LE-1988-272

Instans:	Eidsivating lagmannsrett - Dom
Dato:	1989-03-17
Publisert:	LE-1988-00272
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	Dom av 17. mars 1989 i ankesak nr. 272/88. hl.nr. 406/88.
Parter:	Ankende part: Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset (Prosessfullmektig: H.r.advokat Finn Grøstad, Jevnaker). Motpart: Statens pensjonskasse (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Bård Tønder, Oslo).
Forfatter:	Lagdommer Sverre Bjørnsen, formann. Lagdommer Nils Erik Lie. Ekstraordinær lagdommer Anton Gammelgård. 4 meddommere
Lovhenvisninger:	Samordningsloven (1957) §23, Grunnloven (1814) §105, §97, Tvistemålsloven (1915) §172, §173, §174, §175, §176, §177, §178, §179, §324, Samordningsloven (1957), Folketrygdloven (1966) §10-11, §7-4, Trygderettsloven (1966) §23, §7

Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset, født xx.xx.1903, har fra 1973 mottatt grunnpensjon, tilleggspensjon og særtillegg fra folketrygden. Da ektefellen Harald Bjøraanesset, som tidligere hadde vært ansatt i Norges Statsbaner, døde i 1976, fikk hun også enkepensjon fra Statens pensjonskasse. Enkepensjonen ble samordnet med de ytelser hun selv mottok fra folketrygden, herunder tilleggspensjonen.

Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset mente at samordningsloven §23 ikke ga hjemmel for å samordne enkepensjonen fra Statens pensjonskasse med den tilleggspensjon hun selv hadde opptjent i ansettelsesforhold utenfor staten.

Ved brev av 8. desember 1984 påanket hun Statens pensjonskasses vedtak om samordning av enkepensjonen med hennes tilleggspensjon fra folketrygden, til Trygderetten.

Etter en omfattende skriftlig saksforberedelse avsa Trygderetten 17. mars 1988 kjennelse med slik slutning:

«Statens Pensjonskasses vedtak om å foreta samordning av Ingeborg Ertzaas Bjøraanessets enkepensjon fra Pensjonskassen med hennes tilleggspensjon fra folketrygden stadfestes.»

Trygderetten var ved sakens behandling satt med 7 medlemmer, overensstemmende med trygderettsloven §7 fjerde ledd.

Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset har i medhold av trygderettsloven §23 brakt lovligheten av Trygderettens kjennelse inn for Eidsivating lagmannsrett ved ankeerklæring av 16. mai 1988.

Ankeforhandling for lagmannsretten har vært holdt i dagene 20. - 22. februar 1989.

Lagmannsretten har på den ankende parts begjæring vært satt med 4 meddommere, trukket av det alminnelige utvalg, jfr. tvistemålsloven §324 første ledd.

Den ankende part Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset har møtt sammen med prosessfullmektigen og avgitt forklaring. Ankemotparten Statens pensjonskasse har møtt ved prosessfullmektigen. Lagmannsretten har mottatt forklaring fra 6 vitner, og det har vært foretatt slik dokumentasjon som rettsboken viser.

Saksforholdet, som ikke er omtvistet mellom partene, fremgår av Trygderettens kjennelse og lagmannsrettens bemerkninger i det følgende. Partenes skriftlige anførsler for Trygderetten er også gjengitt i kjennelsen.

Partene er enige om at lagmannsrettens avgjørelse må treffes med utgangspunkt i de samordningsregler som gjaldt ved Harald Bjøraanessets død i 1976.

Lagmannsretten finne det da hensiktsmessig å gi en innledende oversikt over utviklingen i det lovgivningsarbeid som er av særlig betydning for saken.

I forbindelse med forberedelsen av folketrygdloven av 17. juni 1966 nr. 12 oppsto behov for å tilpasse statens pensjonsordninger til folketrygden. I den anledning ble det fra Stortingets sosialkomite og Sosialdepartementet gitt uttrykk for at man regnet med at staten og tjenestemannsorganisasjonene ved forhandlinger ville finne frem til en rimelig løsning av de spørsmål som reiste seg, innenfor en ramme som Stortinget kunne godta.

De forutsatte forhandlinger mellom staten og organisasjonene ble ført i februar-mars 1966. Det endelige tilbud som ble fremsatt fra statens side under forhandlingene, inneholdt blant annet følgende punkt:

«2. Folkepensjonens tilleggspensjon skal i alminnelighet i sin helhet gå til fradrag i tjenestepensjonen. Reglene forutsettes imidlertid utformet slik at den del av tilleggspensjonen som måtte være opptjent ved inntekter som ikke er pensjonsgivende i staten, heller ikke trekkes fra i tjenestepensjonen.»

Statens endelige tilbud ble godtatt av samtlige tjenestemannsorganisasjoner unntatt Statstjenestemannskartellet. Uenigheten mellom staten og Kartellet gjaldt imidlertid ikke det punkt i statens tilbud som er gjengitt ovenfor.

Etter at forhandlingene var avsluttet fremmet Sosialdepartementet Ot.prp. nr. 38 for 1965-66 om endringer i og tillegg til de da gjeldende lover om statens pensjonsordninger, samt endringer i og tillegg til samordningsloven av 6. juli 1957.

Tilleggsloven ble vedtatt sammen med folketrygdloven 17. juni 1966. Den inneholdt bl.a. følgende bestemmelse i §4:

"§4.

