Rt-1915-721

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1915-04-20
Publisert:	Rt-1915-721
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 62/1 s.a.
Parter:	«R. Wahrens aktiebolag», Norrkøping, (adv. Nygaard) mot Finansdepartementet (regjeringsadvokat Lous).
Forfatter:	Rivertz, Bjørn, Prydz, Backer, Heggen, Christiansen, justitiarius Thinn
Lovhenvisninger:	Grunnloven (1814) §75a, Grunnloven (1814)

Ved dom avsagt 12. juli 1913 av Kristiania byret blev kjendt for ret: «Den kongelige norske Regjerings Finans- og Tolddepartement bør for R. Wahrens aktiebolags tiltale i denne sak fri at være. Sakens omkostninger ophæves». Dommen er avsagt under dissens, idet et medlem av retten har votert for saadan konklusion: Det kongelige norske Finans- og Tolddepartement bør til R. Wahrens aktiebolag betale kr. 6.857,20 med 4 av hundrede i aarlig rente herav fra 30. november 1911 til betaling sker, men bør forøvrig for nævnte firmas tiltale i denne sak fri at være. Sakens omkostninger ophæves.

R. Wahrens aktiebolag har ved stevning av 20. oktober 1913 indanket byrettens dom til Høiesteret og har nedlagt paastand om: 1. At det kongelige norske Finans- og Tolddepartement ved dets chef tilpligtes til R. Wahrens A/B at betale kr. 6.857,20 med lovlige renter derav fra 30. november 1911. 2. At det kongelige norske Finans- og Tolddepartement tilpligtes til R. Wahrens A/B at betale erstatning efter skjøn av uvillige mænd optat paa departementets bekostning for al skade - direkte som indirekte -, der er paaført appellantskapet ved, at departementet uberettiget under 28. juni 1911 tilbakekaldte den appellantskapet under 16. december 1910 givne tilladelse til toldfri gjenindførsel av klædesvarer sendte til Sverige for endelig beredning, med lovlige renter av erstatningsbeløpet fra 30. november 1911. 3. At det kongelige norske Finans- og Tolddepartement tilpligtes at utrede til R. Wahrens A/B sakens omkostninger ved byretten og Høiesteret med et tilstrækkelig beløp.

Indstevnte det kongelige Finans- og Tolddepartement har paastaat byrettens dom stadfæstet og appellanten tilpligtet at betale salær til regjeringsadvokaten overensstemmende med sportellovens §167.

Hvad der er sakens gjenstand og nærmere omstændigheter, fremgaar av præmisserne til byrettens dom, hvortil henvises. For Høiesteret er fremlagt en efter byretsdommens avsigelse vekslet resultatløs korrespondanse mellem appellanten og indstevnte angaaende forlik i saken.

Høiesteret kommer til samme resultat som det dissenterende medlem av byretten og kan i det væsentlige tiltræde, hvad han har anført til begrundelse.

Det findes klart, at departementet ikke kan gives medhold i, at der ved dets omhandlede skrivelse av 16. december 1910 kun er git

Side:722

en tariffortolkning, gaaende ut paa, at der efter den gjældende toldtarif var adgang til toldfri gjenindførsel av de omhandlede varer. Skrivelsen kan ikke opfattes anderledes, end at der ved samme er givet tilladelse til saadan gjenindførsel.

Denne tilladelse maa derhos efter skrivelsens lydende ansees git for den tid, som var nødvendig for at vinde erfaring om driftens lønsomhet. Det var derom, Wahren hadde ansøkt, og ved skrivelsen er hans ansøkning indvilget uten bemerkning, uten at der altsaa nævnes noget om, at tilladelsen kun gives for den løpende budgettermin. Det fornødne tidsrum skulde, efter hvad der under procedyren er oplyst, dreie sig om 3 aar.

