LE-1993-2401

Instans:	Eidsivating lagmannsrett - Dom
Dato:	1994-12-12
Publisert:	LE-1993-02401
Stikkord:	Forvaltningsrett
Sammendrag:
Saksgang:	Saksnr: Oslo byrett Nr. 92-0192 A/60 - Eidsivating lagmannsrett LE-1993-02401 A.
Parter:	Ankende part: Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS (Prosessfullmektig: Advokat Harald Arnkværn). Motpart nr. 1: Møre og Romsdal fylkeskommune Motpart nr. 2: Staten v/Samferdselsdepartementet (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Ingvald Falch).
Forfatter:	1. Lagdommer Hilde Wiesener Haga, formann 2. Kst. lagdommer Agnar A. Nilsen jr. 3. Ekstraordinær lagdommer Sigurd Muller
Lovhenvisninger:	Forvaltningsloven (1967) §2, §35, Tvistemålsloven (1915) §180

Saken gjelder i hovedsak et spørsmål om Møre og Romsdal fylkes- kommune har utbetalt tilskudd vedrørende et bompengefinansiert riksveganlegg til rette vedkommende og med befriende virkning. Tilskuddsbeløpet ble utbetalt Statens vegvesen, Møre og Romsdal, mens det opprinnelig var tilstått Ålesund og Giske Bruselskap AS, nå Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS (nedenfor også benevnt (bru)selskapet).

Bruselskapet arbeidet i mange år for å skaffe vegforbindelse fra Ålesund til øyene Ellingsøy, Valderøy, Vigra og Giske. I 1985 vedtok Stortinget at et prosjekt med bru og tunneler skulle opptas som riksveganlegg, og ga bruselskapet samtidig rett til å kreve bompenger til finansiering av anlegget. Arbeidet ble påbegynt i 1985, og anlegget ble åpnet for trafikk i 1987. Tidligere i 1987 godkjente Stortinget en videreføring av prosjektet gjennom et tunnelsamband fra øyene Giske til Godøy. På vegne av Møre og Romsdal fylkeskommune vedtok fylkestinget den 9. desember 1986 å yte et tilskudd i tilknytning til sistnevnte prosjekt slik:

- - - - -

4. Møre og Romsdal fylkeskommune yter eit eingongstilskot på 20 mill. 1986-kroner til Ålesund og Giske Bruselskap med innbetaling første året etter at fastlandsambandet til Godøya er etablert og teke i bruk.

Prosjekt II ble igangsatt sommeren/høsten 1987, og forbindelsen ble åpnet i februar 1989. Statens vegvesen, Møre og Romsdal, hadde, som under prosjekt I, det fulle ansvar for den tekniske gjennomføring av anlegget som byggherre. Videre skulle vegvesenet, i motsetning til ved det første prosjektet, forestå føring av anleggsregnskap og stå for kasserervirksomheten. Vegvesenet inngikk avtalene med entreprenører og forskutterte deres tilgodehavender.

De to banker som sto for byggelånet til prosjekt II - Sparebanken Møre og Sunnmørsbanken AS - besluttet våren 1989 å nekte ytterligere belastninger på konto. Vegvesenet fikk som følge av dette ikke dekning for utestående krav på omlag kr. 34,5 millioner. Etter nærmere kontakt mellom Vegdirektoratet og fylkeskommunen fattet imidlertid fylkesutvalget vedtak 20. november 1989 om at tilskuddsbeløpet vedrørende prosjekt II skulle utbetales i månedskiftet november/desember direkte til Statens vegvesen, Møre og Romsdal. Utbetaling fant sted 11. desember 1989 med kr. 24.555.000,-.

Ved stevning 27. februar 1992 til Oslo byrett reiste Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS sak mot Møre og Romsdal fylkeskommune og staten v/Samferdelsdepartementet, med krav om betaling av det aktuelle tilskuddsbeløpet. Fylkeskommunen og staten bestred kravet. Senere reiste staten motsøksmål mot bruselskapet med krav om fastsettelsesdom for at selskapet var skyldig det beløp det i tilfelle ble tilkjent i hovedsøksmålet med tillegg av ca. kr. 10 millioner, noe selskapet godtok.

