LF-2001-353

Instans:	Frostating lagmannsrett - Dom
Dato:	2001-10-16
Publisert:	LF-2001-00353
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	Nordmøre forhørsrett nr. 00-00675 A - Frostating lagmannsrett LF-2001-00353 A. Anke til Høyesterett fremmet til behandling.
Parter:	Ankende part: A, X (Prosessfullmektig: Pretor Advokat AS v/advokat Tom Solberg, Trondheim). Ankemotpart: Staten v/Justisdepartementet, Oslo (Prosessfullmektig: Regjeringsadvokaten v/advokat Anders Blakstvedt, Oslo).
Forfatter:	Lagdommer Sverre Erik Jebens, formann. Førstelagmann Kjell Buer. Sorenskriver Morten Gunnes
Lovhenvisninger:	Veitrafikkloven (1965) §33, EMK (1999), Grunnloven (1814) §110c, Straffeloven (1902) §52, Tvistemålsloven (1915) §172, §180, §22, §31, §39, §3, Straffeprosessloven (1981) §248, §4, EMK (1999) §2, §3

Saken gjelder gyldigheten av et administrativt vedtak om inndragning av førerkort for motorvogn, som bygger på dom i straffesak og er truffet etter at dommen var blitt rettskraftig. Spørsmålet er om vedtaket er i strid med EMK 7. tilleggsprotokoll art. 4 nr 1, som forbyr at noen blir stilt for retten eller straffet to ganger for samme handling.

Saksforholdet

A er født *.* 1954 og er montør av yrke. Han har førerkort for motorvogn. Natt til 25. november 1998 var han innblandet i et trafikkuhell som skjedde i Y i Møre og Romsdal. Han kjørte bil, og rygget bilen på en slik måte at høyre bakhjul kom ut i veigrøften og bilens front ble stående i veibanen. Etter kjøreuhellet, men før det var gått seks timer, drakk han alkohol.

Nordmøre politidistrikt uttok 2. mars 1999 tiltale mot A. Tiltalebeslutningen omfattet vegtrafikkloven §31 første ledd jf §3 (uaktsom kjøring) og samme lov §31 første og fjerde ledd jf §22 annet ledd (etterfølgende alkoholnytelse). Den del av tiltalen som gjaldt vegtrafikkloven §3 ble frafalt ultimo mars 1999.

Politiet oversendte saken til Nordmøre forhørsrett 7. april 1999, med begjæring av pådømmelse i medhold av straffeprosessloven §248. A hadde på forhånd samtykket i at saken kunne pådømmes i forhørsretten.

Nordmøre forhørsrett avsa 16. april 1999 dom med slik domsslutning:

«A, født *.*.54, dømmes for overtredelse av vegtrafikkloven §31, første og fjerde ledd, jf. §22 annet ledd, til en straff av fengsel i 21 - tjueen- dager og en bot stor kr 20.000,00 - kronertjuetusen -, subsidiært fengsel i 15 - femten - dager. Fullbyrdelsen av fengselsstraffen utstår i medhold av straffeloven §52 flg. med en prøvetid på 2 - to - år uten tilsyn.»

Dommen ble forkynt for A ved opplesning i forhørsretten samme dag som den ble avsagt. A vedtok dommen, og denne ble derfor rettskraftig for ham 16. april 1999.

27. april 1999 sendte Nordmøre politidistrikt forhåndsvarsel til A, der det ble opplyst at det kunne bli aktuelt å treffe vedtak om inndragning av hans førerkort for motorvogn for et tidsrom av to år. I forhåndsvarselet ble det videre opplyst at grunnlaget for vedtaket ville være «Nordmøre herredsretts dom av 16. april 1999». Betegnelsen «herredsrett» er åpenbart feilskrift for «forhørsrett».

Nordmøre politidistrikt traffødt xx.xx.1999 vedtak om å inndra A førerkort for et tidsrom av ett år. Vedtaket ble truffet med hjemmel i vegtrafikkloven §33 nr 2. Som begrunnelse for vedtaket ble det vist til «Nordmøre herredsretts dom av 16. april 1999» (feilskrift for forhørsrett), og anført at «Hensynet til trafikksikkerheten og/eller allmenne hensyn ellers krever inndragning».

A, som nå var representert ved advokat, fremsatte 30. juni 1999 anmodning til politiet om at vedtaket måtte omgjøres til fordel for ham. I anmodningen ble det vist til en angivelig avtale mellom ham og politiet om at førerkortet ikke skulle inndras, og til As vanskelige personlige situasjon. Politiet besvarte brevet 30. september s.å., og viste til at det ikke er adgang til å sette inndragningstiden kortere enn ett år. Selv om det ikke ble uttrykkelig uttalt, fremgår det av politiets svar at anmodningen om omgjøring ikke ville bli tatt til følge.

