LB-2018-64072

Instans:	Borgarting lagmannsrett - Dom
Dato:	2018/05/07
Publisert:	LB-2018-64072
Stikkord:	Sivilprosess, Sakskostnader, Vilkår, Naturmangfoldloven
Sammendrag:	Etter at Klima- og miljødepartementet traff nytt vedtak om felling av ulv ble søksmål om et tidligere vedtak hevet som gjenstandsløs. Lagmannsretten kom som tingretten til at det ikke var klart at Stiftelse WWF Verdens Naturfond ville ha nådd frem med sitt søksmål, slik at sakskostnader skulle ha vært tilkjent etter tvisteloven § 20-4 bokstav b.
Saksgang:	Oslo tingrett TOSLO-2017-172521-2 – Borgarting lagmannsrett LB-2018-64072 (18-064072ASK-BORG/04).
Parter:	Stiftelse WWF Verdens Naturfond (advokat Carl Philip Funder Fleischer) mot Staten v/Klima- og miljødepartementet (advokat Elisabeth Stenwig).
Forfatter:	Agnar A Nilsen jr, Tone Aasgaard, Anne M Samuelson
Lovhenvisninger:	Naturmangfoldloven (2009) §18, Tvisteloven (2005) §20-2 første ledd, §20-4 bokstav b, §20-9 tredje ledd, §29-15 første og annet ledd, Forvaltningsloven (1967) §25, §41

Saken gjelder særskilt anke over sakskostnadsavgjørelse.

I sak om gyldigheten av vedtak om lisensjakt på ulv avsa Oslo tingrett 21. november 2017 kjennelse (TOSLO-2017-172521-1) om midlertidig avgjørelse med slik slutning:

1. Lisensfelling i region 4 og 5 i medhold av Klima- og miljødepartementets vedtak 25. september 2017, stanses til rettskraftig avgjørelse foreligger i hovedsøksmålet.
2. Staten, Utmarkskommunenes sammenslutning, Norskog, Norges skogeierforbund, Norges Bondelag og Norges jeger- og fiskerforbund dømmes in solidum til å betale saksomkostninger til WWF Verdens Naturfond med 65 122 -sekstifemtusenetthundreogtjueto- kroner.

Etter kjennelsen, men før tilsvar i hovedsaken fattet Klima- og miljødepartementet 1. desember 2017 nye vedtak om felling av ulv, herunder nytt vedtak som trådte i stedet for vedtaket av 25. september 2017 som var gjenstand for prøving i hovedsaken. Staten anførte at saken måtte heves da det ikke lenger forelå et reelt behov for å få kravet avgjort jf. tvisteloven § 1-3 andre ledd, og det for øvrig ikke kunne gis dom for opprinnelig påstand punkt 2 om konvensjonsstrid, jf. tvisteloven § 1-3 første ledd.

Stiftelse WWF Verdens Naturfond sa seg enig i at saken måtte anses gjenstandsløs etter at vedtaket av 25. september 2017 var opphevet, og at saken derfor kunne heves. Samtidig krevde stiftelsen dekket sakskostnader i medhold av tvisteloven § 20-4 bokstav b).

Staten og partshjelperne – Utmarkskommunenes sammenslutning, Norskog, Norges skogeierforbund, Norges Bondelag og Norges jeger- og fiskerforbund – bestred at det var grunnlag for å tilkjenne stiftelsen sakskostnader.

Oslo tingrett avsa kjennelse 14. februar 2018 med slik slutning:

1. Sak 17-172521TVI-OTIR/07 heves.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke.

Om begrunnelsen for ikke å tilkjenne sakskostnader heter det blant annet:

På den ene siden er det et klart indisium at staten valgte å fatte nye vedtak, i stedet for fortsatt å forsvare det vedtaket retten i nevnte kjennelse fant at led av saksbehandlingsfeil og rettsanvendelsesfeil. Statens begrunnelse knyttet til sin valgte fremgangsmåte i prosesskriv av 25. januar 2018, som kort gjengitt over, må etter rettens syn anses noe påfallende.

Staten har imidlertid i sitt tilsvar fremholdt at det er en sammenheng mellom Stortingets bestandsmål og naturmangfoldlovens vilkår om bestandens overlevelse, jf. Meld.St.21 (2015-2016) og Innst.330 S (2015-2016) s. 8. Dette er forhold som er relevante i vurderingen av statens syn, og selv om det foreligger saksbehandlingsfeil knyttet til begrunnelsen i vedtaket kan slike forhold tenkes å få betydning for om saksbehandlingsfeilen skal anses å ha virket inn på vedtakets innhold. Dette er også relevant for vurderingen av departementets rettsanvendelse. Dette ville vært ytterligere belyst og argumentert rundt om det hadde kommet til hovedforhandling basert på vedtaket av 25. september 2017.