1. tilleggspensjon som samtidig ytes etter loven om folketrygd skal gå til fradrag i tjenestepensjonen etter følgende regler:

a. I alderspensjon eller invalidepensjon som er regnet etter full tjenestetid gjøres fradrag for hele tilleggspensjonen, dog med slik begrensning som måtte følge av punkt 2.

Har vedkommende ikke full tjenestetid i staten, skal det gjøres fradrag i tjenestepensjonen med et beløp som svarer til så stor brøkdel av full tilleggspensjon fra folketrygden som den brøkdel tjenestepensjonen er beregnet etter, dog ikke mer enn faktisk opptjent tilleggspensjon.

b. I enkepensjon (enkemannspensjon) skal det etter tilsvarende regler som nevnt i bokstav a gjøres fradrag for tilleggspensjon fra folketrygden.

c. I barnepensjon skal det etter tilsvarende regler som nevnt i bokstav a gjøres fradrag for tilleggspensjon etter lov om folketrygd, §10-11, nr. 2, tredje ledd.

2. Kongen gir nærmere regler om gjennomføringen av bestemmelsene i punkt 1, herunder særskilte regler om begrensning av fradraget etter punkt 1 for den del av tilleggspensjonen som måtte være opptjent ved inntekter som ikke er pensjonsgivende i Pensjonskassen."

Om bakgrunnen for den fullmaktsbestemmelse som er inntatt i tilleggsloven §4 nr. 2, uttalte departementet på 14-15 i proposisjonen: « I tilbudet til organisasjonene er forutsatt gitt regler om at den del av tilleggspensjonen som skriver seg fra inntekter som ikke er pensjonsgivende i Statens pensjonskasse skal holdes utenfor ved fradragsberegningen.

Dette kan gjennomføres ved at det fastsettes regler om en garantert minstepensjon som skal utbetales ved siden av folkepensjonen. Slike regler vil imidlertid nødvendigvis bli detaljerte og det vil være lite hensiktsmessig å gi slike detaljregler i loven. Dertil kommer at reglene bør kunne justeres og tilpasses på en enklere måte etter hvert som det oppstår behov for det når de praktiske tilfelle viser seg.

En kan for øvrig i denne forbindelse opplyse at reglene for så vidt alderspensjoner angår ikke kan bli aktuelle i bruk før tidligst i 1969, idet det etter forslag til lov om folketrygd bare er personer som er under 68 år 1. januar 1967 som kan opptjene tilleggspensjoner.

Endelig bemerkes at organisasjonene har tatt forbehold om å bli forelagt reglene på forhånd.

Under disse omstendigheter foreslår departementet at Kongen gis fullmakt til å gi nærmere regler om gjennomføringen av fradragsordningen vedrørende tilleggspensjonen og spesielt regler om fradrag for del av tilleggspensjonen som måtte være opptjent med inntekter som ikke er pensjonsgivende i staten. En viser til utkastet til tilleggslov §4 pkt. 2. Jfr. §4 pkt. 1, bokstav a, første ledd. Departementet vil forelegge reglene for organisasjonene på forhånd i samsvar med forutsetningene.»

Slike regler som er omtalt i tilleggsloven §4 nr. 2, ble ikke gitt.

Ved lovendring av 15. desember 1972 ble tilleggsloven §4 nr. 2 gitt følgende ordlyd:

«2. Ved anvendelsen av bestemmelsene under nr. 1 skal det ikke tas omsyn til den del av tilleggspensjonen fra folketrygden som måtte overstige en antatt tilleggspensjon fra folketrygden beregnet slik at sluttpoengtallet settes lik det poengtall som svarer til vedkommendes pensjonsgrunnlag i Pensjonskassen.»

Den tidligere fullmaktsbestemmelse i §4 nr. 2 ble flyttet over til en ny §4 nr. 3, med følgende ordlyd:

«3. Departementet kan gi nærmere regler om gjennomføringen av bestemmelsene under nr. 1 og 2, herunder gi spesielle regler om gjennomføring av bestemmelsene for tidsrommet 1. januar 1967 til 31. desember 1972.»

Sosialdepartementet ga på 10 i Ot.prp. nr. 20 for 1972-73 følgende begrunnelse for forslaget til endring av tilleggsloven §4:

«Det finnes også en rekke statstjenestemenn som har bistillinger og andre biinntekter som er pensjonsgivende i folketrygden. For pensjon opptjent ved slike inntekter vil det være nødvendig å ha bestemmelser om samordningsfritak.

Pensjonsutvalgets flertall foreslo en hovedregel for begrensning av samordningsfradraget i de omhandlede pensjonstilfeller. Denne regel går ut på at en ved fastsetting av samordningsfradraget for tilleggspensjon fra folketrygden ikke skal ta omsyn til den del av tilleggspensjonen som måtte overstige en antatt tilleggspensjon beregnet etter vedkommendes pensjonsgrunnlag i Pensjonskassen.

Departementet har - etter å ha vurdert forskjellige mulige løsninger - funnet å burde ta opp forslaget fra flertallet i Pensjonskasseutvalget. Løsningen i dette forslag gir etter departementets mening stort sett rimelige pensjonsresultater i de fleste tilfeller samtidig som ordningen er forholdsvis enkel og neppe vil medføre noen store problemer å praktisere for pensjonsadministrasjonen. Det vil imidlertid være nødvendig å ha med en fullmaktsbestemmelse for departementet til å fastsette utfyllende bestemmelser.»

