RG-1996-906

Instans:	Frostating lagmannsrett - Dom
Dato:	1995-11-06
Publisert:	RG-1996-906 (162-96)
Stikkord:	Bygningsrett, Miljøvern
Sammendrag:
Saksgang:	Midt-Trøndelag herredsrett nr. 94-336 A - Frostating lagmannsrett LF-1995-00323 A. (Se RG-1996-906)
Parter:	Ankende part: Rissa Bilopphuggeri AS v/styrets formann, Rissa (Prosessfullmektig: Advokat Einar J. Berg, Heimdal). Motpart: Rissa kommune v/ordføreren, Rissa (Prosessfullmektig: Advokatfirmaet Schjødt AS v/advokat Roald M. Engeness, Trondheim).
Forfatter:	Lagdommer Olaf Jakhelln, formann. Lagdommer Nina Mår Tapper. Kst. lagdommer Ole Johan Lund
Lovhenvisninger:	Plan- og bygningsloven (1985) §27-1, §31, Tvistemålsloven (1915) §174, §180, Forvaltningsloven (1967) §17, §41, Forurensningsloven (1981), §2, §81, §84, §86a, §86b, §93, Plan- og bygningsloven (1985)

Saken gjelder gyldigheten av et kommunestyrevedtak om reguleringsplan m.v. for et område som bl.a. ble brukt til oppsamlingsplass for bilvrak.

Kommunestyret i Rissa fattet 4. februar 1993 slikt vedtak:

"1. Rissa Kommunestyre egengodkjenner Reguleringsplan for Bilopphuggeriet i Ålmosætra, dat. 06. mai 92 i samsvar med bygningsrådets behandling i møte 9. november 92.

2. Kommunestyret vedtar også de vedlagte Reguleringsbestemmelser for området.

3. Drifta av plassen må tilpasses reguleringsplanen innen 1.5.93. I motsatt fall henstilles til Fylkesmannen om å stenge plassen umiddelbart.

Teknisk etat pålegges å gjøre de nødvendige tiltak i hht. kommunens ansvarsområde."

Den 18. november 1993 fattet kommunestyret vedtak om tiltak i form av krav om opprydning hos Rissa Bilopphuggeri AS, i hht. forurensningsloven.

Ved stevning av 13. oktober 1994 reiste Rissa Bilopphuggeri AS, i det følgende omtalt som selskapet, sak for Midt-Trøndelag herredsrett med krav om at Rissa kommunes reguleringsvedtak av 4. februar 1993 samt vedtaket av 18. november 1993 var ugyldig, og krav om midlertidig forføyning. Rissa kommune tok til motmæle.

Midt-Trøndelag herredsrett avsa 30. mars 1995 i tvistemål mellom Rissa Bilopphuggeri AS og Rissa kommune dom med slik domsslutning:

"1. Søksmålet fra Rissa Bilopphuggeri AS avvises forsåvidt angår Rissa kommunestyres vedtak i sak nr. 86/93 av 18. november 1993.

2. Rissa kommune frifinnes.

3. Erstatning for saksomkostninger tilkjennes ikke."

Frifinnelsen gjaldt påstand om at Rissa kommunes reguleringsvedtak omfattende gnr. 78 bnr. 29 av 4. februar 1993 var ugyldig.

Selskapet har i rett tid erklært anke over domsslutningens poster 2 og 3.

Ankeforhandling ble holdt 19. oktober 1995 i Rissa og 20. oktober 1995 i Trondheim. Det ble foretatt befaring. Selskapets styreformann og daglig leder Gunnar Sandhaug, kommunens ordfører Ivar Dybdahl og tre vitner, hvorav ett var nytt for lagmannsretten, ble avhørt, og det ble foretatt slike dokumentasjoner som fremgår av rettsboken.

Sakens bakgrunn og forhistorie fremgår av herredsrettens dom på sidene 1-6.

Selskapet har for lagmannsretten i det vesentlige gjort gjeldende:

Alle punkter i kommunestyrevedtaket må oppheves. Herredsretten har foretatt feil bevisbedømmelse og rettsanvendelse.

Vedrørende kommunens saksbehandling er anført:

Sandhaug er en person som ikke forstår seg på formaliteter. Da eiendommen i sin tid ble tillatt utskilt, godtok landbruksmyndighetene at landbruksinteressene måtte vike for behovet for biloppstillingsplass. Dette har Sandhaug oppfattet som at området var regulert.