Departementet gjør vist nok gjældende, at det ikke hadde kompetence til at gi en tilladelse gjældende utover budgetaaret, at dette var noget, som Wahren burde vite, og at han altsaa, hvis skrivelsen kunde opfattes som givende en dispensation, burde forstaat, at den kun kunde gjælde for budgetterminen. Det er imidlertid ikke saa, at det kunde ansees som nogen given og velkjendt sak, at departementets dispensationsmyndighet var indskrænket til den løpende budgettermin. Under stortingsforhandlingerne angaaende toldtariffen for 1911-1912 var der megen diskussion om den heromhandlede tilladelse, og de herunder faldne uttalelser gik overveiende i den retning, at tilladelsen maatte være gyldig og bindende ogsaa, forsaavidt den maatte ansees git for længere tid end den løpende budgettermin. Men hvad der end med hensyn til dette spørsmaal maatte kunne antages, kan det ialfald ikke tilregnes Wahren, at han har ment, at saadan tilladelse som den ansøkte gyldigen kunde gives av departementet, og at det derfor har ligget utenfor hans tanker, at den uten bemerkning givne tilladelse kun gjaldt budgetterminen.

Derimot findes departementet at ha latt det mangle paa fornøden agtsomhet. Hvad enten det kun vilde give en tariffortolkning eller en tilladelse for budgetterminen, maatte det hat al opfordring til at la dette komme tilsyne i skrivelsen. Det fremgik tydelig nok av Wahrens ansøkning, at hvad han ønsket, og hvad han tillike ansaa absolut nødvendig for overhodet at gaa igang med foretagendet, var at faa sig tilsikret toldfri gjenindførsel i den til en forsøksdrift fornødne tid, flere aar, og at han mente, at bevilling dertil gyldigen kunde gives. Ved at ansøkningen blev indvilget uten bemerkning, blev han bragt til at tro og hadde fuld føie til at tro, at alt var i orden, hvorfor han gik igang med forberedelser til bedriften. De hertil medgaaede utgifter, der gik tilspilde som følge av at tilladelsen bortfaldt, er av Wahren opgit til kr. 6.857,20. Byrettens dissenterende medlem har anset beløpet tilstrækkelig legitimert, og her for retten er der fra departementets side ingen indvending gjort forsaavidt.

Dette beløp vil derfor bli at tilkjende appellanten.

Principalt har appellanten gjort gjældende, at tilladelsen maatte ansees gyldigen git for den fornødne tid, idet departementet maatte antages at ha den fornødne dispensationsmyndighet, og at det derfor var kontraktsbrud, at tilladelsen blev tat tilbake. I henhold dertil har han, som det sees, paastaat sig tilkjendt foruten det ovennævnte beløp kr. 6.857,20 tillike erstatning efter skjøn for tap, som han mener yderligere at ha lidt. Heiesteret fin der det imidlertid ikke nødvendig at indgaa paa dette spørsmaal om departementets kompetanse, et spørsmaal, hvorom der, som allerede bemerket, har været delte meninger under de ovenfor omtalte stortingsforhandlinger. Det kan nemlig ikke

Side:723

findes i sig selv sandsynlig og er heller ikke sandsynliggjort, at Wahren har lidt noget yderligere tap, og hvad der med hensyn til det nævnte spørsmaal maatte være at anta, vil saaledes være uten betydning for resultatet.

Efter sakens beskaffenhet findes appellanten at burde tilkjendes procesomkostninger for begge retter.

Tre av rettens medlemmer, assessorerne Rivertz, Bjørn og Heggen, er kommet til samme resultat som byretten og skal bemerke:

Som av byrettens flertal fremholdt, maa Finans- og Tolddepartementets skrivelse av 16. december 1910 sees i belysning av grundlovens §75a, og da kan der ikke lægges anden mening ind i det av departementet givne «samtykke», end at det er git paa grundlag av de da gjældende bestemmelser i toldtariffen, og at det for fremtidige budgetterminer alene vilde faa betydning, forsaavidt Stortinget ikke imidlertid matte ha vedtat nye og med samtykket uforenelige bestemmelser. Mere synes der heller ikke at ligge i ordene i departementets skrivelse. Det er vistnok saa, at der fra appellantens side var fremkommet uttalelser om, at toldfri gjenindførsel av de omhandlede varer ønskedes for flere aar, eller indtil fornøden erfaring med hensyn til det planlagte foretagendes lønsomhet kunde vindes, og at det da hadde ligget meget nær for departementet at gjøre uttrykkelig opmerksom paa, at der ikke kunde gives sikkerhet herfor. Men nogen retspligt i saa henseende antages departementet ikke at ha hat, og det er forklarlig, om man er gaat ut fra, at den forfatningsmæssige side av saken var saa utvilsom og i sig selv saa indlysende, at det ikke kunde være nødvendig derom at uttale noget til den advokat, som paa appellantens vegne hadde forhandlet med departementet.

