RG-1992-1205
| Instans: | Eidsivating lagmannsrett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1992-03-09 |
| Publisert: | RG-1992-1205 (183-92) |
| Stikkord: | Forvaltningsrett, Egenandel ved skoleskyss |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | Oslo byrett Nr. 540/89 - Eidsivating lagmannsrett LE-1990-00692. HR-1992-00219 (Anken nektet fremmet til Høyesterett). |
| Parter: | Ankende part nr. 1: Norges gymnasiastsamband, nr. 2: Yrkesskoleelevenes og lærlingenes interesseorganisasjon (Prosessfullmektig: Advokat John Elden, Oslo). Motpart nr. 1: Buskerud fylkeskommune, nr. 2: Vestfold fylkeskommune, nr. 3: Rogaland fylkeskommune, nr. 4: Hordaland fylkeskommune, nr. 5: Nord-Trøndelag fylkeskommune, nr. 6: Nordland fylkeskommune (Prosessfullmektig: Advokat Knut-Arne Ekern, Drammen). |
| Forfatter: | Lagdommer Ola Melheim. Lagdommer Lasse Qvigstad. Ekstraordinær lagdommer Carl Hugo Endresen. 2 meddommere |
| Lovhenvisninger: | Lov om velferd for elever og studenter (1986) §3, Tvistemålsloven (1915) §180, §36, §54, §6, Forvaltningsloven (1967), Grunnskolelova (1969), Lov om videregående opplæring (1974) §13, §35 |
Saken gjelder spørsmål om gyldigheten av flere fylkeskommuners vedtak om å innføre en ordning med egenandel for skoleskyss i den videregående skole i 1988/89.
Buskerud fylkesting fattet i møte 15. juni 1988 vedtak om å innføre egenandel for skoleskyss fra 1. januar 1989 med kr 1.000 pr. elev pr. skoleår. Med virkning fra 1. januar 1990 har fylkestinget siden opphevet ordningen.
Vestfold fylkesting traff i møte 11. april 1988 om reduksjonstiltak i 1988-budsjettet tilsvarende vedtak med virkning fra høsten 1988. Det ble innført en egenandel pr. elev for skoleskyss med kr 750 pr. år. Vedtaket ble endret 13. juni s.å. slik at egenandelssatsen skulle være kr 750 pr. halvår. Fylkeskommunen har senere opphevet ordningen med virkning fra høsten 1991.
Rogaland fylkesting vedtok 2. februar 1988 å innføre egenandel for skoleskyss med kr 1500 pr. år. I samme møte vedtok fylkestinget at man skulle opprettholde en ordning hvoretter elever som bodde nærmere skolene enn 9 km måtte betale vanlig billettpris for transport til og fra skolen.
Hordaland fylkesting fattet i møte 15. juni 1988 vedtak om egenandel for skoleskyss for elever i videregående skole med kr 1500 pr. skoleår. Ordningen ble gjort gjeldende fra høstsemesteret 1988. Samtidig ble det bestemt at søsken nr. 2 skulle få 50% moderasjon på egenandelen og dersom det var flere enn 2 søsken, skulle disse ha fri skoleskyss. Hordaland fylke har også opphevet ordningen med egenandelsbetaling med virkning fra skoleåret 1992/93.
Nord-Trøndelag fylkeskommune innførte egenandelsordningen i møte 3. desember 1987. Fylkestinget delegerte til hovedutvalget for samferdsel i Nord-Trøndelag å utforme de endelige vedtak om egenandelsbetaling. Den 19. mai 1988 bestemte utvalget at det skulle innføres egenandelsordning for skoleskyss for elever i videregående skole med kr 700 pr. halvår. Nord-Trøndelag fylkeskommune opphevet egenandelsordningen fra høsten 1990.
Nordland fylkesting vedtok i møter 7. - 9. juni 1988 egenandelsordning med kr 1500 pr. elev pr. år. Nordland opphevet vedtaket fra høsten 1989.
