LH-1993-220
| Instans: | Hålogaland lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1994-02-16 |
| Publisert: | LH-1993-00220 |
| Stikkord: | Forvaltningsrett, Kommunehelsetjenesteloven |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Tana og Varanger herredsrett nr. 92-00393 A - Hålogaland lagmannsrett LH-1993-00220 A. |
| Parter: | Ankende part: Vadsø kommune, 9800 Vadsø. (Prosessfullmektig: Advokat Jens Edvin Andreassen, IRV, 9037 Tromsø). Ankemotpart: Finnmark fylkeskommune, 9800 Vadsø. (Prosessfullmektig: Advokat Gunnar Nerdrum, 9001 Tromsø). |
| Forfatter: | Lagmann Arild O. Eidesen, formann. Lagdommer Kjell Jakobsen. Lagdommer Einar Rege |
| Lovhenvisninger: | Kommunehelsetjenesteloven (1982), Tvistemålsloven (1915) §180, Sykehusloven (1969) §1, §2, Sykehusloven (1969) |
Saken gjelder krav om betaling etter bygging av sykestueplasser m.v. i kommunalt helsesenter.
Ved stevning 26. mai 92 til Tana og Varanger herredsrett reiste Vadsø kommune sak mot Finnmark fylkeskommune med krav om kr 20.492.713,10 med tillegg av renter. Kommunen hevdet at kravet utgjør fylkeskommunens økonomiske forpliktelse i forbindelse med oppføring av nytt helsesenter i Vadsø, i det beløpet refererer seg til sykestueplasser, fødehjemsplasser, spesialisthelsetjeneste og lokaler for ambulansetjeneste som etter lov og avtale mellom partene skal bæres av fylkeskommunen. Fylkeskommunen tok til motmæle.
Tana og Varanger herredsrett avsa 28. januar 93 dom med slik slutning:
"1. Finnmark fylkeskommune frifinnes.
2. Vadsø kommune dømmes til innen 14 dager fra dommens forkynnelse å betale saksomkostninger til Finnmark fylkeskommune med kr 69.841."
Saksforhold og anførsler for herredsretten fremgår av herredsrettens domsgrunner.
Vadsø kommune har påanket dommen. Finnmark fylkeskommune har tatt til gjenmæle. Ankeforhandling ble holdt i Kirkenes 31. januar - 01. februar 94. Det ble avgitt partsforklaringer og fem vitneforklaringer. Øvrig dokumentasjon og bevisførsel fremgår av rettsboken.
Saken står i samme stilling som for herredsretten.
Vadsø kommune gjør i det vesentlige gjeldende:
Etter sykehusloven §2 første ledd jf §1 nr 1 påhviler det fylkeskommunen å sørge for planlegging, utbygging og drift av sykestuer, fødehjem m.m. i henhold til plan, jf §2 tredje ledd - med mindre annet er særskilt avtalt.
Avtale kan overføre ansvar til kommunene, helt eller delvis. Etter overføring av sykehjem m.v. fra fylkeskommunene til kommunene pr 01. januar 88, ble løsningen i Finnmark at kapitalutgiftene forbundet med oppføring, og også vedlikehold av slike plasser, oppført før overføringen av ansvar for somatiske sykehjem fra fylkeskommune til kommunene, overtas av kommunene, mens fylkeskommunen beholder driftsansvaret og betaler for driften, samt beholder ansvar for kapitalutgifter forbundet med videre utbygging av slike plasser etter reformen. At det faktisk er slik, hevdes blant annet å kunne utledes av tabelloppstilling inntatt i saksfremlegg i fylkesutvalgssak nr 10/87, utdragets side 161.
Kommunens prinsipale grunnlag for kravet mot fylkeskommunen er imidlertid fylkesutvalgets vedtak 04. februar 86 i sak 25/86, om at Vadsø kommune overlates byggherreansvaret for Vadsø helsesenter, og en fortolkning av dette vedtaket.
Overføringen av byggeherreansvaret må ses som en bestilling til kommunen til gjennomføring av det primæransvar fylkeskommunen hadde og fortsatt har etter 01. januar 88. I vedtaket selv fremgår dette blant annet av fremleggets omtale av den fylkeskommunale del av prosjektet.
