HR-2012-248-A - Rt-2012-139
| Instans: | Norges Høyesterett |
|---|---|
| Dato: | 2012-01-31 |
| Publisert: | HR-2012-00248-A - Rt-2012-139 |
| Stikkord: | |
| Sammendrag: | Saken gjelder gyldigheten av Utlendingsnemndas vedtak om å nekte asyl – nærmere bestemt om det er situasjonen på flukt- eller vedtakstidspunktet som skal legges til grunn ved anvendelsen av flyktningkonvensjonen artikkel 1 A |
| Saksgang: | HR-2012-00248-A, (sak nr. 2011/1673), sivil sak, anke over dom |
| Parter: | A B (advokat Brynjar Meling – til prøve) mot Staten v/Utlendingsnemnda (Regjeringsadvokaten v/advokat Pål Wennerås) |
| Forfatter: | Matheson, Noer, Matningsdal |
| Lovhenvisninger: | utlendingsloven § 16 |
NORGES HØYESTERETT
Den 31. januar 2012 avsa Høyesterett dom i
HR-2012-00248-A, (sak nr. 2011/1673), sivil sak, anke over dom,
A
B (advokat Brynjar Meling – til prøve)
mot
Staten v/Utlendingsnemnda (Regjeringsadvokaten v/advokat Pål Wennerås)
G I V N I N G :
(1) Dommer Matheson: Saken gjelder gyldigheten av Utlendingsnemndas vedtak om å nekte
asyl – nærmere bestemt om det er situasjonen på flukt- eller vedtakstidspunktet som skal
legges til grunn ved anvendelsen av flyktningkonvensjonen artikkel 1 A (2) annet ledd om
dobbelt statsborgerskap.
(2) A er født i 1984 og er etnisk serber fra X kommune i Kosovo. Hun har ingen tilknytning
til Serbia.
(3) As ektefelle, B, er født i 1979 med en etnisk s erbisk mor og en kroatisk far. Han anses
derfor som etnisk serber og kroat. B er oppvokst i Y kommune i Kosovo.
(4) Ektefellene flyktet fra Kosovo og kom sammen til Norge den 26. september 2007. De
søkte asyl ettersom de fryktet for sine liv og sin sikkerhet i Kosovo. For A er frykten
begrunnet i hennes etnisitet som serber og hennes ektefelles kroatiske opprinnelse. Deres
forhold aksepteres ikke i hjemlandet. Bs frykt er begrunnet i at albanerne ser på ham som
serber, mens serberne ser på ham som kroat. 2
(5) Kosovos parlament erklærte den 17. februar 2008 enstemmig uavhengighet fra Serbia.
Parlamentet vedtok videre den 20. februar samme år lover om statsborgerskap,
diplomatisk immunitet, etablering av politistyrke og lignende.
(6) Det serbiske parlamentet besluttet den 18. februar 2008 å kjenne Kosovos
uavhengighetserklæring ugyldig. Etter serbisk syn er Kosovo fortsatt serbisk territorium,
og borgerne av landet anses fortsatt å være serbiske statsborgere.
(7) Norge anerkjente republikken Kosovo som selvstendig stat ved kongelig resolusjon den
28. mars 2008.
(8) Utlendingsdirektoratet (UDI) avslo den 8. mai 2008 asylsøknadene fra A og B. Etter
klage opprettholdt Utlendingsnemnda (UNE) avslagene i vedtak av 27. november 2008.
Ektefellene krevde forgjeves at vedtakene ble omgjort.
(9) I avgjørelsene kom UNE til at ektefellene hadde vern mot utsendelse til Kosovo. Nemnda
la imidlertid til grunn at Kosovo og Serbia – gjennom Norges anerkjennelse av Kosovo
som selvstendig stat – var to atskilte stater, og at innbyggerne av republikken Kosovo
både er statsborgere av Kosovo og Serbia.
(10) UNE fant videre at Serbia ikke returnerer etniske serbere til Kosovo og at ektefellene ville
ha tilgjengelig og effektiv beskyttelse fra serbiske myndigheter. Søkerne var dermed etter
flyktningkonvensjonen artikkel 1 A (2) annet ledd henvist til å søke beskyttelse i Serbia
som deres annet statsborgerland.