Norges gymnasiastsamband og Yrkesskoleelevenes og lærlingenes interesseorganisasjon tok ut stevning for Oslo byrett 28. februar 1989. De krevet vedtakene som beskrevet ovenfor, kjent ugyldige som stridende mot §3 første ledd, første punktum i lov om organisering av velferd for elever og studenter av 9. mai 1986 nr. 19. Samtlige saksøkte vedtok under saksforberedelsene for byretten Oslo byrett som rett verneting, jf. tvistemålsloven §36. Sør-Trøndelag fylkeskommune, som hadde truffet tilsvarende vedtak, avga ikke tilsvar og inngikk heller ikke avtale om fravikelse av vernetingsbestemmelsene i tvistemålsloven. Oslo byrett avviste derfor søksmålet for så vidt gjaldt denne fylkeskommunen.
Oslo byrett avsa 5. juni 1990 dom med slik domsslutning:
1. Buskerud fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, NordTrøndelag fylkeskommune, og Nordland fylkeskommune, frifinnes.
2. I saksomkostninger til Buskerud fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune og Nordland fylkeskommune betaler Norges Gymnasiastsamband og Yrkesskoleelevenes og Lærlingenes Interesseorganisasjon i alt kr 72000., skriverkronersyttitotusen 0/100.
Norges gymnasiastsamband og Yrkesskoleelevenes og lærlingenes interesseorganisasjon anket byrettens dom ved ankeerklæring av 3. august 1990. I brev av samme dato søkte de ankende parter om at saken ble fremmet direkte for Høyesterett i medhold av tvistemålsloven §6 annet ledd. Høyesteretts kjæremålsutvalg besluttet 20. september 1990 at anke direkte til Høyesterett skulle nektes.
Ankemotpartene har inngitt anketilsvar av 8. november 1990. Hva angår saksforholdet for øvrig, vises det til byrettens dom.
Ankeforhandlingen ble avholdt 21. og 22. januar 1992. Det ble ført ett vitne.
De ankende parter har i det vesentlige anført for lagmannsretten: §3 første ledd, i lov om organisering av velferd for elever og studenter er en videreføring av den tidligere §13 i lov av 21. juni 1974 nr. 55 om videregående opplæring. Bestemmelsen ble flyttet over i velferdsloven, men denne endring var av rent lovteknisk karakter. Velferdsloven §3 må forstås på samme måte og med de samme forutsetninger som den opprinnelige bestemmelse i loven av 21. juni 1974.
Såvel ordlyd som forarbeider tilsier at velferdsloven §3 må tolkes slik at elever i videregående skole har krav på fri skyss til skolen. Det er her særlig vist til vitneforklaringen fra stortingsrepresentant Reiulf Steen, som var formann i den lovkomité som forberedte lovgivningen om videregående utdanning av 1974. Av denne vitneforklaring fremgikk det klart at man hadde som forutsetning ved vedtakelsen av 1974-loven at elever i videregående skole hadde samme krav på fri skoleskyss som elever i grunnskolen. De ankende parter har understreket at stortingsrepresentant Steen fremholdt at dette var så vidt selvfølgelig at man ikke hadde dette oppe til særskilt drøftelse i komiteen.
I den forbindelse viser for øvrig de ankende parter til Ot.prp. nr. 18, 1973-74, side 77, hvor det i spalte 2 er uttalt at elevenes skyssutgifter skal dekkes av det offentlige på samme måte som elever i grunnskolen. Elever i grunnskolen har, etter de ankende parters syn, et rettskrav på fri skyss til skolen etter §4 i grunnskoleloven av 24. juni 1969.
Velferdsloven §3 kan ikke forstås som en rammebestemmelse som kun gir elevene krav på fri skoleskyss i den utstrekning fylkenes budsjettsituasjon tillater støtte til transport til skolene. Loven må forstås slik at den fastsetter rettigheter for de enkelte elever slik at disse har rett til fri skoleskyss uavhengig av budsjettene i de enkelte kommuner.