Oslo byrett avsa 17. juni 1993 dom med slik domsslutning:

I hovedsøksmålet:

1. Møre og Romsdal fylkeskommune frifinnes.

2. Staten v/Samferdselsdepartementet frifinnes.

3. Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap A/S dømmes til å betale sakskostnader til Staten v/Samferdselsdepartementet med kr. 23.000,- (treogtyvetusenkroner) og til Møre og Romsdal Fylkeskommune med kr. 23.000,- (treogtyvetusenkroner). Betalingsfrist er to uker fra dommens forkynnelse.

I motsøksmålet: Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap A/S skylder Staten v/Samferdselsdepartementet et beløp stort kr

Om sakens nærmere enkeltheter vises til byrettens dom og lagmannsrettens merknader nedenfor.

Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS har i rett tid anket dommen i hovedsøksmålet til Eidsivating lagmannsrett, og har lagt ned slik påstand:

I. Overfor Møre og Romsdal fylkeskommune:

Møre og Romsdal fylkeskommune dømmes til å betale til Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS kr 20 mill. 1986-kroner beregnet til verdien i januar 1990 - kr 24.718.732 - med tillegg av 18 % årlig rente fra 15. januar 1990 til 31. desember 1993 og 12 % årlig rente fra 1. januar 1994 til betaling skjer.

II. Overfor Staten v/Samferdselsdepartementet (subsidiært):

Staten v/Samferdselsdepartementet dømmes til å betale til Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS kr 24.555.000 med tillegg av 18 % årlig rente fra 11.12.1989 til 31. desember 1993 og med 12 % årlig rente fra 1. januar 1994 til betaling skjer.

III. Overfor begge ankemotpartene:

Ankemotpartene dømmes til å betale til Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS sakens omkostninger for byrett og lagmannsrett.

Møre og Romsdal fylkeskommune og staten v/Samferdselsdepartementet har tatt til gjenmæle, og har lagt ned slik påstand:

1. Byrettens dom stadfestes så langt den er påanket.

2. Staten v/Samferdselsdepartementet og Møre og Romsdal fylkeskommune tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten.

Ankeforhandling ble holdt i Oslo tinghus i dagene 14. - 16. november 1994. Den ankende part, Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS, var representert ved selskapets tidligere direktør Jon E. Rabben, som avga forklaring. Ankemotpartene, Møre og Romsdal fylkeskommune og staten v/Samferdselsdepartementet, var representert med henholdsvis juridisk konsulent Gudmund Lode og underdirektør Harald Håkonsen i Vegdirektoratet. Førstnevnte avga forklaring. Det ble avgitt forklaring av ytterligere to vitner og foretatt slik dokumentasjon som rettsboken viser.

Den ankende part, Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS, har for lagmannsretten i det vesentlige gjort gjeldende:

Ved sitt vedtak av desember 1986 ga Møre og Romsdal fylkeskommune et endelig tilsagn om et tilskudd på 20 millioner 1986-kroner til den ankende part i egenskap av det finansierende selskap for prosjekt II. Overenstemmende med vedtaket hadde bruselskapet krav på å få utbetalt beløpet i 1990, året etter at forbindelsen var etablert og tatt i bruk.

Ved den utbetaling som Møre og Romsdal fylkeskommune foretok til Statens vegvesen den 11. desember 1989 har fylkeskommunen både betalt til feil rettssubjekt og betalt for tidlig i forhold til forfallstidspunktet. Tilskuddsvedtaket for prosjekt II viser etter sin ordlyd klart at beløpet skulle utbetales til bruselskapet. Tilsvarende tilskudd til prosjekt I ble også faktisk betalt til bruselskapet.