Det kunde maaske siges, uagtet det er bestridt under sakens behandling i Stortinget, at ogsaa toldtariffen for 1911-12 hjemlet departementet adgang til at tillate toldfri gjenindførsel av de heromhandlede varer, og at departementet da var forpligtet til i henhold til det givne samtykke fremdeles at tillate toldfri gjenindførsel. Denne betragtning er imidlertid ikke gjort gjældende under procedyren, som tvertimot fra begge sider synes at forutsætte, at de nye tarifbestemmelser utelukker departementet fra at vedstaa samtykket for fremtiden, og paa grund berav antages det ikke nødvendig at indgaa nærmere paa denne side av saken.

Der findes saaledes ikke at foreligge enten noget retsbrud fra departementets side eller noget andet grundlag for erstatningsansvar.

Processens omkostninger for Høiesteret finder vi bør ophæves.

Dom:

Det kongelige Finans- og Tolddepartement bør til R. Wahrens aktiebolag betale kr. 6.857,20 med 4 av hundrede i aarlig rente derav fra 30. november 1911 til betaling sker, men bør forøvrig for nævnte firmas tiltale i denne sak fri at være. I procesomkostninger for byretten og Høiesteret betaler departementet til aktiebolaget kr. 700.

Av byrettens dom hitsættes:

I aaret 1910 paatænkte R. Wahrens aktiebolag, der i Norrkøping hadde en fabrik for tilvirkning av en speciel sort hel- og halvuldne hovedsagelig kamgarns klædestoffe, at begynde en lignende fabrikation her i landet, hvor tilvirkning av den slags stoffe da kun foregik i liten utstrækning. Foreløbig var det dog meningen til indskrænkning av utgifterne at la den endelige tilberedning av stoffene foregaa ved fabrikken i Norrkøping. For at dette skulde

Side:724

kunne ske, fandtes det at være en nødvendig betingelse, at det blev tillatt at gjenindføre de færdige stoffe toldfrit efter foretat tilberedning i Norrkøping. Den 9 mai 1910 indsendtes derfor gjennem advokat Nygaard hersteds andragende til Finans- og Tolddepartementet om saadan indrømmelse. I andragendet foresloges, at tilladelsen meddeltes for et tidsrum av 10 aar. Paa et senere tidspunkt erklærte ansøkeren sig tilfreds med, at tilladelsen gaves for 3 aar. Efter endel yderligere mundtlig og skriftlig forhandling tilskrev Finansdepartementet den 16 december 1910 jernbanetoldkammeret i Kristiania «at departementet samtykker i toldfri gjenindførsel av klædesstoffe, som efter at være vævet her i landet sendes til Sverige for at gives den sidste bearbeidelse ved vaskning, tørkning, skjæring, presning, glatning samt tildels farvning», idet der samtidig opstilledes visse betingelser, som angik den nødvendige kontrol fra toldvæsenets side. Denne skrivelse meddeltes advokat Nygaard den 19 s. md.

Wahrens aktiebolag traf derpaa forberedelser til iverksættelse av den paatænkte fabrikation hersteds. Der dannedes et særskilt aktieselskap, som under navn av A/S Drestøifabrikken konstituertes 7 februar 1911, der leiedes lokale, bestiltes maskiner m.v., og fabrikken paaregnedes at være igang omkring 1 juli 1911.

Imidlertid var der fra de norske tekstilfabrikker fremkommet sterke indvendinger mot den meddelte tilladelse. Dette foranlediget Finansdepartementet, som forøvrig sees at ha været av den mening, at tilladelsen efter den da gjældende toldtarif ikke kunde negtes, til at foreslaa indtat i toldtariffen for budgetterminen 1 juli 1911-30te juni 1912 en bestemmelse om, at der for visse uldvarer, som efter at være vævet hertillands utføres og efter videre bearbeidelse i utlandet gjenindføres, skulde opkræves en told av 25 pct. av den værdistigning, som er en følge av den i utlandet foregaaede videre bearbeidelse. Overensstemmende dermed blev ogsaa proposition fremsat for Stortinget. I denne forbindelse kan bemerkes, at Wahrens aktiebolag i en skrivelse til departementet av 25 oktober 1910 i anledning av det indsendte andragende sees at ha uttalt, at det subsidiært kunde gaa med paa et fremkommet forslag om, at der skulde betales 15 pct. av den nævnte værdiforøkelse.