I medhold av tilleggsloven §4 nr. 3, slik bestemmelsen lød etter lovendringen av 15. desember 1972, fastsatte departementet 9. april 1973 nærmere regler om beregningen av det sluttpoengtall som er omhandlet i tilleggsloven §4 nr. 2 - den såkalte fiktivfordelen.

Ved endringslov av 8. juni 1979 ble bestemmelsen i tilleggsloven §4 overført til samordningsloven §23. Under forberedelsen av denne endringsloven foreslo Sosialdepartementet også inntatt et nytt pkt. 4 i bestemmelsen, med følgende ordlyd:

«4. Ved samordning av en ikke ervervsprøvet enkepensjon fra tjenestepensjonsordning skal det ikke tas omsyn til enkens egen opptjente tilleggspensjon fra folketrygden. Departementet fastsetter nærmere forskrifter for slikt samordningsfritak.»

I Ot.prp. nr. 36 for 1977-78 ga departementet følgende begrunnelse for forslaget:

«Etter gjeldende samordningsbestemmelser skal det gjøres fradrag i tjenestepensjon for opptjent tilleggspensjon i folketrygden. Samordningsbestemmelsene på dette område skiller ikke mellom den tilleggspensjon som enken selv måtte ha opptjent og tilleggspensjon hun får på grunn av mannens opptjening. Det beregnes samordningsfradrag av hele tilleggspensjonen på samme måte som når det gjelder grunnpensjonen.

Tjenestemannsorganisasjonene har reist innvendinger mot denne samordning. Det anføres at når enken har rett til enkepensjon fra Pensjonskassen ved siden av lønn, må hun også kunne beholde den tilleggspensjon hun har opptjent i folketrygden ved siden av enkepensjonen, d.v.s. at hennes egen opptjente tilleggspensjon i folketrygden ikke bør samordnes med enkepensjonen fra Pensjonskassen. Denne tilleggspensjon er erstatning for bortfall av lønn.

Slik forholdene er idag, vil en enke som har hatt enkepensjon ved siden av lønn, få sterk nedgang i sin inntekt når hun slutter i ervervslivet. Samordningen fører ofte til at hun bare blir sittende igjen med en inntekt som svarer til enkepensjonen.

Departementet tar opp forslag om at en ikke ervervsprøvet enkepensjon fra tjenestepensjonsordning ikke skal samordnes med enkens egen opptjente tilleggspensjon fra folketrygden. Det vil være nødvendig å gi departementet fullmakt til å gi nærmere regler.»

Forslaget ble forkastet av Stortingets sosialkomite, som uttalte i Innst. O. nr. 80 for 1978-79:

«Komiteen finner at det foreliggende forslag innebærer en ikke ubetydelige forbedring av samordningssbestemmelser som kan virke urimelige. På den annen side har forslaget et meget snevert siktemål. Det bidrar ingenting til å løse problemer som komiteen har nevnt ovenfor, og er snarere med på å fremme nye skjevheter ved at forslaget ikke gjelder ervervsprøvet enkepensjon. Komiteen kan heller ikke i denne forbindelse se bort fra de generelle regler for samordning der det blant annet fastslås at hele tilleggspensjonen skal gå til fradrag i tjenestepensjonen. Ut fra dette og en jamføring med andre samordningspliktige grupper kan ikke komiteen se at denne gruppe enkepensjonister har noe særskilt krav på bedre samordningsregler.

Komiteen kan derfor på det nåværende tidspunkt ikke slutte seg til departementets forslag. Komiteen ber istedet om at forslaget blir sett i sammenheng med alle de innvendinger som komiteen har gitt uttrykk for, og at departementet snarest fremmer forslag som gir en mere helhetlig løsning for enkepensjonister.

Komiteen har rettet departementets lovutkast i overensstemmelse med dette.»

Bestemmelsen i samordningsloven §23 er deretter blitt stående uendret.

I Ot.prp. nr. 38 for 1988-89 har Sosialdepartementet fremsatt forslag om å gi samordningsloven §23 følgende nytt annet ledd:

«Er tilleggspensjonen fra folketrygden tjent opp av to personer som er gift med hverandre, og en av dem dør, skal fradraget i gjenlevendes tjenestepensjon være 55 prosent av avdødes egenopptjente tilleggspensjon, dersom det er avdøde som har tjent opp tjenestepensjon. Dersom det er gjenlevende som har tjent opp tjenestepensjon, skal fradraget være begrenset til gjenlevendes egenopptjente tilleggspensjon. Har medlemmet av tjenestepensjonsordningen ikke tjent opp rett til tilleggspensjon, gjøres ikke noe fradrag. Bestemmelsen i første ledd gjelder tilsvarende.»

Denne bestemmelsen, som ventes behandlet av Odelstinget og Lagtinget i løpet av vårsesjonen 1989, vil såfremt den blir vedtatt overensstemmende med forslaget, medføre at samordningen mellom Ingeborg Ertzaas Bjøraanessets enkepensjon og tilleggspensjon faller bort. Departementet har imidlertid foreslått at bestemmelsen gis virkning fra 1. januar 1989, og at den ikke blir gitt tilbakevirkende kraft.

