Rt-1964-93
| Instans: | Høyesterett - Dom |
|---|---|
| Dato: | 1964-02-01 |
| Publisert: | Rt-1964-93 |
| Stikkord: | |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | L.nr. 13 B/1964 |
| Parter: | Alfons Davidsen m.fl. (høyesterettsadvokat Arne Bech) mot Sortland kommune v/ordføreren (overrettssakfører Gunnar Aarvoll - til prøve). |
| Forfatter: | Leivestad, Eckhoff, Nygaard, Endresen, Bahr |
| Lovhenvisninger: | Bygningsloven (1924) §34, §8, Granneloven (1887), Tvistemålsloven (1915) §98, §18, §31, §3, §7, Bygningsloven (1924) |
Dommer Leivestad: Med anbefaling fra formannskapet søkte Sortland Betongvarefabrikk i juni 1960 om tillatelse til å sette opp en midlertidig arbeidsbrakke på en tomt som lå på et område avsatt til friareal på den reguleringsplan som kommunen hadde vedtatt i 1958, men ennå ikke fått stadfestet av departementet.
Sortland bygningsråd ga ved vedtak av 23. august 1960
Side:94
midlertidig samtykke til at arbeidsbrakken kunne oppføres på en del nærmere angitte vilkår. Disse omfattet bl.a. at før byggearbeidet ble satt i gang, måtte betongvarefabrikken i samsvar med bygningslovens §8 tinglyse erklæring om at den forpliktet seg til å flytte bygningen fra tomten innen 6 måneder etter at det ble forlangt av bygningsrådet.
Tre eiere av hus i nærheten, Alfons Davidsen, Arne Paulsen og Arne Rognstad, fant at vedtaket manglet hjemmel, idet vedtekt som nevnt i bygningslovens §8 ikke forelå. De forlangte at bygningsrådet skulle si opp den midlertidige tillatelse slik at brakken kunne fjernes innen 15. mai 1962.
Bygningsrådet imøtekom ikke dette krav, men sendte saken til Kommunal- og arbeidsdepartementet med søknad om at rådets midlertidige tillatelse ble godkjent. Denne søknad er ikke avgjort av departementet.
Derimot stadfestet Kommunal- og arbeidsdepartementet 20. februar 1962 Sortland kommunes vedtak av 31. januar 1962 om vedtekt til bygningslovens §8.
Den 21. juni 1963 stadfestet Kommunal- og arbeidsdepartementet reguleringsplanen for Sortland, men unntok havnen og det område som lå nedenfor den vei som går langs sjøen. På dette område ligger tomten hvor Sortland Betongvarefabrikk har den brakke som tvisten gjelder.
Partene har under prosedyren for Høyesterett opplyst at grunnen til unntaket og til den sene stadfestelsen er at havnevesenet ikke har funnet reguleringsplanen tilfredsstillende. Departementet venter nå på en ordning av de spørsmål havnemyndighetene og kommunen er uenige om før stadfestelse vil bli gitt for det unntatte område.
De tre nevnte huseiere reiste 1. desember 1961 søksmål mot Sortland kommune med krav om erstatning, begrenset oppad til kr. 20 000, fordi bygningsrådet ikke ville avbøte skadene ved den tillatelse det hadde gitt straks det ble gjort oppmerksom på at vedtaket ikke var lovhjemlet. Videre påsto de den midlertidige tillatelse kjent ugyldig.
Under hovedforhandlingen for herredsrett ble saken delt i medhold av tvistemålslovens §98, slik at spørsmålet om erstatning ble utsatt til avgjørelse om gyldigheten av bygningsrådets tillatelse var truffet.
Vesterålen herredsrett avsa 3. desember 1962 dom med slik domsslutning:
«Sortland kommune frifinnes.
Saksomkostninger tilkjennes ikke.»
Dommen ble anket, og Hålogaland lagmannsrett avsa 30. april 1963 dom med slik domsslutning:
«Herredsrettens dom stadfestes.
I saksomkostninger for lagmannsretten dømmes Alfons Davidsen, Arne Paulsen og Arne Rognstad til in solidum å betale til Sortland kommune kr. 800. Oppfyllelsesfrist 2 uker fra dommens forkynnelse.»
Side:95
Saksforholdet går frem av herredsrettens og lagmannsrettens domsgrunner.
Alfons Davidsen, Arne Paulsen og Arne Rognstad har anket over lagmannsrettens dom. I det vesentlige gjør de gjeldende de samme anførsler som overfor de tidligere instanser. Bygningsrådets vedtak av 23. august 1960 om midlertidig byggetillatelse manglet lovlig hjemmel, idet vedtekt i samsvar med bygningslovens §8 ikke forelå. At slik vedtekt ble vedtatt av herredsstyret 31. januar 1962 og stadfestet av departementet 20. februar 1962, kan ikke reparere mangelen av hjemmel da tillatelse ble gitt 1 1/2 år tidligere. Når bygningslovens §8 sier at unntak «kan tilstedes av bygningsrådet når det under de forhåndenværende omstendigheter finnes ubetenkelig», forutsetter dette åpenbart en vurdering på den tid tillatelsen skal tre i kraft og være gyldig.