De ankende parter har fremholdt at det var et helt sentralt prinsipp ved vedtakelsen av loven at man skulle gi elevene lik rett til utdannelse uavhengig av foreldrenes økonomi. Dersom man tillater fylkene å innføre egenandeler ved transport til skolene, uthuler man forbudet mot å kreve skolepenger i lov om videregående opplæring §35 tredje ledd. Selv om man i dag ikke har et ubetinget rettskrav på å få gjennomføre videregående skole, kan bare utvelgelsen skje etter objektive kriterier som for eksempel karakterer. Ved innføring av egenandeler vil man gjøre opptakene delvis avhengig av foreldrenes økonomi, og dette er det ikke adgang til.
Når fylkeskommunene i strid med loven ordlyd og forarbeider innfører egenandeler, blir elevene i realiteten påført en ulovhjemlet økonomisk forpliktelse. Dette er i strid med fundamentale prinsipper om kompetansefordelingen i samfunnet. Dersom offentlig myndigheter pålegger borgerne plikter uten hjemmel i lov, strider dette mot legalitetsprinsippet.
De ankende parter har videre gjort gjeldende at for så vidt gjelder Rogaland fylkeskommune, er den der fastsatte grense på 9 km som vilkår for delvis dekning av transportutgiftene, lovstridig. De ankende parter har i den forbindelse vist til at Norske kommuners sentralforbund har utarbeidet veiledende regler om praksis ved organisasjon av skoletransport, og det er her lagt til grunn at den avgjørende grense skal være 6 km. Sistnevnte grense er ikke bestridt i nærværende sak. Rogaland fylkeskommune er det eneste fylket i landet som bruker 9 km som kriterium for stønad til transport. Dette innebærer en vilkårlig forskjellsbehandling og kan derfor ikke aksepteres.
De ankende parter har nedlagt slik påstand:
1. Buskerud fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, NordTrøndelag fylkeskommune og Nordland fylkeskommunes vedtak om å innføre egenandeler på den lovbestemte skoleskyss for de ankende parters medlemmer, kjennes ugyldige.
2. Rogaland fylkeskommunes vedtak om å innføre en minsteavstand på 9 kilometer, kjennes ugyldig.
3. De ankende parter og det offentlige tilkjennes saksomkostninger for byrett og lagmannsrett.
Ankemotpartene har for lagmannsretten gjort gjeldende:
Velferdsloven §3 må primært forstås som en bestemmelse som kun retter et pålegg til fylkeskommunene om å organisere transport for elever til videregående skole. Bestemmelsen uttaler intet om hvordan kostnadene ved transportene skal dekkes. Det kan således ikke utledes noe rettskrav for den enkelte elev på gratis skoleskyss. Det må være fylkenes økonomiske situasjon som til enhver tid avgjør i hvilken grad de politisk styrende organer finner det økonomisk forsvarlig å prioritere skoleelever til videregående skoler.
Subsidiært mener ankemotpartene at loven må forstås som en rammebestemmelse som kun kan gi rettskrav for så vidt gjelder dekning av helt grunnleggende økonomiske behov for så vidt gjelder transport til videregående skoler. De ankende parter har i den forbindelse vist til de synspunkter som er kommet til uttrykk i Fusa-dommen, Rt-1990-874.
Ankemotpartene har vist til at forarbeidene til lov om videregående utdanning av 1974 ikke inneholder noen klare uttalelser om at elevene i videregående skoler skal ha krav på fri skoleskyss. Det er mulig at man under lovgivningsprosessen hadde som forutsetning at også elever i videregående skole burde ha fri transport til skolen. Dette kan imidlertid ikke forstås som annet enn at det for lovgiverne var en målsetning om at elevene skulle ha fri skyss dersom den økonomiske situasjonen tilsa dette. Egenandeler for skyss til videregående skoler er ikke noen ny ordning. Allerede før vedtakelsen av velferdsloven ble det praktisert ordninger med egenandeler, og disse spørsmål ble flere ganger tatt opp i Stortinget. Samtlige statsråder som uttalte seg om disse spørsmål fremholdt at man mente at daværende lovs §13 ikke var til hinder for bruk av egenandeler ved skyss til skolene. Etter ankemotpartenes syn tilsier dette klart at dersom man ved vedtakelsen av velferdsloven hadde ønsket å gjøre ordningen med fri skoleskyss obligatorisk over hele landet, ville dette kommet til uttrykk i forarbeidene eller lovteksten i velferdsloven §3.
