Rt-1961-554

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1961-05-06
Publisert:	Rt-1961-554
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 60
Parter:	Alfons Karoliussen m.fl. (høyesterettsadvokat Rolf Kr. Engelsen) mot Staten ved Fiskeridepartementet (regjeringsadvokat Henning Bødtker).
Forfatter:	Leivestad, Bahr, Nygaard, Roll Matthiesen, justitiarius Terje Wold
Lovhenvisninger:	Saltvannsfiskeriloven (1955) §4, Grunnloven (1814) §105, §97, LOV-1888-04-28, LOV-1891-03-17, LOV-1896-08-06-§17, LOV-1914-07-31, Midl. lov om fredning av saltvannsfisk (1938), Saltvannsfiskeriloven (1955)

Dommer Leivestad: Ved kongelig resolusjon av 30. januar 1959 ble det forbudt å nytte not under Lofotfisket 1959 og 1960.

21. april 1959 reiste 294 fiskebåtredere, som hadde drevet notfiske i Lofoten tidligere år, sak mot Staten ved Fiskeridepartementet. De påsto den kongelige resolusjon av 30. januar 1959 kjent ugyldig og staten tilpliktet å betale dem erstatning for tap ved at de ikke fikk bruke sine nøter under Lofotfisket.

Tallet saksøkere steg senere til 308.

Under saksforberedelsen ble partene enige om å dele opp saken, slik at man i første omgang bare tok opp spørsmålet om gyldigheten av den kongelige resolusjon og saksøkernes rett til erstatning.

Oslo byrett avsa 7. januar 1960 dom med slik domsslutning:

«Staten ved Fiskeridepartementet frifinnes.

Saksomkostninger tilkjennes ikke.»

Side:555

Saksforholdet går frem av byrettens domsgrunner.

De 308 saksøkere påanket 7. mars 1960 dommen. Høyesteretts kjæremålsutvalg samtykket 28. mai 1960 i at anken ble brakt direkte for Høyesterett.

De ankende parter har i det vesentlige gjort gjeldende de samme anførsler som for byretten. De hevder at den kongelige resolusjon av 30. januar 1959 lider av formelle og reelle feil som gjør at den må ansees for ugyldig. I formell henseende hevdes det at §4 i lov av 17. juni 1955 om saltvannsfiskeriene legger avgjørelsen av hvorvidt og i hvilken utstrekning visse fangstredskaper skal forbys, til Kongen. Det gjelder da snevrere grenser for Stortingets adgang til å påvirke Regjeringens utøvelse av denne myndighet enn byretten har regnet med. Faktisk hadde her fiskeriministeren overfor Stortinget erklært at Regjeringen ville akseptere Stortingets avgjørelse. Noen ytterligere undersøkelse ble ikke foretatt etter stortingsdebatten. Resolusjonen er derfor ingen uavhengig avgjørelse av Kongen, men en ren iverksetting av Stortingets beslutning.

Byretten har etter de ankendes syn tolket §4 i loven om saltvannsfiskeriene feil. Bestemmelsen kan ikke tolkes utvidende. Om det skulle være konstitusjonelt forsvarlig at Regjeringen oppga sitt syn og fulgte Stortinget, måtte det kreves at dettes beslutning bygget på en saklig vurdering av de hensyn loven hjemler. Men noen av de argumenter som ble nyttet i Stortinget sto i åpenbar strid med vitenskapelig erkjennelse i dag. Sysselsettingsproblemet var sterkt fremme i debatten, men er ikke et hensyn hjemlet i loven. Den hjemler heller ikke et forsøksvis forbud for at man skal vinne erfaring.

De ankende hevder videre at forbudet mot fiske med not er vilkårlig, noe byretten ikke har drøftet. Det hviler på fordommer og løse påstander og er i strid med de faglige instansers innstilling. Forbudet har ikke stanset flukten fra Lofoten, men bare bevirket at redskaper til millioner henger ubrukte og forringes, mens hundrer av fiskefartøyer og mannskaper ikke får beskjeftigelse under Lofotsesongen.

Subsidiært hevder de ankende at de har krav på erstatning selv om notforbudet er gyldig. Byretten har ikke lagt tilstrekkelig vekt på likhetsprinsippet. Forbud i forsøksøyemed mot notfiske til fordel for fiske med de tradisjonelle redskaper må skje på samfunnets, ikke noteiernes bekostning.

Byretten har tatt feil, mener de ankende, når den har funnet at de ikke kunne regne med at noten etter loven om saltvannsfiskeriene var anerkjent og innpasset som et konkurrerende redskap under Lofotfisket.

De ankende parter har lagt ned slik påstand:

«1. Kongelig resolusjon av 30. januar 1959 om forbud mot fiske med notredskaper etter skrei under lofotfisket 1959 og 1960 kjennes ugyldig.

2. Staten ved Fiskeridepartementet kjennes erstatningspliktig for den økonomiske skade saksøkerne måtte være påført som

Side:556

følge av at fiske med notredskaper etter skrei i Lofoten ble forbudt ved den i pkt. 1 nevnte kongelige resolusjon.

