LB-1999-3498
| Instans: | Borgarting lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 2000-10-20 |
| Publisert: | LB-1999-03498 |
| Stikkord: | Tingsrett, Konsesjon, Forvaltningsrett, Forkjøpsrett |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Oslo byrett Nr 98-00165 A/11 - Borgarting lagmannsrett LB-1999-03498 A/02. Anke til Høyesterett nektet fremmet, HR-2000-01542. |
| Parter: | Ankende part: Jan Ivar Wigforss (Prosessfullmektig: Advokat Kari Willoughby). Motpart: Staten v/Landbruksdepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Anders Blakstvedt). |
| Forfatter: | Lagdommer Jan Hein Eriksen, formann. Lagdommer Brit Seim Jahre. Byrettsjustitiarius Bjørn Vesterdal |
| Lovhenvisninger: | Forvaltningsloven (1967) §25, Konsesjonsloven (1974) §10, §2, Tvistemålsloven (1915) §180, §213, §17, §41, §1, Konsesjonsloven (1974), Forsinkelsesrenteloven (1976) §3, Jordlova (1995) §1 |
Saken gjelder tvist om gyldigheten av Landbruksdepartementets vedtak om bruk av forkjøpsrett ved overdragelse av konsesjonspliktig landbrukseiendom, jf konsesjonsloven §2.
Eiendommen «Kalvmoneset», gnr 85 bnr 1 i Vefsn kommune, har 2.283 dekar skog og 22.717 dekar fjell, myr og annen utmark. Eiendommen ligger i en høyde fra ca 200 til ca 700 moh og avstanden til nærmeste veg er ca 2 km.
Eierne inngikk 10 september 1996 kontrakt med Jan Ivar Wigforss om overdragelse av eiendommen for kr 1 mill. Wigforss bor i Oslo hvor han er avisbud. Han søkte 17 september 1996 om konsesjon til ervervet. I forbindelse med konsesjonsbehandlingen meldte Kolbjørn Langvatn seg som jordsøker. Langvatns eiendom, gnr 92 bnr 1 i Vefsn kommune, grenser til konsesjonseiendommen.
Skogbrukssjefen tilrådte etter befaring av eiendommen at konsesjon gis og at statens forkjøpsrett nyttes. Kommunestyret anbefalte deretter enstemmig at staten gjorde forkjøpsretten gjeldende.
Ved behandlingen i Fylkeslandbruksstyret 19 desember 1996 ble landbruksdirektørens innstilling om at staten nytter forkjøpsretten, enstemmig vedtatt.
Wigforss påklaget vedtaket. Fylkeslandbruksstyret vedtok 19 mars 1997 ikke å ta klagen til følge. Deretter meldte Karl Sæterstad seg som jordsøker. Sæterstads eiendom, gnr 128 bnr 2 og 3 i Vefsn kommune, ligger 10 km fra konsesjonseiendommen.
Landbruksdepartementet stadfestet 7 oktober 1997 fylkeslandbruksstyrets vedtak om å gjøre forkjøpsretten gjeldende. Ved stevning av 7 januar 1998 reiste Wigforss sak for Oslo byrett om lovligheten av departementets vedtak.
Oslo byrett avsa dom 20 august 1999 med slik domsslutning:
1. Staten v/Landbruksdepartementet frifinnes.
2. Jan Ivar Wigforss pålegges å betale til staten v/Landbruksdepartementet 44.580 -førtifiretusenfemhundreogåtti- kroner med tillegg av 12 prosent rente p.a. fra forfall til betaling skjer. Oppfyllelsesfristen (forfall) er 2 -to- uker fra dommens forkynnelse.
Wigforss har i rett tid påanket dommen til Borgarting lagmannsrett. Staten v/Landbruksdepartement har tatt til gjenmæle.
Ankeforhandling er holdt 3 og 4 oktober 2000. Jan Ivar Wigforss ga forklaring. Som nye vitner for lagmannsrett ble avhørt skogbrukssjef Knut Skorpen og førstekonsulent Frode Grindahl. For øvrig ble ført som vitne avdelingsdirektør Frode Langaker, som var til stede under hele ankeforhandlingen etter samtykke fra Wigforss jf tvistemålsloven §213 annet ledd. Det ble foretatt dokumentasjon som rettsboken viser.
