LA-1994-52

Instans:	Agder lagmannsrett - Dom
Dato:	1994-08-28
Publisert:	LA-1994-00052
Stikkord:	Bygningsrett
Sammendrag:
Saksgang:	Kragerø herredsrett - Agder lagmannsrett LA-1994-00052 A. Anket til Høyesterett - Staten v/Kommunaldepartementet frifinnes, se HR-1995-00160 A.
Parter:	Ankende part: Bernt Ohna (Prosessfullmektig: Advokat Ole Løken). Ankemotpart: Staten v/Kommunaldepartementet (Prosessfullmektig: Advokat Frode Innjord).
Forfatter:	1. Lagdommer Steinar Thomassen, formann 2. Eks.ord. lagdommer Birger Lassen 3. Eks.ord. lagdommer Bjørn A. Paulson
Lovhenvisninger:	Plan- og bygningsloven (1985) §70, Grunnloven (1814) §110b, Tvistemålsloven (1915) §180, Bygningsloven (1965), Forvaltningsloven (1967) §17, §25, §34, §17-2, §17, §26, §2, §7, §81, §93, Plan- og bygningsloven (1985)

Bernt E. Ohna og hans sønn Geir S. Ohna er eiere av eiendommen Tonstøl, gnr. 8 bnr. 11 9 i Kragerø. Eiendommen, som ligger på Levangsheia ved Stølefjorden, er på ca. 400 da og har en strandlinje på ca. 350 meter. Eiendommen er konsesjonspliktig. Ohna er innvilget konsesjon, og skal igangsette gartneridrift på eiendommen. Han skal også sette opp bolighus, og søkte i 1990 om dispensasjon fra forbudet i plan- og bygningsloven §17-2, jfr.§7, idet han ønsket å føre opp huset i 100-metersbeltet mot Stølefjorden. Søknaden ble avsått av Kragerø bygningsråd. Ohnas klage til fylkesmannen førte ikke frem.

I 1991 søkte Ohna på nytt om byggetillatelse. Bolighuset var nå tenkt plassert noe mer tilbaketrukket, litt lenger fra strandlinjen enn 100 meter. Det ble godkjent oppføring av bolig på eiendommen, men bygningsrådet fant under henvisning til plan- og bygningsloven §70 nr. 1 heller ikke å kunne godkjenne denne plasseringen av huset, da plasseringen ble funnet å komme i strid med viktige frilufts- og naturverninteresser på stedet. Hele helningen opp fra sjøen og åskammen over må etter bygningsrådets vurdering holdes fri for bebyggelse. Bygningsrådet gikk inn for en plassering i området "hvor høyspentlinjen krysser den private veien", et område som ligger adskillig tilbaketrukket på eiendommen.

Ohna påklaget bygningsrådets vedtak til fylkesmannen i Telemark. I vedtak av 29. juni 1992 uttalte fylkesmannen at det aktuelle område er ubebygget og "har store friluftsinteresser". Det vises til uttalelse fra Telemark fylkesfriluftsnemnd, hvor det er gitt uttrykk for at det ikke bør bygges på den del av eiendommen "der sjøen har innvirkning". Fylkesmannen uttalte videre at plassering av bygninger på åskammen og helningen ned mot sjøen vil virke "privatiserende på arealene og dermed komme i strid med de allmenne interesser i området". Fylkesmannen pekte på at Ohna har fått konsesjon på en meget stor eiendom, og at det finnes flere muligheter for plassering av bolig. Fylkesmannen fant imidlertid at den plassering som var foreslått av bygningsrådet, var å trekke hensynet til de aktuelle friluftsinteresser for langt, og at arealdisponeringshensynene ivaretas ved å plassere boligen et sted mer tilbaketrukket i forhold til det omsøkte sted, men nærmere sjøen enn bygningsrådets forslag til plassering. Ved en plassering som foreslått av fylkesmannen imøtekom man også Ohnas ønske om utsikt til sjøen. Siste avsnitt i fylkesmannens vedtak lyder slik:

"Fylkesmannen finner etter en totalvurdering at vi ikke kan godta omsøkte plassering. Imidlertid mener fylkesmannen at boligen etter plan- og bygningsloven §70 kan plasseres på det siste flate området før den påbegynte veien faller ned mot sjøen. I dette området er det også muligheter for plassering av gartneri i tilknytning til boligen."

