Rt-1917-392

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1917-01-31
Publisert:	Rt-1917-392
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 20/1 s.a.
Parter:	Socialdepartementet (regjeringsadvokat Lous) mot apoteker Chr. Lindgaard (advokat Fr. Stang Lund).
Forfatter:	Vogt, Bjørn, Heggen, Christiansen, Rivertz, Skattebøl, Reimers
Lovhenvisninger:	Grunnloven (1814) §75a, Apotekloven (1909) §24, §7, §8, §9, §105, §97

Med hensyn til nærværende saks gjenstand og nærmere omstændigheter henvises til præmisserne for den av Kristiania byret under 25 juli 1914 avsagte dom, hvorved saaledes blev kjendt for ret: «Saksøkeren, apoteker Chr. Lindgaard, kjendes som indehaver av reelt apotekerprivilegium uforpligtet til at erlægge avgift efter de i lov om drift av apotek av 4 august 1909 §7 og §8 indeholdte regler. Den indskrænkning, som ved nævnte lovs §9, 4de avsnit, og §24 er gjort i den apoteker Lindgaard efter hans reelle privilegium tilkommende rettighet, ansees uforbindende for ham saaledes at hans rettighet efter privilegiet forsaavidt blir den samme som før lovens ikrafttræden. Sakens omkostninger ophæves.» Dommen er avsagt under dissens, idet et av rettens medlemmer voterte for departementets frifindelse i de to poster, der nedenfor er opstillet som 1 og 2 b.

Byrettens dom er av Socialdepartementet, under hvilket medicinalavdelingen nu er henlagt, indanket for Høiesteret, hvor departementet har nedlagt paastand om frifindelse for Lindgaards tiltale, mens denne har paastaat byrettens dom stadfæstet.

Lindgaard har derhos gjentat sine for byretten fremsatte subsidiære paastande og uttalt, at under post 1 nedenfor vilde han ændre denne paastand derhen,at han for sit vedkommende ansees fritat for avgiftspligt, hvis motparten ikke hadde noget at indvende derimot. Departementet har imidlertid ikke villet samtykke i saadan forandring. Begge parter har nedlagt vanlig paastand om tilkjendelse av procesomkostninger.

Som nye dokumenter for Høiesteret er fremlagt skrivelse fra Socialdepartementet til regjeringsadvokaten av 15de juli 1915 med deri paaberopt dokumentfortegnelse, referat av en av Høiesteret under 14 januar 1834 avsagt dom samt skrivelser fra Lindgaard til hans advokat av 1 april og 8 april 1916, hvori

Side:393

oplyses, at den under saken omhandlede avgift for budgetterminerne 1912-13, 1913-14 og 1914-15 utgjør for ham henholdsvis 18,11 %, 13,05 % og 16,37 % av nettoindtægten i respektive 1912, 1913 og 1914.

Lindgaards søksmaal tilsigter, som i byrettens domspræmisser fremstillet, at erhverve dom for, at §7 og §8 samt §9, 4de avsnit, og §24, 1ste avsnit, i lov av 4 august 1909 skal ansees uforbindende for ham som eier og indehaver av Elefantapoteket i Kristiania, hvortil er knyttet saakaldt reelt privilegium, der ansees som avhændelig og arvelig.

Høiesteret skal behandle de forskjellige poster i den av Lindgaard nedlagte paastand i samme rækkefølge som den, hvori de er opstillet i byrettens dom.

Ad 1 angaaende §7 og §8 i loven av 1909.

Høiesteret er enig med byretten i, at der ikke fra grundloven kan hentes nogen indsigelse mot, at Stortinget anvender sin myndighet til at paalægge skatter og avgifter saaledes, at en skat eller avgift paalægges alene en viss klasse av eiendomme, næringer eller virksomheter. En lov, der etablerer en saadan avgiftspligt, kan derfor ikke i almindelighet ansees for grundlovsstridig. Vor lovgivning frembyder ogsaa mange eksempler paa saadanne love. Pligten til at betale saaledes lovbestemt avgift har altid været antat at paahvile ogsaa den, der inden vedkommende lovs ikrafttræden har erhvervet ret til at drive den skattelagte virksomhet. Det er imidlertid fra indstevntes side gjort gjældende, at det ham tilkommende privilegium er av den retslige karakter, at deri ligger en hindring mot at paalægge ham den her omhandlede avgift.

