LB-1996-3342
| Instans: | Borgarting lagmannsrett - Dom og Kjennelse |
|---|---|
| Dato: | 1998-03-23 |
| Publisert: | LB-1996-03342 |
| Stikkord: | Trygderett |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Trygderetten - Borgarting lagmannsrett LB-1996-03342 A/01. Anke til Høyesterett nektet fremmet; HR-1998-00594K . |
| Parter: | Saksøker: Staten v/Kommunal- og arbeidsdepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/ advokat Frode Elgesem). Saksøkte: Bente Løken Roa (Prosessfullmektig: Advokat Knut Skjærgård) Hjelpeintervenient: Norsk Omskoleringsforbund (Prosessfullmektig: Advokat Knut Skjærgård) Løken Roa - Staten v/Kommunal- og arbeidsdepartementet. Saksøker: Bente Løken Roa (Prosessfullmektig: Advokat Knut Skjærgård). Saksøkte: Staten v/Kommunal- og arbeidsdepartementet). |
| Forfatter: | Lagdommer Ragnhild Dæhlin, formann. Lagdommer Hjalmar Austbø. Ekstraordinær lagdommer Inger K. Moksness |
| Lovhenvisninger: | Grunnloven (1814) §97, Folketrygdloven (1966) §5B-8, §18-11, §5-2, §5-3, §5-4, §5-8, Trygderettsloven (1966) §23 |
Saken gjelder spørsmålet om gyldigheten av Buskerud fylkesarbeidskontors vedtak av 12 januar 1995 om avslag på krav om stønad til husholdsutgifter etter folketrygdloven §5B-8 og tilhørende forskrifter om attføringsstønad.
I 1992 fikk Bente Løken Roa yrkesrettet attføring. Attføringsopplegget gikk ut på utdannelse som førskolelærer ved Telemark Høgskole i Notodden. Utdannelsen skulle gjennomføres i løpet av 4 1/2 år. Roa ble tilstått 100 % attføringspenger etter dagjeldende folketrygdlov §5-4, nr 1 b. Hun ble også tilstått tilskudd til dekning av skolemateriell og reisepenger samt tilskudd til løpende faste utgifter etter folketrygdloven §5-3, første ledd bokstav c. Vedtakene gjaldt for skoleåret 1992/1993 idet slike vedtak bare gjøres for ett år ad gangen. Roa ble også tilstått tilsvarende ytelser for skoleåret 1993/1994. For dette år mottok Roa kroner 4 543 pr måned til dekning av husholdsutgifter.
I 1993 ble ovennevnte regler i folketrygdloven endret. Endringene trådte i kraft 1 januar 1994. De tilsvarende forskrifter ble også endret ved forskrift om attføringsstønad av 30 september 1993. Reglene om husholdsutgifter ble inntatt i forskriftene §2-8. Disse regler ble tilføyd ved forskrift av 2 mai 1994.
Lovendringen medførte at administrasjonen av den yrkesrettede attføringsordningen ble overført fra trygdekontoret til arbeidskontoret. Roa ble i denne forbindelse innkalt til møte på Arbeidsformidlingen ved brev av 8 juni 1994. Tidspunktet passet ikke for henne, og hun fikk tilsendt ny innkalling 8 juli 1994. På dette tidspunkt var hun imidlertid på ferie, slik at det ikke ble avholdt noe møte mellom Arbeidskontoret og henne. I brev av 29 juli 1994 fra Arbeidskontoret til Roa ble det meddelt at det var fattet vedtak om avslag på kravet om stønad til husholdsutgifter for skoleåret 1994/95. De nye forskrifter innebar en annen beregningsmåte for utgiftene enn tidligere. Bortsett fra boutgiftene ble nå utgiftene regnet etter standardsatser (sjablonger). Arbeidskontoret fant da at Roas utgifter til bolig og levekostnader var mindre enn hennes og ektefellens samlede lønnsinntekter og trygdeinntekter, og søknaden ble avslått etter folketrygdloven §5B-8, første ledd bokstav d, jf forskrifter og rundskriv om stønad til husholdsutgifter.