Bestillingen må ses som effektuering av fylkestingets tidligere vedtak om å bygge sykestueplasser m.v. i Vadsø. Det vises til vedtak i fylkestinget i sak 55/81 helseplan for perioden 1982-1985 om å omgjøre og utbygge Vadsø sykehus, til fylkesutvalgets vedtak i sak 20/85 om å bygge nytt helsesenter i Vadsø, til fylkestingets vedtak i sak 6/85 vedrørende langtidsbudsjett for fylkeskommunen 1986-1988 om å bevilge kr 2 mill i 1987 og kr 5 mill i 1988, til fylkestingets faktiske bevilgning i sak 30/85 av kr 2 mill for 1986, samt til fylkestingets vedtak i sak 15/86 langtidsbudsjett for Finnmark fylkeskommune 1987-1989 om å ville bevilge kr 5 mill i 1987 og kr 5 mill i 1988.
Når bevilgningene til formålet etter dette ikke lenger forekommer i fylkeskommunens budsjetter, skyldes det overføringen til Vadsø kommune av det formelle byggherreansvaret, og ikke endret syn på fylkeskommunens grunnleggende forpliktelse.
Styringsgruppe for planlegging av nytt helsesenter, og senere plan- og byggekommité, må også forstås slik at man hadde denne ansvarsfordelingen for øyet, representanter for fylket likeså. Det vises blant annet til referater fra møte 17. juli 87 der de fremste politikerne i kommune og fylkeskommune var til stede, til senere ordførermøte 24. august 90 og til brev 27. juni 87 fra daværende fylkeshelsesjef. Innslag av reservasjoner fra fylkets side om antall sykestueplasser går bare på driften, ikke på utbygging og kapitalansvar.
Vadsø kommune på sin side har hele tiden forutsatt fullt betalingsansvar for fylkeskommunen for den del av utbyggingen som vedrører fylkets ansvarsområde etter sykehusloven. Når kommunens representanter gjennom stadig kontakt med fylkeskommunens representanter mente å vite hva fylkeskommunens forståelse av fylkeskommunens ansvar gikk på, hadde man ikke foranledning til å utvirke formelle vedtak fra fylkeskommunen, utover det som forelå.
Fylkeskommunen er således bundet ved fylkestingets innledende vedtak og fylkesutvalgets senere vedtak om effektuering av disse vedtak ved assistanse fra Vadsø kommune.
Subsidiært må fylkeskommunen bli ansvarlig fordi det i alle fall må være inngått en såkalt kvasiavtale. Det vil si at avtalerettslige regler må anvendes fordi dette må anses rettferdig, selv om det ikke med rimelighet skulle kunne sies å foreligge løfte eller avtale. Fylket har lovpålagt plikt til å sørge for sykestueplasser m.v. Slike plasser er bygd. Fylket har hele tiden kjent til og medvirket til at dette er gjort, og dens egne representanter har gitt uttrykk for aksept av betalingsansvar. Man har også kjent Vadsø kommunes forståelse av ansvarsfordelingen. Det ville da være urimelig om fylkeskommunen skulle få lokaler til egne lovpålagte oppgaver gratis, med den formelle begrunnelse at fullt ut dekkende formelt bevilgningsvedtak av eget, kompetent organ, ikke foreligger.
Atter subsidiært må fylkeskommunen bli ansvarlig fordi den avtale som ligger i forholdet, ikke kan kjennes ugyldig med den begrunnelse at den er inngått av underordnet organ som ikke er kompetent. Det vises til Ekchoff Forvaltningsrett 1992 4. utg. 178-184, 599-605 og 615-619, samt til Frihagen Forvaltningsrett III 1992 4. utg. 235-241.
Ytterligere subsidiært må fylkeskommunen bli ansvarlig på erstatningsgrunnlag, fordi fylkeskommunen med urette og mot egne fremtredende representanters opptreden og oppfatning, ellers ville få en økonomisk fordel som kommunen i god tro har betalt for.
Vadsø kommune har lagt ned slik påstand:
"1. Finnmark fylkeskommune dømmes til å betale til Vadsø kommune kr 20.942.713,10 med tillegg av 18% rente p.a. fra 01. januar 90 til betaling skjer.
2. Finnmark fylkeskommune dømmes til å betale saksomkostninger både for herredsretten og lagmannsretten."
Finnmark fylkeskommune gjør i det vesentlige gjeldende:
Saken er enkel fordi det ikke foreligger vedtak av kompetent organ som kan påføre fylkeskommunen ansvar.