Kommunen har lagt feil faktum til grunn. Reguleringsvedtaket bygger på at godkjennelsen av oppsamlingsplass var begrenset til 150 biler på området, mens godkjennelsen egentlig var uten noen slik begrensning. I fylkesmannens brev av 4. september 1990 er det vist til "at antall lagrede biler ikke bør overskride 100-150 enheter på plassen." I fylkesmannens brev av 31. mai 1991 er det henvist til "det antallet som er forutsatt i konsesjonen - maks. 150 vrak."

Det er mulig at fylkesmannen da hadde i tankene Statens Forurensningstilsyns (SFTs) udaterte rundskriv TA-522 som for "oppstillingsplasser" anga maksimalt "150 bilvrak samtidig på plassen". Området var imidlertid å regne som en såkalt "stor oppsamlingsplass", jf. rundskrivets side 3. En slik plass har kapasitet ut over 150 vrak. Og om det i første omgang eksisterte en grense på 150 biler for oppstillingsplassen, var det dengang bare Rissa som var ansvarsområde for ordningen med vrakpant for brukte biler. Senere er Leksvik kommet til, og da må klarligvis grensen regnes å være endret.

Kommunen har feilaktig trodd at fylkesmannen hadde krevd utarbeidet kommunal plan for området. I fylkesmannens godkjennelse av 25. mai 1988 var det stilt opp en rekke betingelser, og i betingelse nummer 11 var det omtalt et plankrav. Dette plankrav var rettet mot selskapet, ikke mot kommunen. Da fylkesmannen senere tok opp planspørsmålet med kommunen, var det i den form at kommunen ble anmodet om å utvirke at selskapet laget en plan. Da var det ikke tale om noen plan etter plan- og bygningsloven.

Da vedtaket ble fattet hadde kommunen utilstrekkelig kunnskap om bedriftens arealbehov. Behovet var altfor overfladisk vurdert. Kommunen hadde unnlatt å skaffe seg nødvendig kunnskap. Et minstekrav måtte være at kommunen hadde foretatt oppmåling, så det kunne fremgå av saksfremstillingen hvilket nettoareal bedriften fikk til rådighet i henhold til reguleringsplanen når veier, grøntareal, kraftledninger m.v. var fratrukket. Slik planen ble vedtatt, er det levnet altfor lite areal til selskapets virksomhet. Det er ikke bare behov for nødvendig plass til å stille opp personbilvrak. Det kreves også plass til bilpresse. Dertil kommer den øvrige virksomhet selskapet driver med mottak og omsetning m.v. av brukte lastebiler, en virksomhet som er lovlig i medhold av skraphandlerbevilling.

Selskapet vil miste sitt eksistensgrunnlag om reguleringsplanen gjennomføres. Grunn, bygninger og varelager ble anskaffet for ca 2,2 millioner kroner. En oppsamlingsplass for maksimalt 150 biler kan ikke forrente dette. De økonomiske konsekvenser for selskapet er heller berørt, f.eks. konsekvensen av at 11,7 dekar utskilles til landbruksområde.

Saksbehandlingen forut for vedtaket har brutt flere lovbestemte saksbehandlingsregler. Plan- og bygningsloven §27-1 annet ledd om at kunngjøring om igangsatt reguleringsarbeid skal opplyse hvilke følger reguleringen "kan få" for området, er ikke fulgt. Det samme gjelder §27-1 tredje ledd om at planarbeidet skal legges til rette for aktiv medvirkning fra dem som bor i området eller driver næringsvirksomhet der. Dette siste var kanskje i orden idet reguleringsarbeidet startet. Det sviktet imidlertid da teknisk sjef i kommunen unnlot å ta kontakt som forutsatt med Sandhaug for å utrede selskapets arealbehov. Kommunen var vel kjent med at Sandhaug kommuniserte dårlig med myndighetene. Det pliktet kommunen å ta hensyn til. Det er da ikke nok å sende brev. Det skulle ikke mer til enn en telefon til Sandhaug med spørsmål om hvor mange dekar som trengtes for personbiler, og hvor mange dekar som trengtes til lastebiler m.v.