Partene i saken har foretatt en beregning av hvilken ytelse Roa ville ha fått for skoleåret 1994/95 hvis de gamle forskriftene legges til grunn ved beregningen. Hun ville da ha vært tilstått stønad til husholdsutgifter pr måned med kr 1 357, på basis av de opplysninger som ble gitt av Roa. Det viste seg senere at inntekten til Roas ektefelle opprinnelig var oppgitt med for høyt beløp. Basert på de endrede opplysninger, ville hun ha vært tilstått kr 2 637 pr måned, beregnet etter de gamle forskrifter. Grunnen til at beløpet ikke ble det samme som foregående skoleår var at det hadde skjedd endringer i familiens inntekter/utgifter.
Roa påklaget vedtaket til fylkesarbeidskontoret i Buskerud den 22 august 1994. Fylkesarbeidskontoret fattet vedtak 12 januar 1995 om at klagen ikke tas til følge.
Roa anket vedtaket inn for Trygderetten den 20 februar 1995. Trygderetten avsa kjennelse 10 juli 1996 med slik slutning:
Fylkesarbeidskontorets vedtak av 13 januar 1995 oppheves og saken
Fylkesarbeidskontorets vedtak av 13 januar 1995 oppheves og saken hjemvises til ny behandling.
For ordens skyld bemerkes at riktig dato på vedtaket er 12 januar 1995.
Staten v/Kommunal- og arbeidsdepartementet tok ut stevning mot Bente Løken Roa 2 desember 1996 etter trygderettloven §23. I stevningen ble det nedlagt slik påstand:
Fylkesarbeidskontorets vedtak av 12 januar 1995 er gyldig.
I forbindelse med tilsvaret reiste Bente Løken Roa motsøksmål, og det ble nedlagt slik påstand:
I hovedsøksmålet:
1. Trygderettens kjennelse av 10 juli 1996 stadfestes og saksøkte tilkjennes saksomkostninger.
I motsøksmålet:
2. Forskrifter av 03.09.93 i henhold til endringslov §2 - 8 er ugyldig.
Saksøkte tilkjennes saksomkostninger.
I tilsvaret til motsøksmålet nedla Staten påstand om at motsøksmålet avvises, og subsidiært at Staten frifinnes. I senere prosesskrift har Bente Løken Roa trukket motsøksmålet. Dette blir således å heve.
Staten har erklært at den vil dekke Roas saksomkostninger for lagmannsretten og ikke nedlegge påstand om at hun skal dekke Statens saksomkostninger.
Hovedforhandling i saken ble holdt i Oslo 24, 25, og 26 februar 1998. Staten møtte med avdelingsdirektør Helge Håvie og Gry Fossum, Arbeidsdirektoratet. Bente Løken Roa møtte og avga forklaring. Norsk Omskoleringsforbund møtte med leder Åsmund Rundhaug, som avgav forklaring. Det ble avgitt forklaring av to vitner, ekspedisjonssjef i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Morten Reymert og distriktsarbeidssjef i Hokksund, Bjørg Andreassen. Dokumentasjonen fremgår av rettsboken.
Staten v/ Kommunal- og arbeidsdepartementet har for lagmannsretten nedlagt slik endelig påstand:
Fylkesarbeidskontorets vedtak av 12 januar 1995 er gyldig.
Bente Løken Roa har for lagmannsretten nedlagt slik endelig påstand:
Trygderettens kjennelse av 10 juli 1996 stadfestes.
Saksøker, Staten v/Kommunal- og arbeidsdepartementet, har for lagmannsretten i det vesentlige anført:
Formålet med endringene i folketrygdloven var å overføre den yrkesrettede attføringen fra trygdeetaten til arbeidsmarkedsetaten. Det ble understreket i lovforarbeidene at endringene ikke skulle påvirke de trygdedes rettigheter i forhold til tidligere bestemmelser. I lovforarbeidene fremgår det også at forskriftene måtte gjøres mer standardiserte og enklere å praktisere. Det var ikke siktemålet å spare utgifter, men nyordningen skulle holdes innenfor utgiftsrammen. De standardiserte reglene førte til at noen trygdede kom dårligere ut, mens andre kom bedre ut.
Partene synes å være enige om at de nye forskrifter må kunne gjelde for stønadsmottakere som kommer inn under ordningen etter at de nye forskrifter trådte i kraft. Spørsmålet i saken er om trygdede som allerede var i ordningen har rettsgrunnlag for å fortsette etter de gamle forskriftene.