Vedtak i fylkestinget i 1981 vedrørende omgjøring og utbygging av Vadsø sykehus må ses som et prinsippvedtak til gjennomføring av fylkets daværende ansvar for lokal helsetjeneste. Det ledet i 1983 til fylkesutvalgets vedtak i sak 367/83 om å utarbeide forprosjekt med utgangspunkt i daværende sykehus og dagjeldende forpliktelser, og må betraktes som grunnlag for å sette i gang undersøkelser og planlegging, men ikke som noe bindende byggevedtak som forplikter konkret, og slett ikke som noe ansvars- eller bevilgningsvedtak. Denne forståelsen samsvarer med fylkestingets vedtak i sak 34/84 vedrørende budsjett for 1985, der det i saksfremlegget heter at fylkesutvalget bes stille til disposisjon nødvendige midler i 1985 for planlegging av Vadsø helsesenter. Når et slikt rammeprosjekt deretter kom med i to langtidsbudsjetter og et konkret årsbudsjett, er det fortsatt tale om planlegging i forhold til egne daværende ansvarsområder.
Fra og med langtidsbudsjettet for 1987-1988 gikk bevilgningene ut, fordi fylkeskommunen som en konsekvens av den da i hovedtrekk kjente kommende reform, anså sitt ansvar for tilveiebringelse av fysiske arealer for opphørt.
Vadsø kommune krevde etter dette aldri konkrete vedtak eller ytelser fra fylkeskommunen, etter fylkeskommunens oppfatning fordi kommunen aksepterte å være primærforpliktet i forhold til bygging og deravfølgende kapitalutlegg.
Kvasiavtaler som kravsgrunnlag passer ikke i forhold mellom fylkeskommune og kommune, som begge med grunnlag i lov er institusjonaliserte hierarkiske systemer med klare kompetanseregler.
Binding ved legitimasjonsvirkninger etter overskridelse av kompetanse er det heller ikke grunnlag for. - Riktignok synes daværende fylkeshelsesjef å ro seg noe langt ut ved brev 27. juni 87, men han forplikter ikke fylkeskommunen i bevilgningsspørsmål. I ordførermøtet 17. juni 87 kan også fylkesordføreren synes å gå noe langt. Dette var imidlertid før alle sider ved forestående helsereform var kjent. Det kan dessuten være usikkert hva partene egentlig mente å påta seg av forpliktelser på det daværende tidspunkt, og heller ikke ordføreren binder fylkeskommunen i slike spørsmål. Fylkesutvalgets vedtak om byggherreansvar kommer også før reformen og før bevilgningsvedtak er fattet, og må betraktes som ledd i planlegging på daværende forpliktelsesgrunnlag. Utvalget kan dessuten ikke binde fylkeskommunen i så store, betydningsfulle bevilgningsspørsmål som det her er tale om, jf at kravet er på over kr 20 mill. Det må dessuten tillegges vekt at Vadsø kommune selv er underlagt lovgivning med tilsvarende kompetansebegrensninger og derfor burde ha forstått de formelle rammer fylkeskommunen hadde å forholde seg til. Kommunen, som hadde byggherreansvaret, måtte derfor selv ha tatt initiativ for å skaffe klarhet i hva fylkeskommunen kunne bindes opp til, hvis man for sin del forutsatte at ansvar skulle kunne gjøres gjeldende.
Mye tyder på at Vadsø kommune har tatt en bevisst sjanse ved å bygge flere sykestueplasser enn fylket var villig til å holde i drift. Allerede funksjons- og romprogram utarbeidet av Borring og Rognerud A/S i november 1985 gir uttrykk for at fylkeskommunen i henhold til helseplan for 1986-1987 tok sikte på å holde i drift bare 10 sykestueplasser, inkludert behovet i Nesseby kommune, ikke 15 for Vadsø alene slik Vadsø ønsket å bygge. Også fylkeskommunens representant i styringsgruppe for planlegging av nytt helsesenter i Vadsø tok i gruppens rapport 11. november 85 forbehold om hvor mange senger fylkeskommunen ville stå ansvarlig for driften av. Dette kommer enda sterkere frem i brev 22. juli 86 fra fylkeshelsesjefen. I forbindelse med senere helseplaner har det vært stor strid om antallet plasser i drift.
I lys av dette, av reformen, og av senere kostnadsvekst og låneopptak, er det kommunen som burde ha sørget for klare juridisk bindende tilsagn fra fylket.
