelt å tilbakekalle et drosjeløyve. Hvor vesentlig et brudd er, må imidlertid tillegges vekt ved forvaltningens vurdering av om man skal tilbakekalle ett eller flere løyver og om det skal ilegges karantenetid.

(60) Heller ikke denne anførselen fra Johansen kan nå frem.

(61) Er det lagt feil faktum til grunn for vedtaket?

(62) I fylkesadvokatens andre innstilling til klagenemnda er det lagt til grunn at Johansen har hatt annet hovederverv over en 10-årsperiode. Ankemotparten har pekt på at det bare er bevist at han har hatt annet hovederverv de tre siste årene før løyvene ble trukket, og at vedtaket dermed bygger på feil faktum.

(63) Det er forklart at det har skjedd en gradvis utvikling i Johansens arbeidsmengde som daglig leder fra han tiltrådte i 1993 frem til han fratrådte i 2008. Det er imidlertid uklart når han fikk en slik arbeidsmengde at det utgjorde ”annet hovederverv” etter yrkestransportforskriften § 45. I tingrettens dom legges det til grunn at Johansen brøt forbudet i forskriften § 45 ”over en meget lang tidsperiode fra tidlig 1990-tallet til 2007–2008”. Lagmannsretten nevner i sin dom at Johansen opplyste at arbeidsinnsatsen hans økte til ”om lag ein 50 %-stilling frå kring midten av 1990-talet”. Dette står i en viss kontrast til at Johansen allerede ved ansettelsen i 1992 ble innmeldt i arbeidstakerregisteret med en ventet arbeidstid på 30 timer i uken eller mer. Lagmannsretten tar imidlertid ikke eksplisitt stilling til hvor lenge Johansen har brutt forskriften, men legger til grunn den enigheten det var mellom partene i lagmannsretten om at Johansen uansett hadde hatt annet hovederverv i 2005, 2006 og 2007.

(64) Det er altså usikkert hvor lenge Johansen har opptrådt i strid med forskriften § 45. Slik saken sto for forvaltningen, må det ha fremstått som om han har hatt annet hovederverv over en 10-årsperiode. Det er ikke dokumentert at Johansen under forvaltningsbehandlingen gjorde forsøk på å imøtegå opplysningen. Når Johansen anfører at opplysningen er feil, må det forventes at han avklarer den bevistvil som foreligger om spørsmålet. Det er Johansen som ut fra omstendighetene i saken er nærmest til å dokumentere de faktiske forholdene. Når han unnlater å gjøre det, må bevistvilen gå utover ham. Heller ikke denne anførselen kan lede til ugyldighet.

(65) Usaklig forskjellsbehandling

(66) Det er et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp at like tilfeller skal behandles likt.

(67) I dette tilfellet er kompetansen til å tilbakekalle løyver og ilegge karantene lagt til fylkeskommunen. At denne typen beslutninger desentraliseres, innebærer at praksis kan bli forskjellig rundt omkring i landet – avhengig av lokale forhold, hvilke særlige problemer den enkelte fylkeskommune står overfor og hvilke prioriteringer de enkelte fylkeskommuner har i samferdselspolitikken. Vedtaket overfor Johansen kom for eksempel som følge av en aksjon som var iverksatt for å rydde opp i drosjenæringen i Rogaland. Skulle man stille krav om likebehandling over hele landet, vil det bli lite rom for lokal selvbestemmelsesrett – noe som ville være i strid med det som var forutsetningen ved desentraliseringen, jf. Ot.prp. nr. 5 (1975–1976) side 10.

(68) De eksemplene på parallelle tilfeller som har vært behandlet annerledes andre steder i landet og som Johansen har lagt frem, kan derfor ikke bli avgjørende. Jeg kan for øvrig heller ikke se at disse enkeltsakene er bevis for at det er en entydig praksis som tilsier at det har skjedd et brudd på prinsippet om likebehandling i dette tilfellet.

(69) Sterkt urimelig vedtak

(70) Johansen har også anført at vedtaket er sterkt urimelig og derfor er ugyldig etter myndighetsmisbrukslæren.

(71) Det skal mye til før domstolene setter til side et vedtak som beror på forvaltningens frie skjønn på grunn av urimelighet. Om fylkeskommunen i dette tilfellet burde benytte hjemmelen til å trekke løyvene og ilegge karantene, er en vurdering som tilligger forvaltningen, og som domstolene bare kan sensurere når resultatet er sterkt urimelig.

(72) Jeg kan ikke se at vedtaket overfor Johansen er sterkt urimelig. Det er åpenbart at det rammer ham hardt og vil få økonomiske konsekvenser for ham. På den annen side fikk han alt i 2000 et varsel om at han kunne miste løyvene sine, hvis han hadde annet hovederverv. Dessuten innebærer ikke vedtaket et yrkesforbud. Han kan fortsatt kjøre drosje som leiesjåfør. Etter det opplyste er det relativt lett å skaffe seg sjåførjobb i Rogaland. Han beholder ansienniteten sin, slik at han vil stille meget sterkt hvis han søker om nytt løyve etter utløpet av karantenetiden. Det er også opplyst at det jevnlig er løyver tilgjengelige i hans løyvedistrikt.