Fylkeskommunen hadde ikke rettslig adgang til å fatte endringsvedtak slik at objektet for utbetalingen ble endret. Det opprinnelige tilskuddsvedtaket av 9. desember 1986 var i realiteten et privatrettslig avtaletilsagn til bruselskapet om å delta i finansieringen av prosjekt II, og selskapet benyttet dette tilsagnet til å oppnå byggelånsfinansiering. Bruselskapet hadde kontakt med fylkeskommunen både før og etter at tilskuddet ble gitt. Det er ikke tale om en ensidig ytelse fra fylkeskommunens side. Bruselskapets motytelse besto i at fylkeskommunen for fremtiden slapp å yte tilskudd til ferjedrift i det aktuelle område, og i en bedring av veiforbindelsen innen fylket. En gyldig kontraktsrettslig binding kan ikke tilbakekalles etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, jf. bl.a. Torstein Echoff: Forvaltningsrett 5. utgave (1994) 523.

Lagt til grunn at det er tale om et enkeltvedtak, er det verken hjemmel for omgjøring i forvaltningsloven §35 første ledd bokstav a) eller i de alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper det henvises til i samme paragrafs femte ledd.

Omgjøring etter forvaltningsloven §35 første ledd bokstav a) er avskåret fordi dette vil være til skade for selskapet. Bruselskapet hadde en klar interesse i å opptre på en rettferdig måte i forhold til kreditorene. Videre var det en forutsetning om at tilskuddet skulle gå til nedbetaling av byggelånet, og selskapet hadde behov for å stå ved sine forutsetninger overfor bankene. Bruselskapet led også et økonomisk tap ved ikke å få tilskuddet utbetalt til seg, slik at beløpet kunne brukes til nedbetaling på byggelånet. Byggelånsrenten var mer tyngende enn den indeksregulering statens krav var gjenstand for.

Når det gjelder omgjøring etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper skal det foretas en helhetsvurdering av de interesser som gjør seg gjeldende. Ved denne vurderingen må man, foruten å vurdere bruselskapets interesser, både ta hensyn til fylkeskommunens og vegvesenets forhold. Dette må gjøres fordi begge blir begunstiget i forhold til selskapet.

Statens vegvesen var skyld i at det ble overskridelser på begge prosjekter. Det lave kostnadsoverslag vegvesenet fastsatte for prosjekt II, og som ble inntatt i St.prp.nr.116 (1986-87), var grunnlaget for at selskapet gikk i gang med dette prosjektet. Vegvesenet hadde ansvar for regnskapsføringen vedrørende begge prosjekter, også prosjekt I. Videre må det ses hen til at det ble foretatt en overføring fra prosjekt I til prosjekt II på kr. 4,8 millioner. På denne bakgrunn er det ikke rimelig at staten gis bedre dekning for sitt krav enn de øvrige kreditorer.

Det er ikke grunn til å tro at bruselskapet ville ha videreformidlet tilskuddsbeløpet direkte til bankene. Beløpet ville høyst sannsynlig ha blitt satt inn på selskapets konto i påvente av en nærmere avklaring mellom kreditorene.

Fylkeskommunen er egentlig nøytral i forhold til problemstillingen reist i denne sak. Fylkeskommunen var innstilt på å utbetale tilskuddet til bruselskapet og hadde ingen egeninteresse i å omgjøre tilskuddsvedtaket. Omgjøring fant sted etter trusler fra staten om at den ville holde igjen midler til riksvegutbygging i 1990. Det kan ikke sies noe om staten faktisk ville ha holdt igjen midler.

Ved interesseavveiningen må det legges vesentlig vekt på at selskapet og dets medkontrahenter (finanskreditorene) innrettet seg på tilskuddsvedtaket, og at vedtaket var en vesentlig del av forutsetningen for beslutningen om å iverksette prosjekt II. Videre må det også her legges vekt på at selskapet hadde en egeninteresse i å disponere sine midler på en rettferdig måte. Fylkeskommunens forserte utbetaling innebar ingen økonomisk fordel for selskapet, fordi selskapet ikke betalte renter på statens krav. Som nevnt ovenfor innebar utbetalingen til vegvesenet heller et økonomisk tap for selskapet.