Indstevnte findes ogsaa at burde gives medhold i, at han ikke pligter at underkaste sig den her omhandlede lovbestemmelse. Vistnok er ogsaa en privilegieartet virksomhet, hvor ikke privilegiets eget indhold medfører noget andet, til enhver tid undergit statsmyndigheternes regulerende bestemmelser; men selv om dette skulde antages at gjælde ogsaa med hensyn til skattepligt, findes den lovbestemmelse, det her gjælder, at gaa videre end forenelig med de i indstevntes privilegium hjemlede rettigheter, idet den paalægger apotekets indehaver at erlægge en hvilkensomhelst av beskatningsmyndigheten fastsat aarlig avgift. Om en saadan lovbestemmelse blev anset bindende for indstevnte, vilde den aabenbart i betydelig grad forringe værdien av hans salgbare apotek. Allerede de hittil paalagte avgifter maa antages at virke i den retning. Men et indgrep av den betydning i privilegiets værdi antages ikke indstevnte forpligtet til at finde sig i uten erstatning. Og erstatning har det aabenbart ikke været lovens hensigt at tilstaa eller forbeholde apotekets indehaver.

Ad 2 a angaaende §9, 4de passus, i loven av 1909.

I det under saken optagne skjøn er det antat, at den ved denne lovhestemmelse foretagne indskrænkning i rettigheten for boet efter indehaver av salgbart apotek, hvis bevilling er av senere datum end lovens ikrafttræde», har medført en

Side:394

betydelig nedgang i den økonomiske værdi av indstevntes apotekprivilegium. Dette skjøn hviler paa den forutsætning, at ogsaa den ret som forordning av 4 december 1672 §12 gir en apotekers enke og barn til uten begrænsning i tid at fortsætte apotekets drift paa de her fastsatte vilkaar og retten til at sælge apoteket, under opretholdelse av de samme rettigheter for kjøperen, utgjør en bestanddel av selve det reelle eller salgbare apotekerprivilegium. Appellantskapet bestrider, at saadan rettighet tilkom indehaverne av de reelle apotekerprivilegier, - at disse med andre ord hadde en saadan av lovgivningen uavhængig rettighet, der ikke kunde berøves dem uten erstatning. Høiesteret er imidlertid enig med byretten - til hvis fremstilling forsaavidt henvises - i, at staten i overensstemmelse med den i praksis stedfundne utvikling av dette forhold har paa bindende maate anerkjendt, at en rettighet som den anførte tilligger de reelle apotekprivilegier og maa ansees indbefattet i gjenstanden for deres avhændelse og deres overgang ved arv. Man er likeledes enig i, at en indskrænkning i denne rettighet av den art og utstrækning som foreskrevet i lovens §9, 4de avsnit, efter hvilken indstevnte ikke vilde være berettiget til at sælge sit apotek og det til samme knyttede privilegium med overdragelse av den samme ret, hvormed han selv har besiddet samme, maa antages at være et saa væsentlig indgrep i privilegiets økonomiske værdi, at indstevnte ikke pligter at finde sig deri uten erstatning. Da det er paa det rene, at loven her ikke tilsigter at paalægge staten nogen erstatningspligt, finder Høiesteret med byretten, at indstevnte under denne post maa gives medhold i sin principale paastand.

Ad 2 b angaaende §24, 1ste led, i loven av 1909.

Under denne post tiltræder Høiesteret den av byrettens dissenterende medlem hævdede opfatning. De ændringer, som efter denne bestemmelse enhver senere erhverver av apotekerbevilling pligter at finde sig i uten erstatning, gjælder alene de pligter og rettigheter «han faar efter denne lov». Tidligere hjemlede retsforhold, som loven enten ikke har tilsigtet at forandre eller ikke kan forrykke, maa da bli staaende uforandret, forsaavidt dette følger av gjældende almindelige retsregler, idet saadanne retsforhold ikke paavirkes av bestemmelsen. Denne kan saaledes ikke siges at gjøre indgrep i de ved privilegiet tilsikrede rettigheter, og det kan heller ikke forutsættes, at loven har ment at tilstede saadant indgrep. Dens her omhandlede bestemmelse synes nærmest at være overflødig som ikke indeholdende andet eller mere end det forbehold, der er indtat i indstevntes bevilling av 1 juli 1898 om, at han i alle maater har at rette sig efter de anordninger, som er eller maatte bli utgit om apotekere.

Indstevnte vil under denne forstaaelse av loven ikke kunne opnaa dom for, at bestemmelsen skal ansees uforbindende for ham eller begrunde nogen erstatningspligt for staten, idet det blir uten retslig betydning, at det optagne skjøn har fundet,

Side:395

at bestemmelsen bevirker en betydelig nedgang i værdien av indstevntes apotekerprivilegium.