I stevning av 18. juli 1992 til Kragerø herredsrett anla Ohna sak mot Staten v/Kommunaldepartementet og påsto fylkesmannens vedtak kjent ugyldig. Det ble prinsipalt anført at plan- og bygningsloven §70 nr. 1 ikke gir fylkesmannen hjemmel for å fatte et slikt vedtak. Subsidiært ble det anført at vedtaket var vilkårlig og sterkt urimelig og at det var tatt utenforliggende hensyn. Atter subsidiært ble anført at de ulemper den omsøkte plassering ville medføre var mangelfullt utredet og at vedtaket var i strid med forvaltningsloven §17 første ledd, og at vedtaket var magelfullt begrunnet, jfr.forvaltningsloven §25.

Staten v/Kommunaldepartementet påsto seg frifunnet og tilkjent saksomkostninger.

Kragerø herredsrett avsa den 19. oktober 1993 dom med slik domsslutning:

1. Staten v/Kommunaldepartementet frifinnes.

2. Bernt E. Ohna betaler innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av dommen til staten v/kommunaldepartementet saksomkostninger med kr 24900,- - tjuefiretusennihundrekroner.

Når det ellers gjelder sakens faktiske bakgrunn, partenes anførsler og påstander for herredsretten og herredsrettens vurdering av de faktiske og rettslige spørsmål saken reiser, vises til herredsrettens domsgrunner.

Bernt E. Ohna v/ advokat Ole Løken har den 17.desember 1993 påanket dommen til Agder lagmannsrett. Anken gjelder kun rettsanvendelsen, og retter seg mot herredsrettens forståelse av plan- og bygningsloven §70 nr. 1. Regjeringsadvokaten v/advokat Frode Innjord har den 10. januar 1994 inngitt tilsvar på vegne av Staten v/Kommunaldepartementet, og påstått herredsrettens dom stadfestet.

Ankeforhandling ble holdt i Skien den 15.august 1994. For den ankende part møtte advokat Ole Løken. Den ankende part selv møtte ikke på grunn av sykdom, men hadde skriftlig anmodet lagmannsretten om at saken ble fremmet selv om han var forhindret fra å møte. For ankemotparten møtte Regjeringsadvokaten v/advokat Frode Innjord. Det ble ført et vitne, førstekonsulent hos fylkesmannen i Telemark, Elisabeth Danielsen. Partene dokumenterte en rekke skriftlige bevis, og fremla hvert sitt juridiske utdrag.

Den ankende part har i det alt vesentlige gjentatt de anførsler som fremgår av ankeerklæringen, og som derfor inntas i sin helhet:

"Saken gjelder gyldigheten av vedtak fattet av fylkesmannens i Telemark 29. juni 1993 vedrørende plassering av bolighus etter plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 §70 nr. 1.

Herredsrettens fremstilling av sakens bakgrunn og fakta er stort sett dekkende etter ankende parts oppfatning.

Dog må det presiseres at når retten uttaler på 6 at "Det området hvor Ohna ønsker boligen oppført er ifølge kystsoneplanen et landbruks-, natur- og friluftsområde hvor bygningsrådet kan tillate spredt utbygging av boliger", så gjelder det stort sett hele Ohnas eiendom - ikke bare der han ønsker boligen plassert. Planmessig står egentlig hele eiendommen i samme stilling med unntak av strand-sonen på 100 meter - som ikke er gjenstand for vurdering i nærværende sak.

Tankemessig leder også dette utsagn til en forståelse av at denne sak dreier seg om "bolig", mens det egentlig dreier seg om oppføring av gårdsbebyggelse for oppfyllelse av boplikt og landbruksdrift.

Det sentrale i saken er forståelsen og anvendelsen av plan- og bygningsloven §70 nr. 1. Denne bestemmelse skal anvendes i alle byggesaker hvor det bygges nytt, og ofte ved påbygging. Dette forhold til tross, så finnes nesten ikke tilfeller hvor §70 nr. 1 har gitt grunnlag for konflikt eller uenighet mellom bygningsmyndigheten og byggherren. Det påstås at reten ikke har sett dette helt selvfølgelige - at dette i utgangspunktet ikke er en "styringsregel", men mer en regel for en praktisk tilrettelegging av god bygging.

Bestemmelsen har derimot vært en av de betydelige kilder til uenighet mellom byggherrer og naboer. Torstein Echoff og Hans Petter Graver har undersøkt dette i "Regelstyring av lokale forvaltningsvedtak. Praktisering av bygningsloven" og har funnet at ingen av de naboer som klaget over bygningsrådenes godkjenning av bygningenes plassering på tomten (pbl. §70 nr. 1) fikk medhold (bokens 101). I sine begrunnelser for å forkaste disse klagene henviste fylkesmennene ofte til uttalelse i Kommunaldepartementets rundskriv H-35/83 (nå H-18/90) om at byggherrens ønske bør imøtekommes der ikke avgjørende grunner taler i mot.