Ved toldtarifforslagets behandling i Stortinget viste det sig, at man der ikke var enig med Finansdepartementet i, at den meddelte tilladelse ikke kunde ha været negtet, og at man tillike mente, at den ikke burde ha været meddelt. Stortinget bifaldt heller ikke departementets ovenanførte forslag, men indtok istedet i toldtariffens §12 en bestemmelse om, at departementet i særlige tilfælde kunde meddele tilladelse til, at gjenstande, der fra Norge er forsendt til utlandet for videre forædling, bearbeidelse eller reparation og atter indføres til landet, alene erlægger 15 pct. av den ved forædlingen i utlandet stedfundne værdiforøkelse eller efter omstændigheterne, at de indgaar toldfrit. Forutsætningen for denne bestemmelse var, at saadanne gjenstande som regel vilde ha at betale fuld told. Det uttaltes ogsaa i Stortinget, at bestemmelsen ikke skulde ha anvendelse likeoverfor det her foreliggende tilfælde.

Finansdepartementet tilskrev derpaa den 28 juni 1911 grænsetoldinspektøren, at man samtykket i, at de i dets skrivelse av 16 december 1910 omhandlede klædesstoffe paa de i nævnte skrivelse fastsatte betingelser fra 1 juli 1911 og indtil aarets utgang kunde indgaa mot en told av 15 pct. av værdiforøkelsen, Det tilføiedes, at den i departementets skrivelse av 16 december 1910 omhandlede toldfrihet var bortfaldt efter vedtagelsen av den nye toldtarif, men at departementet hadde fundet, at de i den sidst anførte

Side:725

bestemmelse nævnte særlige omstændigheter for tiden var forhaanden for de paagjældende varers vedkommende.

Da A/S Drestøifabrikken fandt, at efter dette grundlaget for selskapets dannelse var bortfaldt, besluttedes selskapet opløst ved en generalforsamling 11 september 1911. Samtidig overtok Wahrens aktiebolag, der likeoverfor selskapet var ansvarlig for de dette ved det passerte paaførte tap, alle selskapets forpligtelser mot at faa overdraget det erstatningskrav, selskapet mente at ha likeoverfor departementet eller den norske stat for den angivelig ulovlige tilbakekaldelse av den ved departementets skrivelse av 16 december 1910 givne tilladelse. - - -

Aktiebolaget har derefter saksøkt departementet og paastaat dette tilpligtet at betale bolaget kr. 6.857,20 som erstatning for havte utgifter og derhos erstatning efter skjøn paa departementets bekostning for al direkte som indirekte skade, der er paaført bolaget ved tilbakekaldelsen. - - -

Efter grundlovens §75a er det utvilsomt, at Finansdepartementet ikke kunde indrømme citantskapet nogen toldfrihet utover budgetterminen. En videregaaende indrømmelse vilde være ugyldig, og dens tilsidesættelse vilde følgelig ikke være noget retsbrud, der kunde medføre erstatningspligt for staten. Der kan derfor alene være spørsmaal om, hvorvidt saadan erstatningspligt kan begrundes paa nogen anden maate.

Citantskapet har i saa henseende fremholdt, at det baade efter ordlyden av den meddelte tilladelse og efter de forutgaaende forhandlinger hadde grund til at tro, at tilladelsen skulde gjælde ialfald for 3 aar, at Finansdepartementet desnagtet kort tid, efterat tilladelsen var meddelt, selv foreslog en forandring i toldtariffen, der stod i strid med denne forutsætning, og heller ikke gav citantskapet noget varsel om den paatænkte forandring. - - -

Med hensyn hertil skal først bemerkes, at det er ganske uantagelig, at departementet ikke skulde ha været opmerksom paa den begrænsning i adgangen til at indrømme toldfrihet, som grundlovens §75a medfører. Den givne tilladelse er forøvrig ikke efter selve ordlyden i departementets skrivelse av 16 december 1910 meddelt for nogen bestemt tid. Uttrykket «samtykker», som av citantskapet specielt er paaberopt som bevis for, at departementet har ment noget mere end at gjøre en anvendelse av den gjældende toldtarif, behøver i virkeligheten heller ikke at være uforenelig hermed, idet den ansøkte tilladelse til toldfri indførsel i hvert fald utkrævet visse bestemmelser fra departementet for kontrollens skyld.

