Rt-1918-646

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1918-04-04
Publisert:	Rt-1918-646
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 46/1 s.a.
Parter:	Direktør Magnus Andersen (overretssakfører Sverre Helliksen til prøve) mot Den norske Stat (advokat Georg Lous).
Forfatter:	Skattebøl, Feragen, Frisak, Backer, Breien, Lund, justitiarius Thinn
Lovhenvisninger:	Grunnloven (1814) §22, §50

Assessor Skattebøl: Hvad der er nærværende saks gjenstand og nærmere omstændigheter fremgaar av præmisserne til en av Kristiania byret under 29 december 1916 avsagt dom, hvorved saaledes blev kjendt for ret: «Den norske stat bør for forhenværende sjøfartsdirektør Magnus Andersens tiltale fri at være. Sakens omkostninger ophæves».

Ved stevning av 25 januar 1917 har Magnus Andersen paaanket denne dom til Høiesteret og har nedlagt saadan paastand: Principalt: At kongelig resolution av 1 april 1911 om Magnus Andersens avsked som sjøfartsdirektør kjendes ugyldig samt at indstevnte, Den norske stat, ved Finansdepartementet tilpligtes at betale citanten i erstatning indtil 1 juli 1914 for den ulovlige avskedigelse kr. 8745, og senerehen differancen mellem den sjøfartsdirektøren til enhver tid tillagte løn og den løn citanten erholder ved den stilling, han til enhver tid indehar. Subsidiært: At indstevnte, Den norske stat, ved Finansdepartementet tilpligtes at betale citanten i erstatning indtil 1 juli 1914 kr. 8.745 og senere hen differancen mellem den sjøfartsdirektøren til enhver tid tillagte løn og den løn citanten erholder ved den stilling han til enhver tid indehar. I begge tilfælde paastaaes tillike 4 pct. rente av det tilpligtede beløp og sakens omkostninger for byretten og Høiesteret.

Fra indstevnte, Den norske stats side, er nedlagt saadan paastand: «At Byrettens dom stadfæstes, og at indstevnte tilkjendes processens omkostninger for Høiesteret».

Saken foreligger i samme skikkelse som ved byretten, idet der ikke er fremlagt nye dokumenter.

Jeg er kommet til samme resultat som byretten. Jeg tiltræder i det væsentlige byrettens begrundelse, og jeg finder for

Side:647

mit vedkommende, at denne begrundelse er tilstrækkelig. Jeg vil saaledes votere for, at byrettens dom stadfæstes. Jeg finder derhos, at appellanten maa tilpligtes at betale motparten processens omkostninger for Høiesteret.

Konklusion:

Byrettens dom bør ved magt at stande. I procesomkostninger for Høiesteret betaler fhv. sjøfartsdirektør Magnus Andersen til Den norske stat kr. 900.

Ekstraordinær assessor Feragen: Enig med førstvoterende.

Ekstraordinær assessor Frisak, assessor Backer, de ekstraordinære assessorer overretsjustitiarius Breien og sorenskriver Lund og justitiarius Thinn: Likesaa.

Dom blev avsagt overensstemmende med førstvoterendes konklusion.

Av byrettens dom:

Under 10 juni 1903 bevilget Stortinget de nødvendige midler til oprettelsen av et sjøfartskontor. Ved kongelig resolution av 8 juli 1903 angaaende tilfølgetagelsen av denne bevilgning blev det bestemt, at stillingen som sjøfartsdirektør indtil videre skulde besættes ved kongelig konstitution. Og ved kongelig resolution av 3 oktober 1903 blev det bestemt, «at redaktør, forhenværende skibsfører Magnus Andersen naadigst konstitueres som direktør for sjøfartskontoret under Departementet for utenrikske Saker, Handel, Sjøfart og Industri». Andersen indehadde saa denne stilling, indtil det ved kongelig resolution av 1 april 1911 blev bestemt. «1. At konstituert sjøfartsdirektør Magnus Andersen entlediges fra sin konstitution i nævnte embede fra 1 april d.a. at regne. 2. At der fra samme tid tilstaaes ham vartpenger». - - -