Ankemotpartene har vist til Frostating lagmannsretts dom av 3. mars 1983 ( RG-1983-841). I denne dommen behandlet man spørsmålet om egenandelordningen var lovlig etter den daværende §13 i lov om videregående utdanning. Ankemotparten har vist til argumentasjonen i denne dom som de mener har full gyldighet også i nærværende sak. Dommen må tillegges særlig betydning fordi den ankende part nr. 2, Yrkesskoleelevenes og lærlingenes interesseorganisasjon, anket dommen til Høyesterett. Anken ble imidlertid nektet fremmet av Høyesteretts kjæremålsutvalg. Den gang opprettholdt man ikke i ankeerklæringen anførsler om feil lovanvendelse, idet man erkjente at disse neppe kunne føre frem. Derimot gjorde man i anken gjeldende at det forelå saksbehandlingsfeil i forbindelse med forvaltningsvedtakene.
Det må for øvrig også tillegges vekt at nevnte dom forelå og var kjent for departementet under vedtakelsen av velferdsloven i 1986.
Ankemotpartene har fremhevet at ordningen med egenandeler ikke bryter med likhetsprinsippet hva angår de økonomiske belastninger ved videregående utdannelse. Ordningen med egenandeler innebærer reelt sett at man tilnærmet utjevner forskjellsbehandlingen mellom de elever som bor innenfor 6 eller 9 km-grensen og de som bor utenfor. Det er kun elever som bor utenfor disse grenser som får dekket utgifter til skoleskyss. En egenandelsordning innebærer en større grad av likestilling mellom elevene, idet den - reelt sett - gjør at elever utenfor de fastsatte grenser således stilles mer likt med de som overhodet ikke får noe bidrag.
Hva angår den særskilte grense på 9 km som er fastsatt i Rogaland fylke, innebærer ikke denne prinsipielt noe nytt. Det er ikke fra de ankende parters side gjort gjeldende at det ikke foreligger noe tilfredsstillende transportdekning i Rogaland fylke. Reelt sett er det derfor et spørsmål om omfanget av og størrelsen på de økonomiske byrder som elever i Rogaland må bære i forbindelse med transport til skolene. Ankemotpartene har her vist til sin anførsel om at velferdsloven §3 kun er et pålegg til fylkeskommunene om å organisere transporten for elevene. De elever som bor innenfor 9 km-grensen må således betale for transporttjenestene som enhver annen, mens elever utenfor 9 kmgrensen får en redusert økonomisk belastning ved skoletransportene. Denne måte å fordele de økonomiske byrder på innebærer ikke noe prinsipielt nytt, og er foretatt ut fra de generelle prioriteringer hva angår dekning av de ulike oppgaver som fylkeskommunen er tillagt. Dette kan ikke sies å innebære noen vilkårlig forskjellsbehandling.
Ankemotpartene har nedlagt slik påstand:
1. Byrettens dom stadfestes.
2. Norges Gymnasiastsamband og Yrkesskoleelevenes og lærlingenes interesseorganisasjon dømmes til - in solidum - å betale saksomkostninger for lagmannsretten til Buskerud fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, NordTrøndelag fylkeskommune og Nordland fylkeskommune.