Paa den anden side maa departementet ha forstaat, at citantskapet paaregnet at faa tilladelse til toldfri indførsel utover den daværende budgettermin, idet tilladelsen først efter den tid overhodet kunde faa nogen praktisk betydning. Men forsaavidt maa der gaaes ut fra, at departementet har tænkt sig, at de hithenhørende bestemmelser i toldtariffen vilde komme til at bli vedtat uforandret for efterfølgende budgetterminer, og at der saaledes vilde bli anledning til senere enten at fornye tilladelsen eller at la den forbli i kraft uten særskilt fornyelse for hvert aar.

Idet det maatte ligge nær for departementet at tænke sig, at citantskapet gik ut fra den samme forutsætning, kan det ikke findes at være nogen uagtsomhet fra departementets side, at det ikke uttrykkelig gjorde citantskapet opmerksom paa, at der efter grundlovene §75a ikke var nogen adgang til at indrømme toldfrihet utover budgetterminen, selv om man vil anta, at departementet overhodet i noget tilfælde kunde ha en saadan oplysningspligt.

Hvis det saaledes som anført antages at ha været departementets forutsætning, at der vilde være anledning til at fornye den meddelte tilladelse

Side:726

kunde det derimot synes, som om departementet ikke selv maatte foreslaa nogen forandring i toldtariffen, som var i strid dermed. Paa dette spørsmaal findes det dog ikke nødvendig at indgaa nærmere. Efter det foreliggende kan det nemlig i ethvert fald ikke antages, at det var departementets forslag, som bevirket den paagjældende av Stortinget vedtagne bestemmelse, der gik langt videre end departementets forslag. - - -

Endelig kan der ikke gives citantskapet medhold i, at departementet vilde ha hat anledning til at la tilbakekaldelsen av den givne tilladelse ske med større lempe. - - -

I henhold til det anførte vil departementet maatte bli at frifinde. - - -

M.Ebbell.

Departementets avgjørelse av 16 december 1910 kan efter min mening ikke opfattes anderledes end som en tilladelse eller bevilling for citantskapet til toldfri gjenindførsel av de omhandlede varer for saa lang tid, som var nødvendig for at vinde erfaring angaaende driftens lønsomhet. Uttryksmaaten i vedkommende skrivelse - «departementet samtykker i» osv. - set i forbindelse med, hvad der var oplyst i det andragende, som laa til grund for det hele, samt de forhandlinger, der var gaat i forveien mellem citantskapets advokat og departementets chef, synes ikke forenelig med den forstaaelse, at skrivelsen alene skulde være at anse som en tariffortolkning, hvorefter der efter den gjældende toldtarif ikke var adgang for departementet til at negte toldfri gjenindførsel. Under denne forutsætning maatte det hele andragende ha været overflødig, og departementet vilde neppe heller i dette tilfælde ha været berettiget til at opstille flere av de betingelser, som er indtat i skrivelsen. - - - At avgjørelsen maatte opfattes som en tilladelse for en tid utover den gjældende budgettermin, bestyrkes videre ved den omstændighet, at fabrikken i december 1910 endnu ikke var kommet istand, og at tilladelsen derfor for overhodet at ha nogen betydning nødvendigvis maatte opretholdes utover terminen.