A påklaget politiets vedtak til Justisdepartementet 14. april 2000. I klagen ble det anført at politiet hadde gitt forhåndstilsagn om ikke å inndra førerkortet, at det var gått lang tid etter trafikkuhellet, at hensynet til likebehandling tilsa at førerkortet ikke burde inndras, og at vedtaket var i strid med Justisdepartementets håndhevingsinstruks av 25. februar 1992. Det siste ble begrunnet med at A ikke representerte en trafikkfare og var sterkt avhengig av å ha førerkort. A klage førte delvis frem, idet Justisdepartementet 30. juni 2000 besluttet å redusere inndragningstiden til åtte måneder.

I brev 4. september 2000 fremsatte A begjæring om at vedtaket om å inndra førerkortet måtte omgjøres. Begjæringen inneholdt en utdypning av de anførsler A tidligere hadde gjort gjeldende. I tillegg ble det vist til Stavanger byretts dom av 10. august 2000, der et vedtak om inndragning av førerkort var kjent ugyldig, fordi det ble ansett å stride mot EMK 7. tilleggsprotokoll art. 4 nr 1. Justisdepartementet besluttet 13. september 2000 å opprettholde inndragningsvedtaket. Med henvisning til Stavanger byretts dom av 10. august 2000 ble det opplyst at politiet og departementet ville holde seg til regelverket om inndragning av førerkort og praktiseringen av dette inntil det forelå rettskraftig dom, eventuelt lovendring, som medførte at praksis måtte endres.

A advokat opplyste i brev 21. september 2000 at det ville bli reist sak mot Staten v/Justisdepartementet, med påstand om at vedtaket om inndragning var konvensjonsstridig. På dette grunnlag ble det anmodet om at departementet utsatte iverksettelsen av inndragningsvedtaket til det forelå rettskraftig dom i saken. Justisdepartementet etterkom anmodningen i brev 22. september 2000, på vilkår av at stevning ble inngitt innen 6. oktober s.å. A overholdt fristen, og Justisdepartementet har derfor ikke effektuert inndragningsvedtaket.

Ved stevning 6. oktober 2000 til Nordmøre herredsrett reiste A sak mot Staten v/Justisdepartementet, der han nedla påstand om at departementets vedtak av 30. juni s.å. skulle «settes til side». I stevningen ble det gjort gjeldende at inndragningsvedtaket var konvensjonsstridig av to grunner, nemlig fordi saksbehandlingen var i strid med kravet om «rettferdig rettergang» i EMK art. 6 nr 1 og fordi vedtaket stred mot forbudet mot «dobbel straff» i konvensjonens 7. tilleggsprotokoll art. 4 nr 1. Anførslene bygde på at vedtak om førerkortinndragning var henholdsvis «en straffesiktelse» og «straff» etter de nevnte bestemmelser.

Staten v/Justisdepartementet innga tilsvar 7. november 2000, og påsto seg frifunnet. I tilsvaret ble det prinsipalt bestridt at inndragningsvedtaket falt inn under noen av de nevnte konvensjonsbestemmelser. Subsidiært ble det gjort gjeldende at kravet om «rettferdig rettergang» i EMK art. 6 nr 1 var oppfylt og at vedtaket ikke innebar brudd på forbudet mot «dobbel straff» i 7. tilleggsprotokoll art. 4 nr 1.

Nordmøre herredsrett avsa 19. februar 2001 dom med denne domsslutning:

«1. Staten v/Justisdepartementet frifinnes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke.»

Herredsretten la til grunn at vedtak om inndragning av førerkort etter sitt innhold faller inn under de nevnte konvensjonsbestemmelser, men anså ingen av dem for å være krenket. Kravet om «rettferdig rettergang» i EMK art. 6 nr 1 ble ansett ivaretatt fordi alle sider ved vedtaket kan prøves av en domstol som oppfyller de krav konvensjonen stiller. I forhold til 7. tilleggsprotokoll art. 4 nr 1 ble det lagt vekt på at vedtak om førerkortinndragning bygger på samme faktum som i straffesaken, at vedtaket er lovbestemt, kjent og forutsigbart og at en to-trinnsbehandling som den norske synes å være akseptert i konvensjonspraksis.

A har anket dommen til lagmannsretten ved ankeerklæring 12. mars 2001. Staten v/Justisdepartementet har imøtegått anken i anketilsvar 6. april s.å. Ankeforhandling ble holdt i Trondheim 18. september 2001, med kun prosessfullmektigene til stede.

Saken står på flere måter i en annen stilling for lagmannsretten enn den gjorde for herredsretten. To av endringene refererer seg til EMK art. 6 nr 1, idet A har frafalt anførselen om at saksbehandlingen er i strid med kravet om «rettferdig rettergang», mens staten har sluttet seg til herredsrettens oppfatning om at inndragning av førerkort utgjør «en straffesiktelse» etter den nevnte bestemmelse. A har dessuten frafalt anførselen om at adgangen til å inndra hans førerkort var avskåret på grunn av bindende forhåndsavtale mellom ham og politiet.