Processens omkostninger findes at burde ophæves for begge retter.

Dom:

Bestemmelserne i §7 og §8 samt i §9, 4de passus, i lov av 4 august 1909 om drift av apotek kjendes uforbindende for apoteker Chr. Lindgaard som indehaver av Elefantapoteket i Kristiania og det til samme knyttede privilegium. Iøvrig bør Socialdepartementet for apoteker Lindgaards tiltale i denne sak fri at være. Processens omkostninger for byretten og Høiesteret ophæves.

Av byrettens dom hitsættes:

Ved kgl. resolution av 1 juli 1898 blev der meddelt cand. farm. Chr. Lindgaard bevilling til at drive det av ham kjøpte apotek, Elefantapoteket i Kristiania, med forpligtelse til at «rette sig i alle maater efter de anordninger, som er eller maatte bli naadigst utgivne om apotekere». Den 4 august 1909 utkom lov «om drift av apotek». Apoteker Lindgaard mener, at flere av denne lovs bestemmelser er uforbindende for ham, og har i den anledning saksøkt Justisdepartementet paa det offentliges vegne og har i saken nedlagt saadan paastand: 1. Apoteker Lindgaard antages som indehaver av reelt apotekprivilegium uforpligtet til at erlægge avgift efter de i lov av 4 august 1909 §7 og 8 indeholdte regler. Tillægspaastand hertil (nærmest subsidiær): Saksøkeren kjendes uforpligtet til at betale de ham paalagte avgifter for de første to aar. 2. Den indskrænkning, som ved lovens §9, 4de avsnit, og §24 er gjort i den apoteker Lindgaard efter hans reelle privilegium tilkommende rettighet, ansees uforbindende for ham, saaledes at hans rettighet i forhold til privilegiet forsaavidt blir den samme som før lovens ikrafttræden. Subsidiært ad 2. Apoteker Lindgaard tilkjendes erstatning efter uvillige mænds skjøn, optat paa det offentliges bekostning, for det værditap, som ved de ved de nævnte lovbestemmelser gjorte indskrænkninger er paaført hans privilegium. - - -

Forordning om medicis og apotekere av 4 december 1672 §11, §12, §13, §14, §15, §16, §17, §18, §19, §20, §21, §22, §23, §24, §25, §26, §27, §28, §29, §30 har dannet grundlaget for apotekvæsenets utvikling, og dens bestemmelser var for en stor del gjældende helt til loven av 4 august 1909. Ifølge forordningens §11 var retten til at drive apotek avhængig av kongelig bevilling. I §12 bestemtes: «Og naar nogen Apotheker døer, skal hans efterladte Enke og Børn blive ved Apotheket og nyde samme Friheder og Benaadninger som til forn, dog skal den samme, som Apotheket igjen skal forestaae, enten det er en av hans efterladte Børn, eller om Enken eller Børnene vilde tage sig en Provisorem, examineres av Facultate medica og Apothekerne, om han bliver dygtig dertil erkjendt, og gjøre sin Ed.» Det i henhold til forordningen meddelte privilegium var rent personlig, bortset fra den nævnte ret for enke og barn. Utviklingen gik imidlertid meget snart i den retning, at privilegiet gik over til at bli, hvad der er blit kaldt et reelt apotekprivilegium. Om dettes retslige indhold har der været meningsforskjel gjennem tiderne. Domstolene har aldrig hat anledning til at utttale sig om spørsmaalet. I en av det juridiske fakultet avgit betænkning av 30 mai 1896 uttales: «De en gang givne privilegier var ved dispensationspraksis gaat over til at bli et almindelig, arvelig og avhændelig

Side:396

formuesgode, dog saaledes, at bortset fra de tilfælder, som gik like under forordning av 1672 §12, den nye erhverver maatte foruten sin privatretslige adkomst godtgjøre at være i besiddelse av de lovbestemte egenskaper. Han maatte derfor ha statens anerkjendelse, hvilken gaves ham i form av en ny bevilling til at drive vedkommende apotek. Men denne bevilling var kurant under de nævnte vilkaar.» Aschehoug uttaler i «Norges nuværende statsforfatning» 3dje bind, side 279 (2den utgave), at apotekprivilegierne maa ifølge den sedvansmæssige ret ansees som evigvarende arvelig, avhændelig.