(11) Ektefellene pliktet etter nemndas vedtak å forlate Norge frivillig. A og B reiste den
31. mars 2009 ugyldighetssøksmål mot staten v/Utlendingsnemnda. Det ble også krevd
midlertidig forføyning mot iverksetting av vedtaket . Kravet ble senere frafalt da
utlendingsmyndighetene hadde besluttet å utsette iverksettelsen inntil tingrettens
avgjørelse forelå.
(12) A og B gjorde blant annet gjeldende at de hadde hatt flyktningstatus helt siden flukten fra
Kosovo. De mente å ha rett til asyl etter utlendingsloven av 1988 § 17, jfr. § 16 og
flyktningkonvensjonen artikkel 1 A (2) første ledd da det etter deres oppfatning ikke var
tilgjengelig og effektiv beskyttelse for dem i Serbia ved retur dit.
(13) Søksmålet ble forent med en tilsvarende sak, m en stanset i påvente av avgjørelsen i en
parallell tvist. Etter igangsetting avsa Oslo tingrett den 21. mai 2010 kjennelse og dom
med slik slutning for så vidt gjelder de ankende parter:
”1. Kravet om midlertidig forføyning heves.
2. Staten v/Utlendingsnemnda frifinnes.
3. Saksomkostninger tilkjennes ikke.”
(14) Ektefellene anket dommen til Borgarting lagmannsrett, som den 15. august 2011 avsa
dom med slik domsslutning:
”1. Anken forkastes.
2. Sakskostnader for lagmannsretten tilkjennes ikke.” 3
(15) A og B har anket lagmannsrettens dom til Høyes terett. Anken gjelder rettsanvendelsen og
bevisbedømmelsen.
(16) Høyesteretts ankeutvalg traff den 10. november 2011 slik beslutning:
”Anken tillates fremmet for så vidt gjelder lagmannsrettens generelle forståelse av
utlendingsloven § 16 første ledd, jf. flyktningskon vensjonen artikkel 1 A. For øvrig
tillates anken ikke fremmet.”
(17) Saken står i samme stilling for Høyesterett so m for lagmannsretten.
(18) De ankende parter – A og B – har i korte trekk gjort gjeldende:
(19) Flukten fant sted lenge før Kosovo erklærte si n uavhengighet fra Serbia og vedtok egen
statsborgerlovgivning. Ektefellene hadde derfor bare ett statsborgerskap da de søkte asyl i
Norge. Deres flyktningstatus skulle etter dette vært avgjort etter flyktningkonvensjonen
artikkel 1 A (2) første ledd. Annet ledd omhandler person som har statsborgerrett i mer
enn ett land. Bestemmelsen tar sikte på situasjoner der det foreligger flere stater og flere
statsborgerskap på flukttidspunktet.
(20) Konvensjonens formål om å gi beskyttelse, tilsier at det er situasjonen på flukttidspunktet
som må være avgjørende. Dersom beskyttelsesbehovet bortfaller i tiden mellom flukten
og vedtaket, fanges dette opp av konvensjonens artikkel 1 C (5) om opphør av
flyktningstatus.
(21) Tolkningen støttes av utlendingsloven av 1988 § 17 som sier at flyktning som ”er” i riket
eller på norsk grense har rett til asyl her etter søknad. Ordlyden tilsier at bedømmelsen av
flyktningstatusen skal knyttes til tidspunkter som ligger forut for at vedkommende
ankommer her og dermed forut for vedtakstidspunktet.
(22) Dette endres ikke av at statspraksis gjennomgående legger vedtakstidspunktet til grunn
for bedømmelsen av flyktningstatus. Statspraksis fa vner ikke det som er situasjonen i
foreliggende sak, nemlig at søkeren passivt og ufri villig har oppnådd sitt andre
statsborgerskap etter flukten.
(23) UNEs vedtak bygger etter dette på uriktig rettsanvendelse og er av den grunn ugyldig.