As anførsler for lagmannsretten kan sammenfattes slik:

Grunnloven §110c har til formål å styrke internasjonale menneskerettigheter i norsk rett. Menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr 30 inkorporerte bl.a. EMK og dens 7. tilleggsprotokoll som del av norsk lovgivning, jf lovens §2. De inkorporerte konvensjoner med tilleggsprotokoller skal gis fortrinnsrett i tilfelle av motstrid med annen norsk lovgivning, jf lovens §3.

Plenumsdommen i Rt-2000-996 begrenser ikke betydningen av menneskerettsloven §3. Norske domstoler må tolke konvensjonsbestemmelsene i samsvar med ordlyden og formålet, og ikke utvise tilbakeholdenhet med å sette til side etablerte norske rettsordninger, dersom de er konvensjonsstridige. EMDs dommer i saker mot Norge på ytringsfrihetens område viser at etablerte norske ordninger ikke uten videre kan opprettholdes.

Art. 4 i EMK 7. tilleggsprotokoll forbyr å straffe noen to ganger for samme handling. Bestemmelsen er en rettskraftregel til vern for individet.

Straffebegrepet i EMK er autonomt, dvs selvstendig. Begrepet er det samme i EMK 7. tilleggsprotokoll art. 4 som i de øvrige bestemmelsene i EMK. At inndragning av førerkort ikke er ansett som straff i straffeloven og straffeprosessloven er av underordnet betydning. I forhold til EMK må inndragning av førerkort anses som straff, jf særlig Malige-dommen (1998) (EMD=REF00001007).

Gradinger-dommen (1995) (EMD=REF00000543) viser at nye straffereaksjoner ikke kan ilegges, dersom de utspringer av det samme forhold som den første avgjørelsen bygger på. At det ikke ble konstatert krenkelse i Oliveira-dommen (1998) (EMD=REF00000598) skyldtes at sak nr 2 gjaldt en annen side av handlingen enn sak nr 1. Avgjørelsen i R.T.-saken (1996) om å nekte klagen fremmet for EMD skyldtes at avgjørelse nr 2 var truffet før avgjørelse nr 1 var blitt rettskraftig. Fischer-dommen (2001) (EMD=REF00002546) viser at det er uten betydning om den administrative avgjørelsen eller domsavgjørelsen treffes først.

Til støtte for sitt syn på betydningen av art. 4 i EMK 7. tilleggsprotokoll i førerkortsaker har den ankende part også vist til Stavanger byretts dom av 10. august 2000 (Frafjord-saken). Det er anført at den svenske regjeringsrettens dom i Nilsson-saken (2000) ikke kan tillegges vekt, bl.a. fordi den er i strid med EMDs senere dom i Fischer-saken (EMD=REF00002546).

I forhold til A tilfelle er det anført at Nordmøre politidistrikt har begått flere saksbehandlingsfeil. A hadde grunn til å tro at dommen i den ordinære straffesaken ville være den endelige avgjørelsen, og hadde ikke grunn til å forvente en ytterligere reaksjon i form av inndragning av førerkortet. Uklarheten angående spørsmålet om det var inngått en avtale om ikke å inndra førerkortet er skapt av politiet. Det gikk dessuten lang tid fra dommen i straffesaken var rettskraftig til det forelå et endelig inndragningsvedtak. De spesielle omstendigheter vedrørende A tilfelle innebærer at det ikke er nødvendig å tilsidesette den norske ordningen med etterfølgende førerkortinndragning generelt for å ta anken til følge.

Det avgjørende er at dommen i straffesaken mot A var rettskraftig allerede da spørsmålet om inndragning av førerkortet ble reist, i form av forhåndsvarsel. Når straffesaken er rettskraftig avgjort før forfølgningen er påbegynt i inndragningssaken, er EMK 7. tilleggsprotokoll art. 4 nr 1 til hinder for å treffe vedtak om inndragning av førerkort.

A har nedlagt slik påstand:

«1. Justisdepartementets vedtak av 30.6.2000 om inndragning av A førerkort kjennes ugyldig.

2. Staten v/Justis- og politidepartementet tilpliktes å betale sakens omkostninger for begge retter til A, med tillegg av lovens forsinkelsesrente regnet fra domstidspunktet.»

Statens anførsler kan sammenfattes slik:

Menneskerettsloven §3, som fastslår at bestemmelsene i EMK skal gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning ved motstrid, må tolkes i samsvar med det som er lagt til grunn i plenumsdommen i Rt-2000-996. Det følger av plenumsdommen at norske domstoler bør være varsomme med å tolke EMK og dens tilleggsprotokoller på en dynamisk måte. En slik tolkingsstil bør være forbeholdt konvensjonsorganene, idet norske domstoler ikke bør medvirke til at det gjøres større inngrep i norsk lovgivning og praksis enn det som er nødvendig på grunn av konvensjonene.

Vedtaket om å inndra A førerkort er ikke i strid med art. 4 nr 1 i EMK 7. tilleggsprotokoll. Det fremgår av konvensjonsbestemmelsen og er lagt til grunn i konvensjonspraksis at vedtak om inndragning av førerkort som treffes etter at det er truffet avgjørelse i straffesaken, ikke er i strid med forbudet mot dobbel straff for samme handling.