I nærværende sak er det av indstevnte erkjendt, at apotekets salgbarhet har været en retslig bestanddel av privilegiet. Dette er ogsaa fastslaat ved den nye lov, som benævner disse privilegier salgbare apotek. Saavidt skjønnes, hævder indstevnte, at dette i virkeligheten er privilegiets eneste retslige indhold. Indstevnte erkjender imidlertid, at privilegiet faktisk har været utøvet saaledes, at ogsaa overdragelse ved slegtsarv og testamentsarv har været anset gyldig, samt at det har været gjenstand for underpant. Den saaledes stedfundne utvikling vakte i første halvdel av forrige aarhundrede betænkeligheter hos statsmyndigheterne, idet den fandtes egnet til at lægge hindringer iveien for utviklingen av en dygtig farmaceutstand, og i det hele ikke at stemme med de forandrede forhold. For at hindre, at der opstod flere reelle privilegier, blev det ved kgl. resolution av 10 december 1850 bestemt: «1 At der ved meddelelse av bevilling til at anlægge og drive et nyoprettet apotek for fremtiden skal iagttages, at det gjøres den vordende apoteker til pligt at finde sig i de forandringer i hans stilling og rettigheter i det hele, og navnlig med hensyn til §12 og §13 forordningen av 4 december 1672, som en ny lovgivning maatte medføre, hvorhos han skal være uberettiget til at avhænde bevillingen eller overdrage apotekets drift til andre eller at anta nogen provisor, uten at valget av denne er approbert av vedkommende regjeringsdepartement.» Den 25 februar 1860 utfærdigedes lov indeholdende nogen nærmere bestemmelser angaaende apotekerbevillinger. Dennes §1 er saalydende: «Bevillinger til at anlægge og drive nye apoteker, som herefter meddeles, skal efter apotekerens død kun gi hans enke ret til at vedbli apoteket, saalænge hun forblir ugift, men ikke medføre ret for hans barn til at fortsætte apotekets drift. §2: Foranførte bestemmelse skal ogsaa gjælde med hensyn til apotekerbevillinger, som før denne lovs utfærdigelse er meddelte under forpligtelse for vedkommende til at finde sig i forandringer i bestemmelserne i forordning om medicis og apotekere av 4 december 1672 §12.» Den 6 juni 1877 utfærdigedes lov indeholdende forandring i og tillæg til sidstnævnte lov. §1 er saalydende: «Personlig apotekerbevilling, som herefter meddeles, skal ikke medføre ret for apotekerens enke til at vedbli apoteket. Dog kan Kongen paa derom indgiven ansøkning meddele enken eller boet ret til at vedbli apotekets drift indtil 10 aar at regne fra den tid, apoteket sættes i drift, dersom det fra nyt av var oprettet av den avdøde, eller indtil 5 aar fra den tid, apoteket overtoges av den avdøde, dersom dette tidligere hadde været i drift, og i begge tilfælder paa saadanne vilkaar, som av Kongen nærmere bestemmes. §2. Enhver, hvem personlig apotekerbevilling herefter meddeles, skal være forpligtet til, efter de for statens embedsmænd gjældende regler, at sikre sin hustru enkepension ved indskud i den almindelige enkekassa» Videre kan nævnes, at det ved kgl. resolution av 17 oktober 1891 blev

Side:397

bestemt, at enhver som herefter meddeltes personlig apotekerbevilling skulde være forpligtet til paa visse vilkaar at finde sig i, at hans bevilling bortfaldt.

Paa denne maate opstod der to hovedklasser av apotekere, nemlig de oprindelige reelt privilegerte og de, som efter resolution av 10 december 1850 hadde faat personlig bevilling. De sidste stod igjen i en forskjellig stilling, eftersom deres bevillinger var meddelt før loven av 6 juli 1877, før resolution av 17 oktober 1891 og efter denne. Derhos er alle siden 1874 utnævnte personlig privilegerte apotekere paalagt forpligtelse til at finde sig i saadan bestemmelse, som maatte bli avgit angaaende erlæggelse av en aarlig avgift til et praktisk farmaceutisk institut i Kristiania.

Saksøkerens apotek er oprettet ved bevilling av 19 juni 1672 og hører følgelig til de reelt priviligerte. Det er oplyst, at selve privilegiet med offinivet har kostet ham ca. kr. 350.000.

Idet jeg derpaa gaar over til gjennemgaaelse av de enkelte poster i saksøkerens paastand, skal jeg først bemerke, at jeg anser det i saksøkerens bevilling tagne forbehold om at finde sig i senere anordninger for at være uten betydning i nærværende forbindelse. Dermed kan alene antages at være sigtet til regulerende og reglementariske forskrifter.