Etter bestemmelsens ordlyd skal bygningsrådet godkjenne plasseringen på tomten. Dette høres ut som et veldig konkret bestemt vedtak. I praksis er dette et av de mest ubestemte og formløse beslutningssituasjoner plan- og bygningsloven kjenner, og det kan ofte være uklart om og når slikt vedtak fattes. I de aller fleste saker, så inngår dette vedtak i den eller de tillatelser som gis etter plan- og bygningsloven §93 og uten at dette fremgår som noen konkret, selvstendig del av vedtaket.

Dette er oftest heller ikke et avsluttende ferdig vedtak på dette tidspunkt. Det endelige vedtak fattes mer formløst ute på byggeplassen ved påvisning i marken, og ved at sokkelhøyde settes. Dette er mer praktisk arbeid enn "vedtak".

Det må være yderst sjeldent at slik endelig plassering meddeles som vedtak, med klagerett og klagefrist. I praksis blir byggherre og bygningsmyndighet omforenet på basis av bygningsmyndighetenes myndighet og omsorg.

Ankende part ser det slik at denne sak er kommet helt skjevt ut ved at:

1. Kragerø kommune har ikke villet tillate oppnåelse av en slags "sommerhussituasjon".

2. Kragerø kommune fant ikke annen hjemmel for mulig nektelse (en tager hva man haver).

3. Staten v/Regjeringsadvokaten bygger opp et resonnement om at (dommen 5): "§70 nr. 1 er et supplerende styringsmiddel til arealdisponeringsplaner og er utformet med sikte på de tilfeller hvor det ikke er vedtatt plan."

Dette er akkurat hva §70 nr. 1 ikke er. §70 nr. 1 gjelder både i regulerte og uregulerte strøk.

I de tilfeller hvor plasseringen ikke er fastsatt i reguleringsplanen, er det ikke noen forskjell på regulerte og uregulerte strøk i forhold til bruken av §70 nr. 1.

Dette er avgjort ikke noen særlig arealstyringsregel i uregulerte strøk.

Bestemmelsen er heller ikke vedtatt med sikte på å få et arealdisponeringsmessig virkemiddel i uregulerte strøk.

Bestemmelsen ble tatt inn i den del av plan- og bygningsloven som håndteres av bygningsrådet der det også var reguleringsråd, og den står i den del av loven som administreres av Kommunaldepartementet og ikke av Miljøverndepartementet. Ikke noe sted er det i plansammenheng henvist til slik styringsmulighet etter §70 nr. 1.

Klage over den eventuelle arealplanlegging som galt måtte utøves etter §70 nr. 1, går fra bygningsråd til fylkesmann - og behandles ikke av de organer som har ansvar for arealplanlegging.

Bestemmelsen ble tatt inn som ledd i "forenklingsutvalgets" opprydding og forslag om enklere byggesaksbehandling med mindre detaljkontroll. Bestemmelsen samordnet de regler om plassering som historisk var knyttet til avstand til naboer, bygninger og vei.

Retten påstås galt å ha latt seg forlede til slik arealplanmessig anvendelse av §70 nr. 1.

Når ankemotparten har anført at §70 nr. 1 er en "åpen fullmaktsbestemmelse som må kunne brukes innenfor rammen av loven alminnelige formål" - så påstås det å være galt. Dette blir ikke riktigere ved at herredsretten tilsynelatende godtar denne anførsel. Retten påstås å skulle videreført de tanker som uttrykkes på 8 om at det er de mer bygge- og anleggsmessige hensyn som er relevante. Retten har vondt for å avvise også andre hensyn og det aksepteres. Det kan også godt tas andre hensyn uten å flytte bestemmelsen fra "byggekontroll" til "arealplanlegging". Det er det siste som påstås å være galt.

Ankende part hevder ikke at det ikke kan tas forskjelligartede saklige hensyn. Det påstås imidlertid galt ikke å ta utgangspunkt i den meldte plassering, og at det eventuelt er snakk om å tilpasse denne slik at konkrete og begrunnede interesser ivaretas, der disse er klart viktigere enn byggherrens interesser. Det påstås at retten har lagt til grunn en alt for generell og "fri" interesseavveiing, omtrent som ved reguleringsplanlegging, hvor eier ikke på forhånd har spesielle krav til utnyttelse. Her har eier "krav".

Retten har galt ikke satt §70 nr. 1 inn i plan- og bygningslovens system, og ser derved ikke de funksjonelle begrensninger som ligger i bestemmelsen ved siden av de språklige.