Saken er som følge av nye vitneprov bedre opplyst enn for byretten. Om det nærmere saksforhold vises til byrettens dom og lagmannsrettens bemerkninger i det følgende.
Den ankende part, Jan Ivar Wigforss, har anført at byretten tar feil når den har funnet at landbruksdepartementes vedtak verken er i strid med loven, lider av saksbehandlingsfeil, bygger på uriktig faktisk grunnlag eller at det er feil ved departementets skjønnsutøvelse.
Det anføres at byretten tar feil med hensyn til hva som i dette tilfelle er underlagt forvaltningens frie skjønn. Etter rettspraksis og Sivilombudsmannens uttalelser er det et vilkår for å gjøre forkjøpsretten gjeldende at man ved inngrepet oppnår et resultat som er bedre ut fra lovens formålsbestemmelse enn det salg man giper inn i. Det må ikke være tvil om at det oppnås et bedre resultat ved å gripe inn med forkjøpsrett. At regjeringen nå ønsker å oppheve det offentliges forkjøpsrett etter konsesjonsloven og at Stortingets landbrukskomite har sluttet seg til forslaget om at forkjøpsretten oppheves, tilsier at det bør foretas en strengere vurdering enn til nå i forkjøpssaker.
Domstolenes prøvelsesrett går i dette tilfelle lenger enn til å prøve om departementet formelt har lagt til grunn en riktig lovforståelse ved å benytte «de riktige formuleringer». Retten må også prøve om departementet reelt sett har lagt til grunn en korrekt lovforståelse ved at faktum er riktig subsumert. Selv om hensiktsmessigheten av å bruke forkjøpsrett og den konkrete avveining og vektlegging av de relevante omstendigheter i den forbindelse hører under forvaltningens frie skjønn, må retten kunne prøve om resultatet av forvaltningens vurdering oppfyller vilkåret om manglende tvil.
Nærværende sak dreier seg om utmarksområder med mariginale ressurserer. Det er tvil om jordsøkernes ressurser er utnyttet fullt ut og om deres planer for utnyttelsen av konsesjonseiendommen. Det er heller ikke klart at konsesjonseiendommen er bedre egnet som tilleggsjord enn som selvstendig bruk, og at utøvelse av forkjøpsrett vil gi en bedre løsning enn dersom salget til Wigforss gjennomføres som avtalt. Langvatn har for øvrig ikke akseptert den fastsatte pris. Det foreligger tvil som innebærer at vedtaket ikke kan anses å ha tilstrekkelig lovhjemmel. Vedtaket er følgelig ugyldig.
Byretten tar videre feil når den ikke har funnet grunn til å betvile at de sider som har hatt betydning for departementets vurdering, er tilstrekkelig utredet. Departementet har, hevdes det, forsømt sin plikt til å utrede konsesjonseiendommens ressurser, Wigforss planer for eiendommen og jordsøkernes bruk og eventuelle behov for tilleggsjord.
Vedtaket innebærer et alvorlig inngrep overfor Wigforss, og byretten tar feil når den ikke stiller skjerpede krav til begrunnelsen. Mangelfull opplysning av saken jf forvaltningsloven §17 og manglende begrunnelse jf §25 kan ha virket inn på innholdet i vedtaket, som må kjennes ugyldig jf lovens §41.
Vedtaket er, hevdes det, truffet med bakgrunn i utilstrekkelige og feilaktige faktiske forhold vedrørende konsesjonseiendommen. Dette gjelder Wigforss planer om å tilflytte og drive eiendommen, ressursene og at Langvatn vil drive skogen. Forholdet medfører ugyldighet.
Skogbruksjefens og kommunens innstilling, som ligger til grunn for den videre saksbehandling, viser at det har vært et hovedhensyn å hindre oppkjøp fra utenbygdsboende. Det er et utenforliggende hensyn som medfører at vedtaket må kjennes ugyldig.