Stiftelse WWF Verdens Naturfond (WWF) har i rett tid anket kjennelsen, slutningens punkt 2 om sakskostnader, til Borgarting lagmannsrett, idet det i hovedsak gjøres gjeldende:

Bakgrunnen for saken er at WWF inngav stevning og begjæring om midlertidig forføyning om at Klima- og miljødepartementets vedtak 25. september 2017 var ugyldig og forføyningskrav om at lisensjakten på ulv i rovviltregion 4 og 5 (Hedmark, Oslo, Akershus og Østfold) opphørte frem til saken ble avgjort. I stevningen ble det gjort gjeldende at det både var en rettsanvendelsesfeil og saksbehandlingsfeil at Miljødirektoratet og departementet kun hadde vurdert muligheten for å oppnå Stortingets bestandsmål, men ikke hva lisensfelling hadde å si for bestandens overlevelse, jf. naturmangfoldloven § 18 annet ledd, Bernkonvensjonen art.9 og høringsuttalelse fra WWF 27. februar 2017. Ved tingrettens kjennelse 21. november 2017 fikk WWF medhold i kravet om midlertidig forføyning, idet Oslo tingrett kom til at det var sannsynlighetsovervekt for at vedtaket 25. september 2017 var ugyldig på grunn av både saksbehandlingsfeil og rettsanvendelsesfeil. Departementet anket ikke forføyningskjennelsen. Etter at hovedsaken ble hevet har WWF tatt ut nytt søksmål mot det nye vedtaket av 1. desember 2017.

Tingrettens sakskostnadsavgjørelse bygger på en uriktig tolkning av beviskravet i tvisteloven § 20-4. Resultatet er uriktig fordi det er «klart» at søksmålet fra WWF ville ført frem. Vedtaket av 25. september 2017 var ugyldig på grunn av både rettsanvendelsesfeil og saksbehandlingsfeil, som hver for seg er tilstrekkelige som ugyldighetsgrunner for vedtaket.

I tingrettens kjennelse 14. februar 2018 foretas det ikke noen (ny) vurdering av den rettsanvendelsesfeil som ble funnet bevist i kjennelsen 21. november 2017. Videre kan det ikke være i tråd med tvisteloven § 20-4 å legge til grunn at det er tilstrekkelig at staten har anførsler som kunne tenkes å få betydning – loven foreskriver en langt mer intensiv prøving av kravet enn dette.

Hevingskjennelsen inneholder heller ingen begrunnelse for hvorfor tingretten fravek vurderingen i forføyningskjennelsen om at det var begått saksbehandlingsfeil. Det er den eksisterende begrunnelsen, slik den står skrevet i vedtaket 25. september 2017, som må danne grunnlaget for prøvingen etter tvisteloven § 20-4 bokstav b). Det har ikke tilkommet noen nye opplysninger som viser at tingretten hadde misforstått vedtaket i forføyningskjennelsen.

«Klart» etter tvisteloven § 20-4 bokstav b kan ikke innebære at det ikke skal foreligge noen tvil. Ut fra bevisførselen og statens opptreden må det anses som helt på det rene at vedtaket var ugyldig. Det gjør seg gjeldende særskilte hensyn i denne saken – hensynet til demokrati og rettshåndhevelse innen miljøretten. Tingrettens sakskostnadsavgjørelse bidrar til å undergrave ethvert krav til god forvaltningsskikk. Domstolene står relativt fritt til å vurdere rimeligheten av å tilkjenne sakskostnader etter tvisteloven § 20-4 bokstav b), og et moment som er sentralt i vurderingen av om det er rimelig å tilkjenne sakskostnader, er hva saksøker oppnådde med søksmålet før det ble hevet. WWF har (forhåpentligvis) oppnådd at direktoratet og departementet i vedtak fremover må foreta en i vedtakene synbar vurdering av lovens grunnvilkår, der det faktisk er lovens vilkår som drøftes, ikke bare rovviltforskriftens bestandsmål.

Ankende part har lagt ned slik:

1. WWF tilkjennes saksomkostninger for tingretten.
2. WWF tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten.

Staten v/Klima- og miljødepartementet har tatt til motmæle og i hovedsak gjort gjeldende:

Tingretten har korrekt kommet til at vilkårene for å tilkjenne stiftelsen sakskostnader etter tvisteloven § 20-4 bokstav b ikke er oppfylt. Det er ikke «klart» at vedtaket 25. september 2017 ville blitt kjent ugyldig i hovedsaken. Tvert imot mener staten at vedtaket ikke bygger på feil rettsanvendelse eller er beheftet med saksbehandlingsfeil. Uansett ville eventuelle saksbehandlingsfeil ikke ha ledet til ugyldighet.