(24) De ankende parter har nedlagt slik påstand:
”1. Vedtak fra Utlendingsnemnda av 27. november 2008 og etterfølgende
beslutning av 11.02.09 i omgjøringssaken, kjennes u gyldig.
2. Saksøkte tilpliktes å betale sakens omkostninge r for alle instanser, tillagt
lovens forsinkelsesrente regnet fra forfall og til betaling skjer.”
(25) Ankemotparten – Staten v/Utlendingsnemnda – har i korte trekk gjort gjeldende:
(26) Vedtaket er gyldig. Konvensjonens artikkel 1 A (2) må ut fra ordlyden og formålet forstås
slik at flyktningstatus og statsborgerskap avgjøres etter situasjonen på vedtakstidspunktet,
og ikke på flukttidspunktet. Denne forståelsen styrkes av en helt entydig statspraksis, 4
herunder EU-direktiv 2004/83, av oppfatningen til FNs høykommissær for flyktninger, og
av andre rettskilder.
(27) Ankemotparten har nedlagt slik påstand:
”Anken forkastes.”
(28) Jeg er kommet til at anken må forkastes.
(29) De omtvistede vedtakene er avgjort etter utlendingsloven av 1988. Retten til asyl er
regulert i denne lovens §§ 16 og 17. I § 17 heter det at flyktning som er i riket eller på
norsk grense, har rett til asyl her etter søknad. B estemmelsen sier ikke noe om hvilket
tidspunkt som er avgjørende for konstatering av flyktningstatus.
(30) Hvem som har flyktningstatus er regulert i § 16. Bestemmelsen lyder:
”Flyktning etter loven er utlending som går inn under flyktningekonvensjonen
28. juli 1951 art. 1 A, jfr. protokoll 31. januar 1967.”
(31) Det kan nevnes at § 28 i gjeldende utlendingslov av 15. mai 2008 nr. 35 inneholder –
gjennom en forkortet gjengivelse av og henvisning til flyktningkonvensjonen artikkel 1 A
– en tilsvarende regulering som 1988-loven §§ 16 og 17 av hvem som har rett til opphold
som flyktning. Jeg kommer senere tilbake til betydningen av forarbeidene til 2008-loven
for tolkningsspørsmålet i foreliggende sak.
(32) Henvisningsteknikken som lovgiver har valgt, innebærer at flyktningkonvensjonens
artikkel 1 A er styrende for hvem som har flyktningstatus etter norsk rett. Saken her
knytter seg til artikkel 1 A (2) første og annet le dd. Første ledd definerer flyktning som
enhver person som
”(a)s a result of events occuring before 1 January 1951 and owing to well-founded fear
of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of particular
social group or political opinion, is outside the country of nationality and is unable or,
owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country; or
who, not having a nationality and being outside the country of his former habitual
residence as a result of such events, is unable or, owing to such fear, is unwilling to
return to it.”
(33) Bestemmelsen angir 1. januar 1951 som skjæringstidspunkt for hvilke begivenheter som
kan tas i betraktning som grunnlag for flyktningstatus. Etter protokoll 31. januar 1967,
som det også er vist til i utlendingslovens bestemmelse, har imidlertid statene forpliktet
seg til å anvende konvensjonen uavhengig av denne tidsfristen.
(34) I annet ledd heter det så:
”In the case of a person who has more than one nationality, the term ’the country of his
nationality’ shall mean each of the countries of which he is a national, and a person shall
not be deemed to be lacking the protection of the country of his nationality if, without
any valid reason based on well-founded fear, he has not availed himself of the protection
of one of the countries of which he is a national.” 5
(35) FNs høykommisær for flyktninger har i ”Håndbok om prosedyrer og kriterier for å
fastsette flyktningers rettsstilling” (2003) avsnitt 106, uttalt følgende om bestemmelsens
innhold:
”Denne klausulen, som stort sett er selvforklarende, har til hensikt å utelukke fra
flyktningestatus alle personer som har dobbelt eller multippelt statsborgerskap, og som
kan påberope seg beskyttelse fra minst ett av de land de er borgere av. Hvor nasjonal
beskyttelse er tilgjengelig, skal den velges fremfor internasjonal beskyttelse.”