Retten påstår å se det riktige i at (s. 7):

"Selv om loven etter sin ordlyd stiller opp vide rammer for forvaltningens skjønnsutøvelse, så er retten enig med Ohna i at §70 nr. 1 ikke gir hjemmel til å vedta en helt generell utvidelse av 100-meterssonen i loven §17-2. En slik generell utvidelse måtte i så fall skje ved regulering ved plan etter plan- og bygningsloven", men synes deretter ikke å se noen funksjonelle grenser som snevrer anvendelsesområdet i forhold til den (svært) vide ordbruk."

Retten må nesten forstås slik at bare en ikke bruker bestemmelsen generelt (mot flere), så kan den brukes på helt fritt grunnlag bare de hensyn som deltar i bruken er saklige - og uten at en har plikt til å la enkelte særlige hensyn ha en slags forrang.

Retten og fylkesmannen synes derimot dog å se en begrensning i at bestemmelsen ikke kan benyttes som avslagshjemmel, uten samtidig å kunne tilvise en slags alternativ plassering (så sårlig og uhensiktsmessig den enn måtte være).

Når en inntar det standpunkt at §70 nr. 1 er en helt åpen fullmaktsbestemmelse - så kan jeg ikke se at det skulle være nødvendig, å innfortolke noen begrensning i forhold til at minst en dårlig plassering må være mulig å anvise. Da skulle formålet i plan- og bygningsloven §2 og saklighet sette rammene, og slik at det var byggherrens sak og risiko å finne en plassering som fant nåde for skjønnsutøvelsen. Når en innfortolker en slik nødvendig fullmaktsgrense, så viser det at en ser at ordlyden er for vid i forhold til hva bygningsmyndighetene skal påse.

Kragerø kommune, som først startet anvendelse av den regelbruk det siden er måttet etableres forsvar for, er ikke så fintfølende. Når det i administrasjonens saksfremstilling av 4. juni 91 til bygningsrådet (bilag 11 til dok. 10) hevdes:

"Det må også pånytt pekes på at bygningsrådet har gitt uttrykk for en positiv holdning til bolig og gartneri på eiendommen i et nærmere angitt område lenger inn på stedet", så kan ikke det forstås annerledes enn at enhver plassering skulle være avhengig av bygningsrådets positive holdning. Saken har startet med gal forståelse av plan- og bygningsloven §70 nr. 1, og denne feilslutning er vedblitt å hefte ved saken.

Denne bruken av plan- og bygningsloven §70 nr. 1, helt utenfor sin funksjon og historie, har medført en byggesaksbehandling som påstås å være - helt vilkårlig - løsrevet fra andre byggesaker - uten referanse til normal saksgang

Ankemotparten oppfordres til å fremlegge andre situasjoner hvor plan- og bygningsloven §70 nr. 1, er anvendt på en slik måte at ikke ankende part med rette kan påstå at han utsettes for en styringsbruk som er helt unormal, og helt overraskende og vilkårlig.

I mangel av slik dokumentasjon vil ankende part hevde at dette viser at loven ikke har slikt rettslig innhold.

Plassering av §70 nr. 1 i systemet

a) For bygging av ønsket hus anskaffes tomt til dette formål. En anskaffer tomt som i størst mulig grad innehar de kvaliteter en vektlegger. Kvalitetene påvirker igjen prisen en må betale.

b) Ønsker og muligheter samordnes med lover, regler, planer og praksis.

c) Det medgår arbeid og utgifter til å prosjektere det ønskede bygg, som tilplasses tomtens muligheter og ønsket måloppnåelse (så langt det lar seg gjøre). Dette kan medføre betydelige utgifter.

d) Naboer orienteres om byggeplaner og varsles formelt med angitt plassering og tilgang til tegninger for vurdering av sin situasjon. Mange naboer godtar bygg på slikt grunnlag.

e) Det sendes inn søknad om byggetillatelse for bygningsmyndighetenes kontroll, og godkjenning når det ikke strider mot lov og planer. Nektelse og krav må ha "hjemmel".

f) Hvis bygningsmyndigheten ikke ønsker det aktuelle areal bebygget, nektes dette hvor det foreligger aktuelt nektelsesgrunnlag. Ellers må det nedlegges formelt bygge- og deleforbud for regulering eller omregulering.

Hvis resultatet blir omregulering, slik at arbeid og utgifter har vært bortkastet, er det sikker tradisjon for at (minst) utgifter til det tegningsmateriale som måtte lages for å få tillatelse, skal erstattes av det offentlige.

g) Byggemeldingen skal kontrolleres og samordnes med lovens regler, forskrifter, planer m.m., bemerkninger fra naboer og berørte etater m.m.

