Rt-1976-579

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1976-05-08
Publisert:	Rt-1976-579
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 68/1976
Parter:	John Fagna m.fl. (advokat F. L. Gjesdahl - til prøve) mot Staten v/Samferdselsdepartementet (regjeringsadvokaten v/høyesterettsadvokat Sverre Østenvik).
Forfatter:	Bølviken, Christiansen, Elstad, Endresen, Bendiksby
Lovhenvisninger:	Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§1, Lov om hermetiseringsanlegg for fiskevarer (1963)3-§27, Grunnloven (1814) §75, Veiloven (1912)

Dommer Bølviken: Med hjemmel i stortingsvedtak av 13. juni 1955 ble i årene 1958 frem til juli 1968 oppkrevd bompenger av trafikken over ferjestedene Steinestø-Knarvik som forbinder Bergenshalvøya med Lindåshalvøya i Hordaland. De berørte kommuner hadde forskottert utgifter til bygging av bro over Alverstraumen med tilstøtende vei til Alversund samt hovedveianlegg fra Isdalstø til Knarvik med nytt ferjeleie, et prosjekt som innebar en vesentlig forkortelse av den tidligere ferjestrekning fra Steinestø. Bompengene ble brukt til refusjon av kommunenes forskottering med renter. Refusjonen var gjennomført i juli 1968.

Ved vedtak av 5. juni 1968 samtykket Stortinget i fortsatt oppkreving av bompenger på denne strekning inntil utgangen av juni 1969, nå til dekning av utgifter til modellforsøk og andre tekniske og økonomiske utredninger i forbindelse med en prosjektert flytebro over Salhusfjorden mellom Bergenshalvøya på sydsiden og Holsnøy og Lindåshalvøya på nordsiden. Broen var

Side:580

ledd i et større vei- og broprosjekt hvorved så vel ferjesambandet mellom Steinestø på Bergenshalvøya og Knarvik på Lindåshalvøya som ferjesambandet mellom Salhus på Bergenshalvøya og Frekhaug på Holsnøy ville bli overflødig. Bompenger ble innkrevd mens prosjekteringsarbeidet pågikk.

Den 23. mai 1969 henstilte Stortinget til Samferdselsdepartementet å fastsette at det fortsatt skulle kreves bompenger av trafikken over Steinestø-Knarvik i inntil 10 år fra 1. juli 1969, nå til finansiering av selve Salhus-prosjektet med hovedbro og tilstøtende veier og broer.

Denne sak gjelder gyldigheten av det vedtak om bompenger som Samferdselsdepartementet den 24. juni 1969 traff med Stortingets samtykke i vedtaket av 23. mai 1969, jfr. veglovens §27.

Sak ble reist mot staten v/Samferdselsdepartementet av John Fagna ved stevning av 6. august 1970 og av Kjell Hammarstrøm, Kåre Bjørnevold og Magnus Bjørge ved stevning av 9. desember 1971. Saksøkerne påstod vedtaket om bompenger kjent ugyldig, og krevde tilbakebetaling av betalte bompenger. De to saker ble forent til felles behandling og pådømmelse ved Oslo byrett, som den 2. november 1972 avsa dom med slik domsslutning:

«1. Staten v/Samferdselsdepartementet frifinnes.

2. Sakskostnader tilkjennes ikke.»

Dommen ble av Fagna, Hammarstrøm, Bjørnevold og Bjørge påanket til Eidsivating lagmannsrett, som den 8. november 1974 avsa dom med denne domsslutning: «1. Byrettens dom stadfestes.

2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for lagmannsretten.»

Det nærmere saksforhold og partenes anførsler for de tidligere retter fremgår av byrettens og lagmannsrettens domsgrunner.

Lagmannsrettens dom er av Fagna, Hammarstrøm, Bjørnevold og Bjørge påanket videre til Høyesterett.

De ankende parter har gjort gjeldende de samme anførsler for Høyesterett som for de tidligere instanser.

De fastholder at det er ferjesambandet - bruken av ferjene - som i dette tilfelle er bompengebelagt, noe det ikke er hjemmel for i veglovens §27, jfr. §1. De fastholder videre at veglovens §27, etter den tolking man etter bestemmelsens ordlyd, formål, forarbeider og tidligere praksis må legge til grunn, ikke hjemler et bompengevedtak som det som er truffet i denne sak, idet §27 må undergis en innskrenkende fortolkning.

Den tidligere subsidiære anførsel om at vedtaket er ugyldig fordi det innebærer en urimelig og vilkårlig forskjellsbehandling, er ikke opprettholdt for Høyesterett.

Sitt krav på tilbakebetaling av betalte bompenger begrunner de ankende parter, som tidligere, med culparettslige og objektive erstatningsbetraktninger, og også med et condictio indebitisynspunkt.