Etter folketrygdloven §5-3, slik den lød før lovendringen i 1993, kunne attføringshjelp ytes i den utstrekning det anses nødvendig og hensiktsmessig i form av bl a tilskudd til dekning av nødvendige utgifter under attføring. Det følger videre av bestemmelsen at departementet fastsetter nærmere forskrifter for stønad etter denne bestemmelse. Dette er en lovregel som ikke inneholder rett til noen bestemt ytelse. De endringer som ble gjort i folketrygdloven kapittel 5 i 1993 innebærer ikke endringer av lovens materielle innhold. De nye forskriftene kunne således finne hjemmel både i tidligere folketrygdlov §5-3 og den nye folketrygdlov §5B-8. Prinsipalt anføres derfor at endringene på forskriftsnivå faller utenfor området for 1993-loven og dens overgangsregler. Så lenge endringsloven er uten betydning for departementets materielle kompetanse til å fastsette nye forskrifter, kan ikke lovens overgangsregler ha noen betydning for forskriftenes virkeområde i tid.
Det følger klart av endringsloven forarbeider at lovendringen kun var av administrativ og teknisk art. Man ønsket å flytte admininstrasjonen av ordningen fra trygdekontorene til arbeidsmarkedsetaten. Det bestrides at det ligger føringer i lovforarbeidene som setter skranker for hvilket innhold de nye forskrifter kunne ha. Dersom retten skulle finne at uttalelsene i lovforarbeidene legger føringer med hensyn til forskriftenes materielle innhold, anfører subsidiært at lovforarbeidene ikke er lov og kan således ikke ha gjennomslagskraft i forhold til lovteksten.
Trygderettens lovfortolkning bygger på et feilaktig resonnement. Trygderetten synes å forutsette at lovendringen i 1993 var av materiell art, hvilket ikke er tilfelle.
Atter subsidiært anføres at Trygderettens fortolkning er for restriktiv. Sondringen mellom endringer på lovsnivå og forskriftsnivå har betydning dersom man forutsetter at lovgiver hadde endring av materielle regler for øye da 1993-loven ble gitt. Det kan ikke legges til grunn at lovgiver har villet begrense departementets kompetanse til å lage forskrifter uten at man har sikre holdepunkter for det. Slike holdepunkter foreligger ikke.
Dersom man forutsetter at lovgiver også hadde de materielle regler for øye da loven ble gitt, tilsier hensikten med 1993-loven at departementet fikk fullmakt til å bestemme både at saker på et gitt tidspunkt skulle overføres til arbeidsmarkedsetaten rent administrativt, og at de nye forskriftene i så fall skulle gjelde for disse saker.
Lovendingen må forstås slik at trygdeetatens ansvar for disse sakene skulle avvikles innen rimelig tid. Det var ikke hensiktsmessig at arbeidsmarkedetaten skulle betjene trygdede etter begge systemer. Under ingen omstendigheter kunne det bety at de trygdede hadde rett til å forbli tilknyttet trygdeetaten under hele den resterende del av sitt attføringsopplegg. At det også skulle skje en overføring av løpende saker, må anses forutsatt i lovforarbeidene.
En rimelig tolkning av overgangsreglene i 1993-loven er derfor - hvis man forutsetter at de regulerer endringer på forskriftsnivå - at de også gir kompetanse til å gi overgangsregler vedrørende endringer i forskriftens materielle regler for beregning av tilskuddet. Den ubegrensede fullmakt som følger av ordlyden i bestemmelsene i 1993-loven, kapittel IV, gir støtte for at departementet fikk dette.
Det er ikke i strid med Grunnloven §97 at de nye forskriftene gjelder for trygdede som allerede er under attføring. Vedtaket om ytelser gjelder bare for ett år ad gangen. Det var således ikke grunnlovsstridig at ytelsene fra og med skoleåret 1994/1995 ble annerledes enn ytelsene for forutgående skoleår. Det vises også til folketrygdloven §18-11. Under enhver omstendighet er den type ytelser det er tale om i nærværende sak, ikke vernet av Grunnloven §97. Det vises bl a til Rt-1996-1415. Atter subsidiært anføres at Grunnloven §97 bare rammer den kvalifiserte urimelighet. Det foreligger ikke slik urimelighet i nærværende sak.
Saksøkte, Bente Løken Roa, med støtte fra hjelpeintervenienten, Norsk Omskoleringsforbund, har for lagmannsretten i det vesentlige anført:
Trygderettens kjennelse er riktig såvel i resultat som i begrunnelse.