Saksøkeren hævder, at benævnelsen konstitution brukes i to helt forskjellige betydninger. Den rigtige bruk av ordet er for et vikariat, en midlertidig bestyrelse av et embede under omstændigheter av forbigaaende art, saasom at embedets faste indehaver er syk, har ferie, er paa Stortinget eller lignende, eller at embedet er midlertidig ledig efter dødsfald, avsked, forflyttelse eller lignende og bestyres midlertidig, indtil ny fast indehaver er utnævnt. Urigtig er navnet konstitution - især i senere aar - brukt, hvor ledigheten i embedet ikke kan siges at være midlertidig. Her foreligger ingen konstitutionsgrund, ingen omstændighet av forbigaaende natur. Det er kun et bruk (eller misbruk) av navnet, ikke av institutet konstitution. Og da grundloven forutsætter, at de vigtigste statsstillinger er embeder, hvis indehavere ifølge grundlovens §22, 2det led, kun kan avsættes efter dom (naar de ikke hører under undtagelserne i paragraffens første led), maa grundloven antages at ville gjøre embedsindehaverens uavsættelighet uavhængig av administrationens ønske. Embedsmand er følge grundloven indehavern av et embede, den, som utfører embedets forretninger mot at hæve lønnen. Og det kan da ikke staa i administrationens magt at gjøre ham avsættelig ved at bruke om utnævnelsen ord som ansætte eller konstituere istedenfor grundlovens (§22) «vælge og beskikke». Den egentlige konstitution var kjendt paa grundlovens tid (reskript 31 mai 1815), og da intet berettiget hensyn talte for at bryte dermed, maa det ha været grundlovens hensigt at beholde denne som

Side:648

undtagelse fra §22, 2det led, der saaledes kun er ment som gjældende de faste embedsindehavere. Mens saaleds den egentlig konstituerte kan avsættes uten dom, kan man ikke ved at overflytte nævnte konstitution paa den faste ansættelse samtidig overføre retsreglerne; ti de følger ikke av navnet, men av institutet konstitution. Og den uegentlige konstitution - en saadan som her foreligger - var ikke kjendt paa grundlovens tid. En fortolkning av grundloven sammenholdt med historiske oplysninger (nærmere fremstillet i Rt-1915-753 flg.) viser, at grundlovens bud om uavsættelighet kommer til anvendelse ved den uegentlige, normalt livsvarige konstitution. Og administrationen vilde i motsat fald ha det i sin magt praktisk talt at ophæve grundlovens regel om embedsmænds uavsættelighet ved efterhaanden at besætte alle embeder ved konstitution. Virkningen av en saadan grundlovsstridig uegentlig konstitution maa i det enkelte tilfælde bli den, at det ulovlige forbehold om avsættelighet uten dom bortfalder, mens ansættelsen forøvrig som lovlig blir staaende ved magt. Da budet i grundlovens §22 er præceptorisk, kan det ikke med retsvirkning frafaldes ved parternes motsatte avtaler. Følgelig kan ikke indvendes, at ansøkeren til en uegentlig konstitution ialfald selv maa være avskaaret fra at gjøre gjældende, at forbeholdet var grundlovsstridig. Og dette maa være saa meget sikrere, naar som i nærværende sak ansøkeren ikke har opfattet konstitutionen som indeholdende noget saadant forbehold.