(73) Johansen har over en årrekke hatt annet hovederverv enn drosjeløyvene i strid med reglene. Samme betraktninger som ble lagt til grunn i Rt-2002-209 på side 227 gjør seg etter mitt syn gjeldende:

”Det er ikke tvilsomt at forelegget vil ramme Sæther hardt, og at han vil lide et betydelig tap. Men dette vil nesten alltid være situasjonen når det er spørsmål om å rive eller endre et ulovlig oppført byggverk. Ut fra de generelle hensyn - blant annet hensynet til det store flertall som bøyer seg for gjeldende regler - som tilsier at plan- og bygningsloven på dette punkt må håndheves strengt, er jeg kommet til at det foreliggende forelegg ikke er av et slikt urimelig innhold at det av den grunn bør kjennes ugyldig.”

(74) Jeg finner det klart at vedtaket ikke er sterkt urimelig.

(75) Øvrige anførsler om at vedtaket er ugyldig

(76) Johansen har anført at han har krav på å bli stillet likt med de som søker dispensasjon, og skulle ha blitt gitt et yrkesvalg. Han gjorde et yrkesvalg, ved at han sa opp stillingen som daglig leder. Først hvis han ikke hadde gjort et valg, vil det være berettiget å frata ham løyvene og ilegge karantenetid.

(77) Jeg kan ikke se noe rettslig grunnlag for denne anførselen. Formålet med sanksjonene er å sikre at regelverket blir etterlevd. Fylkeskommunen har pekt på at hvis Johansen skulle få medhold i sin tolkning, ville det være fritt frem for annet hovederverv så lenge det ikke ble oppdaget – og ble det oppdaget, ville det ikke få andre konsekvenser enn at man måtte velge. På den måten ville den som ikke fulgte regelverket komme bedre ut enn de som er lojale mot reglene. Og sanksjonene i lovens § 29 vil miste den preventive effekten som var tilsiktet.

(78) Johansen har videre anført at fylkeskommunen var klar over at han arbeidet som daglig leder, og at samferdselsmyndighetene må anses å ha gitt et stilltiende samtykke. Heller ikke denne anførselen kan nå frem. Det er riktig at han søkte om løyver på vegne av arbeidsgiveren sin, og at han ikke på noen måte har holdt arbeidet skjult for fylkeskommunen. En viss mengde arbeid ved siden av er det imidlertid anledning til å ha, uten at det kommer i strid med regelverket. Det er ikke mulig for fylkeskommunen å vurdere omfanget av arbeidet som daglig leder. Johansen kunne for eksempel ha overlatt de arbeidskrevende oppgavene til andre nettopp for å holde seg innenfor regelverket.

(79) At fylkeskommunen i 2000 fant grunn til å gjøre Johansen oppmerksom på reglene, viser nok at fylkeskommunen har skjønt at hans arbeid kan ha hatt et visst omfang, men det måtte være opp til Johansen å avklare om arbeidsmengden var regelstridig og eventuelt søke dispensasjon – som han etter det opplyste ikke ville ha fått etter den praksis som har vært fulgt.

(80) Konklusjon

(81) Ettersom jeg har kommet til at lagmannsrettens begrunnelse for å kjenne vedtaket ugyldig ikke er holdbar og jeg heller ikke kan se at det foreligger noen annen ugyldighetsgrunn, er min konklusjon at tingrettens dom stadfestes slik at fylkeskommunen frifinnes.

(82) Fylkeskommunen har vunnet saken helt og skal tilkjennes sakskostnader etter hovedregelen i tvisteloven § 20-2. Det er nedlagt påstand om 144 915 kroner for Høyesterett, hvorav 120 000 kroner i salær. Kravet tas til følge. For lagmannsretten er krevd 20 000 kroner, alt salær. Også dette kravet tas til følge. Fylkeskommunen ble tilkjent sakskostnader for tingretten, og ved at jeg går inn for å stadfeste denne dommen, blir tingrettens kostnadsavgjørelse stående.

(83) Jeg stemmer for denne

DOM:

1. Tingrettens dom stadfestes.

2. I sakskostnader for lagmannsretten og Høyesterett betaler Jostein Frode Johansen til Rogaland fylkeskommune 164 915 – etthundreogsekstifiretusennihundreogfemten – kroner innen 2 – to – uker fra forkynnelsen av denne dom.

(84) Kst. dommer Sandberg: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

(85) Dommer Noer: Likeså.

(86) Dommer Tønder: Likeså.

(87) Dommer Bruzelius: Likeså.

(88) Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne

D O M :

1. Tingrettens dom stadfestes.

2. I sakskostnader for lagmannsretten og Høyesterett betaler Jostein Frode Johansen til Rogaland fylkeskommune 164 915 – etthundreogsekstifiretusennihundreogfemten – kroner innen 2 – to – uker fra forkynnelsen av denne dom.