Lovforarbeidene til endringene i 1993 viser med stor klarthet at omleggingen av ordningen hadde som hensikt å styrke attføringsarbeidet og skulle føre til en opptrapping av den økonomiske innsatsen for å få folk tilbake i yrkeslivet. Det følger uttrykkelig av lovforarbeidene at lovendringen ikke skulle få konsekvenser i negativ retning for trygdede som var i ordningen. Det vises i denne forbindelse til Ot.prp.nr.58 (1992-93) side 10 og 19 og Innst.O.nr.129 ( 1992-93) side 1 og 2. Videre vises til uttalelsene fra stortingsbehandlingen av Jens Stoltenberg og spesielt til statsrådene Gunnar Berge og Grete Knudsen.
Lovforarbeidene innebærer således at den nye loven må forstås slik at det forelå betydelige begrensninger i hvilket materielt innhold departementet kunne gi de nye forskrifter. Lovgiver har aldri ment at attføringsmottakere skulle få redusert stønadene til husholdsutgifter mens attføringsopplegget pågikk, og dermed få ødelagt mulighetene for å gjennomføre dette.
Lovens overgangsregler i avsnitt IV må derfor forstås slik at de bare gir departementet fullmakt til å gi regler om den prosessuelle kompetanse, ikke de materielle regler, for avgjørelser av krav fremsatt før 1 januar 1994.
Roa hadde fått sitt attføringsopplegg i 1992. Hun har således rett til å gjennomføre attføringen med stønad etter forskriftene av 1988.
Det følger av overgangsbestemmelsene i de nye forskriftene at stønad etter de gamle forskrifter under ingen omstendigheter skal gis utover 1 august 1994. Dette innebærer at trygdede som er på attføring får redusert sine stønader. Disse overgangsbestemmelser er i strid med lovgivers intensjoner, og reglene er da lovstridige. Det kan ikke gis forskrifter som får den virkning at det fratar de trygdede de rettigheter som de før hadde.
De nye forskrifter førte til vesentlige reduksjoner i stønaden til husholdsutgifter. De nye sjablonmessige regler førte til at trygdede som f.eks. hadde store strømutgifter og betydelige utgifter til barnehageplass, slik som i Roas tilfelle, fikk store reduksjoner i stønaden. Dette førte til betydelige problemer for trygdede som var i gang med attføringsopplegg. Mange ble nødt til å avbryte dette. Roa fikk også store problemer og måtte ta opp lån samt si opp barnehageplassen delvis. Den ordning med sjablonger som departementet kom fram til er dårlig fundert. Det vises til arbeidsnotat fra ECON Bygganalyser a.s av 25 januar 1994, og at departementet til å begynne med hadde et annet syn, nemlig at utgifter til fyring og barnepass skulle inngå med faktiske beløp i det nye systemet.
Subsidiært anføres at det er i strid med Grunnloven §97 å gi de nye forskrifter anvendelse for trygdede som er under attføring, slik som i Roas tilfelle. De nye forskrifter slår sterkt ut for henne i negativ retning. Når hun i 1992 kom under attføring, måtte hun kunne innrette seg på at forholdene for henne ble stabile i hele attføringsperioden. Roa har stolt på den attføringsplan som ble lagt for henne. Hennes familie har også innrettet seg etter planen. Det dreier seg dessuten om ytelser i et kort tidsrom. Slike rettigheter må ha beskyttelse etter Grunnloven §97. Attføringsstønaden har samme karakter som grunnpensjonen etter folketrygloven. Det er sterkt urimelig å gripe inn i attføringstrygdedes rettigheter på en slik måte som forskriftene innebærer. Til støtte for disse forhold vises til avgjørelsene i Rt-1996-1415 og Rt-1996-1440. Videre vises til Asbjørn Kjønstad: Trygderettighetenes grunnlovsvern (1994) og Kjønstads artikkel i Lov og Rett 1996 side 243 om Trygderettigheter, Grunnloven og Høyesterett.
Lagmannsretten bemerker:
Før lovendringen i folketrygdloven i 1993 lød regelen i §5-3, første ledd om stønad til husholdsutgifter for attføringstrygdede som følger:
Attføringshjelp kan ytes i den utstrekning det anses nødvendig og hensiktsmessig i form av:
- - - - -
c. tilskott til dekning av nødvendige utgifter under attføring som nevnt under bokstav a og b.
Bestemmelsens annet ledd lød som følger:
Departementet fastsetter nærmere forskrifter for stønad etter denne paragraf....