Ankemotpartene kan heller ikke høres med at avtale inngått i juli/august 1987 mellom bruselskapet og Samferdselsdepartementet ga fylkeskommunen hjemmel til å utbetale tilskuddet til Statens vegvesen med befriende virkning. Formuleringen om at midlene skal stilles til vegvesenets disposisjon sikter både til bankenes finansiering på kr 120 millioner og til tilskuddet på kr. 20 millioner, og må rimeligvis forstås slik at pengene først skulle til bruselskapet og så videreformidles til vegvesenet. Videre er det tale om en avtale som fylkeskommunen ikke er part i. Samme formulering er ellers inntatt i en lignende avtale inngått mellom de samme parter i forbindelse med prosjekt I. Det er ikke riktig slik ankemotpartene anfører at pengene havnet på riktig endestasjon. I en normalsituasjon ville ikke pengene havnet hos vegvesenet.

Under forutsetning av at fylkeskommunen frifinnes, gjøres det subsidiært gjeldende at staten må idømmes ansvar på selvstendig grunnlag, fordi den ikke hadde adgang til å motregne sitt krav i det mottatte tilskuddsbeløpet. Riktignok var de ordinære vilkår for motregning tilfredsstilt. Vegvesenet hadde imidlertid en kasserer- og tillitsfunksjon i forhold til selskapet, likestilt med en betalingsformidlingsfunksjon, som var til hinder for motregning, jf. bl.a. Kai Kruger: Pengekrav (1984) 359. I denne sammenheng er det viktig å skille mellom vegvesenets rolle som byggherre og som kasserer.

Avslutningsvis gjøres gjeldende at staten ikke bør lukrere på sin egen utilbørlige adferd, jf. Per Augdahl: Den norske obligasjonsretts almindelige del (1978) 83. Fylkeskommunen ble utsatt for et utilbørlig press. Motregning var illojalt overfor selskapet og selskapets øvrige kreditorer når selskapet var i en insolvensposisjon.

Ankemotpartene, Møre og Romsdal fylkeskommune og staten v/Samferdselsdepartementet, har for lagmannsretten i det vesentlige gjort gjeldende:

I avtalen inngått mellom staten og bruselskapet sommeren 1987 aksepterte selskapet å stå tilbake for staten hva penger angikk. Dette fremgår av avtalens punkt 2. der det etter en henvisning til kostnadene beregnet til kr. 120 millioner, hvorav kr. 20 millioner i tilskudd fra fylkeskommunen, står at "midlene stilles til rådighet for vegsjefen i Møre og Romsdal i samsvar med fremdriften av anlegget". Det er her tale om en betalingsanvisning som fylkeskommunen var bundet av.

Avtalens ordlyd, funksjonsfordelingen mellom partene og formålsbetraktninger støtter opp under at bruselskapet aksepterte at utbetaling kunne finne sted direkte til vegvesenet. Selskapet skulle skaffe all finansiering og stille midlene til rådighet for vegvesenet som var byggherre. Det forhold at prosjektet skulle være ferdig når tilskuddet skulle utbetales, kan ikke tilsi en tolkning i motsatt retning. Erfaringsmessig kommer det inn regninger lenge etter at et prosjekt er ferdigstilt.

Avgjørelsen om å yte tilskuddet er ellers et enkeltvedtak og ingen kontraktsrettslig avtale mellom fylkeskommunen og selskapet. Fylkestinget i plenum bedriver ikke privatrett. Det er her tale om et ensidig tilskudd uten motytelse fra den annen part. Faktiske konsekvenser som for eksempel at fylkeskommunen slapp fremtidige tilskudd til ferjedrift og fikk bedre kommunikasjonsforbindelser i området, er ikke å anse som motytelser. Fylkeskommunen kunne for eksempel ikke gjøre gjeldende misligholdsbeføyelser ovenfor selskapet hvis prosjektet ikke ble gjennomført. Fylkeskommunen hadde ingen interesse i å binde seg sterkere gjennom avtale og således fraskrive seg omgjøringsadgangen etter forvaltningsrettslige regler. Skulle retten komme til at det er tale om et privatrettslig tilsagn, står en i tilfelle overfor et gaveløfte der det foreligger en mer omfattende omgjøringsadgang.