3. Saksøkerne tilkjennes saksomkostninger for begge retter.»

Staten ved Fiskeridepartementet har tatt til gjenmæle og vist til sine tidligere anførsler og til byrettens dom. Det kan ikke kritiseres at Regjeringen i samsvar med Stortingets ønske ga det anledning til å uttale seg om notfiske burde forbys, og fulgte Stortingets syn. Regjeringen hadde det formelle og reelle ansvar for avgjørelsen. Forbudet ligger klart innenfor den fullmakt som er hjemlet i §4 i loven om saltvannsfiskeriene, og det er saklig velgrunnet. Det foreligger ingen vilkårlighet, og hensiktsmessigheten av forbudet kan domstolene ikke prøve.

Noe erstatningskrav bygget på ekspropriasjonssynspunkter eller likhetsprinsipper kan det heller ikke være tale om. Fiske har til alle tider vært gjenstand for inngrep og reguleringer, uten at det noen gang har vært gitt erstatning for det. Notfiskerne måte i høy grad regne med muligheten av forbud.

Staten ved Fiskeridepartementet har lagt ned slik påstand:

«Byrettens dom stadfestes, dog således at de ankende parter in solidum tilpliktes å betale staten ved Fiskeridepartementet sakens omkostninger for byretten og for Høyesterett.»

Til bruk for Høyesterett har en av de ankende parter, Hans Gjendem, avgitt partsforklaring ved Nordre Sunnmøre herredsrett. Det er lagt frem en rekke dokumenter; enkelte er nye for Høyesterett, uten at jeg finner grunn til å gjøre nærmere rede for dem. Som sakkyndig har vært oppnevnt direktør for Havforskningsinstituttet dr. Gunnar Rollefsen, som har forklart seg direkte for Høyesterett.

Saken foreligger i alt vesentlig i samme stilling som for byretten.

Jeg er kommet til samme resultat som den, og kan i det vesentlige slutte meg til dens begrunnelse.

Når det gjelder bakgrunnen for den foreliggende sak, den historiske utvikling fra forbudet mot not i §17 i loven av 1897 om Lofotfisket, de forsøk med notfiske som ble drevet av Havforskningsinstituttet i 1940-årene, perioden fra 1950 til 1955 med konsesjon for hver sesong på notfiske til alle dem som ønsket det, situasjonen etterat den nye lov av 17. juni 1955 om saltvannsfiskeriene opphevet forbudet mot bruk av not og overlot spørsmålet til Kongen, den voksende motstand mot notfiske i Lofoten, og den strid som foreløpig endte med Stortingets vedtak av 11. desember 1958 og forbudet mot notfiske ved kongelig resolusjon av 30. januar 1959, om alt dette viser jeg til byrettens utførlige fremstilling som partene ikke har reist innvendinger mot.

De ankende parter bygger sin påstand om at forbudet mot bruk av not under Lofotfisket er ugyldig, først og fremst på at det i realiteten ble avgjort av Stortinget ved dets vedtak av 11. desember 1958, ikke av Kongen som saken hørte under etter §4 i loven om saltvannsfiskeriene. En slik påvirkning av Regjeringen fra Stortingets side er i strid med vår forfatningsrett. Enn

Side:557

ytterligere hadde Regjeringen under stortingsdebatten bundet seg til å følge Stortingets vilje. Resolusjonen av 30. januar 1959 representerte derfor ikke den selvstendige avgjørelse av Kongen som forfatningen krever.

På lignende måte som byretten kan jeg ikke finne at det rettslig er noe å utsette på den fremgangsmåte som er fulgt.

Etterat Fiskeridirektoratet fra 1942 hadde satt i gang forsøk med nye redskaper under Lofotfisket, var bruken av not blitt meget diskutert i fiskerikretser. Fra 1950 var spørsmålet årlig oppe til behandling i Stortinget. Det alminnelige forbud mot bruk av not i Lofoten falt bort med loven om saltvannsfiskeriene av 17. juni 1955. Men dens §4 ga Kongen fullmakt til å treffe bestemmelser om fredning og innskrenkning i bruk av visse fangstmetoder. Fra stortingshold var ytret ønske om fortsatt å bli underrettet om notfisket i Lofoten. Det ble gjort årlig i form av en stortingsmelding.

Stortingsmelding nr. 99 (1958) gjør utførlig rede for hvordan notfisket hadde utviklet seg, og de sterkt motstridende oppfatninger som gjorde seg gjeldende. Fiskeridepartementet summerte opp sitt syn derhen, at man nå hadde 2 alternativer å velge mellom: enten måtte notfisket fortsette som før, men med tidligere begynnelsesdato, eller det måtte forbys for noen år. I tilslutning til fiskeridirektøren mente Fiskeridepartementet at notfisket burde fortsette.

Regjeringen sluttet seg til denne oppfatning, unntatt statsråd Varmann som mente at notfisket burde forbys for 2 år.

I Stortingets sjøfarts- og fiskerikomité var flertallet enig i det syn meldingen ga uttrykk for, mens et mindretall delte den oppfatning at notfiske burde forbys i 2 år.

Fiskeriminister Lysø hadde på grunn av sykdom ikke deltatt i Regjeringens behandling av stortingsmeldingen. Da den ble behandlet i Stortinget, ga han på et tidlig tidspunkt i debatten i et utførlig innlegg uttrykk for at han mente at notfiske burde forbys i 2 år. Han uttalte at Regjeringen ville legge avgjørende vekt på Stortingets syn, og at han ville akseptere den avgjørelse Stortinget kom frem til.

Stortinget vedtok med 87 mot 53 stemmer en uttalelse om at fiske med not burde forbys vintrene 1959 og 1960. Ved kongelig resolusjon av 30. januar 1959 ble det etter enstemmig tilråding i Regjeringen besluttet å forby notfiske i 2 år.