Indstevnte gjør herimot gjældende følgende (jfr. ogsaa Rt-1916-225 flg.): Konstitution betyder i norsk ret aldrig fast ansættelse, og den av saksøkeren beskrevne «uegentlige» konstitution er følgelig et ukjendt begrep. Hvorvidt en mand er fast utnævnt eller kun konstituert i et embede, avhænger selvsagt kun av indholdet av Kongens beslutning. Den oprindelig konstituterte vil saaledes senere kunne bli utnævnt til embedsmand i det samme embede. Han faar da ny utnævnelse som saadan og meddeles bestalling paa embedet. Bestallingen er saa at si den utnævntes hjemmelsbrev paa embedet. Og embedsmand er alene den, som Kongen paa grundlovmæssig maate har beskikket til at være embedsmand; men han er det, selv om han aldrig kommer til at fungere. Omvendt medfører konstitutionen ingen av de rettigheter, grundloven tilsikrer embedsmændene, saaledes f.eks. heller ikke stemmeret paa det ældre stemmeretsgrundlag efter grundlovens §50a: at være eller ha været embedsmand. Konstitutionen kan endvidere ikke betragtes som en fast ansættelse med et dertil knyttet forbehold om, at den skal ophøre efter en viss tid, men den svarer helt til en privatretslig ansættelse paa bestemt tid og en ansættelse indtil videre. Skulde forbeholdet om avsættelighet bortfalde som grundlovsstridig, vilde dermed den hele konstitution bortfalde, og der vilde ikke i stedet komme en livsvarig ansættelse, som Kongen ikke har foretat. Det grundlovsstridige maatte i tilfælde ligge i, at der var anvendt konstitution istdenfor utnævnelse til embedsmand, men ikke i, at konstitutionen blev tilbakekaldt, hvilket jo tvertom maatte være en pligt. Men saadan tilbakekaldelse vilde være til liten hjælp for den konstituerte, der nemlig ikke vilde ha nogensomhelst fortrinsret til at komme i betragtning ved den følgende faste besættelse av embedet med en utnævnt embedsmand. Og overhodet kan det umulig stride mot den konstituertes private rettigheter at gi ham en konstitution, han søker om. En benyttelse av den ved ansættelsen betingede ret til at bringe ansættelsen til ophør kan følgelig aldrig bli retsbrud overfor den konstituerte, og grundlovsstridigheten vilde saaledes alene kunne ha konstitutionelle følger. At ansøkeren ikke har

Side:649

opfattet konstitutionen efter dens rigtige indhold er likegyldig. Videre er sikkert nok grundlovens §22 præceptorisk, men det medfører ikke, at der istedenfor en grundlovsstridig konstitution vilde træde en ikke foreliggende ansættelse paa livstid, idet en retshandels ugyldighet ikke skaper en ny retshandel av et andet indhold. I foreliggende tilfælde er der ingen grund til at bestride myndigheternes adgang til - som skedd - at bestemme, at direktørstillingen for det nyoprettede sjøfartskontor skulde besættes ved konstitution. Men spørsmaalet herom henhører under riksret; ti det er kun til opretholdelse av individuelle rettigheter, at de almindelige domstole har at paase grundlovens overholdelse, og nogen individuel ret er ikke krænket for saksøkeren derved, at i sin tid direktørstillingen blev besluttet besat ved konstitution (jfr. høiesteretsdom av 18 december 1915, Rt-1916-505 flg.).

Retten slutter sig i det væsentlige til de av indstevnte hævdede retslige synsmaater, som maa ansees stemmende med norsk ret. Man finder det dog unødvendig at uttale sig om, hvorvidt anvendelse av konstitution i sjøfartsdirektørembedet i og for sig antages at stride mot forutsætningen i grundlovens §22, idet man under henvisning til ovennævnte høiesteretsdom er enig med indstevnte i, at konstitutionsformens mulige grundlovsstridighet ikke berører forholdets privatsretslige side og ikke kan gi saksøkeren, som har søkt og mottat konstitutionen, krav paa rettigheter utenfor denne.

Da saksøkeren saaledes kunde entlediges uten dom som konstituert, er det unødvendig at avgjøre, om det samme utslag ogsaa følger av hans departementale stilling. Om saksøkeren i noget av disse punkter har svævet i vildfarelse, er uten betydning for nærværende sak.