At denne type vedtak må anses som «en straffesiktelse» i forhold til EMK art. 6 nr 1 er ikke avgjørende for det spørsmål nærværende sak reiser. Art. 4 i 7. tilleggsprotokoll forbyr ikke enhver etterfølgende avgjørelse som har karakter av straff, men kun slike avgjørelser som innebærer at skyld- eller straffespørsmålet tas opp på ny. Den norske ordningen, som bygger på et tosporet system, der reaksjonene fastsettes av forskjellige organer, må anses å være akseptert av EMD.

Gradinger-dommen (1995) (EMD=REF00000543) og Fischer-dommen (2001) (EMD=REF00002546) er eksempler på konvensjonsstrid som følge av at forhold som i realiteten var identiske ble forfulgt på ny, etter at det forelå endelige avgjørelser om spørsmålet. R.T.-avgjørelsen (1996) innebærer på den annen side en godkjenning av nasjonale ordninger der reaksjonsspørsmålet i forbindelse med trafikkovertredelser avgjøres av forskjellige organer.

Sistnevnte avgjørelse kan ikke forstås slik at spørsmålet om konvensjonsstrid beror på om avgjørelsene er truffet samtidig. Forbudet mot dobbel straff for samme handling kan ikke anses å være krenket, dersom avgjørelsene treffes innenfor et begrenset tidsintervall. Rettspolitiske hensyn tilsier at den norske ordningen med etterfølgende inndragning av førerkort er mindre problematisk enn den som var fulgt i R.T.-saken, fordi politiet og departementet har en endelig straffedom å holde seg til når spørsmålet om inndragning skal avgjøres.

Den svenske regjeringsrettens dom (2000) er basert på en riktig forståelse av R.T.-dommen, idet den bygger på at et flersporet reaksjonssystem, der avgjørelsene treffes av forskjellige organer til ulik tid, ikke er konvensjonsstridig. Stavanger byretts dom av 10. august 2000 (Frafjord-saken) er i strid både med R.T.-avgjørelsen og regjeringsrettens dom.

En konsekvens av den ankende parts syn vil være at de respektive myndigheter er forpliktet til å påbegynne forvaltningssaken før det treffes avgjørelse i straffesaken, men ikke må treffe endelig avgjørelse om inndragning av førerkort før det foreligger dom i straffesaken. En slik behandlingsmåte er vanskelig å gjennomføre, og vil medføre at spørsmålet om inndragning av førerkort må avgjøres i straffesaken, noe som er uheldig.

Det bestrides at A hadde grunn til å tro at reaksjonsspørsmålet var endelig avgjort i og med straffesaken. Situasjonen i hans sak atskiller seg ikke fra «normaltilfellene».

Staten v/Justisdepartementet har nedlagt slik påstand:

«1. Herredsrettens dom stadfestes.

2. Staten v/Justisdepartementet tilkjennes sakens omkostninger for lagmannsretten med tillegg av lovens forsinkelsesrente fra forfall til betaling skjer.»

Lagmannsrettens syn på saken:

De prinsipielle spørsmål i nærværende sak gjelder tre hovedproblemstillinger. Den første angår EMKs betydning i norsk rett, og prinsippet om konvensjonens fortrinnsrett ved motstrid med annen norsk lovgivning, jf menneskerettsloven §3. De to neste problemstillingene gjelder begge tolkingen av art. 4 nr 1 i EMK 7. tilleggsprotokoll, nemlig om inndragning av førerkort etter sin art faller inn under denne bestemmelsen, og i så fall om et slikt vedtak rammes av forbudet mot å bli straffet på ny for samme handling, når vedtaket treffes etter at det foreligger rettskraftig dom i straffesaken.

1. EMKs stilling i norsk rett og betydning ved rettsanvendelsen

Menneskerettsloven (lov 21. mai 1999 nr 30) inkorporerte tre internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter i norsk rett. Lovens §2 fastslår at bl.a. EMK 7. tilleggsprotokoll av 22. november 1984 «skal gjelde som norsk lov» så langt den er bindende for Norge. Tilleggsprotokollen trådte i kraft 1. november 1988 og er tiltrådt av Norge.

Spørsmålet om hvilken betydning de inkorporerte konvensjoner og protokoller skal ha i norsk rett er regulert i menneskerettsloven §3. Den gir konvensjonsbestemmelsene forrang, dersom det foreligger motstrid mellom disse og bestemmelser i annen norsk lovgivning. Justiskomitèen understreket konvensjonenes selvstendige betydning, ved å fremheve at norsk rettspraksis i størst mulig grad må samsvare med «den til ei kvar tid gjeldande internasjonale tolkingspraksis», jf Innst.O.nr.51 (1998-1999) s 6.

Høyesterett la i Rt-1994-610 til grunn at dersom norske domstoler skal fravike det som følger av nasjonale rettsregler, «må den avvikende regel som kan bygges på folkerettslige kilder, fremtre som tilstrekkelig klar og entydig». Dette måtte særlig gjelde «dersom det blir tale om å endre en rettstilstand som bygger på en klar og innarbeidet norsk lovgivning eller praksis».