1. Apotekloven av 4 august 1909 §7 bestemmer: «Den som har faat bevilling til at drive apotek pligter at erlægge en efter omsætningens størrelse beregnet, av Stortinget aarlig fastsat avgift til statskassen under iagttagelse av følgende regler: Avgiften kan helt eller delvis frafaldes for apotekere, med hvem der maatte være indgaat eller fremtidig indgaaes overenskomst angaaende avstaaelse av salgbare apotekrettigheter. Likesaa kan der gives avslag i avgiften for indehavere av salgbare apotek under hensyntagen til forrentningen av den sum, som vedkommende maatte ba betalt for selve privilegiet. - - - §8. Av de avgiftsbeløp, som nævnes i §7, skal der dannes et fond, om hvis anvendelse der gives nærmere bestemmelse av Stortinget.»

Saksøkeren hævder, at denne bestemmelse ikke er gyldig likeoverfor ham som indehaver av et reelt privilegium, idet den gjør et betydelig indgrep i privilegiets økonomiske indhold. Den er ikke, som av indstevnte hævdet, et utslag av Stortingets beskattende myndighet. Men selvom saa var tilfældet, vilde den være ugyldig, da den er beheftet med vilkaar, som ikke er forenelige med begrepet skat. Den rammer saaledes kun en begrænset klasse borgere, den kan helt eller delvis frafaldes, den beregnes av omsætningen, istedenfor av nettoindtægten, og den skal overgaa til et særfond med en ifølge lovens forarbeider strengt begrænset anvendelse. Indstevnte gjør gjældende, at der her er tale om en virkelig skat, der som saadan er ubetinget bindende, uten at der blir spørsmaal om grundlovens §97 og §105. Det bestrides, at de nærmere bestemmelser i loven paa nogen maate betar avgiften dens karakter av skat.

Avgiftsbestemmelsen var av regjeringen foreslaat i følgende form (Ot.prp.nr.14 (1908) §7): «Den som har faat bevilling til at drive et ikke salgbart apotek, kan paalægges en aarlig avgift til fremme av farmaceutiske formaal efter Kongens nærmere bestemmelse, saasom til den farmamaceutiske undervisning og understøttelse av apotekere og farmaceuter og deres enker. Avgiftens størrelse blir at fastsætte ved bevillingens meddelelse.» Her var det altsaa forutsat, at bestemmelsen alene gjaldt for senere meddelte personlige apotekbevillinger. Vedkommende

Side:398

stortingskomite foreslog derimot følgende bestemmelse (Indst.O.VII (1909) §7): «Den som har faat bevilling til at drive apotek, skal erlægge en aarlig avgift til statskassen, beregnet efter omsætningens størrelse. Omsætning paa indtil kr. 10.000 er avgiftsfri. Overstiger omsætningen dette beløp, beregnes avgiften efer følgende regler: - - -» Efter dette skulde altsaa avgiftens beregning være bestemt i selve loven, likesom den skulde ramme alle apotekere. Videre foreslog komiteen som §8 den bestemmelse, der er gaat over i loven som dennes §8. Da der reistes tvil om grundlovsmæssigheten av en saadan avgift i forhold til de reelt priviligerte og de ældre personlig privilegerte apotekere, fremsatte komiteen i hensigt at gi avgiften form av en skat et subsidiært forslag til §7, saalydende: »Den som har faat bevilling til at drive apotek, skal erlægge en efter omsætningens størrelse beregnet, av Stortinget fastsat, aarlig avgift til statskassen under iagttagelse av følgende regler: - - -» Efter justisministerens forslag forandredes «skal erlægge» til «pligter at erlægge» og «av Stortinget fastsat, aarlig» til «av Stortinget aarlig fastsat». Hensigten hermed var yderligere at pointere avgiftens karakter av skat ved helt at gjøre den avhængig av Stortingets aarlige beslutning. I denne form blev bestemmelsen vedtat.