Selv om det ble understreket både i statens skriftlige bemerkninger 13. november 2017 og under den muntlige forhandlingen dagen etter, at vedtaket bygget på at departementet også hadde vurdert bestandens overlevelse utover forholdet til Stortingets bestandsmål, tar staten til etterretning at tingretten likevel var i tvil om dette. Etter statens syn ville imidlertid en hovedforhandling med full bevisførsel og prosedyre ha fjernet enhver tvil om dette, og det er derfor ikke «klart» at vedtaket ville ha blitt kjent ugyldig i dom fra tingretten.

Det er for det første en naturlig forståelse av vedtaket 25. september 2017 at det bygger på en slik korrekt rettsanvendelse. For det andre har departementet gjentatte ganger de siste årene vært tydelig på at det er lovens vilkår som er avgjørende, og at lovens vilkår skal forstås i lys av en felles Sør-Skandinavisk bestand. For det tredje ville partsforklaring fra departementet under hovedforhandlingen kunne ha bidratt til å oppklare eventuelle uklarheter.

Som staten ga uttrykk for i de skriftlige merknadene 13. november 2017, er staten enig i at det ikke kommer så tydelig frem i vedtaket at departementet har vurdert både konsekvensene av uttaket for bestandens overlevelse og forholdet til Stortingets bestandsmål.

De forhold tingretten har etterlyst en nærmere redegjørelse for, kan i høyden utgjøre en svakhet ved begrunnelsen – altså en saksbehandlingsfeil. Etter statens syn oppfyller begrunnelse i vedtaket 25. september 2017 de beskjedne krav til begrunnelse i forvaltningsloven § 25. Den mer omfattende begrunnelsen som er gitt i det ny vedtaket 1. desember 2017 er et eksempel på en presisering som kunne ha vært gjort. En eventuell saksbehandlingsfeil leder uansett ikke til ugyldighet.

For det tilfelle at lagmannsretten mener at vilkårene i tvisteloven § 20-4 bokstav b er oppfylt anfører staten at omkostningskravet må settes vesentlig ned.

Ankemotparten har lagt ned slik påstand:

1. Anken forkastes.
2. Staten v/Klima- og miljødepartementet tilkjennes sakskostnader for lagmannsretten.

Lagmannsretten bemerker

Muntlig forhandling er ikke nødvendig av hensyn til en forsvarlig og rettferdig behandling, jf. tvisteloven § 29-15 første og annet ledd.

Ved særskilt anke over en sakskostnadsavgjørelse kan lagmannsretten bare prøve underinstansens saksbehandling og lovanvendelse, og bevisbedømmelsen så lang den bare gjelder sakskostnadsspørsmålet, jf. tvisteloven § 20-9 tredje ledd. Der underinstansen, som her, bare tar stilling til sakens realitet som ledd i kostnadsavgjørelsen, får denne begrensningen med hensyn til å prøve underinstansens bevisbedømmelse ingen betydning, sml. for eksempel Rt-2010-476 avsnitt 18.

Tvisteloven § 20-4 bokstav b fastsetter at en part kan tilkjennes sakskostnader uten hensyn til sakens utfall «når saken heves på grunn av forhold utenfor partens kontroll, og det er klart at parten ellers hadde vunnet saken». Det praktisk viktigste typetilfellet er at saksøkte etter saksanlegget oppfyller saksøkerens krav med den følge at saken kan begjæres hevet av saksøkeren. Saken vil da etter resultatet formelt være vunnet av saksøkte etter § 20-2 andre ledd første punktum, men i realiteten vil saksøkeren ha oppnådd formålet med søksmålet, slik at det er rimelig at han tilkjennes sakskostnader som om han hadde vunnet, se Schei m.fl., Tvisteloven, 2. utg. (2013), side 717.

Det er ikke omtvistet at vedtaket av 25. september 2017 falt bort da Klima- og miljødepartementet traff nytt vedtak 1. desember 2017, og at dette var grunnen til at saken ble begjært hevet. Det var derfor riktig av tingretten å vurdere sakskostnads-spørsmålet etter tvisteloven § 20-4 bokstav b.

Spørsmålet i saken er om vilkåret om at parten ellers hadde vunnet saken, er oppfylt. Vilkåret tolkes strengt. Bestemmelsen er bare anvendelig dersom det – ut fra de opplysninger som foreligger ved hevingskjennelsen – må anses «helt på det rene» at kravet besto, jf. Schei m.fl., op. cit., side 717 med henvisninger til praksis.