Som nevnt kan jeg ikke se noe forfatningsrettslig uriktig i den måte denne sak er blitt behandlet på. I likhet med byretten mener jeg at Regjeringen ikke juridisk var bundet til å følge Stortingets vedtak. Rettslig sto den fritt, og måtte ta det konstitusjonelle ansvar for den resolusjon som ble vedtatt.

Regjeringen sto overfor spørsmålet om fullmakten i §4 i loven om saltvannsfiskeriene til å forby bruk av not skulle nyttes. Med andre ord var det spørsmål om man skulle gjøre bruk av den lovgivningsmyndighet som var delegert Kongen.

At Regjeringen i dette tilfelle endret sitt standpunkt etter

Side:558

avstemningen i Stortinget, kan etter min oppfatning ikke på noen måte gi grunnlag for den påstand at resolusjonen ikke var uttrykk for dens vel overveiede syn.

De ankende parters neste hovedinnvending mot gyldigheten av notforbudet er, at det går utenfor den ramme som er trukket opp i §4 i loven om saltvannsfiskeriene. Det skal være grunnet i hensyn og formål som loven ikke hjemler, og derfor usaklig motivert. Dertil skal det være bygget på sviktende faktisk grunnlag og vilkårlig.

I likhet med byretten finner jeg at disse innvendinger ikke kan føre frem. Som nevnt ser jeg det som et vesentlig trekk ved resolusjonen at det dreier seg om utøvelse av delegert lovgivningsmyndighet. Det har betydning for omfanget og arten av den prøvelse som hører under domstolene. Men det er klart at retten må, ta standpunkt til hvorvidt delegert lovgivningsmyndighet er utøvet på formelt riktig måte og materielt holder seg innenfor den fullmakt som er gitt.

De ankende parter har særlig anført at notforbudet, etter hva som kom frem i stortingsdebatten, i det minste delvis var motivert i hensyn til sysselsettingen, særlig nordpå, og at dette er et formål som faller utenfor hva §4 i loven om saltvannsfiskeriene hjemler. I forabeidene, komitéforslaget og proposisjonen, er tvert om direkte uttalt at bestemmelsen ikke er forutsatt brukt til «tiltak som tjener omsetningsmessige og sosiale hensyn».

I hvilken utstrekning man kan si at hensyn til sysselsettingen har hatt betydning for Regjeringens standpunkt, kan være noe tvilsomt. Men jeg er under enhver omstendighet enig med byretten i at man ikke kan forstå lovens formål så snevert at det ikke skulle være adgang til å ta hensyn til næringsutøvernes interesser på lengre sikt, herunder også til sysselsettingsspørsmål. Loven om saltvannsfiskeriene §4 nevner som formål for de reguleringstiltak den hjemler bl.a. «å sikre en rasjonell og forsvarlig utøvelse av de forskjellige fiskerier». I innstilling O. V (1955) side 6 uttaler sjøfarts- og fiskerikomitéen i sin kommentar til §4, at den vil «i likhet med fiskerilovkomitéen og departementet presisere at §4 bare tilsikter å gi hjemmel for tiltak til beskyttelse og fremme av fiskebestanden, og til å sikre en rasjonell og forsvarlig utnyttelse av våre fiskerikdommer for derved å sikre næringsgrunnlaget for kystens fastboende befolkning».

De ankende parter har videre hevdet at §4 ikke hjemler et forbud mot notfiske som ledd i forsøk for å vinne erfaring. Som byretten kan jeg ikke se det annerledes enn at det er i fullt samsvar med loven å gi et midlertidig forbud, dersom Regjeringen mener ikke å kunne se bort fra den mulighet at notfiske ikke er forsvarlig, men at det trenges ytterligere erfaring før det eventuelt utferdiges et forbud av mer varig karakter.

Hvorvidt notfiske er skadelig eller ikke, hvilke virkninger det har for skreibestanden og for fiske med andre redskaper, er det delte meninger om. Det gjør stortingsmelding nr. 99 (1958) rede for, og det kom sterkt frem i stortingsdebatten 11. desember 1958.

Side:559

Det går også frem av foredraget til resolusjonen av 30. januar 1959. Forbudet ble gitt forsøksvis for 2 år, nettopp fordi man mente man trengte å søke å vinne ytterligere erfaring og få utdypet kjennskapet til de faktiske forhold. Det samme går også frem av foredraget til kongelig resolusjon av 9. desember 1960 som forlenger notforbudet for ytterligere 2 år, for øvrig denne gang i samsvar med tilråding fra fiskeridirektøren.

Spørsmålet om det etter forholdene var grunn til å utferdige notforbud i henhold til den lovgivningsmyndighet som var delegert Kongen, kan domstolene ikke prøve. De kan ikke ta standpunkt til om Regjeringens syn på hva som talte for og imot notfiske var det riktige.

For øvrig kan jeg i likhet med byretten ikke se at det er anført noe som skulle kunne gi grunnlag for å anta, at resolusjonen om forbudet mot fiske med not skulle være usaklig motivert eller vilkårlig. Spørsmålet om domstolenes prøvelsesrett når det gjelder delegert lovgivningsmyndighet som har vært reist under sakens behandling, behøver jeg etter mitt resultat ikke å komme nærmere inn på.