Efter min mening kan den omhandlede avgift ikke siges at ha karakteren av en virkelig skat efter grundlovens §75a. Der antages vistnok intet at være til hinder for at lægge skat paa en enkelt klasse borgere, eller at frafalde skat likeoverfor enkelte individer. At avgiften skal beregnes av omsætningen og ikke av nettoutbyttet er vistnok tilstrækkelig begrundet ved praktiske hensyn, men det hører formentlig til begrepet skat, at den indgaar i statskassen og kan anvendes til statens almindelige formaal. Aschehoug uttaler i Norges nuværende statsforfatning, 2det bind, side 256-257 (2den utgave), at Stortingets beskatningsmyndighet efter §75a ikke omfatter avgiften til andre end statskassen, saaledes ikke avgifter til fond, der ikke kan betragtes blot som avdelinger av statskassen. Hvis derfor dets midler utelukkende skal anvendes til et bestemt tilstrækkelig begrænset formaal, falder en avgift til et saadant utenfor skattebegrepet. Jeg mener, at det i §8 omhandlede fond har en saadan karakter. Det forholder sig ikke som av indstevnte anført, at det er overlatt til Stortinget at bestemme, om avgiftsbeløpene skal overgaa til et fond. Loven selv bestemmer dette, nogen særskilt stortingsbeslutning herom er overflødig. Og forsaavidt det er overlatt Stortinget at gi nærmere bestemmelse om fondets anvendelse, er det at merke, at Stortinget ikke uten at sætte sig ut over alle de forutsætninger, der ligger til grund for bestemmelsen (jfr. bl.a. regjeringens oprindelige forslag til §7 samt stortingskomiteens motiver til §8), kan anvende fondet til andre formaal end saadanne, som er i apotekvæsenets interesse. Loven selv nævner i §2 en enkelt saadan anvendelse. Det er ogsaa betegnende, at §8 er vedtat i samme form, hvori den oprindelig blev foreslaat av stortingskomiteen i forbindelse med dens oprindelige forslag til avgiftsbestemmelse i §7. Dermed er imidlertid ikke avgjort, at bestemmelsen er formelt ugyldig. Der er formentlig i sig selv intet til hinder for, at Stortinget ved lov paalægger saadanne avgifter som den heromhandlede, hvorom henvises til Aschehoug II side 256 og til henvisningen sammesteds til kap. 35 og 5. Paa side 258 uttales uttrykkelig, at det «ikke skjønnes, at man kan negte lovgivningen adgang til at oprette særskilte fond til fremme av hvilkesomhelst bestemte øiemed, og til fordel for dette fond at paalægge staaende

Side:399

avgifter.» Hvis bestemmelsen skal kunne tilsidesættes i forhold til saksøkeren, maa hjemmelen hertil derfor alene være at søke i hans retsstilling som indehaver av et reelt privilegium. Jeg mener imidlertid, at avgiften av denne grund er uforbindende. Den er en økonomisk særbyrde, paalagt saksøkeren ene og alene i hans egenskap av apoteker. At den ogsaa skal ramme alle andre apotekere er efter min mening i denne forbindelse uten betydning. Ogsaa efter komiteens oprindelige forslag skulde avgiften ramme alle apotekere. Den er overhodet i princippet av ganske samme art som den avgift til et praktisk-farmaceutisk institut, der har været paalagt de personlig priviligerte apotekere. Det avgjørende maa derfor, saavidt skjønnes, være, om avgiftsbestemmelsen gjør skaar i apotekets salgbarhet, der som før nævnt er erkjendt at være en bestanddel av selve privilegiet. At det offentlige ikke kan - uten erstatning, hvorom der efter forholdets natur her ikke blir spørsmaal - gjøre indgrep i et privilegiums økonomiske indhold, er efter flere domme ikke tvilsomt. Er dette tilfældet, antages bestemmelsen derfor at maatte være uforbindende for saksøkeren. Og det synes at maatte antages, at avgiftsbestemmelsen har denne virkning. Det er vistnok saa, at avgiftens størrelse ikke er bestemt i loven, men overlatt til hvert Stortings avgjørelse, og det er følgelig en teoretisk mulighet for, at avgiften kan sættes saa lavt, at den blir uten nævneværdig betydning. Men nogen garanti herfor haves ikke, og selve muligheten av en høi avgift er tilstrækkelig til at nedsætte kjøpelysten. Det er forøvrig efter alt foreliggende ganske klart, at der ikke er ment en ganske bagatelmæssig avgift, hvilket den maate, hvorpaa bestemmelsen er begyndt at praktiseres, ogsaa tilstrækkelig viser. Uagtet det tydeligvis har været administrationens og Stortingets mening at fare frem med lempe, utgjør dog den saksøkeren for budgetterminerne 1910-11 og 1911-12 paalagte avgift henholdsvis kr. 1.338,67 og kr. 1.608,81. Men som nævnt mener jeg, at selve avgiftsbestemmelsens tilværelse med den derav følgende usikkerhet er tilstrækkelig. Netop det, at loven ikke har bestemt avgiftens størrelse, gjør stillingen saa usikker for apotekerne. Der mangler ikke paa antydninger under lovens behandling om at avgiften bekvemt kunde utnyttes til nedsættelse av privilegiernes værdi, med andre ord en langsom ekspropriation. Første post i saksøkerens paastand blir saaledes at ta tilfølge i dens principale form.