Subsidiært hævder saksøkeren, at entledigelsen var materielt ugrundet og uberettiget, og søker meget utførlig at paavise dette ved en gjennemgaaelse av bl.a. en række vigtige saker, som han har behandlet. Han anser videre entledigelsen som en straf, idet der ikke engang blev git ham nogen opsigelse, men avsked paa dagen. Selv om konstitutionsformen fra først av er blit benyttet for at prøve saksøkerens skikkethet for stillingen, kan dog en saadan prøvetid ikke tænkes at vedvare utover nogen faa aar, men han hadde sittet i henved 8 aar ved entledigelsen. Og selv om man retslig set kunde opsagt ham uten begrundelse, kunde man faktisk set ikke gjort dette; men den begrundelse, som blev fremsat i regjeringen av utenriksministeren, var urigtig og retsstridig, og naar regjeringen har truffet sin avgjørelse paa grundlag herav - og uten at la saksøkeren paa forhaand faa leilighet til imøtegaaelse, - er dette en uagtsomhet og et retsbrud overfor saksøkeren, hvorved staten blir ansvarlig.

Herimot anfører indstevnte: En beslutning om, at en meddelt konstitution skal ophøre, indeholder - uanset, hvad der ligger til grund for den - retslig set hverken straf eller avskedigelse. Da konstitutionen indtil videre er ansættelse paa det vilkaar, at ansættelsen skal ophøre, saasnart den konstituerende myndighet bestemmer, saa er der ikke plads for nogen opsigelsespligt eller opsigelsestermin. Saksøkeren blev straks entlediget, fordi hans befatning med sjøfartskontoret maatte ophøre snarest mulig, om man skulde komme ut av de floker, han hadde faat istand. Han var forut for entledigelsen anmodet om frivillig at trække sig tilbake og ombytte sin stilling med et andet like godt lønnet embede, men forgjæves. Han blev entlediget med 6.000 kroner i vartpenge for de første 6 maaneder og senere 4.000 kroner. Der var følgelig hverken tale om straf,

Side:650

embedsfortapelse eller avsked i unaade. Konstitution vil si ansættelse paa det kontraktsvilkaar, at man naarsomhelst kan entlediges. Entledigelsen kan da ikke bli retsbrud, saasom bruken av en kontraktsmæssig ret aldrig kan bli kontraktsbrud. Det eneste tilfælde, hvor domstolene kunde faa adgang til at uttale og bygge sin dom paa et skjøn om saksøkerens embedsvirksomhet, er det her ikke foreliggende tilfælde, at Kongen efter lov eller kontrakt alene hadde ret til at entledige ham, om han hadde optraadt pligtstridig. Da maatte undersøkes, om hans optræden fyldte maalet for, hvad der kan være avskedigelsesgrund; ti domstolene har fuld adgang til at bedømme lovmæssigheten av administrationens handlinger. Er det derimot først paa det rene, at lovens eller kontraktens avskedigelsesgrund er tilstede, kan domstolene ikke indlate sig paa at drøfte, om avskedigelsesgrunden ogsaa burde benyttes. Ti dette hører helt ind under administrationens skjøn, og domstolene kan ikke prøve den skjønsmæssige side av administrationens handlinger. Og naar saksøkeren hører til den klasse statstjenestemænd, som Kongen efter grundloven betingelsesfrit kan avskedige, kan der ikke bli tale om forsømmelse av agtsomhetspligt, fordi der ikke kræves iagttagelse av visse handlinger, før entledigelsen lovlig kan ske. Entledigelsen kan da umulig bli retsbrud.

Som nævnt hævder saksøkeren, at den virkelige grund til entledigelsen var nogen uttalelser av utenriksministeren, som denne efter saksøkerens opfatning visste - eller ialfald burde forstaa - var urigtige. Uttalelserne er fremsat dels mundtlig, bl.a. under statsraadskonferanser, dels skriftlig - i skrivelser av 24 oktober 1910 og 6 mars 1911, og deres indhold er dels, at utenriksministeren ikke anser saksøkeren særlig skikket til at føre forhandlinger med fremmede land, dels at saksøkeren ikke var velset i Board of Trade. Og blandt de grunde, som i den sidstnævnte skrivelse er anført for utenriksministerens uttalelser, er ogsaa nogen, som saksøkeren ikke visste vilde bli gjort gjældende og derfor heller ikke hadde foranledning til at imøtegaa i sin skrivelse av 6 februar 1911 - hvorav avtryk blev omdelt til alle statsraader - men som han mener, at han vilde kunnet motbevise, hvis han hadde faat sig utenriksministerens sidste skrivelse forelagt til uttalelse, hvad han mener, han hadde et billig krav paa at faa, før avgjørelsen blev truffet.