De ankende parter hevder videre at herredsrett og lagmannsrett har tatt feil når de har antatt at den tillatelse bygningsrådet ga 23. august 1960 kunne ha hjemmel i bygningslovens §34. Denne bestemmelse gjelder en helt annen situasjon, nemlig den man har når strøk skal reguleres eller omreguleres; her var ny regulering vedtatt av kommunen og dermed bindende for den, jfr. bygningslovens §31. Det §34 gir adgang til, er å forby et bygg som ellers ville være lovlig, med mindre det ikke vil vanskeliggjøre gjennomføring av den nye reguleringsplan.
De ankende parter har lagt ned slik påstand:
«Sortland bygningsråds midlertidige tillatelse av 23. august 1960 oppheves.
Sortland kommune dømmes til å betale de ankende parter saksomkostninger for herredsrett, lagmannsrett og Høyesterett.»
Sortland kommune har tatt til gjenmæle og i det vesentlige gjort gjeldende de samme anførsler som tidligere, og vist til herredsrettens og lagmannsrettens domsgrunner. Det erkjennes at bygningsrådet hadde ment å ha hjemmel til vedtaket av 23. august 1960 i bygningslovens §8, og at hjemmel manglet.
Spørsmålet om den kompetansemangel som forelå 23. august 1960 ble avhjulpet ved at lovhjemmel ble skapt ved at vedtekt i samsvar med bygningslovens §8 ble vedtatt 31. januar 1962 og stadfestet 20. februar 1962, kan ikke avgjøres ved en henvisning til legalitetsprinsippet. Man må vurdere konkret hva som vil være rimelig. Det godtas at reguleringsplanen ble bindende i samsvar med bygningslovens §31 ved å bli vedtatt først av bygningsrådet og så av kommunestyret, selv om den ikke var stadfestet. Men den kunne da også endres av disse instanser, uten departementets medvirkning.
Her har formannskap og bygningsråd vært enige om noe mindre, en midlertidig lempning fra reguleringsplanen. Naboene hadde hatt anledning til å uttale seg, og deres interesser var vurdert. De kunne ikke motsatt seg en permanent endring av reguleringsplanen, og har ikke lidd noen urett ved den midlertidige tillatelse. De ankende parter hadde juridisk bistand, men de har ikke brakt saken inn for departementet i medhold av bygningslovens
Side:96
§18. Det må også spille inn at det etter naboloven er en fullt lovlig virksomhet betongvarefabrikken driver i forhold til de ankende parter.
Etter forholdene må kompetansemangelen 23. august 1960 her ansees for reparert, da vedtekt i samsvar med bygningslovens §8 var vedtatt.
Kommunen hevder også at vedtaket av 23. august 1960 har lovhjemmel i bygningslovens §34. Denne bestemmelse må forståes slik at den får anvendelse så lenge en reguleringsplan ikke er stadfestet av departementet. Det bygningsrådet faktisk har gjort, er å tillate et bygg som ikke ville vanskeliggjøre den nye reguleringsplan; vedtaket er reelt i samsvar med bygningslovens §34, selv om det ikke er vist til den.
Sortland kommune har lagt ned slik påstand:
«Lagmannsrettens dom stadfestes og de ankende parter dømmes til in solidum å betale Sortland kommune saksomkostninger for herredsrett og Høyesterett.»
Det er lagt frem to nye brev fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, henholdsvis av 21. juni 1963 og 19. oktober 1963. Saken foreligger i alt vesentlig i samme skikkelse som for de tidligere instanser.
Jeg er kommet til et annet resultat enn herredsrett og lagmannsrett, idet jeg finner at bygningsrådets vedtak av 23. august 1960 ikke kan ansees for gyldig.
Det er på det rene at vedtaket da det ble truffet ikke hadde hjemmel i bygningslovens §3, slik som bygningsrådet synes å ha forutsatt.
En forvaltningsakt som griper inn i borgernes rettslige interesser, må ha lovhjemmel. Mangler slik hjemmel, binder den ikke borgerne. Det er ikke bestridt at hvis hjemmelen for vedtaket av 23. august 1960 bare er å søke i bygningslovens §8, var det ugyldig da det ble truffet.
I motsetning til herredsrett og lagmannsrett, antar jeg at vedtaket av 23. august 1960 ikke ble gyldig fordi den manglende lovhjemmel ble skaffet til veie da vedtekt i samsvar med bygningslovens §8 ble vedtatt 31. januar 1962 og stadfestet 20. februar.