Det er dessverre noe uklart hvordan staten forutsetter løst spørsmål som det foreliggende, når ikke partene selv klarer å finne løsninger via entydige avtaler. Det er heller ikke godtgjort hvem av partene som innen sitt uspesifiserte rammetilskudd fra staten, faktisk får kompensasjon for anleggskostnader forbundet med sykestueplasser m.v. som er ferdigstilt etter reformen. I fylkesutvalgets sak 10/87 behandlet 20. januar 87, overføring av somatiske sykehjem fra fylkeskommunen til kommunene pr 01. januar 88, er det imidlertid klart forutsatt at staten legger inn kompensasjon til kommunene for slike utgifter. Det samme burde følge av at kommunen har tatt opp lånene og står som byggherre.
Det naturlige er at fylkeskommunen - som har ansvar for å vurdere hvor og hvor mange man skal ha av slike sykestueplasser m.v., betaler for plassene det som daglig drift og naturlig husleie tilsier, etter avtale, der hvor man faktisk bestemmer å ville stå for drift av et gitt antall slike plasser. Noe kapitalinnskudd eller medeierskap er det ikke grunnlag for.
Det er i raliteten også dette som kommer til uttrykk i avtale 13. september 89 med tillegg av 11. januar 91 undertegnet av ordførerne, og for så vidt også i fylkestingets vedtak 23. oktober 91 i sak 37/91, som også tar høyde for Vadsø kommunes behov for en viss overkompensasjon som følge av tunge investeringer. Men når kommunen istedet for å akseptere dette, kjører juridisk på direkte ansvar for fylkeskommunen for deler av byggekostnadene, blir det ikke noe å hente.
Ansvar på erstatningsgrunnlag kan ikke gjøres gjeldende. Fylket har ikke forledet kommunen, som heller ikke har lidt økonomisk tap - det flotte helsesenteret står der, eies av kommunen, og ubrukte sykestueplasser kan brukes til sykehjemsplasser, som jo er kommunens ansvarsområde.
Finnmark fylkeskommune har lagt ned slik påstand:
"1. Herredsrettens dom stadfestes.
2. Finnmark fylkeskommune tilkjennes saksomkostninger for lagmannsretten."
Lagmannsretten finner at anken ikke kan føre frem.
Endringer i lov av 19. november 82 nr 66 om helsetjenesten i kommunene og andre lover pr 01. januar 88 med sikte på desentralisering av helse- og sosialtjenesten, medførte omfattende ansvarsoverføringer fra fylkeskommuner til kommunene. Endringene i ansvarsforhold taler med vekt for at eldre avtaler mellom fylkeskommuner og kommuner på områder som berørers av reformen, måtte reforhandles i lys av nye realiteter skapt av reformen. Reformen og kunnskapene om den i tiden før den ble gjennomført, må også tillegges vekt som tolkingsmoment i forhold til forståelsen av eventuelle eldre avtaleforhold, - tolkingsmoment som kommer i tillegg til det som ellers måtte følge av generell og spesiell forvaltningsrett og av avtaleretten.
Retningslinjer for løsning av spørsmål forbundet med overføring av sykehjem fra fylkeskommunen til kommunene - herunder i forhold til denne saken særlig spørsmål om hvordan ansvarsfordeling vedrørende sykestueplasser m.v. skulle være - ble omhandlet i statlige rundskriv og forutsatt avgjort ved avtaler mellom kommune og fylkeskommune.
Delt eiendomsrett til de fysiske institusjoner synes ikke forutsatt av statlige myndigheter, jf f.eks. det som synes å kunne utledes av rundskriv I-21/86 av 27. juni 86 pkt 3 - og fremstår heller ikke som hensiktsmessig. Mest naturlig utfall av drøftelser mellom kommuner og fylkeskommune i tilknytning til reformen, synes å være avtale om at eiendomsretten til institusjoner som i det vesentligste dekker funksjoner som kommunene har ansvaret for, overføres til kommunene i sin helhet. Fylkeskommunen må så betale driftskostnader inklusive husleie og kapitalkostnader vedrørende funksjoner den har ansvaret for, for plasser fylkeskommunen i henhold til plan opprettholder. Dette synes også å være fylkeskommunens forståelse av forholdet og kan forutsetningsvis synes å fremgå av uttalelse fra Sosialdepartementet inntatt i uttalelse 21. februar 92 fra Kommunaldepartementet til mindretallsanke i anledning fylkestingsvedtak om Vadsø helsesenter. - Dette står imidlertid ikke til avgjjørelse for lagmannsretten.