(36) Spørsmålet i saken er om lagmannsretten har an vendt loven riktig når den har lagt til
grunn at det etter konvensjonen – og dermed etter utlendingsloven – er
vedtakstidspunktet, og ikke tidspunktet de ankende parter flyktet fra Kosovo, som er
avgjørende for hvilke land de kan anses som borgere av.
(37) Det tidspunktet som legges til grunn for bedøm melsen av om en person har
flyktningstatus i forhold til det land han er borger av etter første ledd, er nødvendigvis det
samme tidspunktet som må legges til grunn ved bedøm melsen av om han er statsborger i
mer enn ett land etter annet ledd. Fastleggelsen av hvilket tidspunkt som er avgjørende for
vurderingen, beror på en tolkning av konvensjonen.
(38) Wienkonvensjonen av 1969 om traktater artikkel 31-33 angir prinsipper for
traktattolkning. Det følger av artikkel 31 nr. 1 at en traktat ”shall be interpreted in good
faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in
their context and in the light of its object and purpose”. Norge har ikke tiltrådt
konvensjonen, men de nevnte bestemmelsene gir uttrykk for folkerettslig sedvanerett,
jf. Rt. 2010 side 858 avsnitt 38. Konvensjonens ordlyd og formål er etter dette
fremtredende elementer ved traktattolkning etter den alminnelige folkeretten.
(39) Artikkel 1 A (2) annet ledd omhandler person som har statsborgerrett i mer enn ett land.
Bestemmelsen refererer til de land vedkommende er borger av. Etter første ledd er det
tale om situasjonen når søkeren er utenfor det land vedkommende er borger av og er
uvillig til å returnere til statsborgerlandet. Etter min oppfatning gir allerede
presensformen sterke holdepunkter for at artikkel 1 A (2) henviser til hva som er
situasjonen på vedtakstidspunktet.
(40) Denne forståelsen styrkes av at det under utarbeidelsen av konvensjonen var foreslått at
flyktningstatus skulle omfatte den som ”has had, or has” velgrunnet frykt for forfølgelse,
jf. Draft convention relating to the status of refugees, inntatt under Agenda item 32 i
United Nations Official Records of the General Assembly, Fifth Session, 1950, Annexes
Volume I, Document A/1385 Appendix II, side 10. Det endelige forslaget til ordlyd ble
imidlertid modifisert til det som nå er konvensjonens tekst, jf. Document
A/C.3/L.131/Rev.1 som er inntatt i referatet på side 20. I følge James C. Hathaway, The
Law of Refugee Status (1991) side 69 skyldes dette at man under forberedelsen av
konvensjonen var blitt enige om at
”… past persecution should be omitted in favour of the ’well founded fear of being
persecuted’ standard, involving evidence of a present or prospective risk in the country
of origin.”
(41) Følgelig må ordlyden forstås slik at man ikke har ment at flyktningstatus skal avgjøres ut
fra en situasjon som ligger forut for vedtakstidspunktet. 6
(42) ¯ forstå ordlyden slik at situasjonen på vedta kstidspunktet er avgjørende for vurderingen
av flyktningstatus, harmonerer godt med at traktatens formål er å gi beskyttelse til
personer som ikke kan oppnå dette i hjemlandet, jf. også Rt. 2010 side 858 avsnitt 41.
Beskyttelsesformålet krever ikke at man tillegger historiske forhold betydning dersom
disse ikke lenger gjør internasjonalt vern nødvendi g.
(43) Effektivitetshensyn og rettstekniske hensyn taler også for at prøvingen skal bygge på en
nåtidsvurdering. Avgjørelsen av om søkeren er flykt ning vil kunne vanskeliggjøres
dersom situasjonen på tidspunkter som ligger forut for vedtakstidspunktet, skulle være
bestemmende for flyktningstatusen – med de bevisvansker som da ville kunne oppstå.
(44) Jeg oppsummerer så langt med at konvensjonens ordlyd og formål klart tilsier at det er
situasjonen på vedtakstidspunktet som må være avgjø rende for de vurderinger som skal
foretas etter artikkel 1 A (2) første og annet ledd – det vil si både med hensyn til om det
foreligger velbegrunnet frykt for at det land vedkommende er borger av ikke kan gi
effektiv beskyttelse, og med hensyn til om vedkommende er borger av mer enn ett land.