Forvaltningsloven §17, med plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig, er også overtrådt. Det fremgår ikke av saksfremstillingen før reguleringsvedtaket hvor mange personer som arbeidet på stedet, hvor mange og hva slags biler det dreide seg om m.v. Utredningsplikten er uavhengig av om parten medvirker.

Kommunestyrevedtakets punkt 3 er truffet med manglende kunnskap om lovgrunnlaget. Kommunen mente å ha hjemmel for å påby at selskapet tilpasset driften til reguleringsplanen innen første mai 1993 under trussel om å be fylkesmannen om å stenge. Dette var uhjemlet. Det er en saksbehandlingsfeil at lovgrunnen ikke var utredet. Denne feilen smitter over på selve reguleringsvedtaket. Det viser at reguleringsvedtaket er fattet for å stanse selskapets virksomhet på de 11,7 dekar som ble regulert til landbruk.

Selv om ikke all virksomhet på eiendommen var lovlig, så måtte i hvert fall kommunen bruke lovlige virkemidler for å endre eller redusere driften. Sandhaug utelukker ikke at kommunen kunne ha revurdert grunnlaget for skraphandlerbevillingen, godkjennelsen av oppsamlingsplassen og forholdet til forurensningsloven. Men plan- og bygningsloven er ikke anvendelig for å stanse virksomheten.

Et vedtak som dette er av største betydning for selskapet. Man må kreve grundig saksbehandling. Det må bl.a. fremgå at relevante fakta er dokumentert, jf. Isenedommen i Rt-1981-745, spesielt side 748, og det dissenterende votum i Stenklevdommen i Rt-1993-587.

Foruten feil ved selve saksbehandlingen, gjøres det gjeldende at det ved vedtaket er tatt utenforliggende hensyn.

Vedtaket om å regulere de 11,7 dekar til landbruk, er truffet på bakgrunn av utenforliggende hensyn. Hensikten med vedtaket var å få bort bilene snarest mulig, jf. vedtakets punkt 3 med frist til 1. mai 1993 og den senere politianmeldelse datert 2. juli 1993. Anmeldelsen uttrykker implisitt og feilaktig at det skulle være straffbart å oppbevare biler bare fordi området var blitt regulert til landbruk.

Plan- og bygningsloven skal brukes til å tilrettelegge for arealbruk "til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet", ikke til å fjerne biler, jf. lovens §2.

Det kan være et miljøhensyn å ivareta landbruket, men i dette tilfelle er reguleringen til landbruk ikke noen realitet. Det aktuelle areal har av landbruksmyndighetene tidligere vært vurdert som uinteressant under henvisning til at området var vassjukt og at samfunnets behov ble bedre oppfylt om området ble brukt til biloppsamlingsplass.

Hospitsdommen i Rt-1957-86 er analog. Selv om formålet kan være godt, kan myndighetene ikke anvende et rettsgrunnlag som ikke regulerer forholdet.

Vedtakets punkt 3 er dessuten uten hjemmel. Det kan ikke oppfattes bare som en meningsytring. Kommunen har senere fulgt opp punktet med trussel om 100.000 kroner i bot. Også av den grunn må vedtaket oppheves.

Det er ikke mulig å vite hva det samlede kommunestyrevedtak ville ha gått ut på, dersom innholdet delvis skulle ha vært endret. Alle punkter i vedtaket må derfor oppheves.

Selskapet har for lagmannsretten nedlagt slik påstand:

"1. Rissa kommunestyres vedtak av 4. februar 93 i sak 3/93 omfattende gnr. 78, bnr. 29 er ugyldig.

2. Rissa kommune v/ordføreren tilpliktes å erstatte Rissa Bilopphuggeri AS sakens omkostninger for herredsrett og lagmannsrett."

Rissa kommune har for lagmannsretten i det vesentlige gjort gjeldende:

Herredsrettens dom er riktig. Det er verken feil ved bevisbedømmelsen eller rettsanvendelsen.

Kommunestyrevedtaket bygger ikke på uriktige faktiske forutsetninger. Oppstillingsplassen ble konvertert til ordinær oppsamlingsplass uten at konverteringen åpnet for flere biler. Det ble heller ikke åpnet for flere biler da ansvarsområdet ble utvidet med Leksvik.

Om plassen skulle anses som såkalt "stor oppsamlingsplass", var det krav om utslippstillatelse, jf, punkt 2.2.1 i SFTs omtalte rundskriv. Selskapet hadde ikke slik utslippstillatelse, og drev derfor i tilfelle ulovlig.