Jeg finner ikke grunn til nærmere å drøfte rent generelt hvilken virkning det har for en forvaltningsakt som har vært ugyldig på grunn av manglende lovhjemmel, at denne mangel blir avhjulpet. Forvaltningsakter kan være av forskjellig slag, og gripe inn i borgernes rettigheter og interesser på forskjellig vis. Men det forekommer meg å måtte være det naturlige utgangspunkt at med mindre særlige forhold foreligger, blir ikke en før ugyldig forvaltningsakt uten videre gyldig ved at det forhold som har bevirket ugyldigheten, senere blir brakt i orden. Det naturlige synes å måtte være at forvaltningsakten må gjentas når lovhjemmel er brakt til veie. Jeg viser her til Poul Andersen: Dansk Forvaltningsret, 4. utg. side 461 flg.
I det foreliggende tilfelle kan jeg ikke finne noen rimelig grunn til å anta at vedtaket av 23. august 1960 uten videre skulle
Side:97
bli gyldig, da det ca. halvannet år senere ble fastsatt vedtekt som hjemlet en avgjørelse av denne art. Det dreier seg her om en forvaltningsakt som berører de ankende parters interesser og av dem oppfattes som tyngende. De har hele tiden vært imot at det skulle kunne drives betongvarefabrikk på den tomt saken dreier seg om, og har protestert mot at det ble oppført arbeidsbrakke.
Bygningslovens §8 bestemmer at midlertidige unntak kan tilstedes «når de under de forhåndenværende omstendigheter finnes ubetenkelige». Denne bestemmelse viser åpenbart hen til en vurdering som må foretas på den tid da den avgjørelse det gjelder blir truffet. Det ville stemme dårlig med den at et vedtak truffet en lengre tid i forveien skulle bli gyldig uten videre. De faktiske forhold vil kunne være endret og synet blant dem som skal treffe avgjørelsen kan være et annet.
Jeg finner i det hele intet som skulle tilsi at det skulle være overflødig i det foreliggende tilfelle at bygningsrådet måtte ta spørsmålet om tillatelse opp til ny behandling etter at lovhjemmel var brakt til veie.
Jeg kan heller ikke finne at vedtaket av 23. august 1960 er gyldig fordi det kunne ha hjemmel i bygningslovens §34. I seg selv kan det være tvilsomt om §34 kunne gitt hjemmel for et vedtak av den art det her er tale om. Etter sin ordlyd synes bestemmelsen først og fremst å ta sikte på en annen situasjon enn den som her foreligger, nemlig den at det etter gjeldende regler skulle være adgang til å føre opp et bygg; imidlertid er ny regulering eller omregulering under overveielse; da kan bygningsrådet midlertidig forby bygging, med mindre byggearbeidet ikke vil vanskeliggjøre gjennomføring av den nye reguleringsplan. Her er forholdet at reguleringsplan er vedtatt og sendt til stadfestelse. Det er unntak fra den vedtatte, ikke stadfestede plan det er tale om. Skulle §34 kunne anvendes som hjemmel, måtte det være fordi denne bestemmelse skulle gjelde ikke bare til en reguleringsplan var vedtatt og bindende etter bygningslovens §31, men inntil den var stadfestet av departementet. Om det har vært lovens mening, om ikke hjemmel for dispensasjon når reguleringsplan er vedtatt må søkes i §7 §8, synes tvilsomt.
Disse spørsmål er det imidlertid i denne sak ikke nødvendig å ta standpunkt til. Det er åpenbart at bygningsrådet ikke selv har ment å treffe noe vedtak i samsvar med bygningslovens §34. Da vedtaket ble truffet 23. august 1960, hadde man bygningslovens §8 for øye. Da det ble påpekt at den ikke ga hjemmel, ble saken sendt departementet med søknad om at rådets midlertidige tillatelse skulle godkjennes. Det er mulig at bygningsrådet da har tenkt at departementet skulle gi tillatelse i medhold av bygningslovens §7. Bygningsrådet har i ethvert fall ikke tenkt på bygningslovens §34. Man kan neppe ha tenkt at denne bestemmelse var anvendelig, idet man jo har fått vedtatt og stadfestet vedtekt etter §8 førenn reguleringsplan var vedtatt.
Under disse forhold må det etter min oppfatning være klart at
Side:98
noe vedtak etter bygningslovens §34 ikke er truffet; det er da overflødig å drøfte hvorvidt det kunne ha vært gjort.
Jeg finner etter dette at vedtaket av 23. august 1960 må oppheves.
Etter omstendighetene finner jeg at saksomkostninger ikke bør tilkjennes.
Jeg stemmer for denne
dom:
Sortland bygningsråds vedtak av 23. august 1960 kjennes ugyldig.
Saksomkostninger tilkjennes ikke.
Dommer Eckhoff: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.
Dommerne Nygaard, Endresen og Bahr: Likeså.