Uttalelsene i Rt-1994-610 ble avgitt i en situasjon der EMK ennå ikke var blitt inkorporert i norsk lovgivning. Spørsmålet om EMKs betydning for norske domstolers rettsanvendelse ble den gang regulært av straffeprosessloven §4, som ikke klargjorde konvensjonens betydning i norsk rett på samme måte som menneskerettsloven §3.

Den nærmere betydning av forrangsregelen i menneskerettsloven §3 er drøftet av Høyesterett i plenumsdommen i Rt-2000-s 996. Det ble lagt til grunn «at dersom det tolkingsresultat som følger av EMK, fremstår som rimelig klart, må norske domstoler legge konvensjonsbestemmelsen til grunn selv om dette skulle medføre at innarbeidet norsk lovgivning eller praksis blir tilsidesatt». Klarhetskravet synes mao i noen grad å ha blitt opprettholdt, samtidig som betydningen av særnorske tradisjoner på ulike rettsfelter ble tonet atskillig ned, idet de må vike dersom de ikke er forenlige med det som følger av inkorporerte konvensjoner om menneskerettigheter.

I tråd med det som videre ble uttalt i plenumsdommen legger lagmannsretten på den annen side til grunn at norske domstoler bør utvise forsiktighet med å tolke konvensjonsbestemmelsene dynamisk, dvs utvidende i forhold til det som følger av ordlyden, formålet og etablert konvensjonspraksis. En slik tolkingsstil må i første rekke anses å være en oppgave for EMD. Hensynet til norsk lovgivningsfrihet og praksis tilsier dessuten at norske domstoler ikke bør bygge inn sikkerhetsmarginer ved tolkingen av EMK og dens tilleggsprotokoller.

2. Forbudet mot å stille noen for retten eller straffe noen to ganger for samme handling

1. Konvensjonsbestemmelsen

EMK 7. tilleggsprotokoll art 4 nr 1 lyder slik i norsk oversettelse:

«Ingen skal kunne bli stilt for retten eller straffet på ny i en straffesak under den samme stats domsmyndighet, for en straffbar handling som han allerede er blitt endelig frikjent eller domfelt for i samsvar med loven og rettergangsordningen i straffesaker i denne stat.»

Tilleggsprotokollen er utferdiget i engelsk og fransk tekst, som har samme gyldighet, jf protokollens art. 10. Selv om den norske oversettelsen kun er et hjelpemiddel, synes den å være i full overensstemmelse med den engelske originalteksten, og legges derfor til grunn i det følgende.

Art. 4 nr 2 gjør unntak fra forbudet i nr 1, idet bestemmelsen på visse vilkår tillater gjenopptakelse av straffesaker, både til gunst og til skade for siktede. Det fremgår av art. 4 nr 3 at forbudet i nr 1 ikke kan fravikes etter EMK art. 15, som omhandler fravikelse av konvensjonsbeskyttede rettigheter i krisesituasjoner. Verken tilleggsprotokollen art. 4 nr 2 eller nr 3 har betydning i nærværende sak, men sistnevnte bestemmelse understreker viktigheten av forbudet i art. 4 nr 1.

2. Spørsmålet om administrative vedtak om inndragning av førerkort er straff i forhold til konvensjonsbestemmelsen

Dette spørsmålet har betydning fordi bestemmelsen kun forbyr at noen blir «straffet på ny i en straffesak». Etterfølgende reaksjoner som ikke er å anse som straff er således ikke forbudt etter art. 4 nr 1. I det følgende drøftes først innholdet i straffebegrepet og dernest om uttrykket «i en straffesak» har selvstendig betydning.

Straffebegrepet i EMK og dens tilleggsprotokoller er autonomt, dvs. selvstendig. Det er derfor ikke avgjørende at en bestemt type inngrep ikke er ansett som straff i nasjonal lovgivning, slik tilfellet f.eks er når det gjelder inndragning av førerkort etter norsk rett.

Ifølge konvensjonsorganenes praksis og konvensjonsrettslig teori beror innholdet i straffebegrepet særlig på tre kriterier, nemlig overtredelsens art, reaksjonens art og klassifiseringen av inngrepet i nasjonal lovgivning. Som eksempler kan vises til henholdsvis Malige-dommen (Malige mot Frankrike - 1998) (EMD=REF00001007) pkt 35, og Jørgen Aall: Rettergang og menneskerettigheter (1995) s 115 flg.

Spørsmålet om inndragning av førerkort skal anses som straff i konvensjonens forstand har særlig vært drøftet i forhold til rettighetene i EMK art. 6. Som fremhevet av Hans Danelius: Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (1997) s 215, kan denne type inngrep etter omstendighetene ses som en reaksjon på en uønsket handling eller som fratakelse av en rettighet. Dette synspunktet er utdypet av Aall samme sted s 479, som anfører at det er stor forskjell på tilfeller der inndragning av førerkort primært skjer for å fjerne en svekket bilist fra trafikken, og tilfeller der inndragningen besluttes som reaksjon på en lovovertredelse. Lagmannsretten er enig i dette, idet det pønale element ikke gjør seg gjeldende i det førstnevnte tilfellet, men er fremtredende i det sistnevnte.