Såfremt selskapet selv hadde kommet frem med en slik plan fylkesmannen ba om da oppsamlingsplassen ble godkjent, er det ikke sikkert at reguleringsplan hadde vært nødvendig. Det som ga støtet til reguleringsplanarbeidet, var anmodningen fra fylkesmannen v/fylkesmiljøvernsjefen 19. juni 1991 om at kommunen måtte vurdere om det ville være tjenlig å tillate oppsamling og lagring av lastebiler på stedet.

Med hensyn til arealbehovet uttalte fylkesmannen 4. september 1990 at 5-6 dekar var nok for oppsamlingsplassen, for 100150 biler. SFTs rundskriv angir 4 dekars behov for 500 biler pr. år og 6 dekar for 800 biler pr. år. Det var antatt at en plass til 150 - 300 biler ville være nok for Rissa og Leksvik til sammen.

Det er i planen avsatt tilstrekkelig stort areal, også til lastebiler.

Kommunen har ikke foretatt noen overfladisk vurdering. Det kan ikke ses å ha vært grunn til særlig overveielse med hensyn til bilpressens arealbehov.

Selskapet har vært holdt stadig orientert. Det har også vært invitert til å delta i planprosessen. Eventuelle feil med hensyn til faktum må derfor tilskrives selskapet.

Kunngjøringen om igangsatt reguleringsarbeid var god nok. Kravet i plan- og bygningsloven §27-1 annet ledd må sees i sammenheng med hva saken gjelder. I kunngjøringen var jordbruk og boligformål nevnt. For øvrig skulle forholdet med kunngjøringen være uten betydning i saken. Selskapet var holdt løpende orientert gjennom posten. I den utstrekning Sandhaug ikke åpnet post, var det selskapets egen feil. I brevet av 5. november 1991 gjøres selskapet kjent med at formannskapet ville behandle en sak om utarbeidelse av reguleringsplan, og det var angitt at det ville bli anbefalt at virksomheten måtte foregå innenfor en avgrenset del av eiendommen o.s.v.

Sandhaug hadde deltatt på en forutgående befaring, og var der blitt orientert.

For øvrig kan selskapet når som helst foreslå planendring, såfremt den vedtatte plan skulle være uhensiktsmessig.

Kommunens utredningsplikt er fullt ut oppfylt. Kommunen har stadig søkt kontakt med selskapet, foretatt befaringer, hatt kontakt med fylkesmannen og dennes miljøvernavdeling m.v. Selskapet er på sin side totalt passivt, hvilket er helt spesielt.

Vedtakets punkt 3 er uttrykk for at kommunestyret mente at forholdene var slik at det kunne gripes inn. Men, det erkjennes at kommunestyret i så fall måtte anvende riktig lovhjemmel. Det er imidlertid ikke riktig at kommunen har villet stoppe virksomheten. Kommunen tok sikte på å løse forurensningsproblemene.

De anførte saksbehandlingsfeil er grunnløse. Subsidiært har de ikke hatt noen betydning for resultatet, jf. forvaltningsloven §41.

Kommunen har for lagmannsretten nedlagt slik påstand:

"1. Herredsrettens dom stadfestes i den utstrekning den er påanket.

2. Rissa kommune tilkjennes saksomkostninger både for herredsretten og lagmannsretten."

Lagmannsretten er kommet til et noe annet resultat enn herredsretten, og bemerker:

Saken står i det vesentlige i samme stilling for lagmannsretten som for herredsretten.

Lagmannsretten er i det vesentlige enig i herredsrettens vurdering i dommens punkt 2.1 på side 13-15 og punkt 2.2 fra side 15 til og med første avsnitt på side 18, og viser til dette. Når herredsretten har savnet målinger og registreringer som dokumenterer forurensning, har lagmannsretten fått seg forelagt rapport fra bekkeundersøkelser i Holbekken, den bekk som renner langs bilopphuggeriets område. Undersøkelsen er foretatt i juli og august 1995 ved Miljørettet Helsevern i Fosen. Gjennom vitnet Benestad, miljøvernkonsulent i Rissa kommune, er det opplyst at disse undersøkelser gir liten veiledning. Skulle undersøkelsene ha gitt gode objektive opplysninger, måtte det ha vært igangsatt uforholdsmessig omfattende undersøkelser. Benestad var imidlertid ikke i tvil om at man hadde å gjøre med en absolutt forurensningsfare, og at den største forurensningsfaren fra selskapets virksomhet ville bli utløst den dag grunnen ikke lenger ble liggende urørt.