Alt dette skjer på bakgrunn av

- de tegninger som viser bygget på

- den tomt byggherren har anvist for bebyggelse.

Alle bemerkninger, godkjennelse, vurderinger og (veikrav) krav som foreligger er knyttet til dette hus på denne tomt.

Det er dette hus som skal "plasseres" på denne tomt. Det skal ikke slik som tenkt her vurderes:

- meldt hus på annen tomt, eller

- annet hus på annen tomt.

Den plassering som skal finne sted påstås, å skulle være en tilpasning av dette hus de til de omgivelser som utgjør den tenkte "tomt".

Denne "tomt" er den bebyggelsesmulighet som ligger innenfor et begrenset aeral vist rundt anvist plass.

En kan ikke nektes bebyggelse av areal etter §70 nr. 1 fordi en også har annen tomt, og dette endres ikke ved at eiendommen ikke er delt opp i mindre enheter. §70 nr. 1 påstås ikke å kunne anvendes slik at - det blir snakk om å bygge på en (helt) annen tomt (med vesentlig andre kvaliteter) - det må prosjekteres på nytt - det må anordnes helt andre adkomster

Det helt vanlige er også at eventuelle endringer skjer slik at det ikke er nødvendig med ny byggemelding og ny nabovarsling.

Det påstås at det skal særlig mye til for å endre plassering så mye at byggherren slik helt mp endre planer, tidsfremdrift og utbyggingskostnad.

Det påstås galt av retten ikke å se plasseringskompetansen i en slik sammenheng.

Retten har heller ikke sett hen til at alle spørsmål i en byggesak forutsettes vurdert under ett (og i fase g).

Dette skal skje etter all forberedelse og prosjektering og kun før selve byggingen. Rettens regelanvendelse tilsier imidlertid, at en nærmest som når det trengs reguleringsplan, må gjennomføre behandling og styring på to nivåer, og på to forskjellige tidspunkt. Dette er ikke lovens system."

Til støtte for sine anførsler er det vist til lovforarbeider, juridisk teori og rettspraksis, inntatt i de to fremlagte juridiske utdrag.

Den ankende part har nedlagt slik påstand:

1. Vedtak fattet av Fylkesmannen i Telemark 29. juni 1992 kjennes ugyldig.

2. Staten v/Kommunaldepartementet dømmes til å betale sakens omkostninger for herredsrett og lagmannsrett.

Ankemotparten har anført at herredsretten korrekt har lagt til grunn at fylkesmannens vedtak av 29. juni 1992 er gyldig, og har sluttet seg til herredsrettens begrunnelse.

Under forhandlingene for lagmannsretten har ankemotparten gjentatt de anførsler som ble gjort gjeldende for herredsretten og som er gjengitt i herredsrettens dom, som lagmannsretten viser til. Anførslene forøvrig er i det alt vesentlige sammenfallende med hva som er anført i anketilsvaret, hvorfra hitsettes:

"1. Hovedanførselen fra ankende parts side synes å være at fylkesmannens vedtak innholdsmessig sett må betraktes som et reguleringsvedtak, og at det som sådan ikke er hjemlet i plan- og bygningsloven §70 nr. 1. Til dette skal bemerkes:

Etter plan- og bygningsloven §70 nr. 1 skal "bygningens plassering ... godkjennes av bygningsrådet". I dette ligger at byggherren ikke har krav på å få godkjent den omsøkte plassering, selv om denne verken er i strid med loven eller vedtatte arealreguleringsplaner. Bygningsrådet er m.a.o. gitt en diskresjonær kompetanse til å avgjøre hvorvidt den omsøkte plassering skal godkjennes eller ikke.

Den detaljerte plasseringen av boliger og andre bygninger vil alltid kunne fastlegges gjennom reguleringsplaner, jf. plan- og bygningsloven §26. I så fall blir det lite spillerom for skjønn etter plan- og bygningsloven §70 nr. 1, idet bygningsrådet natyrlig nok må holde seg innenfor det som er vedtatt i reguleringsplanen.

Den skjønnsmessige kompetansen etter §70 blir således først av betydning når det ikke er nærmere bestemmelser om plasseringen i de foreliggende arealdisponeringsplaner, eller når området er totalt uregulert. Slik sett kan det sies at plan- og bygningsloven §70 fungerer som et supplerende styringsmiddel; som et alternativ til nærmere planregulering.