Tilskuddsvedtaket retter seg mot selskapet, og i forhold til forvaltningsloven §35 første ledd bokstav a) er det spørsmål om den endring av tilskuddsvedtaket som fant sted var til skade for selskapet. Bruselskapet hadde ingen saklig interesse i å hindre slik omgjøring, og omgjøringen kan da ikke anses å være til skade for selskapet, jf Arvid Frihagen: Forvaltningsrett, bind III (1992) 18. Omgjøringen har ikke hatt økonomisk betydning i selskapets disfavør. De påberopte interesser om rettferdig opptreden og om å stå ved forutsetningene til bankene innebærer ikke saklige interesser. Egentlig er det bankenes interesser man skyver foran seg i denne sak. Dersom man trekker inn den økonomiske fordel bruselskapet hadde av at utbetaling fant sted før forfall, må det være klart at selskapet ikke har lidt noen skade.

Under enhver omstendighet foreligger det slike tungtveiende hensyn for omgjøring at det finnes hjemmel for dette i alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, jf forvaltningsloven §35 femte ledd. Det er i denne sak ingen forandring av den bestående tilstand, og den private part har i det hele få interesser, om noen, i å motsette seg omgjøring. Selskapet har ikke lidt noe økonomisk tap ved omgjøringen, men har heller som nevnt hatt en økonomisk fordel av at utbetaling av tilskuddet er forsert.

Det foreligger en rekke hensyn som taler for omgjøring. Bak fylkeskommunens tilskuddsvedtak lå fra langt tilbake forutsetninger om at det ikke skulle brukes offentlige midler til det uprioriterte prosjektet. Dette gjaldt både statlige og fylkeskommunale midler. Denne forutsetning var i ferd med å briste høsten 1989. Det forelå en konkret situasjon der disponible midler i 1990 ville bli lavere dersom vegvesenets tap ikke ble kompensert. Dette er ikke trukket i tvil av noen. Forskjellen mellom det indeksregulerte tilskudd og vegvesenets totale krav, ca. kr. 10 millioner, er tapt. Staten har ikke truet fylkeskommunen til å utbetale, og det foreligger ellers ingen utilbørlig opptreden fra vegvesenets side.

Ved interesseavveiningen er det også riktig å legge vekt på hvordan bruselskapet og bankene opptrådte. Ved å stanse ytterligere utbetalinger før kredittrammen var oppbrukt, samtidig som en hadde pant i bompengeinntektene, har bankene forsøkt å få både i pose og sekk.

Det er ikke noen feil ved kostnadsoverslagene foretatt av Statens vegvesen. Vegvesenet kan heller ikke bebreides for styringen av prosjektene.

Hva angår selskapets subsidiære krav mot staten må det først tas stilling til om utbetalingen skjedde til vegvesenet direkte eller i egenskap av kasserer. I denne sak må det være klart at utbetalingen skjedde til vegvesenet direkte, enten retten skulle komme til at fylkeskommunen må frifinnes fordi det forelå avtalegrunnlag eller fordi det var en forvaltningsrettslig omgjøringsadgang. Således er det ikke egentlig tale om noen motregning. Uansett forelå vilkårene for motregning. Det er således heller ikke tale om en betalingskanal som er gjenstand for særskilt beskyttelse, sml Høyesteretts dom i Rt-1992-1474 flg.

Lagmannsretten er kommet til samme resultat som byretten og skal bemerke:

1. Forholdet mellom fylkeskommunen og bruselskapet.

Lagmannsretten tar innledningsvis stilling til om fylkeskommunen kan påberope hjemmel i tilleggsavtalen mellom Samferdselsdepartementet og bruselskapet for direkte utbetaling til Statens vegvesen. Ankemotpartenes argumentasjon i denne forbindelse har dels gått på at avtalen skulle innebære en betalingsanvisning som fylkeskomunnen var forpliktet til å følge, dels at den ga fylkeskommunen en rett til å betale direkte til vegvesenet. Til støtte for begge anførsler ligger tredjemannsavtalerettslige synspunkter.

Lagmannsretten kan ikke se at det foreligger et slikt rettsforhold mellom selskapet og fylkeskommunen som skulle gi førstnevnte rett til å komme med et bindende påbud om betaling til noen bestemt. Noe annet er at setningen "(m)idlene stilles til rådighet for vegsjefen i Møre og Romsdal i samsvar med fremdriften av anlegget" sammenholdt med setningen foran om til- skuddet, kan leses som om fylkeskommunen gies en rett til å velge mellom å betale til selskapet eller vegvesenet.