De nevnte teorioppfatninger bygger på konvensjonsorganenes praksis. Som eksempel kan nevnes Malige-dommen (EMD=REF00001007): Klageren var kjent skyldig i fartsovertredelse med motorsykkel, og ble foruten bot, ilagt en prikkbelastning i førerkortet. EMD anså sistnevnte reaksjon som straff i forhold til EMK art. 6 nr 1, fordi inngrepet hadde et pønalt element og prikkbelastningen kunne medføre at førerkortet ble ugyldig på et senere tidspunkt (pkt 39 i dommen).

Lagmannsretten antar at straffebegrepet i 7. tilleggsprotokoll art. 4 nr 1 ikke kan gis et snevrere innhold enn det har etter EMK art. 6 nr 1. Oppfatningen kan for det første støttes på reelle hensyn, idet behovet for vern mot nye og inngripende reaksjoner i en sak som er avsluttet neppe er mindre enn behovet for forsvarlige rettergangsregler. Den har dessuten støtte i konvensjonsrettslig litteratur og konvensjonsorganenes praksis. Til belysning vises til henholdsvis van Dijk/van Hoof: Theory and Practice of the European Convention on Human Rights (1998) s 690, Harris, OBoyle, Warbrick: Law of the European Convention on Human Rights (1995) s 569 og forutsetningsvis EMDs avgjørelse i R.T.-saken (R.T. mot Sveits - 2000).

På bakgrunn av ordlyden i konvensjonsbestemmelsen kan det spørres om forbudet mot å bli straffet på ny for samme handling bare omfatter tilfeller der reaksjonen ilegges i straffeprosessuelle former. Reelle hensyn taler mot en slik tolking, idet forbudet i så fall kan omgås dersom reaksjonen blir ilagt administrativt, dvs. etter en mindre betryggende behandlingsmåte enn EMK art 6 nr 1 foreskriver. Uttrykket «i en straffesak» kan derfor ikke antas å inneholde et tilleggsvilkår, jf for øvrig van Dijk/van Hoof samme sted s 690, der det uttales at EMD i Gradinger-dommen (Gradinger mot Østerrike - 1995) (EMD=REF00000543) «took the existence of the «criminal proceedings» for granted», noe lagmannsretten er enig i, se særlig dommens pkt 53 og 55.

3. Karakteren >av Justisdepartementets vedtak om å inndra A førerkort

Som nevnt innledningsvis, ble A ved Nordmøre forhørsretts dom 16. april 1999 funnet skyldig i overtredelse av vegtrafikkloven §31 første og fjerde ledd jf §22 annet ledd, og dømt til betinget fengsel i 21 dager, samt bot kr 20.000,-. Vedtaket av 25. juni 1999 om å inndra førerkortet ble truffet på grunnlag av nevnte dom.

Hjemmelen for vedtaket er vegtrafikkloven §33 nr 2. Denne bestemmelsen retter seg direkte mot den som blir ilagt straff eller domfelt for overtredelse av vegtrafikkloven §22 første eller annet ledd. Inndragning av førerkort er obligatorisk i slike tilfeller, jf uttrykket «skal» i §33 nr 2. Både sammenhengen med den forutgående trafikkovertredelsen og den obligatoriske karakteren av inndragningsvedtaket viser at det er tale om en pønal reaksjon, idet A egnethet som sjåfør ikke har vært gjenstand for vurdering.

Karakteren av det forutgående forhold og graden av inngrep taler dessuten med styrke for å anse inndragningsvedtaket som straff i konvensjonsrettslig forstand. Når det gjelder graden av inngrep, har det betydning at EMD i Malige-dommen (EMD=REF00001007) anså selv en prikkbelastning som kunne føre til senere tap av førerkort som straff. Dette tilsier enn mer at et vedtak som går ut på å inndra førerkortet må bedømmes på samme måte.

Hensynet til en effektiv håndheving av konvensjonsrettighetene tilsier at klassifiseringen av vedtaket i norsk rett ikke kan være avgjørende. Lagmannsretten er derfor kommet til at Justisdepartementets endelige vedtak av 30. juni 2000 om å inndra A førerkort i 8 måneder må anses som straff i forhold til art. 4 nr 1 i EMK 7. tilleggsprotokoll.

4. Innholdet i konvensjonsforbudet mot dobbel straff

EMK 7. tilleggsprotokoll art 4 nr 1 forbyr i korthet at noen blir «straffet på ny i en straffesak «etter å ha» blitt endelig frikjent eller domfelt» for handlingen etter reglene i nasjonal rett. De sentrale spørsmålene i denne sammenheng gjelder innholdet i uttrykkene «på ny» og «endelig».