Byretten tar feil når den legger til grunn at det ikke foreligger usaklig forskjellsbehandling. Finn Jebsens ble innvilget konsesjon for kjøp av en ca 40 000 dekar stor eiendom i Rendalen. Forholdet er sammenlignbart med nærværende sak, slik at det kan konstateres forskjellsbehandling. At det for Jebsens eiendom var usikkert hvilken pris som ville bli fastsatt ved skjønn, er uten betydning. Forholdet medfører at vedtaket kjennes ugyldig.
Det nedlegges slik påstand:
1. Landbruksdepartementets vedtak av 7 oktober 1997 om å nytte statens forkjøpsrett til kjøp av gnr 85 bnr 1 i Vefsn kommune kjennes ugyldig.
2. Jan Wigforss tilkjennes sakens omkostninger for byretten og for lagmannsretten med tillegg av lovens rente fra forfall til betaling skjer.
Ankemotparten, staten v/Landbruksdepartementet, har anført at byretten har vurdert sakens faktum og behandlet de rettslige spørsmål korrekt. Staten har i det vesentlige sluttet seg til byrettens premisser. Anførslene kan for øvrig sammenfattes slik:
Departementets vedtak er hjemlet i konsesjonsloven §2 tredje ledd, og er basert på landbruksfaglige og jordbrukspolitiske hensyn som ligger innenfor kjerneområdet i formålsbestemmelsene i konsesjonsloven §1 og jordloven §1. Avveiningen av disse hensyn er underlagt forvaltningens frie skjønn og kan ikke prøves av domstolen. Selv om det etter rettspraksis og uttalelser fra Sivilombudsmannen er et vilkår for å nytte forkjøpsretten at det ikke er tvil om at forkjøpet vil gi et bedre resultat enn om den private avtalen blir gjennomført, kan ikke domstolen gå konkret inn på saksforholdet og prøve om det foreligger slik tvil. Dette ville nettopp være å gå inn på departementets konkrete avveining som domstolen ikke kan prøve. Det fremgår klart av vedtaket at departementet har foretatt en konkret vurdering og at det er truffet et saklig og forsvarlig skjønn. Vilkårene er dermed oppfylt.
Det bestrides at det foreligger feil saksbehandling fra departementes side. Dersom retten likevel skulle komme til at det er begått saksbehandlingsfeil, anføres subsidiært at feilen ikke kan ha innvirket på vedtaket, jf forvaltningsloven §41.
Kravene til saksutredning etter forvaltningsloven §17 er oppfylt. Det er foretatt omfattende og grundige utredninger særlig når det gjelder behovet for å styrke næringsgrunnlaget for nabobruk på lang sikt, som er et hovedargument for å nytte forkjøpsretten. Utredningen av objektive størrelser som bruk og bruksområde var tilstrekkelig til å fastslå at etablerte bruk i området har behov for tilleggssjord, og at konsesjonseiendommen er egnet som tilleggsareal. Det medfører ikke ugyldighet at jordsøkernes og Wigforss planer for eiendommen ikke er ytterligere utredet.
Det bestrides at vedtaket er mangelfullt begrunnet. Begrunnelsen oppfyller kravet i forvaltningsloven §25 tredje ledd om at de hovedhensyn som har vært avgjørende, bør nevnes. Loven krever verken en fullstendig gjennomgang av alle hensyn eller at de drøftes. Det foreligger ingen særegne forhold i saken som tilsier skjerpet krav til begrunnelse, slik tilfellet var i Rt-1981-745 (Isene) og Rt-2000-1066 (Hauge).
Det bestrides at det er lagt uriktig faktum til grunn. Departementet var klar over at Wigforss var villig til å bosette seg på eiendommen. Det er heller ingen feil ved beskrivelsen av det faktum som ligger til grunn for departementets vurdering av Langvatns behov for tilleggsareal.
Det bestrides at Wigforss har vært utsatt for usaklig forskjellsbehandling ved at Finn Jebsen fikk konsesjon, mens forkjøpsretten ble benyttet mot Wigforss. Eiendommene er ikke sammenlignbare. I motsetning til nærværende sak var det i Jebsen-saken betydelig usikkerhet om hvilken pris som ville bli fastsatt ved skjønn. Et mulig unntak fra departementets alminnelige praksis i forkjøpssaker gir ikke grunnlag for å underkjenne vedtaket i nærværende sak.