Selv om bestemmelsen i plan- og bygningsloven §70 et stykke på veg kan fylle de samme funksjoner som en reguleringsplan, er det likevel to begrensninger i bygningsrådets kompetanse som skiller denne kompetansen fra å være en alminnelig reguleringsmyndighet: Den første begrensningen ligger i at bygningsrådet ikke kan gi generelle bestemmelser om arealbruken. Et vedtak etter plan- og bygningsloven §70 nr. 1 vil alltid måtte knytte seg til en konkret byggesøknad.

Den andre begrensningen ligger i at bygningsrådet ikke kan nedlegge totalt byggeforbud; etter plan- og bygningsloven §70 nr. 1 er det bare tale om valg mellom alternative plasseringsmuligheter. Jeg viser for så vidt til Kommunaldepartementets rundskriv H-18/90, hvor det bl.a. heter:

"Bestemmelsen gir ... ikke selvstendig hjemmel for å (fullstendig) avslå en byggesøknad. Det dreier seg bare her om et valg mellom alternative muligheter. Byggherren må nøye seg med et - etter hans oppfatning - dårligere alternativ, hvis dette etter bygningsmyndighetenes oppfatning er nødvendig for å oppnå en plassering i samsvar med de aktuelle formålene".

Fylkesmannen har i dette tilfelle holdt seg innenfor de to begrensningen, er det klart nok ikke gitt generelle bestemmelser om arealbruken; vedtaket knytter seg til en konkret byggesøknad.

Når det gjelder den andre begrensningen, er det like klart at fylkesmannen ikke har avslått byggesøknaden som sådan, men bare nektet å godkjenne den omsøkte plassering. Vedtaket er følgelig etter sitt innhold og sine rettsvirkninger et plasseringsvedtak i en konkret sak; ingen generell arealregulering.

2. På 7 i ankeerklæringen, synes den ankende part å ville avgrense kompetansen etter plan- og bygningsloven §70 nr. 1 til bare å gjelde plassering innenfor "de omgivelser som utgjør den påtenkte "tomt"", dvs. "den bebyggelsesmulighet som ligger innenfor et begrenset areal vist rundt anvist plass".

Staten kan vanskelig se at det er rettskildemessig dekning for en slik innskrenkende fortolkning av plan- og bygningsloven §70 nr. 1. Heller ikke synes den anførte avgrensning å være synderlig presis.

Etter statens oppfatning må utgangspunktet tas i den eiendom som søkes bebygget. I dette tilfelle ble eiendommen ervervet for å drive gartnerivirksomhet. Bebyggelse av eiendommen for dette formål vil være i samsvar med den vedtatte kystsoneplan. Etter plan- og bygningsloven §70 nr. 1 vil det imidlertid tilligge bygningsrådet å bestemme hvor på eiendommen de nødvendige bygninger kan plasseres. At eiendommen er relativt stor, er etter statens oppfatning ikke noe argument mot dette.

Tvert imot vil en stor eiendommen gi byggherren flere plasseringsalternativer, og dermed også større muligheter for å tilpasse seg konkurrerende interesser. Dette innebærer et økt forvalteransvar, noe som samtidig vil måtte følges opp med en mer omfattende samfunnsmessig kontroll. Staten vil således bestride at grunneieren etter eget forgodtbefinnende kan utøve en slags form for "intern utparsellering/tomteinndeling", og på den måten binde bygningsmyndighetenes kompentase til kun å gjelde en avgrenset del av eiendommen.

3. Ved vurderingen av hvorvidt en omsøkt plassering skal godtas, må bygningsmyndighetene foreta en helhetsvurdering av de hensyn som loven skal ivareta; herunder hensynet til miljø- og friluftsinteresser. Jeg viser i denne forbindelse til Ot.prp.nr.27 (1982-83) 19, hvor departementet uttaler følgende:

"Vedrørende bygningsrådets behandling av bygningens plassering og høyde, vil departementet generelt bemerke at byggherrens ønsker bør følges innenfor loven rammer så langt det er forenlig med tilbørlig hensyn til naboens interesser og de formål som bygningslovgivningen ellers skal ivareta.

Bygningsrådet bør under behandling av søknaden se hen til at bebyggelsen sikres tilfredsstillende brannsikring og lysforhold samt at trivsels- og miljømessige forhold ikke blir vesentlig skadelidende..." (mine understrekninger).

Jeg viser også til Ot.prp.nr.56 (1984-85) 100, hvor det i tilknytning til formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven §2 uttales følgende:

"Det generelt formulerte mål i formålsbestemmelsen gjelder også for det enkelte byggetiltak. Lovens bestemmelser om saksbehandling og om materielle krav for det enkelte bygge- og anleggstiltak tar sikte på å sikre at tiltaket skal tilfredsstille visse rammekrav til helse, sikkerhet, miljø og økonomi".