Lagmannsretten vil understreke at lovbestemmelsen ikke gir den trygdede krav på spesifiserte ytelser. Dette følger av formuleringen om at slik hjelp kan ytes og formuleringen "..i den utstrekning det anses nødvendig og hensiktsmessig..". Det er opp til departementet å fastsette nærmere regler om slike ytelser. Dette innebærer etter rettens syn at departementet er gitt fullmakt både til å bestemme hvorledes ytelsene skal beregnes og den tallmessige størrelse på disse. Den trygdede må således være forberedt på at både beregningsmåten og størrelsen på ytelsene kan forandre seg. Etter lagmannsrettens syn kan departementet neppe la være å gi regler om denne stønadstype. Dette følger av at loven har bestemmelser om en slik form for ytelse og av formålet med attføringsinstituttet. Etter lagmannsrettens syn må det imidlertid være et vidt spillerom for hvordan departementet kan utforme reglene.
Departementet fastsatte regler om stønad til livsopphold ved forskrifter av 28 desember 1988. Etter disse skulle det settes opp en oversikt over den trygdedes og vedkommendes families utgifter pr. måned, og det var regler om hvorledes inntektene og utgiften skulle beregnes. Utgiftene skulle være de faktiske utgifter, bortsett fra kostutgifter og klesutgifter som skulle tas med etter standardsatser. Dersom det ble underskudd etter denne beregning, fikk den trygdede bidrag til dekning av dette underskuddet, begrenset til 1/8 G pr måned.
Ved lovendring av 11 juni 1993 ble folketrygden endret. Ovennevnte bestemmelse i §5-3 ble inntatt i ny lovs §5B-8 som lyder som følger:
Det ytes attføringsstønad til trygdet som gjennomgår yrkesrettet attføring. Stønaden ytes i form av tilskudd til
- - -
d) dekning av utgifter til den trygdedes eller familiens underhold
Bestemmelsens annet ledd lyder som følger:
Departementet gir forskrifter om stønad etter denne paragrafen.
Departementet gav slike forskrifter 30 september 1993. Den forskrift som omhandles i denne sak ble tilføyet 2 mai 1994. Beregningsmåten ble endret i forhold til de tidligere forskrifter av 1988. Således skulle boutgifter legges til grunn med de faktiske månedlige utgifter til renter, avdrag på boliglån og husleie. De øvrige levekostnader skulle imidlertid dekkes etter standardsatser. Satsene skulle fastsettes ved årlige budsjettvedtak.
Etter lagmannsrettens oppfatning innebar ikke den ovenfor nevnte lovendring noen endringer av realiteten i bestemmelsen om ytelser til husholdsutgifter for attføringstrygdede. I denne forbindelse vises til uttalelser i Ot.prp.nr.58 (1992-93) side 25 hvor det bemerkes om den nye bestemmelse §5-8 at :
"Bestemmelsen følger av gjeldende lovs §5-3, jfr. §5-2, men er noe omskrevet". Således kunne det materielle innhold i forskriftene fra 1993/1994 like gjerne vært fastsatt etter folketrygdloven §5-3, første ledd bokstav d, slik den lød før lovendringen i 1993. Dette innebærer etter lagmannsrettens syn at overgangsreglene i kapitel IV i endringsloven av 11 juni 1993 ikke har noen betydning for hvorvidt Roas krav på stønad til dekning av husholdsutgifter for skoleåret 1994/95 skal behandles etter forskriftene av 1988 eller forskriftene av 30 september 1993. Slik lagmannsretten ser det bygger Trygderettens syn derfor på en feilaktig forutsetning. Trygderetten forutsetter for sitt resonnement at det ble foretatt en materiellrettslig endring i loven vedrørende stønaden til husholdsutgifter, hvilket ikke er tilfelle.
Hvorvidt Roas stønad for året 1993/1994 skal beregnes etter de nye regler, vil imidlertid bero på overgangsreglene som ble gitt i forskriftene. Overgangsreglene i forskriftene av 30 september 1993 lyder som følger :
Disse forskrifter trer i kraft 1. januar 1994, og gis virkning for tilfeller hvor krav om ytelser settes fram tidligst nevnte dato.
Departementet gir overgangsregler om hvor lenge gjeldende forskrift om attføringshjelp, fastsatt av Sosialdepartementet 28. desember 1988 nr. 1164 med hjemmel i folketrygdloven §5-3 siste ledd, får anvendelse etter 1. januar 1994.