De ankende parters påstand går ut på at den kongelige resolusjon skal kjennes ugyldig. Om det er prosessuell adgang til å ta en slik påstand til følge, behøver jeg da heller ikke å drøfte.

Når det gjelder spørsmålet om de ankende parter har krav på erstatning selv om notforbudet er gyldig, ser jeg saken på samme måte som byretten, og kan slutte meg til den. Det er ikke påvist noe grunnlag for at de etter gjeldende rett skulle ha noe rettskrav på erstatning fra staten. Det dreier seg ikke om et ekspropriasjonsartet inngrep i velervervede rettigheter som etter vanlige rettsregler. Grunnlovens §97 §105 og de prinsipper som er utviklet på grunnlag av dem, medfører krav på erstatning. Forbudet er et regulerende inngrep i fiskerinæringens interesse, direkte hjemlet i §4 i loven om saltvannsfiskeriene.

Det kan ha sin interesse å peke på at loven om saltvannsfiskeriene åpenbart ikke har regnet med, at gjennomføring av reguleringstiltak som nevnt i §4 skulle gi grunnlag for noe krav om erstatning. Denne bestemmelse var for øvrig en gjentagelse av tidligere likelydende reguleringsbestemmelser i lov av 6. mai 1938 om fredning av saltvannsfisk. Denne hadde avløst lignende regler i lov av 31. juli 1914 om innskrenkning i bruken av redskaper til saltvannsfiskeri, som igjen hadde trådt i stedet for en lov av 28. april 1888 av samme navn. Disse har ikke hjemlet noe krav på erstatning for gjennomføring av fredning eller innskrenkning i bruken av redskap.

Erstatning ble heller ikke gitt da bruk av not, unntatt synkenot, ble forbudt ved lov av 17. mars 1891, etterat det hadde vært nyttet tidligere og hadde ført til det såkalte slag i Trollfjorden i 1890.

Saltvannsfiskeriene har gjennom tidene stadig vært gjenstand for regulerende inngrep fra myndighetenes side, uten at det har vært gitt erstatning for tap som oppsto ved det.

Side:560

Når det gjelder notfisket i Lofoten, har det i særlig grad vært regulert, og omstridt. Selv om det direkte forbud mot bruk av not falt bort ved loven om saltvannsfiskeriene av 1955, hadde man stadig hjemmel for å forby det. I forarbeidene til loven var det nok regnet med at bruken av not måtte kunne innpasses i Lofotfisket for fremtiden. Men man regnet også med sterk regulering av det i form av begrenset tid og eventuelt begrensede områder. Sterk begrensning i tid ble også gjennomført. At spørsmålet om forbud mot notfiske i de følgende år ikke var falt bort, måtte også være åpenbart.

I og for seg er det klart at man fra myndighetenes side fra 1950 av hadde vært interessert i at notfiske ble drevet, noe som forutsatte at det ble investert kapital i det i form av anskaffelse av egne notbruk. Men jeg kan ikke se at det på noen måte har vært gitt noe som kunne oppfattes som tilsagn fra statsmyndighetenes side om at adgangen til å drive notfiske ville bli varig opprettholdt, eller at staten skulle påta seg å bære den økonomiske risiko ved et mulig forbud.

Anken har ikke ført frem. Etter omstendighetene finner jeg imidlertid at det kan være grunn til å oppheve saksomkostningene også for Høyesterett. Saken har reist prinsipielle spørsmål som har betydning også utenfor den foreliggende sak. For de ankende parter har det dreiet seg om store økonomiske interesser også for fremtiden. Det er rimelig at de har villet se Høyesteretts avgjørelse i saken.

Jeg stemmer for denne

dom:

Byrettens dom stadfestes.

Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.

Dommer Bahr: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommerne Nygaard, Roll Matthiesen og justitiarius Terje Wold: Likeså.

Av byrettens dom (dommer A. Hillestad):

Den 30. januar 1959 ble det utferdiget følgende kongelige resolusjon:

«I. Det er forbudt å drive fiske med notredskaper etter skrei under Lofotfisket 1959 og 1960.

Fiskeridepartementet kan dog tillate at vitenskapelige undersøkelser og praktiske fiskeforsøk blir utført på nærmere fastsatte vilkår.

II. Denne resolusjon trer i kraft straks.»

Denne sak gjelder spørsmålet om lovligheten av dette forbud og krav om erstatning fra noteiere i den anledning.

Etter den tidligere lov om Lofotfisket av 6. august 1896 §17 var det forbudt å bruke not under dette fiske, og spørsmålet om bruk av not kom heller ikke opp før under krigen da Fiskeridirektoratets havforskningsinstitutt innledet forsøk med slikt fiske. Disse forsøk fortsatte til 1949, og da de gikk bra fikk tanken om å innføre bruken av not under

Side:561

Lofotfisket atskillig tilslutning fra fiskerne. Fiskeridepartementet nedsatte et utvalg som anbefalte innføringen av en viss adgang til å bruke not etter konsesjon fra Fiskeridepartementet, og da spørsmålet ble behandlet på landsmøte i Norges fiskerlag, ble det etter forslag fra et flertall i styret vedtatt å tilrå at notfiske måtte bli helt fritt. Det kom senere protester fra Nordland fylkes fiskarlag og en del distriktsfiskarlag, men Fiskeridepartementet fremsatte proposisjon om endring av Lofotlovens §17 for å åpne adgang til et forsøksfiske med not etter konsesjon fra departementet, og slik lovendring ble vedtatt av Stortinget den 9. mars 1950. Den ble imidlertid bare gjort gjeldende for 1 år, idet man forutsatte at det hvert år ble gitt melding om notfisket, og at Stortinget hvert år skulle behandle spørsmålet om forlengelse av loven.