Staten kan etter dette vanskelig se hvilket grunnlag den ankende part bygger på, når det hevdes at plan- og bygningsloven §70 nr. 1 ikke kan betraktes som en "åpen fullmaktsbestemmelse som må kunne brukes innenfor rammen av loven alminnelige formål", jf. ankeerklæringen 4.

Den tolkning herredsretten har lagt til grunn, er dessuten i tråd med den nye miljøstandarden i Grunnloven §110 b; en bestemmelse som ifølge sine egne forarbeider vil være "et viktig moment ved tolkningen av det regelverk som Stortinget selv har vedtatt eller gitt hjemmel for", jf. Innst.S.nr.163 (1991-92) s.6."

Ankemotparten har nedlagt slik påstand:

1. Herredsrettens dom stadfestes.

2. Staten v/kommunaldepartementet tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten.

Lagmannsretten finner at anken ikke kan føre frem.

Når det gjelder forståelsen av plan- og bygningsloven §70 nr. 1 er lagmannsretten enig med herredsretten, og kan i det alt vesentlige tiltre hva herredsretten har uttalt om dette, jfr. dommens side 7 og 8, som det forsåvidt er tilstrekkelig å vise til.

Lagmannsretten vil dog bemerke: Lagmannsretten er enig med den ankende part i at plan- og bygningsloven §70 nr. 1 i utgangspunktet ikke er noen særlig arealstyringsregel i uregulerte strøk. Fylkesmannens vedtak kan imidlertid ikke oppfattes som en slik "arealplanmessig" anvendelse av §70 nr. 1. som faller utenfor loven virkefelt. Som nevnt i herredsrettens dom ligger Ohnas eiendom innenfor den kystsoneplan som er en delplan i kommuneplanens arealdel for skjærgården med tilliggende arealer. Området er etter planen et landbruks- natur- og friluftsområde hvor bygningsrådet kan tillate spredt bebyggelse, under den forutsetning at bebyggelsen ikke kommer i strid med " viktige landbruks-, fiske- frilufts- eller naturverninteresser". Det følger av dette at Ohna må finne seg i at bygningsrådet tar slike hensyn også når det gjelder plassering av bebyggelse utenfor 100-meterssonen, hvor bebyggelsen ikke vil være i strid med plan- og bygningsloven §17 nr. 2. Bygningsrådets, og senere fylkesmannens vedtak i henhold til §70 nr. 1, må ses på denne bakgrunn.

Lagmannsretten er således enig med herredsretten i at det også ved enkeltvedtak utenfor 100-meterssonen etter §70 nr. 1 må være relevant å ta miljøhensyn. Dette synes forøvrig forutsatt i Kommunaldepartementets rundskriv H-18/90 av 1. juli 1990, som er fremlagt for lagmannsretten, og som omhandler anvendelsen av plan- og bygningsloven §70. Under de forhold som skal tas med under vurderingen, nevnes bl.a. "planlagt eller påregnelig utnyttelse av nabotomta/ omkringliggende areal i relativt nær fremtid." Lagmannsretten finner, som herredsretten, at miljø- og naturvernhensyn ofte vil være relevante ved forvaltningsvedtak. Den nye miljøstandard i Grunnloven §110b forutsetter for øvrig at forvaltningen skal ta miljøhensyn når det treffes skjønnsmessige avgjørelser. At dette også må gjelde skjønnsmessige avgjørelser etter plan- og bygningsloven kan ikke være tvilsomt.

Den ankende part har ikke hatt noe krav på å få bygge hvor som helst utenfor 100-meterssonen. Når bygging på den omsøkte plassering like utenfor 100-metersonen er nektet, kan ikke dette etter lagmannsrettens vurdering anses som en generell utvidelse av 100-metersbeltet, slik den ankende part synes å mene. Den ankende part har videre anført at plan- og bygningsloven §70 bare kan anses å gjelde plassering av bygning innen en konkret "tomt", og ikke på et større areal som i nærværende sak, hvor det kan pekes ut en rekke alternative "tomter". Når det gjelder "tomte-begrepet" har den ankende part vist til §69 i såvel den tidligere bygningslov av 1965 som i plan- og bygningsloven av 1985. Det anføres at det av disse bestemmelser fremgår at "tomten" er den bebyggelige grunn innen et begrenset areal. Lagmannsretten må være enig med den ankende part i at dette er det alminneligste og mest praktiske anvendelsesområde for §70 og den tilsvarende bestemmelse i den tidligere bygningslov av 1965. Dette kan imidlertid ikke uten videre lede til at plan- og bygningsloven ikke er anvendelig i et tilfelle som det foreliggende. Det finnes ikke tvilsomt at bygningsrådet vil kunne bestemme hvor på Ohnas eiendom bebyggelsen kan plasseres. At det dreier seg om en stor eiendom kan i denne sammenheng ikke tillegges den betydning at spørsmålet om plassering faller utenfor §70 nr. 1. At "tomt" i loven forstand kan være noe mer enn en begrenset byggegrunn, synes også å fremgå av Kommunaldepartementets forannevnte rundskriv av 1. juli 1990, hvor det på side 2 bl.a. fremgår at §70 "også får anvendelse på tiltak på sjøen. Selv om dette ikke er tomt i vanlig forstand, må tiltakets plassering, høyde m.v. kunne fastsettes innenfor det aktuelle området på tilsvarende måte som om tiltaket ble etablert på land".