2 a. Lovens §9 bestemmer, hvordan der skal forholdes med et apotek efter indehaverens død. Det heter her i fjerde avsnit: «Er apoteket salgbart og apotekeren har faat bevilling efter nærværende lovs ikrafttræden, har hans bo, saafremt bevilling ikke kan med deles hans enke eller barn (Jfr. §5), ret til ved en av departementet godkjendt bestyrer, som fylder kravene i §5, at fortsætte apotekets drift, indtil ny apoteker er beskikket, dog ikke for et længere tidsrum end 2 aar.» Efter saksøkerens mening er ogsaa denne bestemmelse ugyldig som gjørende indgrep i privilegiets økonomiske indhold. Han hævder nemlig, at retten for en apotekers enke og barn til at «bli ved» apoteket og drive det ved provisor (forordning 1672 §12) er blit en bestanddel av det reelle privilegium. Det er netop fra denne ret, at privilegiets salgbarhet har utviklet sig. Det er privilegieretten i dette omfang, som gjennem den historiske utvikling blev utvidet til at gjælde ogsaa privilegiets overdragelighet ved salg, arv osv. Grundlaget for den historiske utvikling har saaledes været retten i det omfang, som den hadde efter forordningen av 1672, og utviklingens resultat har

Side:400

været, at denne ret er blit et reelt privilegium, som har kunnet avhændes o.s. v. Det er i strid med saavel utviklingens grundlag som resultat at ville hævde, at rettens omfang, idet den er blit privilegieartet, samtidig skulde være blit indskrænket, saaledes at rettens privilegieartede karakter ikke skulde gjælde saavel indehaveren som hans enke og barn, men kun indehaveren selv. Nu er ved den nævnte bestemmelse i loven av 1909 enkers og barns ret til at fortsætte apotekets drift blit sterkt indskrænket, idet den kun gjælder, forsaavidt nogen av dem har de i lovens §5 bestemte kvalifikationer (bestaat apotekereksamen og en viss tjenestetid m v.). Er dette ikke tilfældet, kan de ikke fortsætte driften med provisor (eller efter den nye lov: bestyrer), men maa sælge apoteket inden 2 aar, hvis ikke retten skal fortapes. Herved er altsaa efter saksøkerens mening gjort indgrep i selve privilegiet. Indstevnte gjør derimot gjældende, at enkers og barns ret til at beholde apoteket, uanset om de selv hadde kvalifikationer for at bestyre det, aldrig har været nogen bestanddel av privilegieretten, men altid kun en anvendelse av frdn. 1672 §12. At salgbarheten er blit en bestanddel av privilegiet er en følge av, at bevilling til et apoteks kjøper har været kurant, forutsat at han hadde de personlige betingelser for apotekets drift, saaledes at apotekindehaverne sikkert kunde regne hermed. Men for enkers og barns vedkommende har det ved anstillede arkivundersøkelser vist sig, at der aldrig er meddelt dem bevilling til at beholde apoteket. Om nogen paa bevillingspraksis grundet ret kan der altsaa for deres vedkommende ikke være tale.

Dette spørsmaal forekommer mig, hvis det skulde løses paa grundlag av de her fremholdte principielle synspunkter, at være særdeles tvilsomt. Jeg kan imidlertid ikke finde andet, end at der - som ogsaa fremholdt av saksøkeren - foreligger erkjendelse baade fra administrationens og lovgivningsmyndigheternes side for, at ogsaa den nævnte ret har været en bestanddel av selve privilegiet. Den ovenfor gjengivne kgl. resolution av 10 december 1850 begrænser pligten til at finde sig i forandringer i §1, i frdn. 1672 til dem, der meddeltes bevilling til at drive nyoprettede apotek. Loven av 25 februar 1860 ophævet barnenes ret, forsaavidt nye apotek angaar. Og loven av 6 juni 1877 ophævet ogsaa enkers ret, forsaavidt angaar «personlig apotekerbevilling som herefter meddeles». Disse bestemmelser kan, saavidt jeg forstaar, ikke opfattes anderledes end som bygget paa en erkjendelse av, at enke- og barneretten i dens tidligere omfang ikke kunde berøves de ældre apotekindehavere, hvilket igjen maatte forutsætte, at den var en del av privilegiet, og ikke en direkte virkning av forordningen. Man kunde ellers likesaagodt dengang som i 1909 ha tat skridtet fuldt ut. De reelle privilegiers indehavere maatte, om der tidligere hadde været nogen usikkerhet, ialfald efter disse bestemmelser kunne være trygge i saa henseende. Privilegiernes kjøpere og laaneydere maatte kunne stole paa, at de ingen risiko løp forsaavidt. Om ikke før, maatte enke- og barneretten nu være blit en sikker bestanddel av privilegiet. Jeg er derfor enig med saksøkeren i, at loven av 1909 forsasvidt betegner et fuldstændig brud paa utviklingen. At bestemmelserne i §9, 4de led, bevirker en væsentlig nedgang i privilegiets værdi, er bekræftende besvart av et til bruk i saken optat skjøn, og synes i sig selv rimelig. Den omstændighet, at privilegiet under visse omstændigheter maa være solgt inden 2 aar efter eierens død, kan selvfølgelig benyttes til at trykke prisen ned, nemlig naar man tar i betragtning at privilegiet ofte formodentlig som regel er knyttet til at