Selv om saken her bare gjelder det siste spørsmålet , skal – som allerede nevnt – det
samme tidspunktet legges til grunn ved vurderingen av begge spørsmålene.
(45) Som pekt på i Rt. 2010 side 858 avsnitt 43, vil det ved traktattolkning bare unntaksvis
kunne tenkes at det som følger av ordlyd og formåls betraktninger må vike for andre
rettskilder. Situasjonen i saken her er imidlertid at andre rettskilder, slik som statspraksis
og utenlandske domstolers praksis, oppfatningen hos FNs høykommissær for flyktninger
og internasjonal juridisk teori, entydig bekrefter den forståelse jeg allerede har gitt uttrykk
for.
(46) For så vidt gjelder statspraksis nøyer jeg meg med å nevne at det i forarbeidene til
utlendingsloven av 2008 heter at det i denne praksis har vært lagt mer eller mindre
ensidig vekt på risikobildet slik dette avtegner seg på vedtakstidspunktet i et
fremoverskuende perspektiv, jf. NOU 2004: 20 side 120. Departementet sluttet seg i
Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) side 88 til denne beskrivelsen. Dette gir en ytterligere
bekreftelse på at det er vedtakstidspunktet som skal være styrende for bedømmelsen etter
artikkel 1 A (2).
(47) I denne forbindelse oppfatter jeg EU-direktiv 2004/83/EC som en bekreftelse på hva som
er statspraksis på europeisk nivå. Direktivet gir minimumsregler for medlemslandenes
lovgivning for klassifiseringen av borgere fra tredjeland som flyktninger. Det er i
definisjonskatalogen i artikkel 2 bokstav b vist til FNs flyktningkonvensjon, samtidig som
”flyktning” er definert på samme måte som i flyktningkonvensjonen artikkel 1 A (2)
første ledd, se direktivets artikkel 2 bokstav c. N år det gjelder hvilket tidspunkt som skal
legges til grunn for vurderingen av flyktningstatus, gir direktivet anvisning på at en
søknad om internasjonal beskyttelse skal avgjøres p å individuelt grunnlag der man tar i
betraktning ”all relevant facts as they relate to the country of origin at the time of taking
the decision”, jf. artikkel 4 nr. 3 bokstav a. Dette gir nok en bekreftelse på at det er
vedtakstidspunktet som skal legges til grunn.
(48) I forlengelsen av statspraksis er det naturlig å nevne at det britiske House of Lords i en
avgjørelse datert 10. mars 2005 (Hoxha) har sluttet seg til forståelsen av at perspektivet
ikke skal være bakoverskuende, men konsentreres om risikoen for eksisterende eller 7
fremtidig forfølgelse i søkerens hjemland. I avsnit t 12 fremholdes blant annet under
henvisning til James Hathaways beskrivelse av konvensjonshistorien som jeg tidligere har
redegjort for:
”As Professor Hathaway explains at p 68, the compromise that emerged from the
drafting process when the definition of the purposes of the Convention was being
formulated was to reject the past assessment of risk and to establish instead present or
prospective assessment of risk as the norm for refugee protection. … The words ’or
had’ which had been included in para 6B of the Statute were ommitted from art 1 A (2)
of the Convention. It is plain from the drafting history that this was no accident. ...”
(49) Videre nevner jeg at House of Lords i en avgjø relse 2. april 1998 (Adan) uttalte at det
ville medføre vanskeligheter om man skulle knytte v urderingen til andre tidspunkter enn
til situasjonen på vedtakstidspunktet. Om dette uttales det:
”For a test which required one to look at historic fear, and then ask whether that
historic fear which, ex hypothesi, no longer exists is nevertheless the cause of the
asylum-seeker being presently outside his country is a test which would not be easy to
apply in practice. This is not to say that historic fear may not be relevant. It may well
provide evidence to establish present fear. But it is the existence, or otherwise, of present
fear which is determinative. …”
(50) FNs høykommissær har i sin håndbok avsnitt 106 – som jeg allerede har sitert – gitt
uttrykk for at når nasjonal beskyttelse ”er tilgjengelig”, skal den velges fremfor
internasjonal beskyttelse. Håndboken bør generelt s ett tillegges atskillig vekt, jf. Rt. 2010
side 858 avsnitt 44 med ytterligere henvisninger. Hvilken beskyttelse som ”er
tilgjengelig” er etter min oppfatning en nåtidsvurdering som bare kan avgjøres ut fra
forholdene på vedtakstidspunktet.