Den ankende part Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset har presisert at det etter hennes syn må aksepteres at det skjer samordning av pensjons- og trygdeytelser som dekker hverandre, idet ingen kan kreve overpensjonering. Samordning av ytelser som skal dekke forskjellige formål - slik som enkepensjon fra Statens pensjonskasse og tilleggspensjon opptjent utenfor staten - er det imidlertid ikke grunnlag for.

Etter hennes syn følger det direkte av teksten i den aktuelle lovbestemmelse - tilleggslovens §4 slik bestemmelsen lød etter endringen i 1972 - at enkepensjonen ikke skal samordnes med den tilleggspensjon hun selv har tjent opp i ansettelsesforhold utenfor staten. Det foreligger flere tolkingsalternativer. En nærliggende forståelse er at uttrykket «vedkommendes» i bestemmelsens pkt. 2 sikter til gjenlevende, og ikke til det avdøde medlem av Statens pensjonskasse. Konsekvensen av dette blir fullt samordningsfritak for gjenlevende ektefelle som ikke har vært medlem av Pensjonskassen. En annen fortolkning er at uttrykket «tilleggspensjon» i pkt. 1 b bare sikter til den del av den samlete tilleggspensjon som etter bestemmelsen i folketrygdloven §7-4 stammer fra avdøde. Den andel av tilleggspensjonen som er opptjent av lengslevende, må da holdes helt utenfor samordningen. Spesialutreder Torolf Støyva i Riksrevisjonen og tidligere spesialrådgiver Hans Carlson i Statens pensjonskasse har i sine vitneforklaringer uttalt seg i favør av hvert sitt av disse tolkingsalternativer.

Ved tolkingen av den uklare lovbestemmelse en her står overfor, må en gå inn på Stortingets forutsetninger da loven ble gitt. Trygderetten har her oversett betydningen av de forhandlinger som ble ført mellom staten og arbeidstagerorganisasjonene i 1966, både for loven slik den opprinnelig ble vedtatt, og for endringsloven i 1972. At forhandlingene i 1966 ikke førte frem til noen sluttprotokoll, er ikke avgjørende. Kartellets brudd skyldtes således at man ikke ble enige om størrelsen på medlemsavgiften til Pensjonskassen. Det var ingen uenighet mellom noen av partene om at tilleggspensjon som var opptjent ved inntekter som ikke var pensjonsgivende i staten, skulle holdes utenfor samordningen. Det kan ikke være tvilsomt at dette også var Stortingets forutsetning da loven ble gitt og det ble bestemt at Kongen skulle gi nærmere forskrifter om spørsmålet. Herved var også rammen for forskriftene gitt. Slik måtte den opprinnelige lovtekst fra 1966 forstås, og det er intet i endringsloven fra 1972 eller i dens forarbeider som skulle tilsi at forutsetningene fra 1966 er falt bort. I endringsloven er således pkt. 2 blitt til en rent teknisk beregningsregel, som ikke kan ha hatt til hensikt å eliminere det man var enige om i 1966.

Den eneste årsak til de vanskeligheter som har oppstått senere, er at Sosialdepartementet har tolket lovreglene galt.

Det kan ikke legges vekt på det forslag til lovendring som ble forkastet av Sosialkomiteen i 1978. I proposisjonen ga således departementet en feilaktig beskrivelse av gjeldende rett på området, og det var på denne bakgrunn forståelig at komiteen ønsket et forslag til en helhetsløsning.

Det kan heller ikke legges vekt av betydning på Trygderettens praksis, som innskrenker seg til 3 saker innenfor et felt som ikke tidligere har vært vurdert av de ordinære domstoler.

På den annen side har Riksrevisjonen ved en rekke anledninger - fra 1981 og senere - i forbindelse med sine årlige antegnelser til statsregnskapet gitt uttrykk for at Sosialdepartementet ikke har anvendt loven riktig. Samtidig har Stortinget ved behandlingen av saken i de seneste år - sist ved sitt plenumsvedtak av 26. januar 1989 i tilknytning til Innst. S. nr. 82 for 1988-89 - gitt uttrykk for en forståelse av loven som ikke stemmer med Sosialdepartementets. Begge disse forhold må tillegges betydelig vekt som tolkingsmomenter.

Den nå foreliggende proposisjon fra Sosialdepartementet må også sees som en erkjennelse fra departementets side av at man tidligere har tolket loven feil.

Såfremt man ikke anser det for å følge direkte av loven ordlyd at samordning er utelukket, vil man måtte foreta en innskrenkende fortolkning av samordningsregelen, som i praksis vil føre til det samme resultat. En står overfor en uklar lovbestemmelse som fratar borgerne ervervete rettigheter. En slik lovbestemmelse må være presis. Uklarheten må da slå ut i borgernes favør, og loven kan ikke tolkes i strid med forutsetningene fra 1966.

Stortingets etterfølgende uttalelser må i et hvert fall tillegges betydelig vekt som tolkingsmoment. Det er for så vidt vist til Eckhoff: Rettskildelære (2. utgave), 81 flg.

Et generelt rettferdighetssynspunkt, som innebærer at like tilfeller skal behandles likt, må også få anvendelse ved tolkingen. Det er i den anledning vist til at Sosialdepartementets forståelse av reglene innebærer at forskjellige kategorier av enker kommer svært forskjellig ut ved praktiseringen av samordningsreglene.

Subsidiært har Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset gjort gjeldende at den samordning saken gjelder er grunnlovsstridig, slik også trygderettens mindretall kom til. Etter hennes syn er således retten til tilleggspensjon som følge av opptjente pensjonspoeng en økonomisk særrett, som etter grunnloven §97 og §105 ikke kan tas fra henne uten erstatning.

Hun har om grunnlovsspørsmålene særlig vist til professor Asbjørn Kjønstads betenkning om trygderettigheters grunnlovsvern, trykt som vedlegg 4 til NOU 1984:10 om trygdefinansiering, og hvor han konkluderer med at det foreligger grunnlovsvern for dem som har opptjent pensjonspoeng.

Etter hennes syn følger det også av Høyesteretts plenumsdom i Rt-1962-332 - den såkalte statspensjonistdommen - at trygde- og pensjonsrettigheter kan ha en slik styrke at de er grunnlovsvernet, selv om den samordning av statspensjon og alderspensjon som ble prøvet i plenumsdommen, ikke ble ansett som grunnlovsstridig. Dommen er således et moment i hennes favør.

Grunnlovsspørsmålene må også tillegges vekt ved tolkingen av den aktuelle lovbestemmelse, idet denne i utgangspunktet må tolkes slik at den ikke vil komme i konflikt med grunnloven bestemmelser.

Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset har nedlagt slik endelig påstand:

"1. Trygderettens kjennelse av 17. mars 1988 oppheves.

2. Statens Pensjonskasses vedtak om å foreta samordning av Ingeborg Ertzaas Bjøraanessets enkepensjon fra Statens Pensjonskasse med hennes tilleggspensjon fra folketrygden kjennes ugyldig.

3. Statens Pensjonskasse tilpliktes å betale Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset saksomkostninger for lagmannsretten."

Ankemotparten, Staten v/Sosialdepartementet, har vist til at samordning av pensjons- og trygdeytelser i utgangspunktet er et pensjons- og lovgivningspolitisk spørsmål. Stortinget har full frihet til å vedta lovbestemmelser om samordning, og lovgivningen viser en rekke eksempler på samordning av både likeartede og forskjellige ytelser.

Etter statens syn har departementet tolket samordningsloven §23 riktig når det konsekvent har hevdet at det følger av loven at det skal skje samordning i et tilfelle som det foreliggende.

Staten har anført at det ikke kan legges vesentlig vekt på de forhandlinger som fant sted med arbeidstagerorganisasjonene forut for Ot.prp. nr. 38 for 1965-66. Disse viser bare at lovgiveren ønsket størst mulig enighet mellom partene før selve lovarbeidet begynte, og innebærer ingen skranker for den etterfølgende lovgivning. Det er vist til Justisdepartementets brev til Sosialdepartementet av 31. mars 1966, hvor det bl.a. er uttalt:

"Den ting at det har vært ført forhandlinger med Statstjenestemannskartellet om tilpasning av statens pensjons ordninger til folketrygden og at mekling ikke har ført til resultat, antas ikke å binde lovgivningsmyndigheten. Man antar derfor at lovproposisjon kan framsettes på vanlig måte."

Ot.prp. nr. 38 for 1965-66 omhandler samordning både av grunnpensjons- og tilleggspensjonselementet i folketrygden. De spesielle problemer i tilknytning til enkepensjonister er imidlertid ikke særskilt kommentert i proposisjonen.

Loven, slik den ble vedtatt i 1966, er klar i sin ordlyd, og kan bare forstås slik at det ikke skulle gjelde noen begrensninger i adgangen til samordning av tilleggspensjoner fra folketrygden med statspensjonen, så lenge det ikke ble vedtatt begrensende forskrifter i medhold av tilleggsloven §4 nr. 2. Denne bestemmelsen inneholdt imidlertid etter sin opprinnelige ordlyd intet pålegg til forvaltningsmyndighetene om å gi forskrifter, i et hvert fall intet pålegg som borgerne kunne påberope seg. Det er for så vidt vist til Eckhoff: Forvaltningsrett, 213 flg.

I 1972 ble fullmaktsregelen i §4 nr. 2 skiftet ut med en teknisk beregningsregel, som gir rimelige resultater i de fleste tilfeller. Den nye bestemmelsen innførte ingen ny samordningsregel for enkene. Den kan bare forstås slik at "vedkommende" er den person som selv har hatt rettigheter i Statens pensjonskasse. En særregel for enkene måtte i tilfelle ha vært plassert i §4 nr. 1 b - nå samordningsloven §23 nr. 1 b - men det har ikke skjedd. Til grunn for denne unnlatelsen ligger en bevisst politisk avgjørelse fra de lovgivende myndigheters side. Som det fremgår av de siterte uttalelser fra Ot.prp. nr. 20 for 1972-73 bygget således endringsforslaget på et lovutkast fra Pensjonskasseutvalget. Dette lovutkastet inneholdt også et forslag til samordning av enkepensjon og tilleggspensjon. Forslaget hadde følgende ordlyd:

"I enkepensjon (enkemannspensjon) skal det etter tilsvarende regler som nevnt i bokstav a gjøres fradrag for tilleggspensjon fra folketrygden. For enke (enkemann) som får rett til pensjon etter §7-4 i lov om Folketrygd gjøres fradrag bare med beløp hennes egen pensjon forhøyes etter denne bestemmelse."

Dette forslaget er utelatt av departementet i proposisjonen. At man var oppmerksom på det, er ikke tvilsomt. Dette kan bare forstås slik at departementet mente at den nye lovbestemmelse om fiktivfordelene ikke skulle gjelde for enkepensjonistene. Disse er heller ikke særskilt nevnt i proposisjonen.

Også i forbindelse med denne lovendringen forelå det uttalelser fra arbeidstagerorganisasjonene i staten, men disse hadde ikke fremsatt innvendinger mot samordningen av enkepensjon og tilleggspensjon, og må anses for å ha akseptert denne. Dette er også overensstemmende med departementets forståelse av endringsloven. Denne forståelse ble også lagt til grunn ved utarbeidelsen av forskrifter i 1973.

I forbindelse med at tilleggsloven ble inkorporert i samordningsloven i 1979, fremsatte departementet Ot.prp. nr. 36 for 1977-78, hvor det uttrykkelig ble foreslått å endre reglene for enkepensjonistenes vedkommende. I proposisjonen er det redegjort for gjeldende rett og bakgrunnen for endringsforslaget. Dette ble imidlertid forkastet av Sosialkomiteen under henvisning til ønsket om en samlet behandling av de aktuelle spørsmål. Det må legges til grunn at både komiteen og Stortinget har vært klar over hva saken dreiet seg om. Det som skjedde i forbindelse med denne lovendringen, gir ikke grunnlag for noen annen fortolkning av samordningsloven §23.

Ved fortolkningen av bestemmelsen må det videre legges vekt på en langvarig og fast forvaltningspraksis i Sosialdepartementet. Denne praksis har også vært fulgt av Statens pensjonskasse. Andre pensjonskasser, så som Kommunal Landspensjonskasse, har gitt uttrykk for en tilsvarende forståelse av reglene. Departementets praksis støttes også av 3 klare avgjørelser av Trygderetten i årene 1980-1982.

Riksrevisjonens stillingtagen, som først er kommet klart til uttrykk i 1987, skyldes en misforståelse av betydningen av tilbudet til organisasjonene i 1966. Denne misforståelsen er også bakgrunnen for at Statens pensjonskasse har gått inn for en annen forståelse av loven enn det departementet har gjort gjeldende.

Stortingets behandling av saken i de senere år viser at det også foreligger misforståelser hos flere av representantene. Det er i et hvert fall ikke tale om annet enn politiske ytringer, som ikke kan tillegges vekt ved lovtolkingen.

Vedrørende grunnlovsspørsmålet har staten gjort gjeldende at regelverket må sees i sammenheng. Folketrygdloven og de aktuelle samordningsregler ble således gitt samtidig. Det har ikke skjedd noen senere innskrenkninger i de trygdedes rettigheter etter folketrygdloven.

Samordningen skjer etter et bruttosystem, slik at det er pensjonskassens bidrag som reduseres med deler av ytelsene fra folketrygden. Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset mottar således et beløp som tilsvarer den bruttopensjon hun ellers hadde fått fra folketrygden. Det er bare den ene ytelse som er byttet om med en annen.

Etter statens syn er denne problemstilling helt parallell til den som ble avgjort i plenumsdommen i Rt-1962-332, som derfor er av vesentlig betydning som rettskilde i den foreliggende sak.

Det fremgår videre av Stortingsmelding nr. 75 for 1963-64 om folkepensjon at forholdet til grunnloven var vurdert før folketrygdloven ble vedtatt. Med støtte i en uttalelse fra Justisdepartementet ga Sosialdepartementet i meldingen uttrykk for at ingen ville ha noe grunnlovsbeskyttet krav på den kommende folketrygd.

Konsekvensen av Ingeborg Ertzaas Bjøraanessets syn er at enhver samordning av tilleggspensjoner fra folketrygden vil være grunnlovsstridig. Dette kan åpenbart ikke ha vært hensikten da bestemmelsen ble gitt.

Etter statens syn er det mange grunner som taler mot professor Kjønstads syn på grunnlovsvernet. Bl.a. passer det svært dårlig å anvende forsikringssynspunkter i trygdesammenheng.

Staten bestrider således at den foretatte samordning er grunnlovsstridig.

Staten har nedlagt slik endelig påstand:

"Trygderettens kjennelse av 17. mars 88 stadfestes."

Lagmannsretten er kommet til at Trygderettens kjennelse hviler på en feilaktig forståelse av bestemmelsen i samordningsloven §23 - tidligere tilleggsloven §4 - og at Trygderettens kjennelse følgelig må bli å oppheve i medhold av trygderettslovens §23. Samtidig blir Statens pensjonskasses vedtak om samordning å kjenne ugyldig, overensstemmende med Ingeborg Ertzaas Bjøraanessets påstand.

Etter lagmannsrettens syn gir ikke samordningsloven §23 hjemmel for å foreta den samordning som har funnet sted i det foreliggende tilfelle.

Selve bestemmelsen er etter sin ordlyd uklar og vanskelig tilgjengelig. Lovteknisk er den svakt oppbygget. Hovedregelen om samordning av enkepensjon er pkt. 1 b, hvoretter det "etter tilsvarende regler som nevnt i bokstav a" skal gjøres fradrag i enkepensjonen for tilleggspensjon fra folketrygden. Pkt. 1 a gir uttrykk for hovedregelen om full samordning "med slik begrensning som måtte følge av punkt 2". Henvisningen fra pkt. 1 b til pkt 1 a innebærer da at fiktivfordelsregelen i pkt. 2 er en av de "tilsvarende regler" som skal gi grunnlag for samordningsfradrag ved samordning av enkepensjon og tilleggspensjon.

Etter lagmannsrettens syn gir ikke selve lovteksten noe klart svar på hvilken tilleggspensjon som kan samordnes med enkepensjonen med hjemmel i samordningsloven §23 pkt. 1 b. Loven kan forstås slik at det er tale om den tilleggspensjon som er opptjent direkte av gjenlevende selv. Bestemmelsen kan imidlertid også leses slik at samordningsadgangen er begrenset til den del av gjenlevendes samlete tilleggspensjon som etter bestemmelsen i folketrygdloven §7-4 skriver seg fra førstavdødes opptjening.

Selve lovteksten gir heller ikke grunnlag for noen klar forståelse av hvem det siktes til med uttrykket "vedkommendes" i pkt. 2. Når dette sees i sammenheng med henvisningen til "etter tilsvarende regler" i pkt. 1 b, åpner det rent språklig både for den forståelse at "vedkommende" er det avdøde medlem av vedkommende pensjonsordning, slik staten har gjort gjeldende, og for den forståelse at "vedkommende" er adressaten for samordningsvedtaket, slik Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset har gjort gjeldende. Ordlyden forutsetter således ikke med nødvendighet at adressaten for vedtaket er medlem av vedkommende pensjonsordning. Lovteksten kan også forstås slik at samordning bare skal skje i den utstrekning adressaten for samordningsvedtaket er medlem.

Lagmannsretten er etter dette kommet til at selve lovteksten ikke gir noe klart svar på hvorledes loven i det foreliggende tilfelle er å forstå.

Spørsmålet blir så om loven forarbeider kan kaste nærmere lys over lovforståelsen.

Lagmannsretten er enig med Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset i at en ved vurderingen av forarbeidenes betydning ikke kan se isolert på forarbeidene til endringsloven fra 1972, men at en også må trekke inn forarbeidene til tilleggsloven i sin opprinnelige form fra 1966, og de forutsetninger loven da bygget på.

Det er ingen uenighet mellom partene om at en lovtekst overensstemmende med statens tilbud til organisasjonene ikke hadde medført samordning i det foreliggende tilfelle. Det må også legges til grunn at årsakene til at Statstjenestemannskartellet brøt forhandlingene, slik at det ikke ble undertegnet noen sluttprotokoll, ikke hadde noen sammenheng med samordningen av enke- og tilleggspensjoner.

De uttalelser fra 14-15 i Ot.prp. nr. 38 for 1965-66 som er gjengitt foran, kan vanskelig forstås annerledes enn at departementets intensjon var at hovedreglene for samordning av tilleggspensjon skulle være slik det fremgår av statens tilbud. Det ble imidlertid gitt uttrykk for at behovet for detaljreguleringer gjorde det lite hensiktsmessig å ta reglene inn i lovteksten. Det ble videre uttalt at det ikke ville bli aktuelt å anvende reglene for så vidt angår alderspensjoner før i 1969. Det ble således ikke ansett nødvendig å ha detaljreguleringen av disse spørsmål klar samtidig med at tilleggsloven for øvrig trådte i kraft. Organisasjonene hadde også tatt uttrykkelig forbehold om å få seg forelagt reglene på forhånd.

På denne bakgrunn er lagmannsretten kommet til at det følger av selve tilleggsloven fra 1966 og dens forarbeider at de forskrifter som skulle gis i medhold av pkt. 2, skulle bygge på en forutsetning om at tilleggspensjoner opptjent utenfor Statens pensjonskasse ikke skulle samordnes, og at det bare var den tekniske gjennomføring av reglene som skulle tilpasses ved forskriftene. Denne forutsetning ga således rammen for forskriftene.

Årsaken til at forskriftene ikke forelå på det forutsatte tidspunkt, er ikke opplyst.

Ved lovendringen i 1972 ble fiktivfordelsregelen i pkt. 2 innført i stedet for de forutsatte forskrifter. Hovedbestemmelsen for samordning av enkepensjoner i §4 nr. 1 b ble ikke forandret.

I Ot.prp. nr. 20 for 1972-73 er det gitt uttrykk for at det som først og fremst kompliserte situasjonen, var at Statens pensjonskasse og folketrygden hadde ulike bestemmelser når det gjaldt fastsetting av pensjonsgrunnlag og utregning av pensjoner. Det er deretter pekt på behovet for samordningsfritak for statstjenestemenn med bistillinger og andre biinntekter som er pensjonsgivende i folketrygden. Det er det siste forhold som var bakgrunnen for innføringen av fiktivfordelsregelen. Lagmannsretten har forstått det slik at denne som hovedregel vil gi et økonomisk resultat for vedkommende pensjonist som tilsvarer det han ville ha fått hvis hovedregelen hadde blitt formulert overensstemmende med statens opprinnelige tilbud til partene.

De spørsmål som kunne oppstå ved tilpasning av fiktivfordelsregelen til samordningsbestemmelsen for enkepensjon i §4 nr. 1 b, er ikke nevnt i proposisjonen. Problemene i tilknytning til samordning av enkepensjoner eller andre problemer som kan oppstå når pensjonsgrunnlagene stammer fra forskjellige personer, er i det hele tatt ikke berørt. Det brev fra arbeidstagerorganisasjonene som staten har påberopt seg, og som er trykt som vedlegg til Innst. O. nr. 16 for 1972-73 - hvor Sosialkomiteen uten nærmere begrunnelse tiltrådte departementets forslag - kan heller ikke sees å ha berørt det samordningsproblem saken gjelder.

Lagmannsretten må etter dette legge til grunn at det ikke var lovgiverens hensikt at innføringen av fiktivfordelsregelen i 1972 skulle medføre noen realitetsendring i forhold til det som var forutsatt i 1966, og at det var andre forhold enn problematikken i tilknytning til samordningen av enkepensjoner som lå bak lovendringen. På denne bakgrunn er lagmannsretten kommet til at tilleggsloven §4 - slik den lød etter lovendringen i 1972 - fortsatt måtte forstås overensstemmende med forutsetningene da de aktuelle samordningsbestemmelser ble innført i 1966, om at enhver tilleggspensjon som stammet fra ansettelsesforhold utenfor staten, som hovedregel skulle holdes utenfor samordningen, og at dette skulle gjelde i forhold til samtlige statspensjoner, inklusive enkepensjon.

Dette medfører at Sosialdepartementets forskrifter fra 1973 og departementets etterfølgende praksis har bygget på en feilaktig forståelse av bestemmelsen i tilleggsloven §4. Departementets redegjørelse for gjeldende samordningsbestemmelser i Ot.prp. nr. 36 for 1977-78 bygger på den samme feilaktige fortolkning. På denne bakgrunn kan det etter lagmannsrettens syn ikke trekkes konklusjoner verken i den ene eller annen retning av den omstendighet at Sosialkomiteen i Innst. O. nr. 80 for 1978-79 forkastet forslaget og ba om at "departementet snarest fremmer forslag som gir en mere helhetlig løsning for enkepensjonister."

Ved fortolkningen kan lagmannsretten ikke se bort fra at Stortinget i plenumsvedtaket av 26. januar 1989 har gitt uttrykk for at den riktige forståelse av bestemmelsen er den som Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset har gjort gjeldende.

Det bør etter lagmannsrettens syn også legges vekt på at Sosialdepartementets forståelse og praktisering av samordningsbestemmelsen fører til ulik behandling av enkepensjonister, idet de som er i Ingeborg Ertzaas Bjøraanessets situasjon, kommer langt dårligere ut økonomisk enn det store flertall. Denne forskjellsbehandling virker tilfeldig, og lar seg vanskelig begrunne. Det synes også å være denne forskjellsbehandling som er hovedårsaken til at Sosialdepartementet nå har tatt initiativ til en lovendring.

På den annen side finner en ikke å kunne legge noen vesentlig vekt på de tre kjennelser av Trygderetten som er påberopt. Det samme gjelder Sosialdepartementets praksis ved anvendelsen av loven, og de synspunkter i forskjellige retninger som er kommet frem fra Riksrevisjonen, Justisdepartementet og Statens pensjonskasse.

Etter dette blir Trygderettens kjennelse å oppheve og Statens pensjonskasses samordningsvedtak, som bygger på den samme feilaktige rettsanvendelse, å kjenne ugyldig, overensstemmende med Ingeborg Ertzaas Bjøraanessets påstand. Dette vil medføre at hun har krav på etterbetaling av enkepensjon fra Statens pensjonskasse, beregnet slik at hun for hele etterbetalingsperioden nyter godt av fiktivfordelsregelen i samordningsloven §23 nr. 2. Selve beregningen av det beløp som skal etterbetales, må foretas av Pensjonskassen.

Ingeborg Ertzaas Bjøraanessets subsidiære anførsel om at den foretatte samordning er i strid med grunnloven §97 og §105, er det etter dette ikke nødvendig å ta standpunkt til.

Lagmannsretten vil ikke unnlate å peke på det prinsipielt uheldige i at en lovregel har vist seg å være så vanskelig å sette seg inn i som i det foreliggende tilfelle, ikke bare for dem den direkte angår, men for de aller fleste som har hatt befatning med bestemmelsen. Dette har også en rekke ganger vært fremhevet fra representanthold under Stortingets debatter om samordningsbestemmelsene.

Saksomkostningsspørsmålet må bli å avgjøre etter bestemmelsene i tvistemålsloven §172, §173, §174, §175, §176, §177, §178, §179. Staten har tapt saken fullstendig, og lagmannsretten er kommet til at Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset bør få sine saksomkostninger dekket i medhold av tvistemålsloven §172 første ledd. Omkostningene er oppgitt til kr 78 500,-, hvorav kr 75 000,- utgjør salær. Lagmannsretten har intet å bemerke til oppgaven, som legges til grunn for omkostningsavgjørelsen.

Dommen er enstemmig.

Domsslutning:

1. Trygderettens kjennelse oppheves.

2. Statens Pensjonskasses vedtak om å foreta samordning av Ingeborg Ertzaas Bjøraanessets enkepensjon fra Statens Pensjonskasse med hennes tilleggspensjon fra folketrygden kjennes ugyldig.

3. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Staten v/Sosialdepartementet 78.500 - syttiåttetusenfemhundre - kroner til Ingeborg Ertzaas Bjøraanesset innen 2 - to - uker fra dommens forkynnelse.