Også i tilfeller hvor saken heves etter en innfrielse av kravet, må det foretas en prejudisiell vurdering, men det vil kunne være et sterkt indisium at kravet oppfylles fullt ut, se Schei m.fl., op. cit., side 717. Der årsaken til at saken heves er – som her – at det fattes en ny forvaltningsavgjørelse, må spørsmålet likevel vurderes ut fra den faktiske situasjonen på det opprinnelige vedtakstidspunktet, jf. Rt-2012-44 avsnitt 17. Dersom den nye forvaltningsavgjørelsen bygger på nye rettsfakta, som domstolene ville vært avskåret fra å legge vekt på ved prøvingen av den opprinnelige forvaltningsavgjørelsen, jf. Rt-2012-1985 avsnitt 81, kan man ikke legge særlig vekt på at kravet er innfridd, se forutsetningsvis LB-2017-79989.

Det avgjørende spørsmålet i saken er om det er helt på det rene (klart) at Klima- og miljødepartementets vedtak 25. september 2017 ville ha blitt kjent ugyldig av domstolene. Det første aktuelle grunnlaget for ugyldighet er at departement opprinnelig kun hadde vurdert muligheten for å oppnå Stortingets bestandsmål, men ikke hva lisensfelling hadde å si for bestandens overlevelse, jf. naturmangfoldloven § 18 annet ledd, og således hadde begått en rettsanvendelsesfeil. Det andre påberopte grunnlaget for ugyldighet er at manglende omtale av en eventuell vurdering av lisensfellingens betydning for bestandens overlevelse, er en saksbehandlingsfeil som kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41.

Om bakgrunnen for at staten valgte å treffe nytt vedtak heter det i statens prosesskrift 25. januar 2018:

« ...... Saksøkte har ikke behandlet saken på nytt med den følge at WWFs krav er oppfylt. At departementet har valgt å treffe et nytt vedtak er ikke noen erkjennelse av at det første vedtaket var ugyldig. Grunnen til at departementet valgte å treffe et nytt vedtak skyldes utelukkende hensynet til de tredjemannsinteressene som ble skadelidende ved at lisensjakten midlertidig ble stoppet. Alternativet til å treffe et nytt vedtak der de angivelige feilene ble rettet, var å anke kjennelsen til lagmannsretten. Det siste ble vurdert å ta lenger tid enn å treffe et nytt vedtak.»

Lagmannsretten er ikke enig med WWF i at tingretten har lagt til grunn en uriktig tolkning av beviskravet i tvisteloven § 20-4. Idet lagmannsretten har full kompetanse til å overprøve tingrettens sakskostnadsavgjørelse, finner lagmannsretten ikke grunn til å gå nærmere inn på forholdet mellom tingrettens vurderinger i henholdsvis forføyningskjennelsen og hevingskjennelsen. Det skal imidlertid bemerkes at statens påberopte begrunnelse for å treffe nytt vedtak i saken ikke fremstår som usannsynlig.

Etter lagmannsrettens vurdering er det ikke tilstrekkelig klart at WWF ville ha nådd frem med sin påstand om at vedtaket truffet av Klima- og miljødepartementet 25. september 2017 var ugyldig. Det er imidlertid også lagmannsrettens syn at departementet avgjort kunne ha fått klarere frem i vedtaket at vilkåret i naturmangfoldloven § 18 annet ledd var vurdert. Kravene til begrunnelse i forvaltningsloven § 25 kan vanskelig anses oppfylt uten at det uttrykkelig fremgår at departementet har foretatt en slik selvstendig vurdering. På den annen side er det etter lagmannsrettens syn nærliggende å tro staten når det anføres at departementet i alle saker om uttak av rovvilt vurderer både konsekvensene for bestandens overlevelse og forholdet til Stortingets bestandsmål. Statens henvisning til departementets uttalelser i Prop 63 L (2016-2017) side 17 og Meld.St.21 (2015-2016) side 71 bygger opp under dette.

Feil ved begrunnelsen vil som regel ikke ha betydning for innholdet av vedtaket. Men mangler ved begrunnelsen kan indikere blant annet materielle feil. Staten har også et poeng når det anføres at eventuelle uklarheter kunne ha blitt oppklart under en hovedforhandling. Selv om det – ut fra det foreliggende – ikke er grunnlag for å slå fast at WWFs søksmål ikke kunne ha nådd frem, var saken aldri så klar at tvisteloven § 20-4 bokstav b kunne anvendes.

Anken må etter dette forkastes.

Overensstemmende med hovedregelen i tvisteloven § 20-2 første ledd må Stiftelse WWF Verdens Naturfond dekke statens sakskostnader for lagmannsretten, idet det ikke foreligger grunnlag for å frita for erstatningsansvaret etter bestemmelsens tredje ledd. Sakskostnader tilkjennes med kr 5.800 i samsvar med statens krav. Kjennelsen er enstemmig.

Slutning

1. Anken forkastes.
2. I sakskostnader for lagmannsretten betaler Stiftelse WWF Verdens Naturfond til staten v/Klima- og miljødepartementet 5 800 – femtusenåttehundre - kroner innen to uker fra forkynnelse av kjennelsen.