Det er ganske vist saa, at departementet efter grundloven ikke er raadig over toldtariffen eller dennes forstaaelse længer end ut budgetterminen. Jeg finder imidlertid ikke grund til at indgaa paa nogen nærmere drøftelse av det forfatningsmæige forhold mellem kongemagt og storting, idet jeg overens stemmende med det anførte maa gaa ut fra, at citantskapet faktisk har faat departementets tilladelse utover budgetterminen eller i ethvert fald paa grundlag av den nævnte avgjørelse maatte være berettiget til at anse saadan tilladelse for meddelt. Spørsmaalet blir da, om det skulde være saa aabenbart, at tilladelsen alene var indrømmet under forutsætning av, at Stortinget ikke foretok forandringer i tariffen, at advokat Nygaard paa citantskapets vegne burde ha tat denne mulighet med i beregningen og saaledes ikke lagt saa meget i tilladelsen, som denne efter en almindelig betragtning maatte omfatte. Dette kan dog ikke antages. En tilladelse som den heromhandlede - meddelt et enkelt firma for saa kort tid som 2 à 3 aar - skjønnes neppe at kunne betegnes som i den forstand grundlovsstridig, at den private mand skulde ha nogen opfordring til for alt vedkommende av dette hensyn at anse den mindre værd, end ord og mening maatte tilsige. Om stortinget forinden citantskapets foretagende var kommet igang, ved forandring i toldtariffen avskjærer departementet adgang til for fremtiden at meddele denne slags tilladelser, var det ikke dermed uten videre git, at den tilladelse, som allerede var meddelt, behøvde at annulleres. Det synes ogsaa, som om flere talere under debatten i Stortinget har heldet til den mening, at den citantskapet meddelte tilladelse burde opretholdes for saa lang tid, som var

Side:727

nødvendig for at indhente erfaring om driftens lønsomhet saaledes som forutsat i andragendet.

Men uanset hvordan statsmagterne nu vilde ordne forholdet, maa citantskapet, som i tillid til den av den formelt kompetente myndighet meddelte tilladelse har gjort sine forberedelser til anlæg av fabrik m.v., ha krav paa at faa sine utlæg hertil erstattet, naar departementets tilladelse blir til intet av grunde, som ikke vedkommer citantskapet. Et saadant krav forekommer mig like meget hjemlet i kontraktslærens almindelige bestemmelser som i billighetsbetragtninger angaaende forholdet, hvor den private er blit skadelidende ved en likeoverfor ham ubillig regjeringshandling. - - -

P. L. Stabel, kst.

- - - Jeg er enig med andenvoterende i, at departementets skrivelse av 16 december 1910 ikke lar sig opfatte alene som en tariffortolkning. Efter sin avfatning og sit indhold er den likefrem en utøvelse av embeds myndighet, en tilladelse eller en indrømmelse. - - -

Det egentlige hovedspørsmaal i saken er imidlertid, om den givne tilladelse er krænket, om der foreligger et retsbrud, som begrunder skadeserstatning. Dette spørsmaal avhænger ene og alene av, om tilladelsen er git og kan kræves opretkoldt for et saa langt tidsrum, at tilbakekaldelsen staar i strid dermed. Ogsaa paa dette pnnkt forekommer departementets skrivelse mig litet heldig avfattet. - - -

Hvis der her hadde været forhandlinger mellem privatmænd, vilde jeg ikke været i tvil om, at en skrivelse som departementets hadde maattet fortolkes imot vedkommende kontrahent. Og under et saadant synspunkt vilde jeg ogsaa antagelig være kommet til samme resultat som andenvoterende. Det maa imidlertid erindres, at det her ikke gjælder privatretslige avtaler, som avgjøres efter den almindelige kontraktslæres regler, men forhandlinger med et av statsmagternes organer i en statssak. I et saadant forhold har de almindelige obligationsretslige læresætninger kun en ganske begrænset anvendelse, om overhodet nogen, hvorimot de forfatningsmæssige regler helt er avgjørende. Og i saa henseende kan der ikke være tvil om, at departementets tilladelse kun gjaldt for budgetterminen og bortfaldt, da Stortinget hadde truffet en anden bestemmelse. Det hadde været meget ønskelig, om departementet, som burde ha været og vel ogsaa maa forutsættes at ha været opmerksom paa denne forfatningsmæssige tidsbegrænsning, paa en eller anden maate hadde latt den faa uttryk i sin avgjørelse. Nogen tvist vilde da ikke ha opstaat. Men nogen egentlig pligt i saa henseende hadde departementet ikke. Og den retsvildfarelse, det svenske selskap aabenbart har sævet i, kan ikke i og for sig skape en ret, som forøvrig savner hjemmel. - - -

Jeg er saaledes enig med førstvoterende i, at der ikke overfor det svenske selskap er forøvet noget retsbrud, som kan begrunde krav paa skadeerstatning. - - -

Siewers.