Side:401

sælges sammen med en fast eiendom. Og at retten ikke ubetinget gaar over paa enke og barn indskrænker selvfølgelig ogsaa liebhabernes kreds.

2 b Lovens §24 bestemmer: «Enhver som herefter faar bevilling til at drive apotek, skal uten erstatning finde sig i, at de rettigheter og pligter, han faar efter denne - lov, blir ændret ved ny lov.»

At ogsaa denne bestemmelse bevirker en væsentlig nedgang i privilegiets økonomiske værdi, er antat av nævnte skjøn. Det synes ogsaa rimelig, at saa er tilfældet. Bestemmelsen er formet saa almindelig, at den hjemler nærsagt hvilketsomhelst indgrep i retten, og den er da ved sin blotte tilværelse egnet til at fremkalde usikkerhet og nedsætte kjøpelysten m.v. Den kan derfor efter min mening ikke være bindende for de reelle privilegiers indehavere. - - - W. G. Winsnes.

Jeg er med hensyn til avgiftsspørsmaalet kommet til et andet resultat end førstvoterende. - - - Jeg opfatter forholdet saa, at det ved bestemmelserne i lovens §7 er overlatt til Stortinget aarlig at avgjøre ved almindelig skattebeslutning, om avgift skal svares, og at det derfor er i henhold til grundlovens §75a, at Stortinget paalægger disse avgifter. Jeg antar, at dette ligger inden Stortingets kompetanse efter den nævnte grundlovsbestemmelse. - - - Dette fond vilde nemlig efter min mening utgjøre en del av statskassen. Det kan ikke, saavidt skjønnes, karakteriseres som en fra statskassen adskilt, særkilt formuesmasse, aldenstund det skal tjene et for det hele rike fælles formaal, som er et almindelig statsøiemed, saaledes som apotekvæsenets utvikling maa ansees for at være. Kfr. Aschehong II side 257-58. - - -

Avgiften har efter det anførte karakteren av skat til statskassen. - - - Fritagelse for at svare avgiften vilde utgjøre et skatteprivilegium, som ikke kan indsees at være hjemlet saksøkeren. Hans bevilling indeholder ikke noget derom, og det er uantagelig, at det offentlige nogensinde ved meddelelsen av disse bevillinger har villet tilstaa noget skatteprivilegium, - - - Iøvrig bemerkes, at det er uundgaaelig, at enhver skat, og da navnlig en særskat, vil føles som en byrde. Men dette hører med til skattebegrepet, og den skjønsmæssige grænse, som her blir at trække likeoverfor paalæg, som har en ekspropriationsartet karakter, kan ikke antages at være overskredet. Avgiften maatte i tilfælde være ødelæggende for næringens utøvelse, hvilket ikke efter de oplysninger som foreligger kan være tilfældet. - - -

2 a. Med hensyn til bestemmelsen i lovens §9, 4de avsnit, slutter jeg mig, omend under tvil, til førstvoterende.

2 b. Hvad endelig angaar bestemmelsen i lovens §24 gaar denne formentlig efter en rigtig fortolkning som ogsaa efter indstevntes egen erkjendelse alene ut paa at fastslaa det offentliges ret til at gjøre saadanne forandringer i apotekloven, som ikke medfører noget indgrep i apotekernes private rettigheter. En saadan bestemmelse vilde gjælde uten lovforskrift. Jeg finder derfor ikke at kunne anse bestemmelsen for ugyldig. - - -

A. T. Næss.

Jeg er enig med førstvoterende.

Siewers.