Lagmannsretten skal bemerke:
Som det vil fremgå av det ovenforstående, har samtlige ankemotparter, bortsett fra Rogaland fylkeskommune, opphevet sine tidligere vedtak om innføring av egenandel. Lagmannsretten har under ankeforhandlingen reist spørsmål om søksmålsvilkårene i tvistemålsloven §54 fortsatt er til stede. Partene har gitt uttrykk for at de mente at så var tilfelle, idet de fylkeskommuner som har endret sine tidligere vedtak ikke har gjort dette som noen innrømmelse av de ankende parters krav. Ankemotpartene mener at det ikke foreligger noen ugyldighet ved de opprinnelige vedtak, og at man prinsipielt står fritt til på nytt å innføre egenandeler dersom den økonomiske situasjon skulle tilsi dette.
Lagmannsretten er enig i disse synspunkter, og finner at kravet til rettslig interesse foreligger også for lagmannsretten. Saken tillates derfor fremmet for samtlige ankemotparter.
Lov om organisering av velferd for elever og studenter av 9. mai 1986 nr. 19, §3 første ledd, har slik ordlyd: For elever i videregående skole som må nytte daglig skyss til skolen, sørger fylkeskommunen for skyss eller gir skyssgodtgjørelse. For funksjonshemmede elever skal fylkeskommunen om nødvendig sørge for skyss uten hensyn til veilengden.
Etter sin ordlyd gir ikke bestemmelsen et klart svar på om det var lovgiverens hensikt å innføre gratis skoleskyss for elever i videregående skole. Lagmannsretten vil imidlertid bemerke at det fremgår motsetningsvis av bestemmelsens siste punktum at det for elever som ikke er funksjonshemmet, må være adgang til å innføre geografiske begrensninger med hensyn til organiseringen av transporttilbudene.
Det springende punkt i saken er derfor om man ut fra loven forarbeider og alminnelige fortolkningsprinsipper, kan fastslå at velferdsloven §3 gir elevene krav på gratis skoleskyss dersom elevene bor i en viss avstand fra skolene.
I forarbeidene til lov om videregående opplæring av 21. juni 1974 §13 har departementet gitt uttrykk for den mening at utgangspunktet for en vurdering av skyssordningen i gymnaset (nå den videregående skole) må være at elevenes skyssutgifter skal dekkes av det offentlige på samme måte som i grunnskolen. Man kan imidlertid ikke av dette utlede at det har vært lovgiverens hensikt å gi elevene et rettskrav på å få dekket skyssutgifter fullt ut. Det har utvilsomt vært lovgiverens hensikt at man skulle ha dette som en økonomisk målsetning. Etter lagmannsrettens syn, måtte det imidlertid kommet klarere til uttrykk dersom intensjonen med §13 i lov om videregående opplæring skulle ha vært å pålegge fylkeskommunene en ubetinget plikt til å yte full dekning for skyssutgifter for elever som bor en viss avstand fra skolen. Etter sin ordlyd og forarbeider synes lovstedet å måtte betraktes som en rammebestemmelse. Etter lagmannsrettens syn er loven på dette punkt annerledes enn i §35, hvor det uttrykkelig fastslås at det ikke kan kreves skolepenger. Lagmannsretten forstår imidlertid begrepet "skolepenger" slik at dette kun dekker de direkte utgifter ved selve opplæringen på skolen. En vil i den forbindelse presisere at man her ikke tar stilling til om hvorvidt utgifter til skolebøker, papir etc. går inn under begrepet "skolepenger".
Hva angår den nærmere forståelse av tidligere §13 i lov om videregående opplæring, vises det for øvrig til Frostating lagmannsretts dom av 3. mars 1983 ( RG-1983-841).
Velferdsloven av 1986 innebar ingen realitetsendring hva angår innholdet i §13 i lov om videregående opplæring. Det var en viss uenighet av lovteknisk art med hensyn til om bestemmelsen skulle flyttes over i den nye velferdslov, men det er uomtvistet i saken at denne uenighet knyttet seg til det rent lovtekniske.