Det bemerkes at Vadsø kommune på sin side i forbindelse med denne saken ikke har presisert hvilke rettigheter i bygget fylkeskommunen ville erverve ved å skyte inn mer enn kr 20 mill, og heller ikke hvordan dette ville påvirke øvrige betalingsforpliktelser i det gjensidige forholdet.
Betalingsforhold kan tenkes forrykket ved fordeling av statlige rammetilskudd, men dette er ikke fyldestgjørende opplyst i denne saken. Det bemerkes at mye taler for at partene burde ha forsøkt å løse sitt problem i forhandlinger der også staten medvirket. -
Vadsø helsesenter er bygget etter innføring av reformen. Fylkeskommunens direkte befatning med planlegging og bygging, på vedtaksnivå, opphørte ved fylkesutvalgets vedtak 04. februar 86 om å overlate byggherreansvaret til Vadsø kommune. Den gang var verken romprogram eller kostnadsramme endelig fastlagt, og finansiering ikke etablert.
Konsekvensene av reformen, kunnskapen om at den var nært forestående, det relativt tidlige stadium byggeprosessen hadde nådd da fylkeskommunen trådte ut som direkte deltaker, og det upraktiske ved eventuell delt eiendomsrett, taler isolert betraktet mot at fylkeskommunen skulle anses direkte forpliktet for deler av byggesummen.
Disse forhold taler samtidig for at Vadsø kommune ved formelle henvendelser burde ha utvirket klarere, formelt bindende vedtak fra fylkeskommunens side om eventuelt fylkeskommunalt medansvar, hvis man var av den oppfatning at fylkeskommunen faktisk var bundet. Når dette ikke er gjort, kan det etterlate et visst inntrykk av at kommunen først og fremst har ønsket å bygge størst mulig, i håp om størst mulig fylkeskommunalt medansvar, uten helt å ville risikere formelle vedtak som kunne begrense den fylkeskommunale deltakelse i den kommunale helsetjenesten. Dette inntrykket svekkes ikke av det forhold at man i kommunen hele tiden har sørget for at økonomisk forpliktende vedtak i kommunen er fattet av det kompetente organ, bystyret. Parallellitet i struktur tilsier at man burde vite at tilsvarende kompetanseregler gjelder i fylkeskommunen.
Foranstående drøftelser danner bakteppet for vurderingen av øvrige anførsler.
Formelt kan fylkestingets vedtak i 1981 vedrørende helseplan 1982-1985 om omgjøring og utbygging av det gamle Vadsø sykehus, ikke hjemle konkret betalingsplikt i forhold til et helt annet bygg, med helt andre funksjonsforpliktelser for fylkeskommunen. Det samme gjelder vedtak om senere å ville kunne komme til å bevilge, uttrykt i to rullerende langtidsbudsjetter og en konkret bevilgning til planlegging av nytt helsesenter.
Ansvarsgrunnlag som følge av legitimasjonsvirkning ved overskridelse av kompetanse, vil vanskelig kunne oppstå ved underordnet fylkeskommunalt organs kompetanseoverskridelse i forhold til betydelige bevilgningsforpliktelser. Vurdert mot skissert bakgrunn og hensett til forpliktelsens eventuelle omfang, er det ikke slikt grunnlag i denne saken.
Tilsvarende gjelder påberopt "kvasiavtale" og ansvar på ordinært erstatningsgrunnlag. I forhold til vanlig erstatningsgrunnlag er det også problematisk hvilket tap som eventuelt skulle være lidt, idet bygget står der og eies av kommunen.
Etter dette har Vadsø kommune ikke krav på betaling av et engangsbeløp stort kr 20.492.713,10. Herredsrettens dom blir derfor å stadfeste. Det gjelder også omkostningsfastsettelsen.
Anken har ikke ført frem. Vadsø kommune må erstatte Finnmark fylkeskommunes omkostninger for lagmannsretten, i henhold til hovedregelen i tvistemålsloven §180 første ledd, idet særlige grunner ikke finnes å lede til fritak for erstatningsplikten. Omkostningene fastsettes til kr 50.564,- hvorav kr 45.000,- salær, i henhold til oppgave.
Dommen er enstemmig.
Slutning:
1. Herredsrettens dom stadfestes.
2. Vadsø kommune betaler til Finnmark fylkeskommune kr 50.564,- -kronerfemtitusenfemhundreogsekstifire- i saksomkostninger for lagmannsretten innen 2 -to- uker fra forkynnelsen av dommen.