I tiden 1950 til 1955 ble loven hvert år forlenget, og det ble hvert år meddelt konsesjon på notfiske til dem som ønsket å delta i slikt fiske og som oppfylte de krav med hensyn til fartøyets størrelse og utstyr som departementet stillet. Tillatelse ble bare gitt for fiske etter en bestemt dato fastsatt av departementet, de første 3 år i første uke av mars, senere 9. og 10. mars og i 1955 14. mars. Deltagelsen var i 1950 beskjeden, men ble i 1951 530 notlag og i 1952 859 lag, for så å synke gradvis til 563 lag i 1955.

Spørsmålet om tilrådeligheten av å bruke not under Lofotfisket var i dette tidsrom gjenstand for atskillig diskusjon innen fiskernes organisasjoner. Nordland fylkes fiskarlag protesterte i 1952 mot slikt fiske, og også fiskerorganisasjonene i Troms og Nord-Trøndelag krevet strengere restriksjoner enn de departementet hadde fastsatt, «slik at fisket også med andre redskaper kan drives på forsvarlig måte», slik det heter i resolusjonen fra Nord-Trøndelag Fiskarlag. Fra Vestlandet ble det imidlertid reist krav om at notfisket måtte få fortsette, og noen endring i adgangen til prøvefiske ble det ikke, bortsett fra at datoen for igangsettingen av dette fiske ble utsatt noe, slik det er nevnt foran.

I 1954 ble spørsmålet om notfisket behandlet på landsstyremøte i Norges fiskarlag, og også der ble det vedtatt å tilrå at forsøksfisket fortsatte, idet man uttalte at det ikke ville være riktig «på det nåværende tidspunkt å gå til forbud mot å bruke snurpenot under Lofotfisket». Det ble i den forbindelse bl.a. pekt på det store antall fiskere som hadde anskaffet not, og som ved et forbud ville bli berøvet sin mulighet for å betale gjelden på noten. På den annen side ble det fremhevet at det var et stort antall som drev fiske med garn, line eller jukse og som ikke hadde anledning til å anskaffe not, og som nå følte sin eksistens under Lofotfisket truet etterat noten kom til anvendelse, idet det ble hevdet at mulighetene for en lønnsom drift med andre redskaper var betydelig redusert etterat noten var tatt i bruk. Etter landsstyrets mening burde det «tas hensyn til disse krav i den utstrekning det er mulig». Det ble derfor anbefalt at det ble lagt ut et område hvor det ikke skulle være tillatt å drive med not.

På dette tidspunkt hadde Fiskeridepartementet nedsatt en komité til å behandle spørsmålet om en samling og revisjon av de forskjellige lovbestemmelser om fiskeriene, og denne komité avga sin innstilling den 15. juni 1955. Komiteen foreslo her bl.a. at man skulle sløyfe det forbud mot not under Lofotfisket som tidligere var tatt inn i loven, og at man i

Side:562

stedet skulle få en generell bestemmelse om adgang for departementet til å innføre forbud og foreta andre reguleringer. Om dette heter det i innstillingen: «Komiteen har ikke ansett det riktig å ta inn noe forbud mot bruk av not under skreifisket i selve loven. Bestemmelser herom vil kunne utferdiges i henhold til lovforslagets §4 i den utstrekning fiskeforholdene tilsier det. - -»

I den nevnte §4 i lovforslaget, som også ble vedtatt som lov, heter det: «Til beskyttelse og fremme av bestanden av fisk og skalldyr, når internasjonale avtaler gjør det nødvendig eller for å sikre en rasjonell og forsvarlig utnyttelse av de forskjellige fiskerier, kan Kongen for et visst tidsrom eller inntil videre enten i det hele eller for nærmere bestemt område: - - - 2. Forby eller gi nærmere forskrifter for bruken av visse redskaper eller fangstmåter.»

Departementet fulgte komiteens forslag på dette punkt, og Stortinget vedtok likeledes den nye lov slik den var foreslått, med den følge at Lofotloven med dens forbud mot notfiske ble opphevet og det ble overlatt til Kongen å utferdige eventuelle regulerende bestemmelser. Stortingskomiteen anførte bl.a. I den forbindelse om lovens §4:

«Når det gjelder bruken av not i Lofoten, må heretter de nødvendige bestemmelser utferdiges bl.a. I medhold av nærværende paragraf. Komiteen vil i den forbindelse hevde som sin oppfatning at det forsøksfiske som hittil har vært drevet, nå må kunne avvikles og bruken av not innpasses i Lofotfisket forøvrig. Dette kan etter komiteens mening ordnes slik at notfisket i Lofoten ikke får begynne før etter en bestemt dato, som avpasses etter hvor vidt - og i hvilken utstrekning - det blir utlagt fredede teiger forbeholdt de øvrige bruksarter. - Av hensyn til den begrensede plass på Lofothavet, forutsetter komiteen at deltakelsen i notfisket blir begrenset til fartøyer av en viss størrelse, og at not bare tillates satt fra hovedfartøy.