Videre bestrides at det er tatt utenforliggende hensyn og at det er lagt vekt på å unngå at Wigforss skulle overta eiendommen fordi han er bosatt i Oslo.
Det nedlegges slik påstand:
1. Byrettens dom stadfestes.
2. Staten v/Landbruksdepartementet tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten med tillegg av lovens rente fra forfall til betaling skjer.
Lagmannsretten har kommet til at byrettens dom må stadfestes, og kan i det vesentlige slutte seg til byrettens premisser. Lagmannsretten vil særlig bemerke:
Når det gjelder anken over rettsanvendelsen tar lagmannsretten, i likhet med byretten, utgangspunkt i at ervervet av Kalvmoneset var konsesjonspliktig, og at staten dermed hadde forkjøpsrett etter konsesjonsloven §2 annet ledd jf §10. Forkjøpsretten må utøves i samsvar med de formål som er angitt i lovens §1. Sentralt for denne saken er bestemmelsen om at formålet skal være «å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom for å oppnå et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnelige for samfunnet». Det må også legges vekt på bestemmelsen i jordloven §1 første ledd som fastsetter at loven har til formål «å leggja tilhøva til rette slik at jordviddene i landet med skog og fjell og alt som høyrer til (arealressursane), kan verte brukt på den måten som er mest gagnleg for samfunnet og dei som har yrket sitt i landbruket.»
Wigforss har ikke anført at departementes generelle tolking av kriteriene i konsesjonsloven §1 og jordloven §1 er feil. Den konkrete rettsanvendelsen kan ikke prøves av domstolen, se bl a Høyesteretts dom i Rt-2000-1056 (Gausi). Det dreier seg om vage kriterier som primært henviser til landbruksfaglige og landbrukspolitiske vurderinger. Avveiningen av slike kriterier er typisk forvaltningskjønn, og de konkrete vurderingene hører under forvaltningens frie skjønn, se dommen side 1063.
Lagmannsretten kan etter bevisførselen ikke se at det er holdepunkter for at departementets vedtak er i strid med formålsbestemmelsene, og anken over rettsanvendelsen kan da ikke føre frem.
Wigforss har anført at departementet ikke har gitt en tilstrekkelig begrunnelse for vedtaket. Lagmannsretten tar utgangspunkt i forvaltningsloven §25 tredje ledd 1. punktum som fastsetter at «De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes».
Det er på det rene at vedtaket om bruk av statens forkjøpsrett griper inn i et frivillig rettsforhold mellom Wigforss og eierne av konsesjonseiendommen. Etter rettspraksis kreves da at det «må anses rimelig klart at man ved inngrepet oppnår et resultat som er bedre vurdert ut fra lovens formålsbestemmelse enn resultatet av det salg man griper inn i.» Vedtaket må vise at landbruksmyndighetene har tatt dette utgangspunktet.
Det kreves videre at alle momenter av betydning for vedtaket er overveiet, og kravet til begrunnelse skjerpes hvis vedtaket er særlig inngripende, se Rt-2000-1056 (Gausi). Wigforss hadde på forhånd ingen tilknytning til eiendommen, og forkjøpsvedtaket griper således ikke inn i et etablert driftsopplegg. Det er derfor ikke grunnlag for å skjerpe begrunnelseskravet ytterligere slik Høyesterett gjorde i Rt-1981-745 (Isene) og Rt-2000-1066 (Hauge).
Det heter i vedtaket at departementet ikke er i tvil om at en ved å nytte statens forkjøpsrett vil oppnå et resultat som er bedre enn resultatet av det salget man griper inn i. Som det fremgår ovenfor er dette riktig lovforståelse.