Slike overgangsregler ble fastsatt 30 september 1993 og §4 Løpende utgifter lyder som følger :
a) Når vedtak om kvalifiserende yrkesrettet attføring er fattet før 1. januar 1994, behandles krav om løpende faste utgifter framsatt før 1. juli 1994, etter tidligere forskrift av 28. desember 1988 nr. 1164 om attføringshjelp ut vedtaksperioden, likevel ikke ut over 1. august 1994.
b) Når vedtak om kvalifiserende yrkesrettet attføring ikke er fattet før 1. januar 1994, behandles krav om løpende faste utgifter framsatt før 1. juli 1994 etter tidligere forskrift av 28. desember 1988 nr. 1164 om attføringshjelp ut vedtaksperioden, likevel ikke ut over 1. juli 1994.
Roa fikk godkjent førskolelærerutdanningen som attføringstiltak i 1992. Hun påbegynte utdanningen samme år. Dette innebærer at ovennevnte overgangsforskrifter §4 bokstav a kommer til anvendelse. Ytelsene til husholdsutgifter fattes ved vedtak som gjelder for ett år ad gangen. Vedtaket som ble fattet 9 juli 1993, jf brev av 20 august 1993 gjaldt således for skoleåret 1993/94. Det nye vedtak som ble fattet 29 juli 1994 for skoleåret 1994/95 skulle således baseres på de nye forskifter i og med at de gamle forskrifter under ingen omstendigheter kom til anvendelse etter 1 august 1994. Etter lagmannsretten oppfatning er forskriftene og deres overgangsregler anvendt riktig i arbeidskontoret i Hokksunds vedtak av 29 juli 1994, vedlagt beregningsskjema, som medførte at Roa ikke ble tilstått stønad til husholdsutgifter for skoleåret 1994/1995.
Roa har anført at departementet ikke hadde anledning til å foreta så vesentlige endringer i de nye forskriftene som det ble gjort, i forhold til trygdede som var i ordningen. Hun har vist til at det følger av lovforarbeidene til endringsloven av 1993 at ytelsene til husholdsutgifter ikke skulle reduseres. Det fremholdes tvertimot med styrke at attføringsarbeidet skulle styrkes og utvides. En av grunnene til dette var at antall uføretrygdede hadde økt. Stortinget mente videre at det av stor betydning både for den enkelte og for samfunnet at flest mulig ble tilbakeført til arbeidslivet istedenfor å gå over på uføretrygd.
Lagmannsretten kan ikke slutte seg til denne anførsel. Under henvisning til gjennomgangen av lovendringen ovenfor, vil lagmannsretten understreke at det i den nye lovteksten ikke ble innført noen skranker for hvilket materielt innhold forskriftene om stønad til livsopphold kunne ha.
Når det gjelder lovforarbeidene, anføres det riktignok i Ot.prp.nr.58 (1992-93) side 4 annen spalte at Regjeringen vil prioritere en styrking av attføringssektoren. På side 19 bemerkes det at overføringen av ordningen til arbeidsmakedsetaten ikke skal medføre innskrenkninger i de trygdedes rettigheter, og at attføringssøkernes stilling vil bli styrket ved at det satses mer på feltet. Det samme gjentas i Innst.O.nr.129 (1992-93) side 1, første spalte. Statsråd Gunnar Berge uttalte at endringen ikke berører de enkeltes rettigheter. Statsråd Grete Knutsen uttalte at omleggingen ikke skulle føre til en svekkelse av den enkeltes rettigheter og at attføringsarbeidet tvert imot skal trappes opp. Etter lagmannsretten oppfatning er dette å oppfatte som programerklæringer om nivået sett under ett - ikke trygderettighetene til den enkelte trygdemottaker. Det fremgår klart av de samme lovforarbeider at lovendringen var av teknisk karakter. Hovedhensikten var å flytte administrasjonen av de vesentligste deler av attføringsarbeidet fra trygdeetaten til arbeidsmakedsetaten. Videre understrekes det i Ot.prp.nr.58 side 10 annen spalte at det skal foretas forenkling av forskriftene. Således heter det:
Arbeidet med forenklinger av forskriftene vil gå i retning av at stønader som idag gis som refusjon på konkrete utgifter ved levering av originalkvitteringer til trygdekontoret, skal kunne gjøres om til et fast standardbeløp, for alle som har denne type utgifter. Dette vil være en administrativ forenkling av den saksbehandling som idag er svært tidkrevende.