Komiteen vil til slutt i likhet med fiskerilovkomiteen og departementet presisere at §4 bare tilsikter å gi hjemmel for tiltak til bekyttelse og fremme av fiskebestanden og til å sikre en rasjonell og forsvarlig utnyttelse av våre fiskerikdommer for derved å sikre næringsgrunnlaget for kystens fastboende befolkning.»

Ordningen med konsesjon for notfisket i Lofoten opphørte etter dette, men det ble hvert år utferdiget en kongelig resolusjon om dette fisket, hvor det bl.a. ble fastsatt en bestemt begynnelsesdato. Antallet av notlag som deltok gikk imidlertid stadig tilbake. I 1956 deltok 515 notlag, i 1957 147 og i 1958 284 lag. Det tilføyes at den svære nedgang i 1957 i vesentlig grad må antas å henge sammen med at datoen da ble satt så sent som til den 18. mars, og etter hva der opplyses forelå det på det tidspunkt også melding om at innsiget var dårlig, og at fisken sto dypt i vannet slik at det var vanskelig å ta den med not. Også i 1958 ble datoen satt forholdsvis sent, nemlig den 17. mars.

Notspørsmålet ble tatt opp på styremøte i Norges råfisklag den 6.-10. juni 1958. Det ble her vedtatt en uttalelse hvor man oppfordret fylkesfiskerlagene til å ta opp notspørsmålet til behandling og foreslå fullstendig notforbud, da «all erfaring viser at notfisket er skadelig på alle områder, både når det gjelder fisket, bestanden og kanskje mest har notfisket skadet fiskernes økonomi på en måte som er uopprettelig».

Side:563

Fiskeridepartementet som da hadde fått også andre protester mot notfisket, fant å burde innhente uttalelser i saken fra fiskeridirektøren og fra Norges fiskarlag. Den sistnevnte organisasjon behandlet spørsmålet på landsstyremøte den 27.-30. august 1958, og etter forslag fra formannen vedtok man der følgende uttalelse:

«Landsstyret vil foreslå at fiske etter skrei i Lofoten med snurpenot blir forbudt i 2 år fra og med sesongen 1959.

Dette for at en kan vinne erfaring om hvorvidt de argumenter som anføres mot dette fiske har noe reelt grunnlag.»

Uttalelsen ble vedtatt med 6 stemmer. 3 stemte mot og 4 unnlot av forskjellige grunner å stemme.

Fiskeridirektøren oversendte denne uttalelse til departementet med en lengre redegjørelse for sitt syn på saken. Han gjennomgikk her de argumenter som hadde vært anført mot notfisket, og gjenga havforskningsinstituttets oppfatning av disse argumenter basert på instituttets undersøkelser. Han henviste til at lovens §4 bare ga hjemmel for et forbud «til beskyttelse og fremme av fiskebestanden» eller «for å sikre en rasjonell og forsvarlig utøvelse av de forskjellige fiskerier», og hans konklusjon var at ingen av disse hensyn etter de foretatte undersøkelser og innhentede erfaringer kunne tilsi noe forbud mot notfisket.

Etter anmodning hadde departementet hvert år git melding om notfisket til Stortinget, og i meldingen om notfisket i 1958, avgitt den 7. november 1958, redegjorde departementet for de uttalelser som var innkommet og gjenga bl.a. I sin helhet fiskeridirektørens uttalelse. Det ble bl.a. pekt på den voksende motstand mot notfisket, og samtidig på at også notfiskerne var misnøyde, idet departementet i 1957 og 1958 hadde satt begynnelsesdatoen så sent som 18. og 17. mars, hvilket departementet erkjente ga notfiskerne for kort sesong. Departementet mente derfor at det nå bare var 2 alternativer å velge mellom: Enten å la notfisket fortsette med en tidligere begynnelsesdato, eller å forby notfisket. Og «etter nærmere overveielse» fant departementet «å burde slutte seg til den foreliggende uttalelse fra fiskeridirektøren» og la notfisket fortsette.

Under behandlingen av denne sak i departementet var statsråd Lysø syk, og Fiskeridepartementet ble i hans sykefravær bestyrt av statsråd Løbak, som også fremmet den nevnte stortingsmelding. Ved behandlingen i statsråd dissenterte statsråd Varmann, idet han tilrådet at notfisket ble forbudt i 2 år.

I Stortingskomiteen ble det dissens, idet flertallet på 9 medlemmer sluttet seg til departementets forslag, mens mindretallet på 3 medlemmer fremsatte følgende forslag:

«Stortinget meiner det bør kome forbud mot å fiske med not i Lofoten vintrane 1959 og 1960. Subsidiært at notfisket i Lofoten ikkje bør take til før 17. mars og at det må bli lagt ut serteigar freda for notfiske.»