Lagmannsretten legger i likhet med byretten til grunn at det fremgår av departementes begrunnelse for vedtaket at hensikten er å styrke næringsgrunnlaget for nabobruk på lang sikt, noe som ligger innenfor kjerneområdet i formålsbestemmelsene i konsesjons- og jordloven. Begrunnelsen må videre ses i sammenheng med det som for øvrig forelå for departementet av opplysninger og vurderinger i forbindelse med behandlingen av saken i de øvrige landbruksmyndigheter og kommunestyret. Det fremgår da klart at etablerte bruk i området har behov for tilleggsjord. Det er videre på det rene at konsesjonseiendommen har svakt ressursgrunnlag og stort investeringsbehov. Eiendommen har verken helårs bolighus eller vegforbindelse. At eiendommen er egnet som tilleggsareal, må anses på det rene. Lagmannsretten er etter dette enig med byretten i at det ikke er en mangel av betydning for vedtaket at Wigforss og jordsøkernes behov og driftsplaner for eiendommen ikke er ytterligere utredet. I den forbindelse bemerkes at det fremgår av vedtaket at departementet var kjent med at Wigforss i klagen hadde erklært seg villig til å bosette seg på eiendommen dersom dette er nødvendig.
Lagmannsretten er etter dette kommet til at vedtaket ikke kan kjennes ugyldig som følge av mangelfull begrunnelse.
Vedtaket kan heller ikke kjennes ugyldig fordi det bygger på uriktig faktum eller fordi det er tatt utenforliggende hensyn. Lagmannsretten finner det tilstrekkelig å vise til byrettens premisser side 24 og 25 som tiltres.
Det er heller ikke grunnlag for anførselen om at vedtaket kan kjennes ugyldig fordi Wigforss har blitt utsatt for usaklig forskjellsbehandling i forbindelse med at Finn Jebsen er innvilget konsesjon for kjøp av ca 40 000 dekar i Rendalen kommune. Etter det opplyste hersket det i Jebsen-saken en betydelig usikkerhet om hvordan verdifastsettelsen ville komme ut ved skjønn. Dette på grunn av usikkerhet om hvordan en skjønnsrett ville vurdere mulighetene for hyttebygging på eiendommen. Slik usikkerhet foreligger ikke i nærværende sak. Men selv om man skulle komme til at den forskjell som kan påvises mellom sakene, ikke er stor nok til å begrunne forskjellig resultat, kan ikke Jebsen-saken, som fremtrer som et mulig unntak fra departementets alminnelige praksis, være tilstrekkelig for å underkjenne departementets vedtak om å nytte forkjøpsretten i nærværende sak.
Som påpekt av staten, har Wigforss bare krav på å bli behandlet etter departementets praksis på vedtakstidspunktet. At Stortinget ved behandlingen av St.meld.nr.19 (1999-2000) går inn for å oppheve det offentliges forkjøpsrett etter konsesjonsloven, og at departementet i rundskriv av mai 2000 tilkjennegjør at man tar sikte på å fremme lovforslag om opphevelse av forkjøpsretten for Stortinget høsten 2000, kan det i denne forbindelse ikke legges vekt på. Det tilføyes at departement 19 september 2000 har avslått en begjæring fra Wigforss om å omgjøre vedtaket.
Byrettens dom blir etter dette stadfestet, idet lagmannsretten også er enig i byrettens saksomkostningsavgjørelse.
Wigforss pålegges å erstatte staten v/Landbruksdepartementet saksomkostninger for lagmannsretten i medhold av tvistemålsloven §180 første ledd, idet lagmannsretten ikke finner grunnlag for å frita ham for erstatningsplikten. Regjeringsadvokaten har krevd kr 57 000, hvorav salær utgjør kr 52 000. Saksomkostningene fastsettes i samsvar med oppgaven. I henhold til statens påstand tilkjennes lovens forsinkelsesrente, for tiden 12 prosent årlig.
Dommen er enstemmig.
Domsslutning:
1. Byrettens dom stadfestes.
2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Jan Ivar Wigforss til staten v/Landbruksdepartementet innen 2 -to- uker fra forkynnelse av dommen 57.000 -femtisyvtusen- kroner med tillegg av rente etter forsinkelsesloven §3 første ledd, 1. punktum fra forfall til betaling skjer.