Indstevnte hævder, at der saa langt fra fandtes nogen retslig pligt for utenriksministeren til at anse saksøkeren som særlig skikket til at føre forhandlinger med fremmede land, at det tvertom maatte staa ham helt frit for herom at ha den uttalte mening. Talen om svig har ingen grund og en række av omstændigheter gav ham fuldt forsvarlig grundlag for hans opfatning angaaende saksøkerens skikkethet som forhandler - en opfatning, som det da ogsaa var hans embedspligt at uttale, saasom blandt andet netop spørsmaalet om at bruke saksøkte som forhandler forelaa til avgjørelse. Noget krav paa at faa sig skrivelsen av 6 mars 1911 forelagt til uttalelse hadde saksøkeren ikke. Men det var saksøkerens egen skrivelse av 6 februar 1911, som gav den direkte foranledning til hans entledigelse, da deri uttaltes, at utenriksministeren hadde latt sig lede av personlige og ikke av saklige bevæggrunde, og da saksøkeren derefter ikke trods indstændig opfordring - av statsraaden paa regjeringens vegne - vilde søke sig et andet likelønnet embede. Under konferansen herom blev klagepunkterne nævnt, og saksøkeren hadde forøvrig allerede i sin skrivelse av 6 februar 1911 imøtegaat de nævnte uttalelser, hvorav den ene endog allerede var imøtegaat 20 september 1910. Endelig vilde en

Side:651

ministers uttalelser under en saks forberedelse overhodet aldrig kunne paaføre staten ansvar.

Retten skal bemerke, at det teoretiske spørsmaal, om der kan opstaa ansvar for staten ved en entledigelse av en konstituert, naar regjeringens beslutning om entledigelsen kan paavises helt ut og likefrem at bero paa en misforstaaelse eller at skyldes en ren vilkaarlighet, ikke behøver at drøftes i nærværende sak. Ti hvad man end maatte mene om enkelte dele av det særdeles store stof, som er fremlagt i saken, saa kan det ihvertfald ikke med grund bestrides, at regjeringens avgjørelse for en væsentlig del er bygget paa en skjønsmæssig bedømmelse av saksøkerens personlige skikkethet for stillingen ifølge administrationens gjennem aar vundne erfaring herom. Dette fremgaar klart nok av departementets foredrag om entledigelsen og av en række oplysninger i saken. Men domstolene er avskaaret fra at granske avgjørelsens hensigtsmæssighet eller rigtigheten av regjeringens skjøn. Det kan videre ikke antages, at der i slike saker skulde kunne kræves gjennemført noget kontradiktorisk princip - at der med andre ord maa gives vedkommende meddelelse om, hvad der er anført mot ham, saa han kan forsvare sig. Noget andet er, at en slik eller lignende fremgangsmaate vel i sin almindelighet vil være nærliggende og naturlig, om den end i det foreliggende tilfælde maatte synes mindre paakrævet efter saksøkerens skrivelse av 6 februar 1911, og efter alt det iøvrig foreliggende visselig ikke vilde ha paavirket avgjørelsen. Regjeringen handler imidlertid her som ved den rent skjønsmæssige avgjørelse under ansvar overfor den offentlige mening og Stortinget (Riksretten), et ansvar, som særlig nærværende sak viser er levende nok.

Indstevnte vil saaledes bli at frifinde. - - -

Motzfeldt. Eyv. Andersen. Siewers.