Formålet med bestemmelsen er uttrykt slik i Gradinger-dommen (EMD=REF00000543): «Like the Commission, the Court observes that the aim of Article 4 of Protocol No. 7 (P7-4) is to prohibit the repetition of criminal proceedings that have been concluded by a final decision"(pkt 53). Dette er gjentatt i Fischer-dommen (EMD=REF00002546) (pkt 22) og i avgjørelsen i R.T.-saken.

Uttrykket «repetition» er sentralt i denne sammenheng, idet det understreker at forbudet retter seg mot gjentakelse av straffeforfølgningen, og indikerer at ikke enhver fortsettelse av forfølgningen er konvensjonsstridig. En slik tolking synes å bli bekreftet ved konvensjonsorganenes avgjørelser, som i det følgende gjengis i hovedtrekk:

Gradinger-saken (EMD=REF00000543) gjaldt et tilfelle der en regiondomstol hadde funnet klageren skyldig i uaktsomt bildrap, dog ikke under høygradig alkoholpåvirkning, noe som var anført av anklagemyndigheten. En distriktsmyndighet fant imidlertid i en senere avgjørelse bevis for «høypromille». Konvensjonsstrid ble konstatert, med den begrunnelse at begge avgjørelsene refererte seg til samme handling. I Oliveira-saken (Oliveira mot Sveits - 1998) hadde en «politimagistrat» først ilagt klageren bot for uaktsom bilkjøring. Ved senere avgjørelser ble boten kraftig forhøyet, fordi klageren ved samme handling hadde forvoldt personskade. Dette ble ikke ansett å være konvensjonsstridig, fordi bestemmelsene omhandlet ulike sider ved handlingen.

Fischer-saken (EMD=REF00002546) (Fischer mot Østerrike - 2001) gjaldt et tilfelle som på de avgjørende punkter var parallelt med det som forelå i Gradinger-saken (EMD=REF00000543), hvorfor konvensjonsstrid ble konstatert. Dommen i Fischer-saken (EMD=REF00002546) klargjorde for øvrig rettsstillingen på to punkter, idet det ble lagt til grunn at rekkefølgen mellom avgjørelsene er uten betydning og at konvensjonsforbudet mot ny straff for samme handling kan være krenket, selv om samme faktum er lagt til grunn i avgjørelsen.

I Fischer-saken (EMD=REF00002546) presiserte EMD at ordlyden i konvensjonsbestemmelsen «does not refer to «the same offence» but rather to trial and punishment «again» for an offence for which the applicant has already been finally acquitted or convicted» (pkt 25). Konvensjonsbestemmelsen er imidlertid ikke blitt ansett å være til hinder for at ulike typer reaksjoner som følge av en trafikkovertredelse avgjøres av forskjellige organer.

Betydningen av dette ble presisert i avgjørelsen i R.T.-saken. Etter å ha påpekt formålet med konvensjonsbestemmelsen, ble det uttalt følgende: «In the present case the Court notes that the Swiss authorities were merely determining the three different sanctions envisaged by law for such an offence, namely a prison sentence, a fine, and the withdrawal of the driving licence».

Dersom det godtas at ulike reaksjoner som følge av en trafikkovertredelse kan ilegges av forskjellige organer, slik det ble gjort i R.T.-saken, kan det virke selvmotsigende å kreve at avgjørelsene må være truffet samtidig for å gå klar av forbudet mot ny straff for samme handling. Et slikt samtidighetskrav synes imidlertid å ha utgjort en del av begrunnelsen i R.T.-saken, idet det ble tilføyd følgende: «These sanctions were issued at the same time by two different authorities, i.e. by a criminal and by an administrative authority. It cannot, therefore, be said that criminal proceedings were beeing repeated contrary to Article 4 of Protocol No. 7 within the meaning of the Courts case-law».

R.T.-saken atskiller seg fra de øvrige refererte konvensjonsavgjørelser, idet de nasjonale organer ikke hadde foretatt ulike vurderinger av skyldspørsmålet, men ilagt forskjellige typer reaksjoner. Selv om dette i utgangspunktet ble ansett uproblematisk, må henvisningen til samtidigheten, jf uttrykket «at the same time», innebære at forbudet mot å bli «straffet på ny» også retter seg mot ileggelse av tilleggsavgjørelser for én og samme handling. I R.T.-saken var dette imidlertid ikke i strid med art 4 nr 1, fordi førerkortsaken var påbegynt ved et beslag som var besluttet forut for dommen i straffesaken.

At art. 4 nr 1 ikke bare omfatter skyldspørsmålet, men også reaksjonsspørsmålet, er også lagt til grunn som et utgangspunkt av Høyesterett i plenumsdommen i Rt-2000-s 996. Konvensjonsforbudet mot å straffe noen på ny for samme handling må derfor medføre at tilleggsreaksjonen ikke kan ilegges etter at den første avgjørelsen er blitt rettskraftig. Tilleggsprotokollen art. 4 må m.a.o. oppfattes som en regel om straffedommers rettskraft, slik Høyesterett la til grunn i plenumsdommen i Rt-2000-996.