Lagmannsretten er enig med herredsretten i at det ikke er noe å bebreide kommunen med hensyn til den saksbehandling som ligger til grunn for det angrepne kommunestyrevedtak.

Lagmannsretten deler imidlertid ikke herredsrettens tvil angående spørsmålet om skjønnsutøvelsen i forbindelse med reguleringsvedtaket var urimelig. Det kan synes som om herredsrettens tvil skyldes at den har ment at bedriften uten videre pliktet å innrette seg etter reguleringsvedtaket. Det er imidlertid ikke tilfelle. Etter plan- og bygningsloven §31 nr 1 er riktignok en endelig reguleringsplan "straks bindende for alle arbeid og tiltak som nevnt i §81, §84, §86a, §86b og §93 innenfor planens område. Det samme gjelder fradeling til slike formål. Grunnen kan heller ikke på annen måte tas i bruk eller fradeles til formål som vil vanskeliggjøre gjennomføringen av planen."

Men som utgangspunkt og hovedregel er det bare nye tiltak som rammes, ikke lovlig virksomhet som foregår på området når planen vedtas. Planvedtaket var derfor, i hvert fall i det vesentlige, uten virkning for den daglig drift på området. Reguleringen av 11,7 dekar av den nordre del av området til jordbruk, ga ikke kommunen hjemmel til å kreve driftsomlegging. Lagmannsretten finner det da ikke tvilsomt at det i arealplanmessig sammenheng var utøvet et forsvarlig og lovlig skjønn.

Det har vært pekt på at landbruksmyndighetene i forbindelse med fradelingstillatelsen i sin tid hadde pekt på at jorden var av dårlig kvalitet og dessuten vassjuk, og at reguleringen til jordbruk derfor var meningsløs. Lagmannsretten legger ikke vekt på dette. Uttalelsen ses ikke spesielt myntet på de 11,7 dekar som nå er regulert til jordbruk. Og av økonomisk kartverk for området kan man av karttegnene se at de 11,7 dekar er angitt å være fulldyrket, lettbrukt jord, at deler av dette også er vurdert som plantemark for skog, og at en mindre del samtidig også er angitt som dyp myr. Når denne del skulle adskilles fra industriområdet, fremstår det for lagmannsretten som nærliggende og naturlig å regulere den til jordbruk.

Det er etter dette ikke grunnlag for å kjenne reguleringsvedtaket, altså punktene 1 og 2 i kommunestyrets vedtak om egengodkjenning av reguleringsplanen med tilhørende reguleringsbestemmelser, ugyldig.

Derimot finner lagmannsretten at vedtakets punkt 3 må oppheves som ugyldig.

Som redegjort for ovenfor, innebærer ikke planvedtaket at driften kan stanses. Med hjemmel i andre lover, f.eks. forurensningsloven, er det mulig at myndighetene kan gi pålegg om hel eller delvis stans eller omlegging. Men slik punkt 3 er utformet og knyttet til reguleringsvedtaket, er den vedtatte tilpasningsplikt knyttet til at området nå er regulert. Vedtakets punkt 3 er da uhjemlet, og må kjennes ugyldig.

Lagmannsretten er ikke enig med selskapet i at det her er en slik kopling mellom vedtakets punkt 1 og 2 og punkt 3 at også punktene 1 og 2 må oppheves.

Etter dette vil kommunestyrevedtakets punkt 3 bli kjent ugyldig . For øvrig vil den påankende del av herredsrettens dom bli å stadfeste.

Anken har delvis ført frem. Etter hovedregelen i tvistemålsloven §174 første ledd, jf. §180 annet ledd, bærer hver av partene sine omkostninger for lagmannsretten. Det samme bør gjelde for herredsretten, hvorfor herredsrettens omkostningsavgjørelse blir stående.

Dommen er enstemmig.

Domsslutning:

1. Rissa kommunestyres vedtak av 4. februar 1993 i sak nr 3/1993, punkt 3, kjennes ugyldig.

2. Herredsrettens dom stadfestes forøvrig så langt den er påanket.

3. Hver av partene bærer sine omkostninger for lagmannsretten.