En vil i den forbindelse også bemerke at spørsmålet om egenandeler ved skoleskyss i videregående skoler hadde vært tatt opp i Stortingets spørretime flere ganger før vedtakelsen av velferdsloven. Spørsmålet ble reist to ganger i 1977 og en gang i 1981. Ved samtlige anledninger ga de ansvarlige statsråder uttrykk for at ordningen med egenandel ikke ble ansett å være i strid med dagjeldende §13 i lov om videregående opplæring. Dersom det hadde vært lovgiverens intensjon å endre ordningen slik at det ikke lenger skulle være anledning til å kreve egenbetaling av elevene, ville det vært naturlig at dette spørsmålet var blitt tatt opp til drøftelse under utarbeidelse av velferdsloven i 1986 og at ordlyden da ville blitt endret.
Lagmannsretten vil også bemerke at egenandelsordningen i noen grad utjevner den skarpe forskjellsbehandling som ellers ville oppstå mellom elever som bor innenfor eller utenfor de opptrukne grenser.
Lagmannsretten er etter dette kommet til at §3 i velferdsloven ikke er til hinder for at fylkeskommunene krever egenandel av de elever som bruker skyss til skolene. De ankende parter har for lagmannsretten ikke gjort gjeldende at egenandelenes størrelse i seg selv innebærer en urimelig og uvilkårlig forskjellsbehandling av elevene. Lagmannsretten finner det derfor ikke nødvendig å gå inn på den argumentasjon som er trukket opp i Høyesteretts avgjørelse i Rt-1990-874 (Fusa-dommen). Selv om velferdsloven §3 oppfattes som en rammelov, er det på det rene at det ikke foreligger noen vilkårlig forskjellsbehandling ut fra egenandelenes størrelse.
Det gjenstår etter dette å ta stilling til hvorvidt den særskilte 9 km-grense, som er vedtatt i Rogaland, er i strid med velferdsloven §3 og forvaltningsloven fordi ordningen innebærer en vilkårlig forskjellsbehandling.
Det er ikke gitt nærmere opplysninger om de konkrete skyssomkostninger for elevgrupper som må betale fullt ut for sin skoletransport. En har forstått det slik at det ikke er selve størrelsen på den økonomiske belastning som ansees å være vilkårlig, men selve endringen av grensen fra 6 km til 9 km.
Dette må vurderes på samme måte som ovenfor. Loven hindrer ikke at elevene helt eller delvis skal betale for transport til skolene. En endring av grensen mellom fullt betalende og delvis betalende elever innebærer derfor reelt sett, at man får en noe annen fordeling av den økonomiske belastning mellom de ulike elevgrupper. Endrede grenser er en måte å endre fordelingen på. Egenandelenes størrelse er en annen. Loven kan ikke være til hinder for å velge ulike kriterier for denne fordelingen sålenge det ikke er tale om usaklig forskjellsbehandling. Endring av grensen mellom helt og delvis betalende elever kan ikke i seg selv utgjøre en slik vilkårlighet idet den er bygget på budsjettmessige prioriteringer og er saklig begrunnet. Det er ikke hevdet at Rogaland fylkeskommune har bygget sitt vedtak på utenforliggende hensyn.
Byrettens dom blir etter dette å stadfeste.
De ankende parter har forgjeves anvendt anke og skal, etter hovedregelen i tvistemålsloven §180 første ledd, erstatte ankemotpartens saksomkostninger. Lagmannsretten kan ikke se at det foreligger særlige omstendigheter som kan begrunne en annen fordeling av omkostningene.
Ankemotpartene har fremlagt omkostningsoppgave for lagmannsretten, stor kr 43400, hvorav salærkravet utgjør kr 42000. Lagmannsretten legger omkostningsoppgaven til grunn, hvoretter de ankende parter pålegges - in solidum - å erstatte saksomkostningene.
Byrettens omkostningsavgjørelse bli å stadfeste.
Dommen er enstemmig.
Domsslutning:
1. Byrettens dom stadfestes.
2. Norges gymnasiastsamband og Yrkesskoleelevenes og lærlingenes interesseorganisasjon tilpliktes, in solidum, å betale saksomkostninger for lagmannsretten med 43.400 - førtitretusenfirehundre - kroner, innen 2 - to - uker, til Buskerud fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Hordaland fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune og Nordland fylkeskommune.