Den ankende part har som ny anførsel for lagmannsretten hevdet at det må få betydning at den eiendom saken dreier seg om er en landbrukseiendom, i den forstand at det i tilleggg til det bolighus saken gjelder skal bygges driftsbygninger for gartnerivirksomhet i tilknytning til bolighuset. Etter den ankende parts mening er det helt utenkelig at plan- og bygningsloven §70 også skulle få anvendelse når det dreier seg om driftsbygninger i landbruket. Fylkesmannen har i sitt vedtak pekt på at i det område hvor bolighuset etter §70 kan plasseres er det også mulighet for plassering av gartneri i tilknytning til boligen. Slik den ankende parten ser det viser dette klart at fylkesmannens vedtak også på dette grunnlag faller utenfor loven anvendelsesområde. Lagmannsretten er ikke enig i dette. Saken gjelder kun bolighuset. Det er ennå ikke søkt om byggetillatelse for driftsbygninger, og det fremstår som uklart hvor på arealet disse vil bli bygget. Forøvrig bemerkes at plan- og bygningsloven er gjort gjeldende også for driftsbygninger i landbruket, jfr. den nye bestemmelse i plan- og bygningsloven §81, første ledd, hvoretter loven bestemmelser skal anvendes "så langt de passer" når det gjelder oppføring av driftsbygning i landbruket. At plan- og bygningsloven §70 er en av de bestemmelser "som passer" og derfor skal anvendes, er klart forutsatt i Ot.prp.nr.57 (1985-86) side 49 v. spalte.

Den ankende part har for lagmannsretten gjort gjeldende at fylkesmannens vedtak i realiteten er en anvisning på hvor huset skal plasseres, og at det sogar er anvist en tomt eller et område som Ohna ikke har søkt om å få bygge på. Det hevdes at fylkesmannen her har gått utover sin kompetanse, hvilket også fører til at vedtaket er ugyldig. idet fylkesmannen i et tilfelle som dette kun kan oppheve bygningsrådets vedtak, og henvise klageren til å fremme ny søknad for bygningsrådet. Heller ikke denne anførsel kan føre frem. Fylkesmannen kan som klageinstans oppheve bygningsrådets vedtak og sende saken tilbake til ny behandling, men fylkesmannen kan også selv treffe vedtak i saken, jfr. forvaltningsloven §34 tredje ledd. For øvrig vil lagmannsretten bemerke at fylkesmannens vedtak ikke kan oppfattes slik at det er anvist en konkret byggetomt. Fylkesmannen har kun anvist et område på den store eiendommen, hvor Ohna vil kunne oppføre sitt bolighus.

Anken har ikke ført frem, og saksomkostningsspørsmålet avgjøres i henhold til tvistemålsloven §180 første ledd. Bernt E. Ohna bør derfor erstatte statens omkostninger for lagmannsretten, idet det ikke foreligger noen særlige omstendigheter som kan frita for erstatningsplikten. Regjeringsadvokaten v/advokat Frode Innjord har innsendt omkostningsoppgave med tilsammen kr 16300, hvorav kr 15000,- er salær, kr 800,- reiseutgifter og kr 500,- utgifter til kopiering m.v. Den ankende parts prosessfullmektig har ikke hatt bemerkninger til omkostningsoppgaven, som legges til grunn for omkostningsavgjørelsen.

Dommen er enstemmig.

Slutning:

1. Kragerø herredsretts dom stadfestes.

2. Innen to - to - uker fra forkynnelsen av lagmannsrettens dom betaler Bernt E. Ohna til Staten v/Kommunaldepartementet kr 16300,- - sekstentusentrehundrekroner 00/100 - som erstatning for sakens omkostninger for lagmannsretten.