Saken kom opp i Stortinget den 11. desember 1958. Statsråd Lysø var da igjen i funksjon, og kom på et tidlig tidspunkt i debatten med et innlegg hvor han gjorde oppmerksom på at han hadde vært syk da regjeringen behandlet saken, og at han ikke var enig i den tilråding som var gitt. Han var personlig av den oppfatning at man «burde ha imøtekommet de mange og sterke henvendelser fra den nord-norske fiskerbefolkning om å få en stans i bruken av not i et tidsrom av 2 år». Han henviste

Side:564

til den store betydning Lofotfisket har for økonomien i Nord-Norge, men at deltagelsen i Lofotfisket nå hadde gått nedover fra år til år, og at det ble påstått at denne nedgang skyldes noten, idet fiskerne så det slik at det ikke kunne bli lønnsom drift etterat man hadde begynt å fiske med not. «Skulle vi fortsatt få den utvikling at det stadig blir mindre deltagelse i Lofotfisket av andre redskaper enn not, tror jeg det ville være grunn til å nære alvorlige bekymringer for Lofotfiskets stilling i det hele tatt», sa statsråden. Han henviste til at noten ikke kunne regnes å være praktisk brukbar under Lofotfisket under alle forhold, idet fisken enkelte ganger står så dypt at det ikke lar seg gjøre å ta den med not, mens det likevel kan bli utmerket fiske med garn og line. Hvis utviklingen skulle føre til «at det bare ble notfisket som skulle bringe på land Lofotkvantumet, er jeg alvorlig engstelig for at kontinuiteten i Lofotfisket ville opphøre», sa han. Han henviste videre til de mange små båter man har i fiskerflåten som ikke kan ta opp notfisket, og som man også måtte ta hensyn til.

Etter en lengre debatt vedtok Stortinget med 87 mot 53 stemmer følgende vedtak:

«Stortinget meiner at det bør kome forbud mot å fiske med not under skreifisket i Lofoten vintrane 1959 og 1960.»

Regjeringen utferdiget etter dette med hjemmel i lov om saltvannsfiskeriene av 17. juni 1955 §4 den før gjengitte kongelige resolusjon av 30. januar 1959. - - -

Retten skal bemerke:

Det forbud saken gjelder er gitt ved kongelig resolusjon med hjemmel i lov om saltvannsfiskeriene (fiskeriloven) av 17. juni 1955 §4.

Etter rettens oppfatning kan det ikke reises noen innsigelse mot resolusjonen ut fra det forhold at den er gitt etter henstilling fra Stortinget. Ifølge Castbergs Statsforfatningsret II side 83 er det riktignok så at en lov som tillegger Kongen en viss myndighet, «visstnok må fortolkes slik at denne myndighet skal tilligge Kongen i full uavhengighet». Dette kan imidlertid ikke antas å innebære mer enn at et eventuelt stortingsvedtak ikke er rettslig bindende for Regjeringen. Retten kan ikke anta at det etter vår statsforfatning skulle være noe til hinder for at Stortinget på eget initiativ eller etter oppfordring fra Regjeringen, tar opp til behandling spørsmålet om hvorledes det bør forholdes overfor et bestemt problem og retter en henstilling til Regjeringen for så vidt, og at Regjeringen da legger avgjørende vekt på Stortingets oppfatning. En slik anmodning fra Stortingets side fritar imidlertid ikke Regjeringen for ansvaret for den beslutning som treffes, og den forandrer ikke det krav at den forvaltningsakt det gjelder, må treffes innenfor lovens ramme og må ha sin begrunnelse i saklige hensyn.

Fiskerilovens §4 åpner adgang til å nedlegge et slikt forbud som det her gjelder «for å sikre en rasjonell og forsvarlig utøvelse av de forskjellige fiskerier», og det spørsmål som reises er da om dette forbud har hatt et formål som ligger innenfor den ramme loven på den måten trekker opp. Som nevnt foran støtter saksøkerne seg for så vidt til en uttalelse fra fiskeridirektøren som uttrykkelig sier, at de hensyn loven nevner, etter de foretatte undersøkelser og etter de erfaringer som er innhøstet, ikke kan tilsi noe forbud mot fiske med not.

Under stortingsdebatten kom det frem forskjellige argumenter for å

Side:565

fremme notforbudet, men en må gå ut fra at det er de argumenter som den ansvarlige fagminister, statsråd Lysø anførte som har vært den vesentligste beveggrunn for forbudet. Ifølge hans redegjørelse frykter man for at det var satt i gang en utvikling i bruksmåten ved Lofotfisket, bort fra de tradisjonelle fiskemetoder og over til et rent notfiske, og at man ikke hadde tilstrekkelig oversikt over konsekvensene av en slik omlegging til å kunne akseptere den som den riktige linje. Statsråden frykter for at man da ville miste kontinuiteten i fisket, at tradisjonen med den store tilstrømning til Lofotfisket med all slags redskap ville falle bort, og at resultatet ville bli et fullstendig notfiske, men da bare de år da fisken måtte stå høvelig til for notfangst.

Etter rettens oppfatning vil det ikke være riktig å forstå lovens formålsbestemmelse «å sikre en forsvarlig utøvelse av fisket» slik, at den bare omfatter biologiske og fiskeritekniske vurderinger. Riktignok er det så at det i motivene for loven er anført at lovens §4 ikke var forutsatt brukt til å gjennomføre «tiltak som tjener omsetningsmessige og sosiale hensyn», men etter rettens mening må de hensyn statsråd Lysø således anførte, regnes å gå betydelig ut over det en kan kalle «omsetningsmessige og sosiale». Det problem statsråden pekte på har nok dyptgående sosiale sider, men retten finner det utvilsomt at det må regnes i vesentlig grad å gjelde spørsmålet om en forsvarlig utøvelse av Lofotfisket på lengre sikt.

At forbudet er betegnet som et forsøk og gjort gjeldende for 2 år, er etter rettens oppfatning heller ikke tilstrekkelig til å si at det faller utenfor lovens ramme. Hensikten var å klarlegge årsaksforholdet i den utvikling man mente å ha sett begynnelsen til, og som man fryktet ville representere en fare for fiskets fremtid.