Lagmannsretten legger imidlertid etter bevisførselen til grunn at avtalepartene ikke har hatt noe slikt siktemål med denne avtalen. Tolkningen har etter lagmannsrettens oppfatning for det første ikke spesielt god støtte i ordlyden. Slik den ovenfor siterte setning fremkommer i sammmenhengen, synes den kun å regulere selskapets forpliktelse. Forøvrig bemerkes at administrerende direktør Kjell Haaland i Vegdirektorat under ankeforhandlingen ga uttrykk for at den aktuelle del av avtalen ikke var inntatt for å sikre den forskuttering fra vegvesenets side som avtaleforholdet la opp til. Det er da vanskelig å forstå hvorfor staten skulle gå inn for et slikt avtalepunkt som den forfekter, og hvorfor bruselskapet skulle gå med på en slik betydelig svekkelse av sin posisjon.

Når lagmannsretten ikke finner at det kan foreligge hjemmel i nevnte avtale for utbetaling til vegvesenet, blir det nødvendig å ta nærmere stilling til den rettslige karakter av det aktuelle tilskuddsvedtaket.

Det er to forskjellige måter offentlige myndigheter i utgangspunktet kan binde seg på. For det første kan myndighetene påta seg en avtalerettslig plikt til i fremtiden å bruke sin myndighet på en bestemt måte, eller eventuelt til ikke å bruke den. For det andre kan det på et foregrepet tidspunkt treffes et forvaltningsvedtak i borgerens favør.

Etter lagmannsrettens syn står en her overfor et typisk forhåndsvedtak, det vil si et enkeltvedtak etter forvaltningsloven av 10. februar 1967 §2 første ledd bokstav b) jf. bokstav a). Det er tale om et tilskuddsvedtak som angir at utbetaling først skal finne sted etter at prosjektet er gjennomført. Det foreligger få, om noen, momenter i saken som peker i retning av at fylkeskommunen har påtatt seg en avtalerettslig forpliktelse, sml. momentene nevnt i Torstein Eckhoff: Forvaltningsrett 5. utgave (1994) 272 siste avsnitt. Det er ikke tale om et gjensidig bebyrdende forhold istandbrakt gjennom forhandlinger. Forholdet mellom fylkeskommunen og selskapet er ikke formalisert ved en akt som kaller seg avtale e.l. Det kan heller ikke ses noen grunn til at fylkeskommunen skulle ønske å binde seg avtalerettslig.

Etter dette legger lagmannsretten til grunn at det er forvaltningsrettens regler om omgjøring og ikke avtalerettslige regler om bristende forutsetninger eller gaver m.m., som får anvendelse. Konkret er det spørsmål om det foreligger hjemmel for omgjøring av tilskuddsvedtaket enten i forvaltningsloven §35 første ledd bokstav a) fordi omgjøringen ikke er til skade for selskapet, eller i alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

Forvaltningsloven §35 første ledd bokstav a) bestemmer at et forvaltningsorgan kan omgjøre et vedtak som ikke er påklaget, når endringen ikke "er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser". Den eneste som berøres på en slik måte av tilskuddsvedtaket i denne sak er Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS, noe som forøvrig heller ikke er omstridt. Det er således ikke av interesse om de to banker som finansierte prosjekt II vil lide skade ved en endring. Forvaltningsloven §35 siste ledd viser at loven suppleres av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Med dette siktes til de uskrevne regler som hadde utviklet seg før forvaltningsloven ble vedtatt, og som går ut på at omgjøring vil kunne være tillatt utenom de lovregulerte tilfellene beroende på en konkret interesseavveining.

Lagmannsretten finner det hensiktsmessig å drøfte om endringen av utbetalingsobjekt kan anses å være "til skade" for bruselskapet, og om endringen eventuelt kan være tillatt etter de uskrevne omgjøringsregler delvis under ett, idet det primære spørsmål i begge relasjoner er endringens innvirkning på selskapets interesser.