I tillegg til dekning av konkrete utgifter i forbindelse med attføringstiltaket kan det gis to typer behovsprøvde tilskudd, ett for å dekke løpende faste utgifter og ett for å dekke nødvendige uforutsette utgifter.
Vurderingen av disse ordningene er meget arbeidskrevende og bør forenkles. Adgangen til å dekke uforutsette utgifter vil bli vurdert sløyfet og behovsprøvingen når det gjelder stønad til løpende utgifter vil bli vurdert standardisert.
Lagmannsretten viser også til tilsvarende uttalelser i Innst.O.nr.120 ( 1992-93) side 5.
Etter lagmannsrettens oppfatning er det klart at de ovennevnte uttalelser ikke setter skranker for innholdet i forskriftene om dekning av husholdsutgifter hverken i forhold til trygdede som var i ordningen eller fremtidige stønadsberettigede. Hvis så skulle legges til grunn, måtte dette under alle omstendigheter kommet klart fram. Som det følger av det ovenstående ble det da heller ikke gjort noen endringer i lovens realitet når det gjaldt stønad til husholdsutgifter.
Roa har også anført at de nye forskrifter er i strid med Grunnloven §97, i forhold til hennes rettigheter. Etter lagmannsretten syn kan heller ikke denne anførsel føre fram.
Ved avgjørelsen av spørsmålet om forholdet til Grunnloven §97 må det etter rettens oppfatning legges betydelig vekt på at det er spørsmål om tilbakevirkning av forskrifter og ikke lov. Videre er det i saken spørsmål om uegentlig tilbakevirkning idet forskriftene bare har betydning for fremtidige ytelser. Spørsmålet om inngrep i trygdeytelser er blitt behandlet av Høyesterett flere ganger, herunder i plenum. I avgjørelsen inntatt i Rt-1996-1415 var det spørsmål om vern etter Grunnloven §97 for trygderettigheter - ektefelletillegg til løpende alderspensjon. En lovendring medførte bortfall eller reduksjon av denne tilleggspensjonen i tilfeller hvor pensjonisten har egen inntekt ut over et fribeløp. Høyesterett kom enstemmig til at inngrepet ikke var i strid med Grunnloven §97, men flere dommere hadde egne merknader. Flertallet la imidlertid i sine bemerkninger til grunn at pensjonsrettigheter etter folketrygdloven har et vern etter Grunnloven §97 mot "klart urimelig eller urettferdig" tilbakevirkning.
Etter lagmannsrettens oppfatning er trygdeytelsene i nærværende sak av en helt annen karakter enn både grunnpensjonen og ektefelletillegget etter folketrygdloven. Det er derfor åpenbart at endring i ytelsene til husholdsutgifter med virkning fremover ikke er "klart urimelig eller urettferdig".
Etter dette er lagmannsretten kommet til at Buskerud fylkesarbeidskontors vedtak av 12 januar 1995 er gyldig.
Lagmannsretten vil til slutt bemerke at det ikke er vanskelig å forstå at Roa opplevde det som problematisk at hennes stønader ble redusert mens hun gjennomførte attføringsopplegget. Etter rettens oppfatning kunne det vært ønskelig at de trygdede hadde fått lengre varsel før de nye forskrifter ble satt i kraft. Imidlertid er det opp til myndighetenes skjønn å fastsette overgangsordninger, og mange hensyn vil gjøre seg gjeldende. Som det fremgår av lovforabeidene var det viktig å få overført administrasjonen av betydelige deler av attføringsinstituttet til arbeidsmarkedsetaten så raskt som mulig. Departementets arbeid baserte seg på dette formål. Etter lagmannsretten oppfatning kan imidlertid ikke det syn man måtte ha på departementets hensiktsmessighetsvurderinger få rettslig betydning for lagmannsrettens vurdering av gyldigheten av Fylkesarbeidskontorets vedtak av 12 januar 1995.
Bente Løken Roa har tapt saken, men Staten har ikke nedlagt påstand om saksomkostninger og slike blir da ikke å tilkjenne.
Dommen er enstemmig.
Slutning i dom og kjennelse:
1. Buskerud Fylkesarbeidskontors vedtak av 12 januar 1995 er gyldig.
2. Motsøksmålet heves.