En konsekvens av dette er at den del av saken som omfatter ileggelse av en tilleggsreaksjon må være påbegynt før dommen i straffesaken er blitt rettskraftig. I førerkortsaker vil dette regelmessig være tilfelle, fordi det forut for avgjørelsen i straffesaken oftest er truffet avgjørelse om midlertidig beslag av førerkort. Forbudet mot ny straff for samme handling vil imidlertid neppe være krenket dersom det er gitt forhåndsvarsel om mulig førerkortinndragning før dommen i straffesaken er blitt rettskraftig, idet også et slikt varsel må antas å tilgodese formålet med konvensjonsbestemmelsen.

5. Spørsmålet om vedtaket om å inndra A førerkort er i strid med forbudet mot ny straff for samme handling

Som nevnt innledningsvis avsa Nordmøre forhørsrett dom i straffesaken mot A 16. april 1999. Dommen ble rettskraftig for A samme dag.

As førerkort hadde ikke vært beslaglagt i tiden forut for forhørsrettens dom, og politiet hadde heller ikke fremsatt begjæring om midlertidig beslag. Forhåndsvarselet om mulig inndragning av førerkort ble sendt til A først 27. april 1999, mao. etter at dommen i straffesaken var blitt rettskraftig for ham.

Disse faktiske forhold, sammenholdt med det som foran er lagt til grunn om forståelsen av art. 4 nr 1 i EMK 7. tilleggsprotokoll, leder til den konklusjon at vedtaket om å inndra A førerkort medførte at han ble straffet på ny for en straffbar handling som var rettskraftig avgjort. Forholdet i nærværende sak atskiller seg fra saksforholdet i R.T.-saken på et avgjørende punkt, idet saksbehandlingen i førerkortsaken der var påbegynt og førerkortet faktisk beslaglagt forut for dommen i straffesaken, selv om det endelige inndragningsvedtaket ble truffet etter at det forelå rettskraftig straffedom.

Ved vurderingen av adgangen til å treffe etterfølgende vedtak om inndragning av førerkort har det også betydning at denne type vedtak ikke har samme rettskraftvirkning som en dom i en straffesak. Etter vegtrafikkloven §39 annet ledd har departementet adgang til å forlenge den fastsatte inndragningstid innen tre måneder etter at vedtaket er truffet, og i særlige tilfeller kan inndragningstiden forlenges også etter dette tidspunkt. Dette er i Stavanger byretts dom av 10. august 2000 (Frafjord-saken) fremhevet som «et aspekt ved inndragningsinstituttet som ikke er forenlig med bestemmelsen i protokoll nr 7 art. 4». Lagmannsretten er enig i dette, og bemerker at forholdet til forbudet mot ny straff for samme handling blir ytterligere problematisk når ikke engang vedtaket om tilleggsstraff nødvendigvis innebærer en endelig avslutning av straffeforfølgningen.

Til støtte for sin avgjørelse i nærværende sak har herredsretten lagt vekt på «at inndragning er lovbestemt, en kjent og en forutsigbar konsekvens «av overtredelse av vegtrafikkloven §22 annet ledd. Etter lagmannsrettens syn er dette ikke et tilstrekkelig tungtveiende argument. Som det fremgår av det ovenstående, er lagmannsretten kommet til at vedtaket om å inndra A førerkort er i strid med konvensjonsforbudet mot å ilegge ny straff for samme handling. I tråd med det som tidligere er anført om de inkorporerte konvensjoners gjennomslagskraft i norsk rett, jf menneskerettsloven §3, antar lagmannsretten at hensynet til etablert praksis i denne type saker må vike.

Lagmannsretten bemerker avslutningsvis at den ikke har funnet støtte for A anførsel om at uttalelser fra politiet hadde gitt ham grunn til å tro at det ikke ville bli begjært inndragning av hans førerkort. Førerkortsaken var imidlertid ikke påbegynt før dommen i straffesaken var blitt rettskraftig, ikke en gang i form av et forhåndsvarsel. Det senere vedtak om inndragning av førerkortet har derfor satt A i en slik stilling som art 4 nr 1 i EMK 7. tilleggsprotokoll gir vern mot.

3. Saksomkostninger

A anke har ført frem. Tvistemålsloven §172 kommer, jf §180 annet ledd, til anvendelse for begge instanser. I medhold av bestemmelsens første ledd tilkjennes A saksomkostninger både for herredsrett og lagmannsrett. Omkostningene er oppgitt til 86.659,80 kroner, hvorav 33.625 kroner er salær for herredsretten og 30.000 kroner er salær for lagmannsretten. Omkostningene finnes å være nødvendige, og tilkjennes som saksomkostninger.

Dommen er enstemmig.

Domsslutning:

1. Justisdepartementets vedtak av 30. juni 2000 om å inndra A førerkort kjennes ugyldig.

2. Staten v/Justisdepartementet betaler saksomkostninger for herredsrett og lagmannsrett til A med 86.659,80 - åttisekstusensekshundreogfemtini 80/100 - kroner innen 2 - to - uker etter at dommen er forkynt. Ved betaling etter dette tidspunkt påløper forsinkelsesrente.