Etter bevisførselen legger lagmannsretten til grunn at bruselskapet for sin del ikke stilte seg avvisende til at tilskuddet gikk til dekning av vegvesenets utestående krav når spørsmålet først ble reist høsten 1989. Det vises her spesielt til styrevedtakene av 14. og 29. september 1989, der det bl.a. ble vedtatt at bruselskapet skulle ta kontakt med bankene for å få samtykke til en slik ordning.

Bruselskapet har fremholdt at fylkeskommunens endringsvedtak medførte et økonomisk tap for selskapet, ved at beløpet gikk med til delvis innfrielse av statens krav. Dette kravet var kun gjenstand for regulering i henhold til konsumprisindeksen, mens det påløp renter på byggelånet.

Lagmannsretten er uenig i bruselskapets resonnement og kan ikke se at utbetalingen til vegvesenet fikk negative økonomiske konsekvenser for selskapet. Når bruselskapet fremholder at statens krav var gjenstand for indeksregulering, er dette bare korrekt for så vidt gjelder de omlag 10 millioner kroner som staten fortsatt hadde utestående i 1990 og som reguleres av den vedtatte gjeldsordningsavtalen for bruselskapet. Men på omgjøringstidspunktet i 1989 må det legges til grunn at det påløp morarente (18 %) på statens krav. Bruselskapet har ikke søkt å sannsynliggjøre at staten ville ha samtykket i samme klausul dersom vegvesenet ikke hadde fått delvis dekning med ca. kr. 24,5 millioner.

Lagmannsretten er videre enig med fylkeskommunen og staten i at bruselskapet heller har tjent økonomisk på fylkeskommunens endringsvedtak enn tapt, ved at utbetaling fant sted før forfallstidspunktet. Forøvrig skal det bemerkes at bruselskapets argumentasjon omkring den økonomiske virkning av fylkeskommunens omgjøringsvedtak, finnes vanskelig forenlig med anførselen om at selskapet ikke ville ha formidlet tilskuddet videre til byggelånsbankene, men satt midlene på konto med sikte på en eventuell fordeling mellom kreditorene.

Lagmannsretten finner det i det hele vanskelig å se interesser av nevneverdig tyngde på selskapets hånd som er blitt skadelidende ved fylkeskommunens omgjøringsvedtak. Selv om selskapets påberopte interesser i at samtlige kreditorer ble rettferdig behandlet og at forutsetningen om at tilskuddet gikk til nedbetaling av byggelånet ble oppfylt, tilsynelatende står i noe motstrid med hverandre, godtas disse under tvil som tilstrekkelig saklige for å anse omgjøringen å være "til skade" for bruselskapet. Omgjøring etter forvaltningsloven §35 første ledd bokstav a) må dermed anses avskåret.

Ved den interesseavveining som da må foretas må det dog legges til grunn at de skadelidende interesser på bruselskapets hånd er marginale. Lagmannsretten kan ikke se at bankenes interesse er relevante momenter i bruselskapets favør, selv om bankene og selskapet nok forutsatte at tilskuddsbeløpet skulle gå til en nedbetaling av byggelånet. Det er på den annen side heller ikke relevant å spekulere i hvorfor de to byggelånsbanker sperret byggelånskontoet med mellom 17 og 18 millioner kroner i gjenstående kreditt, og ikke svært lenge etter at anlegget var åpnet for drift.

Bruselskapet har ikke godtgjort at Statens vegvesen er spesielt å klandre for kostnadsoverskridelsen på de to prosjekter. Og om så skulle være tilfelle, kan det ikke ses å være et særlig tungtveiende moment i den aktuelle interesseavveining. Det kan videre heller ikke være av noen betydning at vegvesenet og selskapet ble enige om at kr. 4,8 millioner av "fellesutgifter" påløpt under prosjekt I, skulle belastes prosjekt II.

De sentrale hensyn som må holdes opp mot selskapets interesser i at det opprinnelige vedtak ble stående, er fylkeskommunens interesser i en endring. Det første fylkeskommmunen har påberopt, er at det lå forutsetninger helt tilbake til 1981/82 om at det ikke skulle brukes offentlige penger til prosjektet utover tilskuddet. Disse forutsetninger ville briste dersom tilskuddet ble betalt til bruselskapet. Isolert betraktet fremstår denne interessen som mindre tungtveiende. Lagmannsretten legger til grunn at det sentrale og avgjørende for fylkeskommunens valg, var konsekvensene for riksvegutbyggingen i de kommende år dersom vegvesenet ble stående igjen med et tap på kr. 34,5 millioner. Dette var alvorlige følger slik at fylkeskommunnen hadde en reell og sterk interesse i å hindre at de inntraff.

Veiet opp mot bruselskapets marginale interesse i å kunne innrette seg etter det opprinnelige vedtak og mot de beskjedne ulemper omgjøringen har medført, er lagmannsretten kommet til at det foreligger en tilstrekkelig klar interesseovervekt for den foretatte omgjøring etter alminnelige forvaltningsrettslige regler.

Byrettens frifinnelse av Møre og Romsdal fylkeskommune må etter dette bli å stadfeste.

2. Forholdet mellom staten og bruselskapet.

Bruselskapet bestrider ikke at de alminnelige vilkår for motregning - bl.a. at hovedkrav og motkrav er komputable og består mellom de samme parter - er oppfylt. Selskapets grunnlag for å innvende at staten ikke hadde anledning til å motregne, går på en begrensning tatt opp i juridisk teori og delvis avklart i rettspraksis, om at visse kreditorer - først og fremst banker - bør stå i en særstilling når det gjelder motregningsrett.

Standpunktet, som gjelder der avtale eller forutsetninger mellom partene ikke begrenser motregningsadgangen, er begrunnet i forskjellige reelle hensyn. I betalingsformidlingssituasjonen har hensynet til at betalingskanaler bør holdes åpne, vært fremholdt som det bærende hensyn for en begrensning. Høyesterett har ikke gått lenger enn til å avskjære banker motregningsrett ved de "typiske betalingsformidlingskonti", jf. Rt-1992-1474 flg.

Lagmannsretten har ovenfor kommet til at fylkeskommunen var berettiget til å endre betalingsobjekt i forhold til det opprinnelige tilskuddsvedtaket. Statens vegvesen er ved det siste vedtaket dermed kommet i et partsforhold til fylkeskommunen og er blitt rette mottaker av beløpet. Retten kan da vanskelig se at det foreligger en egentlig motregning når vegvesenet i denne situasjon beholder det mottatte beløp som delvis dekning av sitt utestående hos bruselskapet. Under enhver omstendighet er det intet grunnlag for å trekke paralleller mellom den virksomhet banker driver og vegvesenets kasserfunksjon i prosjektet når det gjelder motregning. Vegvesenet, som for øvrig kun mottok penger fra bruselskapet/bankene og aldri betalte penger andre veien, bedrev ikke slik formidlingsvirksomhet som kunne gi den ovennevnte motregningsbegrensning anvendelse. Forøvrig er det ikke godtgjort klanderverdig opptreden fra vegvesenets side som skulle kunne avskjære motregning.

Byrettens frifinnelse av staten v/Samferdselsdepartementet blir etter dette også å stadfeste.

3. Saksomkostninger.

Stadfestelsen omfatter også byrettens omkostningsavgjørelse som lagmannsretten ikke har bemerkninger til.

Anken har etter dette vært forgjeves og i medhold av tvistemålsloven §180 første ledd pålegges Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS å betale fylkeskommunens og statens omkostninger, idet det ikke foreligger særlige omstendigheter som kan begrunne fritak. Advokat Falch har fremlagt omkostningsoppgave på kr. 42.000,-, hvorav kr. 36.000,- er salær og kr. 6.000,- angår utgifter vedrørende fylkeskommunens partsrepresentant. Salær og utgifter anses nødvendige. Omkostningsoppgaven deles slik at kr. 24.000,- erstattes fylkeskommunen og kr. 18.000,- staten.

Dommen er enstemmig.

Domsslutning:

1. Byrettens dom stadfestes så langt den er påanket.

2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Ålesund og Giske Tunnel- og Bruselskap AS 24000 - tjuefiretusen - kroner til Møre og Romsdal fylkeskommune og 18000 - attentusen - kroner til staten v/Samferdsels- departementet innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.