Subsidiært hevder saksøkerne at forbudet ikke er saklig begrunnet. Også på dette punkt vil det være avgjørende hvilke av de argumenter som kom frem i Stortinget som man skal holde seg til, men som nevnt mener retten at det må være riktig å se det slik at Regjeringen og formentlig også Stortinget har lagt den største vekt på statsråd Lysøs argumentasjon, og en finner det hevet over tvil at denne lå på et saklig plan, og ikke for så vidt kan gi grunnlag for å underkjenne den kongelige resolusjon. Heller ikke kan retten se det godtgjort at statsrådens syn bygget på sviktende faktisk grunnlag på en slik måte, at det kan få konsekvenser for gyldigheten av forbudet. Det vil selvsagt være delte meninger om holdbarbeten av hans argumenter, og om de var tilstrekkelig tungtveiende til å forsvare et så alvorlig inngrep overfor noteierne som et forbud, men disse spørsmål finner retten ikke å kunne gå inn på. Det er nemlig på det rene at domstolene ikke har adgang til å omstøte en administrativ avgjørelse, fordi om man ikke kan godta den som hensiktsmessig.

Retten finner således ikke å kunne gi saksøkerne medhold i deres påstand om at forbudet mot notfiske er ugyldig.

Dette innebærer ikke uten videre at en også må avslå deres krav om erstatning, idet også et forbud som er utferdiget på formelt riktig måte i henhold til lov, vil kunne medføre erstatningsplikt. Castberg sier om dette i sin Statsforfatningsret side 340:

«En lov kan f. eks. i sin alminnelighet forby en bestemt produksjon,

Side:566

når denne produksjon anses skadelig for samfundet. Hvis derimot forbudet utferdiges, ikke for å ramme en skadelig produksjon, men for å hindre konkurranse og derigjennom støtte en beslektet art produksjon, må forbudet likestilles med en ekspropriasjonsbestemmelse.»

Etter de opplysninger som er fremkommet og det materiale som foreligger for retten, er det vanskelig å karakterisere notfisket som farlig i vanlig forstand. Direktør Rollefsen har i sitt vitneprov og i fremlagte brosjyrer gitt overbevisende grunner for det syn han hevder, at notfisket ved Lofoten er av forsvinnende betydning sammenlignet med den beskatning av torskestammen som foregår på andre kanter, og at notfisket heller ikke kan regnes å ha vesentlige følger for fiskens bevegelser under fisket. På den annen side må det som nevnt aksepteres at forbudet ikke så meget kan regnes å være begrunnet i en antatt farlighet overfor fiskestammen, som overfor den fortsatte utvikling i selve fisket. Riktignok kommer man da inn på et grenseområde mot det hensyn professor Castberg nevner, hensynet til konkurrentene, men det problem som ligger bak forbudet har også sosiale og samfunnsøkonomiske sider, som peker ut over det snevre hensyn å beskytte de andre deltagerne i Lofotfisket.

Ved avgjørelsen av spørsmålet om det inngrep statsmyndighetene har foretatt kan skje uten erstatningsplikt overfor dem som er påført tap ved forbudet, finner retten å måtte legge avgjørende vekt på at det forbud det gjelder er et ledd i en regulering av en art av fiske, som i alle år har vært gjenstand for en hårdhendt regulering fra statsmyndighetenes side, og hvor det for utøverne av dette fiske burde være tydelig at situasjonen ikke var avklaret, og at man fortsatt måtte regne med reguleringer, som, om de ikke direkte gjorde det lovstridig å drive slikt fiske, iallfall kunne hindre det ved faktisk å gjøre det ulønnsomt.

Retten kan for så vidt ikke dele det syn som saksøkerne har gjort seg til talsmann for, at notfisket i Lofoten ved lovendringen av 1955 prinsipielt ble likestillet med annet fiske. Det er riktignok så at lovforbudet mot notfisket falt bort som ledd i en samling og rasjonalisering av forskjellige lovtekster, og stortingskomiteen gjorde seg også til talsmann for at «det forsøksfiske som hittil har vært drevet, nå må kunne avvikles og bruken av not innpasses i Lofotfisket forøvrig». Men det ble også sagt at de nødvendige bestemmelser om slikt fiske måtte kunne utferdiges med hjemmel i lovens §4, og det er helt på det rene at det her var forutsetningen at notfisket skulle være helt forbudt i den vesentligste del av Lofotsesongen, og først slippe til fra en nærmere bestemt dato henimot slutten av fisket. Det var også slik det ble forholdt i de følgende år, og det er også på det rene at begynnelsesdatoen for notfisket så vel i 1957 som i 1958 ble satt så sent, at det fra notfiskernes syn ble nesten jevngodt med et forbud. På bakgrunn av denne situasjon kan det midlertidige forbud mot notfiske i 2 år ikke regnes som et så alvorlig brudd med den tidligere etablerte ordning, at det må medføre en erstatningsplikt overfor de noteierne som rammes av forbudet.

Staten må således bli å frifinne.

Saksøkerne er påført betydelig tap ved det nedlagte forbud, og spørsmålet om tilkjennelse av erstatning i den forbindelse er av så vidt usikker karakter, at det er forståelig at saksøkerne ville se rettens avgjørelse. Saksomkostninger blir derfor ikke tilkjent. - - -

Side:567