(51) A og B har – på tross av hva som måtte følge a v ordlyd og formål – under henvisning til
bestemmelsen i artikkel 1 C om opphørsgrunner gjort gjeldende at vurderingen av
flyktningstatus skal foretas med utgangspunkt i en situasjon som ligger forut for
vedtakstidspunktet. Jeg er ikke enig i at denne bestemmelsen endrer på hva som følger av
en tolkning av artikkel 1 A (2).
(52) Flyktningstatus kan opphøre eksempelvis etter artikkel 1 C (5) ”because the
circumstances in connection with which he has been recognized as a refugee have ceased
to exist”. Selv om flyktning er noe man er, og ikke en status man erverver gjennom
vedtak, kan begrepet ”recognized” ikke tas til inntekt for et syn om at konvensjonens
system går ut på at man på vedtakstidspunktet må vurdere om en tidligere ”recognized” –
det vil si velervervet – flyktningstatus skal bringes til opphør. Dette ville bryte med
konvensjonens system. Med begrepet ”recognized” siktes her nettopp til asylvedtaket. Av
FNs høykommissærs manual – Refugee Status Determina tion (2005) – fremgår nettopp at
opphør ikke er del av avgjørelsen av flyktningstatu s. Dokumentet har til formål å danne
grunnlag for en felles forståelse av flyktningbegrepet blant høykommissærens ansatte og
partnere i konvensjonsstatene. I pkt. 4.3 heter det blant annet:
”Cessation does not form part of the refugee status determination process. Article 1 C of
the 1951 Convention can only be applied to a person who has been recognized as a
refugee. It is not an exclusion clause and should not be applied at the eligibility stage,
where the relevant inquiry is first, whether the applicant meets the criteria for inclusion
under Article 1 A (2) of the 1951 Convention, …” 8
(53) Avslutningsvis nevner jeg at det i en samstemt internasjonal juridisk teori er lagt til grunn
at flyktningstatus etter artikkel 1 A (2) krever velbegrunnet frykt på vedtakstidspunktet.
Blant enkeltstående forfattere viser jeg her til James Hathaway side 68, som jeg tidligere
har sitert. Videre viser jeg til Andreas Zimmermann, The 1951 Convention Relating to the
Status of Refugees and its 1967 Protocol – A Commentary, side 449 note 625. Et noe mer
altoverskuende standpunkt til hva som er hevdet i internasjonal teori fremkommer i
House of Lords avgjørelse 2. april 1998 (Adan). Der heter det at ”[s]o far as I am aware
the suggestion that anything other than a current fear of persecution will suffice has never
even been mooted”; altså at ingen teoretiker noen gang har hevdet annet enn at
flyktningstatus må avgjøres ut fra situasjonen på v edtakstidspunktet.
(54) Jeg skylder her å nevne at Terje Einarsen i Retten til vern som flyktning (2000), side 506
og i Vigdis Vevstad (red.) Utlendingsloven – Kommentarutgave (2010) side 183–184, gir
uttrykk for et avvikende syn. Jeg kan ikke se at det er rettskildemessig dekning for dette.
(55) Anken må etter dette forkastes. Det er ikke krevd sakskostnader.
(56) Jeg stemmer for denne
D O M :
Anken forkastes.
(57) Dommer Falkanger: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med
førstvoterende.
(58) Kst. dommer Arnesen: Likeså.
(59) Dommer Noer: Likeså.
(60) Dommer Matningsdal: Likeså.
(61) Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne
D O M :
Anken forkastes.
Riktig utskrift bekreftes: