LE-1989-345
| Instans: | Eidsivating lagmannsrett |
|---|---|
| Dato: | 1990-12-10 |
| Publisert: | LE-1989-00345 |
| Stikkord: | |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | LE-1989-00345 D Nr. 345/89, hl.nr. 578/89 og LE-1989-00495. |
| Parter: | Ankende part: Gunnar Jensen (Prosessfullmektig: Advokat Terje Nordvi, Oslo). Motpart: Staten v/Finansdepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadv. v/advokat Hans Petter Graver). I ankesak nr. 495/89, hl.nr. Staten v/Fiskeridepartementet - Lofoten Trålerrederi A/S Ankende part: Staten v/Fiskeridepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadv. v/advokat Hans Petter Graver). Motpart: Lofoten Trålerrederi A/S (Prosessfullmektig: Tor Eggesvik, Oslo). |
| Forfatter: | Lagdommer Hans Petter Lundgaard, formann. Lagdommer Odd Jarl Pedersen. Ekstraordinær lagdommer Olaf Hagen |
| Lovhenvisninger: | Lov om regulering av fiskerideltagelsen (1972), Foreldelsesloven (1979) §3, Grunnloven (1814) §105, §97, Tvistemålsloven (1915) §172, §176, §180, Lov om regulering av fiskerideltagelsen (1972) §10, §9 |
Saken gjelder krav om erstatning fra trålrederier som i 1981 ga opp trålkonsesjon for fiske etter torsk.
Hvert år fastsetter departementet hvor stor totalkvote som den norske trålerflåte kan fiske av den norsk arktiske torskestammen. Denne totalkvote fordeles igjen på fartøysgrupper og innen fartøysgruppene på det enkelte fartøy med konsesjon.
På slutten av 1970 årene hadde trålnæringen økonomiske problemer. Samtidig var det på det rene at fangstgrunnlaget ville forverres ut over i 1980 årene. For å hindre konkurser i næringen, mente myndighetene at det var nødvendig med kapasitetsreduserende tiltak og gjeldssanering i de rederier som deltok i fisket. I fersk- og rundfisktrålflåten tok Fiskeridepartementet sikte på en reduksjon i kapasiteten på ca 25 %. I mars 1981 sendte departementet ut et brev til flerbåtsrederiene. Det inneholdt et tilbud om å gi opp en eller flere konsesjoner, mot økonomisk støtte, og følgende utsagn om fremtidige kvotetildelinger:
"Ved gjennomføringen av kapasitetsreduksjonen er det lagt vekt på at det ikke skal skje vesentlige forskyvninger i råstoffgrunnlaget mellom rederier og regioner. Inntil mer hensiktsmessige løsninger måtte framstå vil derfor tildelingen av kvoter ta utgangspunkt i det antall kvoteberettigede fartøyer rederiet/driftsenheten hadde pr. 1 januar 1980. Kapasitetsreduksjonen vil således ikke få betydning for fangstkvotene til det enkelte rederi. Kvoten til det/de fartøy som går ut, blir å fordele på de gjenværende fartøy i rederiet." Spørsmålet i saken er om departementet gjennom den siterte uttalelse har avgitt et bindende tilsagn og derved bundet sin fordelingskompetanse for fremtidige år. De rederier som deltok i ordningen skulle i så fall ha forhøyede kvoter for sine gjenværende fartøyer, tilsvarende den samlede kvote rederiene ville ha fått hvis de ikke hadde deltatt i ordningen. Rederiene mener at de ikke har fått så høye kvoter som lovet, og krever erstatning. De gjør gjeldende at staten allerede fra og med fiskeåret 1981 brøt sitt tilsagn.
Staten gjør prinsipalt gjeldende at den har oppfylt de tilsagn som ble gitt, og subsidiært at den ikke har pådradd seg erstatningsplikt ved ikke å oppfylle.
Jensengruppen bestod av tre rederier med hvert sitt fartøy med konsesjon. Det var Bugøyfisk A/S som eide "Bugøyfisk", Mehamn Havfiskeselskap A/S som eide "Mehamntrål" og Nordkyntrål A/S som eide "Nordkyntrål". For å bli med på ordningen måtte Jensengruppen gi opp en konsesjon. Fiskeridepartementet satt imidlertid som forutsetning at Bugøyfisk ble beholdt. "
Mehamntrål" ble tatt ut at fisket og ombygd til "stand-by skip" for oljevirksomheten. Som nevnt inneholdt ordningen også økonomisk støtte til de rederier som deltok med kapasitetsreduserende tiltak. Jensen gruppen fikk tilsammen kr. 16.250.000,- i støtte. Mehamntrål A/S fikk utbetalt kr. 5.500.000,- i salgstøtte ved salget av "Mehamntrål", og fikk avskrevet et likviditslån på kr. 6.000.000,-. Bugøyfisk A/S fikk kr. 6.700.000,- i refinansieringstilskudd, og et likviditetslån på kr. 300.000,- avskrevet. Nordkyntrål A/S fikk et refinansieringstilskudd på kr. 2.500.000, og fikk avskrevet et likviditetslån på kr. 650.000,-.
Lofoten Trålerrederi A/S hadde 7 trålere med konsesjon. Departementets tilbud forutsatte at rederiet ga opp to av konsesjonene. Dessuten forutsatte departementet at Lofoten Trålerrederi skulle behandles som en enhet sammen med Finnmark og Lofoten Havfiskeselskap A/S. Lofoten trålerrederi eide 40 % av aksjene i Havfiskeselskapet. Dette selskapet hadde to trålere, men bare en av dem hadde konsesjon. Av disse ble selskapet pålagt å kondemnere fartøyet uten konsesjon.
Lofoten Trålerrederi mottok kr. 2.000.000,- i refinansieringstilskudd og kr. 4.500.000,- i salgstøtte for "Stamsund", og fikk videre avskrevet et likviditetslån med kr. 6.537.142.80. Det utgjør tilsammen kr. 13.037.142.80. Rederiet fikk også salgstøtte på kr. 5.000.000,- for "Lofoten III", men dette beløp ble senere tilbakebetalt.
Havfiskeselskapet mottok et refinansieringstilskudd med kr. 4.800.000,- og fikk avskrevet et likviditetslån med kr. 1.800.000,-. Tilsammen mottok selskapet støtte for kr. 6.600.000,-. Lofoten Trålrederier og Havfiskeselskapet ble fusjonert i 1983. Til sammen ga de to selskapene opp to av åtte konsesjoner.
Den ordning departementet foreslo for rederiene inneholdt således en finansiell del som ga rederiene økonomisk støtte, og en kapasitetsreduserende del som påla rederiene å gi opp konsesjoner. Om sammenhengen mellom disse delene, het det i tilbudsbrevet:
"Departementet vil presisere at det ovennevnte tilbud om refinansiering og gjeldssanering er betinget av at selskapene under ett gjennomfører den nevnte kapasitetsreduksjonen. Gjeldssaneringen og utbetalingen av beløpet til refinansiering vil således først kunne foretas når den nødvendige kapasitetsreduksjonen er gjennomført."
Tildelingen av fiskekvoter på de fartøyer som har konsesjon foretas som nevnt årlig. Først bestemmes totalkvoten. Den er bestemt ut fra hvilken beskatning torskestammen tåler. Totalkvoten fordeles deretter på de forskjellige trålertyper, ferskfisktrålere, rundfisktrålere, saltfisktrålere og fabrikktrålere. Ved tildelingen gis hver trålertype et vekttall (kvotefaktor) som kan endres fra år til år. Endelig fordeles vedkommende trålergruppes kvote innbyrdes på de fartøyer innen gruppene som har konsesjon. I forskrift av 23. desember 1980 fikk de rederier som hadde gitt opp konsesjoner, for fiskeåret 1981 tildelt kvoter basert på det antall konsesjonsberettigede fartøyer de hadde i 1980, før saneringen. Men for fisket i 1982 ble ordningen med rederikvoter forlatt. Som en overgangsordning fikk de rederier som hadde gitt opp konsesjonen en ekstrakvote på 2.000 tonn til fordeling. I en pressemelding av 23. desember 1981 da ordningen med rederikvoter ble forlatt, uttalte departementet bl.a.
"For å løse de spesielle overgangsproblemer som kapasitetsreduksjonen i trålerflåten har medført, er det avsatt en egen kvote på 2.000 tonn. Denne kvoten, som er en engangsordning for 1982, skal etter nærmere regler fordeles på de rederier med flere båter innen ferskfisk- og rundfrysetrålerflåten som har medvirket til kapasitetsreduksjon.
For fremtiden tar Fiskeridepartementet sikte på å fordele trålerkvoten etter tradisjonelle fordelingsnøkler for de ulike trålertyper. Pr. 1. januar 1982 er det 56 ferskfisktrålere, 4 rundfrysetrålere, 9 saltfisktrålere og 11 fabrikktrålere i Norge. På grunnlag av den forventede deltakelsen i trålfisket i 1982, kan ferskfisk- og rundfrysetrålerne påregnes å fiske ca 40.500 tonn, saltfisktrålerne ca 6.900 tonn og fabrikktrålerne ca 10.600 tonn. Småtrålernes fiske anslås til ca 3.000 tonn."
Departementet ga også en ekstrakvote for fiskeåret 1983. Kvoten var på 1.000 tonn. I forskriftene for de senere år ble det ikke gitt noen særskilt kompensasjon som følge av saneringen i 1981.
Ved stevning av 15. juni 1987 til Oslo byrett gikk Gunnar Jensen personlig til sak mot Staten ved Fiskeridepartementet. Mehamn Havfiskselskap A/S gikk konkurs i 1986. Bugøyfisk A/S er under avvikling. "Bugøyfisk" ble solgt i 1985 for kr. 18.250.000,-. Kjøperen fikk konsesjon. Nordkyntrål A/S er uvirksom. "
Nordkyntrål" ble solgt i 1984. Gunnar Jensen la for byretten ned påstand om at han personlig hadde rett til torsketrålkonsesjon på dertil egnet båt, og at han ble tilkjent erstatning.
Lofoten Trålerrederi A/S tok den 15. desember 1988 ut stevning ved Oslo byrett mot Staten v/Fiskeridepartementet. Selskapet har i hele tiden drevet aktivt fiske. Også Lofoten Trålerrederi nedla for byretten påstand om at selskapet skulle gis to torsketrålkonsesjoner til ferskfisktrålere etter eget valg, og erstatning etter rettens skjønn.
Oslo byrett forenet de to søksmål til felles behandling. Dom ble avsagt 8. februar 1989. Staten v/Fiskeridepartementet ble frifunnet i saken som Gunnar Jensen hadde anlagt. Byretten kom til at Gunnar Jensen personlig ikke hadde noe krav å gjøre gjeldende. Eventuelle krav tilkom hans selskaper.
Dommen hadde slik slutning:
"1. Staten v/Fiskeridepartementet frifinnes.
2. Gunnar Jensen betaler innen 14 - fjorten - dager fra dommens forkynnelse kr. 15.000,- - femtentusen - i saksomkostninger til Staten v/Fiskeridepartementet."
Lofoten Trålerrederi A/S nådde fram med sin erstatningspåstand. Byretten kom til at departementet hadde gitt et bindende tilsagn om rederikvote for et tidsrom som tilsvarte de bortsanerte tråleres antatte gjenværende levetid som egnede fangsfartøyer. Erstatningen ble satt til kr. 4.100.000,-.
Dommen hadde slik slutning:
"1. Staten v/Fiskeridepartementet betaler til Lofoten Trålerrederi A/S kr. 4.100.000,- - firemilloneretthundretusen - med tillegg av 18 - atten - % renter p.a. fra 29. januar 1989 til betaling skjer.
Oppfyllelsesfristen er 14 - fjorten - dager fra dommens forkynnelse.
2. Forøvrig frifinnes Staten v/Fiskeridepartementet.
3. Saksomkostninger tilkjennes ikke."
Staten ved Fiskeridepartementet har i rett tid påanket dommen i saken mot Lofoten Trålerrederi, ankesak nr. 495/89, med påstand om frifinnelse. Rederiet aksepterte byrettens dom når den kom til at det ikke var hjemmel for å tildele selskapet nye konsesjoner. Men selskapet har tatt til motmæle og har motanket over byrettens erstatningsfastsettelse.
Gunnar Jensen har i rett tid påanket dommen. Også han har akseptert at det ikke er hjemmel for å tildele ham ny konsesjon. Kravet fra Jensen for lagmannsretten gjelder derfor bare krav om erstatning. Etter byrettens dom har Gunnar Jensen fått seg overdradd tvistegjenstanden fra bostyret i Mehamn Havfiskeselskap A/S, avviklingsstyret i A/S Bugøyfisk og fra generalforsamlingen i A/S Nordkyntrål.
Ankesakene har vært forenet til felles behandling også for lagmannsretten. Hovedforhandlingene ble holdt i Oslo Tinghus i dagene 12.-16. november 1990. Dokumentasjon og bevisførsel fremgår av rettsboken.
For lagmannsretten er partene enige om hvilke beløp rederiene har tapt for de enkelte år forutsatt at de har krav på å bli stilt økonomisk som om de hadde krav på å få beholde rederikvoten frem til og med 1988. For Lofoten Trålerrederi vil tapet, basert på en tapt rederikvote, utgjøre: 1.982.900.000,- 1.983.850.000,- 19.841.600.000,- 19.851.750.000,- 19.864.000.000,- 19.875.500.000,- 19.882.750.000,- SUM 17.350.000
Sakene står i faktisk henseende i samme stilling som for byretten. Men partene har for lagmannsretten kommet med endrede rettslige anførsler.
Saksforholdet ut over det som ovenfor er gjengitt og partenes anførsler for byretten, fremgår av byrettens utførlige dom.
Gunnar Jensen og Lofoten Trålerrederi A/S har for lagmannsretten kommet med sammenfallende anførsler når det gjelder spørsmålet om staten er erstatningsansvarlig. De vil i det følgende bli benevnt "rederiene" når det ikke er nødvendig å sondre mellom dem.
Rederiene har i det vesentlige anført at staten ikke har oppfylt sitt løfte i tilbudsbrevet av april 1980. Som kompensasjon for at rederiene tok ut av fisket fartøyer med konsesjon, skulle rederiene ved fremtidige kvotetildelinger stilles slik at kvoten relativt sett ikke skulle reduseres vesentlig i forhold til de rederier som ikke var med på ordningen. Bare for 1981 ble tilsagnet oppfylt. Den ekstrakvote som rederiene ble tildelt i 1982 og 1983, ga på langt nær tilstrekkelig kompensasjon.
Tilbudsbrevets ordlyd er klar om kvotetildelingen. Det skulle ikke skje vesentlige forskyvninger i råstoffgrunnlaget mellom rederiene, og det ble sagt uttrykkelig at de rederier som deltok i kapasitetsreduksjonen, skulle få kvoter som i det vesentlige skulle tilsvare den samlede kvote rederiene ville ha fått uten å delta i saneringen. Dette følger av ordlyden når det uten forbehold om midlertidighet sies at det "ikke skal skje vesentlige forskyvninger i råstoffgrunnlaget mellom rederier". Dette fremtrer som det prinsipielle tilsagn. Når det i neste setning sies at tildelingen av kvoter skal ta utgangspunkt i fartøysantallet pr. 1. januar 1980 "inntil mer hensiktsmessige løsninger måtte fremstå", refererer det midlertidige seg til hvorledes prinsipptilsagnet om uforandrede kvoteforhold mellom rederiene skulle gjennomføres. Denne del av avtalen som gjaldt tildelingen av råstoff, har staten misligholdt. At totalkvoten har gått opp, slik at de deltakende rederier har fått økende kvoter, er uten betydning. Ordningen inneholdt også tilbud om økonomisk støtte til de deltakende rederier. Denne finansielle del av tilbudet har staten oppfylt.
Rederiene har bestridt at det i den tilleggsinformasjon som gikk ut om ordningen, kom frem noe som kunne tyde på at den var ment som en kortvarig ordning.
Når tilsagnet om rederikvoter ikke er gjort midlertidig, må det tolkes slik at det skulle gjelde for båtenes gjenværende levetid slik som byretten har lagt til grunn. Alternativt måtte ordningen gjelde inntil totalkvoten ble så stor at den ga grunnlag for regningssvarende drift for de deltakende rederier uten ekstrakvotene. Det var først i 1987 at slik forbedring inntrådte. Men som følge av de dårlige årene i 1981 - 1984 hadde rederiene krav på å få beholde rederikvotene også i 1987 og 1988.
Rederiene har anført at lov om deltakelse i fiske av 16. juni 1972 hjemler ordningen med rederikvoter. Departementet kunne også binde sin myndighet ved å gi tilsagn om at ordningen skulle vare ved. Det er ikke tale om noe stort inngrep i den fiskeripolitiske handlefrihet. Bindingen gjaldt bare enkelte rederier innenfor en fartøysgruppe.
Ordningen har ut fra en totalvurdering karakter av å være kontraktsrettslig. Når staten misligholder sin plikt, blir den ansvarlig på objektivt grunnlag. Staten er også ansvarlig på subjektivt grunnlag. Staten har med vitende og vilje unnlatt å oppfylle sine løfter som følge av et endret fiskeripolitisk syn etter regjeringskiftet i 1981. På begge grunnlag har rederiene krav på å bli stilt økonomisk som om tilsagnet var blitt oppfylt.
For det tilfelle at tilsagnet skulle være ugyldig, har rederiene anført at departementet var legitimert til å binde staten. Hvis staten ikke finnes å være bundet av løftet etter sitt eget innhold ut fra legitimasjonsvirkning, har rederiene anført at departementet har utvist uaktsomhet ved å gi et tilsagn som ga rederiene berettigede forventinger om en varig ordning.
Rederiene har på disse grunnlag krav på å bli stilt økonomisk som om de hadde fått rederikvote for årene 1982 til 1988. Partene er som foran nevnt for lagmannsretten blitt enige om tapets størrelse for de enkelte år.
Subsidiært har rederiene gjort gjeldende at de har krav på å bli stilt økonomisk som om de ikke hadde deltatt i ordningen. For det tilfelle har Gunnar Jensen vist til at Jensen-gruppen i 1980 ønsket å selge "Bugøyfisk". Den var da verd 22 millioner kroner. Den ble solgt i 1985 for kr. 18.250.000,- slik at tapet ble kr. 3.750.000,- pluss rente av beløpet fra 1981. I tillegg oppstod det et tap fordi "Bugøyfisk" var dyrere i drift enn "Mehamntrål" som Jensen-gruppen ønsket å selge. Endelig kommer tapet ved å måtte gi opp en trålkonsesjon. Selv om departementet ikke vil innrømme det, er det på det rene at konsesjonene har en verdi ved salg. Etter redernes mening har en trålkonsesjon en verdi mellom 6 - 10 millioner kroner. Tilsammen ble Jensen-gruppen påført et tap på 16 millioner ved å innlate seg på ordningen. Fra dette beløp må trekkes den økonomiske støtte som var avhengig av at selskapene ga fra seg en av konsesjonene. Jensengruppen fikk kr. 6.500.000,-. Av dette beløp gjelder kr. 6.500.000 salgsstøtte for salg av "Mehamntrål". Staten kan ikke kreve tilbake dette beløp, slik at staten bare skal godskrives 10 millioner. Jensen-rederiene har således tapt 6 millioner.
Lofoten Trålerrederi har drevet fiske i hele perioden. Av driftsresultatet fremgår at selskapet har hatt følgende overskudd før ordinære avskrivninger med drift av 5 båter. 19.823.069,- (613.800,-) 19.833.846,- (769.200,-) 19.843.244,- (648.800,-) 19.853.581,- (716.200) 198.618.183,- (3.636.600,-) 1.987.340.93,- (6.818.600,-) 19.888.741,- (1.748.200,-)
Tallene i parentes utgjør det gjennomsnittlige overskudd pr. båt. Rederiet ga fra seg to konsesjoner slik at bruttotapet utgjør det dobbelte. Herfra må trekkes kr. 300.000,- pr. båt pr. år i sparte avskrivninger. Tapet blir således for 1.982.627.600,- 1.983.938.400,- 1.984.697.600,- 1.985.832.400,- 19.866.673.200,- 198.713.059.200,- 19.882.896.400,-.
Lofottrål mottok kr 6,5 millioner i støtte. Med en gjennomsnittsrente på 11 % representerte det et driftstilskudd på kr. 715.000,- pr. år.
Rederiene har bestridt statens anførsel om at deres krav er foreldet. Det er ikke holdbart å operere med suksessiv foreldelse for hvert år slik som byretten har gjort. Staten skulle prestere sin ytelse over et tidsrom. Redernes krav faller som et kontraktsmessig erstatningskrav, inn under foreldelsesloven §3 nr. 2. Staten misligholdt sin forpliktelse først når det hadde funnet sted en vesentlig forskyvning i råstofftildelingen i disfavør av de rederier som deltok i ordningen. Selv om rederiene fremmer et erstatningskrav, begynner ikke foreldelsesfristen å løpe før misligholdet er vesentlig. I det løpende kontraktsforhold mellom staten og rederiene utviklet misligholdet seg gradvis. Først gikk departementet i 1982 fra rederikvotene, og innførte tilleggskvoter. Denne ordning ble forlatt i 1984. Da stod rederiene uten noen form for kompensasjon, men det var først i 1986 at de ble klar over at staten definitivt ikke ville oppfylle. I brev av 14. april 1986 til Jensengruppen uttalte departementet at det mente at staten hadde oppfylt sine forpliktelser. Rederiene har endelig bestridt at de har utvist klanderverdig passivitet og på det grunnlag forspilt sitt erstatningskrav. Gunnar Jensen rettet flere henvendelser til departementet og opptrådte herunder også som fullmektig for Lofoten Trålerrederi.
Gunnar Jensen har i ankesak nr. 345/89 nedlagt slik påstand:
"1. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale Gunnar Jensen kr. 8.675.000,- med tillegg av 18 % rente p.a. fra 29. juli 1987 og til betaling skjer.
2. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale Gunnar Jensen saksomkostninger for byretten og for lagmannsretten."
Lofoten Trålerrederi A/S har i ankesak nr. 459/89 nedlagt slik påstand:
"I hovedanken:
1. Oslo byretts dom av 8. februar 1989 stadfestes.
2. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale Lofoten Trålerrederi A/S saksomkostninger for byrett og lagmannsrett.
I motanken:
1. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale Lofoten Trålerrederi A/S er erstatningsbeløp i tillegg til beløpet fastsatt i byrettens dom, fastsatt etter rettens skjønn og begrenset oppad til kr. 13.250.000,-, med tillegg av 18 % rente fra 29. januar 1989 til betaling skjer.
2. Staten v/Fiskeridepartementet dømmes til å betale Lofoten Trålerrederi A/S saksomkostninger for byrett og lagmannsrett." Staten v/Fiskeridepartementet har for lagmannsretten i det vesentlige anført at det må legges et forvaltningsrettslig perspektiv på den ordning departementet tilbød i 1981. Den gjelder fordelingen av ressursgrunnlaget for et viktig fiskeri. Å fordele slike kvoter tilhører det klassiske område for myndighetsutøvelse. Hvert år fastsettes i forskriftsform totalkvoten for trålfiske etter norsk-arktisk torsk. Samtidig fordeles kvoten på de forskjellige fartøysgrupper. Fordelingen innen hver fartøysgruppe på de enkelte rederier foretas deretter ved enkeltvedtak. Departementet hadde ikke kompetanse til å binde sin tildelingsmyndighet i en slik utstrekning som rederiene anfører, og departementet har ikke bundet staten. Det forvaltningsrettslige utgangspunkt er at det skal meget til for at forvaltningsmyndighet skal ansees forhåndsbundet. Jo mer vidtgående binding det er tale om, jo mer skal det til av sikre holdepunkter.
I dette tilfelle vil det være tale om at departementet har bundet forskriftsmyndighet for et langt tidsrom, og derigjennom gitt fra seg et viktig politisk styringsmiddel. Når den totale torskekvote går nedover, vil den interne fordeling på fartøysgrupper og på rederiene innen fartøysgruppene, være det eneste tilgjengelige styringsmiddel. En slik binding ville dessuten kunne få konsekvenser som ikke kunne forutsees på bindingstidspunktet. Ut fra dette må de formuleringer som ble brukt i tilbudsbrevet tolkes innskrenkende slik at det ikke ble skapt individuelle kvoterettigheter for bestemte rederier. Også rederiene måtte forstå at departementet ikke kunne binde sin myndighet på en slik måte.
For det tilfelle at departementet må ansees å ha gitt tilsagn om fremtidige individuelle rederikvoter, oppstår spørsmålet om det nærmere innhold i tilsagnet. Staten har anført at bindingen ikke gikk lenger enn til å sikre at de rederier som deltok i ordningen, beholdt sin andel av den kvote som ble tildelt flerbåtsrederiene innen ferskfisk- og rundfrysetrålergruppen i tidsrommet 1980-88. En oppstilling viser at hverken Jensengruppen eller Lofoten Trålerrederi har kommet vesentlig dårligere ut.
Skulle tilsagnet tolkes så vidt at det ga rederiene rett til ekstra rederikvoter basert på antall konsesjoner pr. 1. januar 1980, og slik at de skulle beholde en relativ andel av totalkvoten, kan det kun være tale om en overgangsordning på ett eller noen få år.
Hvis departementets tilbud må ansees som binding av forvaltningsmyndighet ut over en kort overgangstid, er tilsagnet ugyldig. Det er tale om sentral forvaltningsmyndighet med uoversiktlige konsekvenser. Binding ut over et enkelt år er i strid med lov om regulering av deltagelsen i fisket, §10.
Staten kan heller ikke ansees bundet på et legitimasjonsgrunnlag. Ved utøvelse av forvaltningsmyndighet har ikke forvaltningen noen legitimasjon utover sin kompetanse.
Hvis departementets tilbud skulle ha skapt individuelle kvoterettigheter ut over en kort overgangstid, har staten anført at vedtaket ble omgjort gjennom forskriften av 23. desember 1981, da den nye forskrift uten rederikvoter kom. En forskrift har således omgjort et forvaltningsvedtak, slik at det er tale om omgjøring i kraft av lovgivningsmyndighet. Omgjøringen ble foretatt med virkning fremover. Grunnloven §97 setter bare skranker hvis det i realiteten er en individuell omgjøring som griper inn i velervervede rettigheter. Men det er ikke tilfelle i denne sak. Forskriften som opphevet rettighetene er helt generell.
Rederiene hadde derfor etter statens oppfatning ikke individuelle kvoterettigheter etter 31. desember 1981.
Dernest oppstår spørsmålet om staten er erstatningsansvarlig. Hvis det ikke ble stiftet individuelle rettigheter, er et mulig erstatningsgrunnlag at det på rettsstridig måte ble skapt forventninger om slike rettigheter, og at denne forventning forledet rederiene til tapsbringende disposisjoner. I tilbudsbrevet er det ikke sagt noe om varigheten. Ordningen var begrenset til å gjelde inntil mer hensiktsmessige løsninger måtte fremstå. Rederiene måtte forstå at dette gikk på andre måter å sikre lønnsomheten i rederiene på, f.eks. ved å tildele en større totalkvote. Bare hvis alle andre faktorer som var bestemmende for det enkelte rederis kvote forble konstant, hadde rederiene berettiget forventning om å beholde sin relative andel, og bare for et begrenset tidsrom.
Hvis det er skapt forventninger ut over dette, har ikke departementet opptrådt illojalt på en slik måte at det kan pådra staten ansvar,- jfr. Rt-1981-462 (Egne Heim-dommen). Et eventuelt ansvar rekker ikke lengere enn til at rederiene skal stilles økonomisk og som om de ikke hadde fått noe tilbud.
Et mulig erstatningsgrunnlag er også at departementet har pådradd staten ansvar som følge av omgjøringen. Det er ikke tale om inngrep i velervervede rettigheter. Og selv om det skulle være tilfelle, er ikke inngrepet så vesentlig at det utløser erstatningsplikt ut fra en analogisk anvendelse av grunnloven §105. Ved bedømmelsen av vesentligheten må tilbudet fra staten i 1981 sees som en helhet, hvor også den økonomiske støtte rederiene mottok inngår.
Hvis staten skulle være ansvarlig, har rederiene krav på å få erstattet det tap de har lidt ved å bli med på ordningen. I tapsberegningen må den økonomiske støtte rederiene mottok, tas med som en fordel.
For det tilfelle at det skulle bestå individuelle kvoterettigheter, har staten akseptert at disse er misligholdt. Et ansvar for staten rekker heller ikke i dette tilfelle lengere enn til den negative kontraktsinteresse.
Et erstatningskrav er etter statens oppfatning under enhver omstendighet foreldet. At staten ville bryte et eventuelt løfte, stod klart for rederiene allerede i desember 1981. I den pressemelding som ble sendt ut om tildelingen for 1982, sies det klart at ordningen med rederikvoter var opphevet. Det forelå et antesipert mislighold av fremtidige forpliktelser. Foreldelsesfristen begynte således å løpe fra desember 1982, hva enten foreldelsesloven §3 eller §9 anvendes. Kravene var således foreldet da Jensen og Lofoten Trålerrederi tok ut stevning.
Staten har i ankesak nr. 345/89 (Gunnar Jensen) nedlagt slik påstand:
"1. Byrettens dom stadfestes.
2. Saksomkostninger for lagmannsretten tilkjennes ikke."
I ankesak nr. 495/89 (Lofoten Trålerrederi A/S har staten i begge anker nedlagt slik påstand:
"1. Staten v/Fiskeridepartementet frifinnes."
Lagmannsretten skal bemerke:
Rederiene gjør gjeldende at departementet i tilbudsbrevet av april 1981 har gitt tilsagn om at de ved de fremtidige tildelinger av torskekvoter skulle sikres forhøyede kvoter for sine gjenværende fartøyer. Disse kvoter skulle i det vesentlige tilsvare den samlede kvote rederiene ville fått uten å delta i saneringsordningen. Rederienes relative andel av totalkvoten skulle således være upåvirket av fartøysreduksjonen. Denne ordning med rederikvote skulle etter rederienes anførsel vare for den gjenværende levetid for de fartøyer som ble tatt ut av fisket eller i praksis til og med fiskeåret 1988.
I følge deltakerloven kan kvoter bare tildeles fartøyer som har konsesjon for vedkommende fiske, og fordelingen av totalkvoten på fartøyene innbyrdes er bundet opp slik at den kan fastsettes på grunnlag av fartøyets størrelse, lastekapasitet eller bemanning og kan fastsettes forskjellig for ulike redskapsgrupper. Etter sin ordlyd tar tilbudsbrevet sikte på at de rederier som deltok i ordningen skulle få tildelt en kvote basert på det antall konsesjoner rederiet hadde før saneringen. Det er forutsatt at denne kvote i det vesentlige skulle tilsvare rederiets relative andel av totalkvoten i 1980. Et tilsagn om tildeling etter slike kriterier, suspenderer loven ordning, og fordi kvotene skal fastsettes årlig, binder det opp forvaltningsmyndigheten for kommende år. Det er tale om negativ binding av forvaltningsmyndighet slik at det offentlige mister et sentralt styringsmiddel for å oppnå politiske målsettinger innen fiskeriene.
Det har ut fra dette en sterk presumsjon mot seg at departementet har bundet staten med et løfte av det innhold rederiene anfører. Tolkningen av løftet må ta utgangspunkt i det som var formålet med den ordning departementet tilbød. Bakgrunnen var at store deler av trålerflåten i 1979 hadde hatt flere år med dårlige driftsresultater. Samtidig var det små utsikter til bedre resultater i de kommende år. Det skyldtes først og fremst at den samlede torskekvote ville måtte reduseres for å bevare den norsk-arktiske torskestamme. I 1977-1978 hadde totalkvoten for ferskfisk og frysetrålerne vært 136.000 og 124.000 tonn rund fisk. Styringsgruppen som la frem anbefaling for departementet, anslo de fremtidige kvoter til 80.000-84.000 tonn i perioden 1980-84. Dessuten var det i utsikt dyrere bunkers og lavere førstehåndspris for torsken.
Selv om ordlyden ikke er klar, må derfor den tidsbegrensning som er inntatt i tilbudsbrevene om "inntil mer hensiktsmessige løsninger måtte fremstå", også referere seg til varigheten av bindingen. Den rimelige tolkning ut fra formålet med hele ordningen er at bindingen til rederikvoter skulle vare inntil lønnsomheten kunne ivaretas gjennom økte totalkvoter. Denne tolkningen støttes av de betydelige beløp som staten, som motytelse, tilførte de deltakende rederier. Den lønnsomhetskrise som hadde utløst ordningen i 1980, varte ved til og med 1985. Lagmannsretten legger derfor til grunn at løftet om rederikvoter ikke under noen omstendighet bandt staten lenger enn til og med tildelingen for 1985. Det offentlige står ikke fritt i å binde sin fremtidige forvaltningsmyndighet. Når et forvaltningsorgan er tillagt skjønnsmessig myndighet, er det i utgangspunktet lovgivers forutsetning at kompetansen skal utøves slik som organet til enhver tid anser det hensiktsmessig. Dette fører til klare begrensninger i adgangen til binde opp slik myndighet, selv om det offentlige skulle få en motydelse. Hvorvidt en konkret binding er gyldig, vil bero på en helhetsvurdering hvor særlig arten av den myndighet som bindes, bindingstiden og karakteren av den privates motydelse kommer inn. I dette tilfelle er det tale om å avstå fra å bruke myndighet med store fordelingspolitiske konsekvenser. Det er således ikke bare tale om å binde myndighet til gunst for en, men det vil samtidig få negative konsekvenser for andre. Dessuten kommer at konsekvensene av en binding var lite forutsigbare på bindingstidspunktet. Lagmannsretten finner derfor at departementet ikke med rettsvirkning kunne binde fordelingsmyndighet av denne art for mer enn ett år av gangen, selv om ordningen med rederikvoter skulle være lovlige. Av dette følger at departementets tilsagn i tilbudsbrevet var ugyldig for så vidt det tok sikte på å binde tildelingen fra og med fiskeåret 1982. Det er tale om en ugyldig forvaltningsakt slik at staten heller ikke kan bli bundet i kraft av legitimasjonsvirkninger.
Som følge av at bindingen av fordelingskompetansen var ugyldig, var det ikke rettsstridig av departementet å bryte tilsagnet. Men staten kan bli erstatningsansvarlig som følge av det ugyldige tilsagn. Et slikt vedtak kan medføre erstatningsansvar med mindre staten påviser at ugyldigheten skyldes en rettsvillfarelse som etter omstendighetene er unnskyldelig. Lagmannsretten kan ikke se at det foreligger slike omstendigheter.
Det fremgår av Fiskeridirektoratets brev av 5. mars 1981 til Fiskeridepartementet at direktoratet anså at den da gjeldende lov bare kunne hjemle de foreslåtte fordelingskriterier i en overgangsperiode på 1 til 2 år. Departementet var således klar over at det i alle fall var betenkeligheter, men valgte uten forbehold å gi tilsagn som gikk ut over en slik bindingsperiode. Det er heller ikke opplyst at departementet innhentet råd hos f.eks. Justisdepartementets lovavdeling eller hos Regjeringsadvokaten.
Etter dette er staten erstatningspliktig for det ugyldige tilsagn. Et slikt ansvar rekker imidlertid ikke lengere enn til at den private kan kreve kompensasjon for tap han har lidt ved å ha innrettet seg i tillit til tilsagnet. Det innebærer at Lofoten Trålerrederi skal stilles økonomisk som om rederiet i det tidsrom tilsagnet gjaldt, hadde fisket med 7 båter med 7 konsesjoner. Driftsresultatet under den forutsetning må sammenliknes med det driftsresultat rederiet oppnådde med 5 konsesjoner på 5 båter. Tapet vil utgjøre differansen.
Et særlig spørsmål er hvorledes finansdelen av statens tilbud skal trekkes inn i erstatningsberegningen. Lofoten Trålerrederi fikk utbetalt kr. 2.000.000,- i refinansieringstilskudd og fikk avskrevet et lividitetstap på kr. 6.537.142. Det blir tilsammen over 8,5 millioner i direkte økonomisk støtte, selv uten salgsstøtte for "Stamsund" og "Lofottrål III". Av departementets tilbud fremgår klart at refinansieringsstøtten og gjeldsgjeldssaneringen var betinget av at rederiet gikk med på de kapasitetsreduserende tiltak. Tilskuddene må derfor komme til fratrekk i tapet.
Lofoten Trålerrederi har selv anslått sitt tap for tidsrommet 1982-85 til ca 2,8 millioner kroner. I beregningen er tilskuddet fra staten tatt hensyn til på den måte at driftsutgiftene er redusert med et beløp tilsvarende lånerentene av 6.500.000. Resonnementet er at uten støtten ville rederiet etter ca 6 år hvert måttet betale rente av et lån av samme størrelse. I rederiets oppstilling inngår således støtten som et rentefritt lån. Men i virkeligheten var det et tilskudd som ikke skulle tilbakebetales. Ut fra dette har ikke Lofoten Trålerrederi lidt noe økonomisk tap ved å bli med på ordningen. Jensengruppen fikk i Mehamtrål avskrevet et likviditetslån på kr. 600.000,-. Bugøyfisk fikk et refinansieringstilskudd på kr. 6.700.000,- og et likviditetslån på kr. 300.000,- avskrevet. Nordkyntrål fikk avskrevet et likviditetslån på kr. 650.000,- og mottok et refinansieringstilskudd på kr. 2.500.000,-.
Jensengruppen mottok økonomisk støtte med kr 10,7 millioner. I tapsberegningen er oppført kr 3,7 millioner i redusert salgspris for "Bugøyfisk". Videre er det regnet med et tap på kr. 10.000.000,- fordi en konsesjon måtte oppgis. Det skal være konsesjonens omsetningsverdi.
Jensengruppen skal stilles økonomisk som om det i perioden 19.811.985,- hadde hatt tre konsesjoner. Men det forutsetter at den måtte beholde alle sine tre fartøyer for å kunne nyttiggjøre seg de tre konsesjonene. "Bugøyfisk" ville derfor tidligst ha vært solgt etter at fisket var avsluttet i 1985, eller m.a.o. det år den faktisk ble solgt. Noe tap for så vidt kan derfor ikke påberopes. Ved beregningen av erstatningskravet kan det heller ikke opereres med noen tapt omsetningsverdi for den konsesjon som ble oppgitt. En konsesjon har for det første ingen omsetningsverdi i seg selv. Den er knyttet til person og fartøy på en slik måte at konsesjonen faller bort ved salg av fartøyet. Det er imidlertid på det rene at i praksis vil den pris selgeren kan oppnå for et fartøy, være avhengig av om kjøperen kan få konsesjon til å drive trålfiske. Men også for å kunne ta ut denne høyere verdi på fartøyet, hadde Jensengruppen måttet gi opp konsesjonen, og erstatningsberegningen forutsetter som nevnt at Jensengruppen i det aktuelle tidsrom disponerte tre konsesjoner.
Tapet vil derfor også for Jensengruppen bestå i redusert driftstap for ett fartøy med konsesjon. Ut fra det overskudd Lofoten Trålerrederi hadde av to konsesjoner, er det åpenbart at Jensengruppens tap ligger langt under den økonomiske støtte på 10,7 millioner kroner som den mottok fra staten.
Staten har ikke krevet saksomkostninger i saken mot Gunnar Jensen. I saken mellom Lofoten Trålerrederi og Staten finner lagmannsretten at Lofoten Trålerrederi etter byrettens avgjørelse hadde tilstrekkelig grunn til å se lagmannsrettens dom. Saksomkostninger tilkjennes derfor ikke, jfr. tvistemålsloven §180 annet ledd, jfr. §172 annet ledd. Motanken som er aksessorisk, har vært forgjeves, men antas ikke å ha påført staten omkostninger ved ankebehandlingen utover de som fulgte av hovedanken. Saksomkostninger tilkjennes derfor heller ikke i motanken, jfr. tvistemålsloven §176 første ledd, §180 første ledd.
Dommen er enstemmig.
Domsslutning i ankesak 345/89:
1. Byrettens dom stadfestes.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke.
Domsslutning i ankesak 459/89, Hovedanken og motanken:
1. Staten v/Fiskeridepartementet frifinnes.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen av instansene.