De ankende parter har lagt ned denne påstand:

«1. Vedtak om tilleggsavgift på fergesambandet Steinestø-Knarvik

Side:581

Knarvik gjennomført den 1. juli 1969, kjennes ugyldig i forhold til Kjell Hammarstrøm, Kåre Bjørnevold, Magnus Bjørge og John Fagna.

2. Staten v/Samferdselsdepartementet dømmes til å betale: Kjell Hammarstrøm kr. 327,10 Kåre Bjørnevold » 903,50 Magnus Bjørge » 903,50 John Fagna » 3510,-

3. Kjell Hammarstrøm, Kåre Bjørnevold, Magnus Bjørge og John Fagna tilkjennes saksomkostninger for byrett, lagmannsrett og Høyesterett.»

Ankemotparten har likeledes gjort gjeldende de samme anførsler som for de tidligere instanser.

Det understrekes at det ved tolkingen av veglovens §27 må skilles mellom avgiftsgrunnlaget - det man krever avgift for bruk av - og vilkårene for anvendelsen av avgiftsbeløpene. Det det her kreves bompenger for, er bruken av en ferjekai med tilstøtende tilknytningsveier, og det er det hjemmel for i veglovens §27, jfr. §1. Det er heller ikke etter ankemotpartens syn noe grunnlag for den innskrenkende tolking av §27 som de ankende parter gjør gjeldende.

Noe grunnlag for erstatning av betalte bompenger foreligger - anføres det - ikke under noen omstendighet. Det ville i tilfelle dreie seg om et subjektivt uklanderlig, men objektivt lovstridig vedtak, og erstatning ville verken kunne kreves på subjektivt eller objektivt grunnlag. Heller ikke ville et condictio indebiti-krav kunne gjøres gjeldende mot staten, idet bompengene er gått til et eget fond med eget styre.

Ankemotpartene har lagt ned denne påstand:

«1. Eidsivating lagmannsretts dom av 8. november 1974 stadfestes.

2. De ankende parter tilpliktes in solidum å betale staten v/Samferdselsdepartementet saksomkostninger for alle retter.»

Til bruk for Høyesterett er holdt bevisopptak ved Oslo byrett, hvor tidligere byråsjef i Samferdselsdepartementet Eugen Wister har avgitt vitneforklaring. Han ble også ført som vitne i byretten og lagmannsretten. Det er fremlagt enkelte nye dokumenter og gitt enkelte supplerende opplysninger. Jeg nevner at første byggetrinn av Salhus-prosjektet - byggingen av broer og veier mellom Holsnøy, Flatøy og Lindåshalvøya - ble påbegynt høsten 1975. Finansieringsplanen for denne såkalte tverrgående forbindelse er nå klar, og bompenger av trafikken over Steinestø-Knarvik inngår i denne. Til dekning av renter av et lån på 6,6 millioner kroner er bompenger nå også pålagt ferjetrafikken over Salhus-Frekhaug. For så vidt angår hovedbroen over Salhusfjorden, er valg av brotype - flytebro eller hengebro - nær forestående. Fullstendig finansieringsplan foreligger ikke for hovedbroen, men byggingen er prioritert senest i fylkesplan for Hordaland datert oktober 1975.

Side:582

Jeg er kommet til samme resultat som byretten og lagmannsretten.

De ankende parters anførsel at det er ferjesambandet - bruken av ferjene - som er bompengebelagt, kan åpenbart ikke føre frem.

Riktignok er i Stortingets vedtak av 23. mai 1969 og Samferdselsdepartementets bestemmelser av 24. juni 1969 brukt uttrykket «bompenger på ferjesambandet». Men det er bruken av den ferjekai som ble bygd i årene 1956-1958 - Knarvikkaia - med tilstøtende veisamband som fremdeles er belagt med avgift, ikke bruken av ferjene eller passeringen av fjorden. Etter veglovens §27 kan det kreves bompenger på «offentlig veg», og etter §1 omfatter «veg» også «ferjekai eller anna kai som står i beinveges samband med veg eller gate». At bompengene oppkreves sammen med billettpengene, dels i billettkiosk på kaien, dels om bord, er en praktisk foranstaltning som ikke endrer bompengenes karakter.

De ankende parter har i forbindelse med denne anførsel særlig pekt på at rutebåttrafikken, som bruker den samme kai, ikke er bompengebelagt, og at heller ikke parkering på kaien er det. Til dette er å bemerke at den trafikk over ferjeleiet på Knarvik som er bompengebelagt, er den trafikk som i første rekke vil få fordelen av en broforbindelse.

Jeg kan heller ikke se at den innskrenkende tolking av bestemmelsen i veglovens §27 som de ankende parter hevder, kan føre frem.

Når det gjelder denne tolking, er jeg i det alt vesentlige enig i det som anføres av byretten, og som jeg viser til. Jeg kan ikke se at den tolking av uttrykket «bompenger»som lagmannsretten tar utgangspunkt i, kan gi synderlig veiledning når rekkevidden av veglovens §27 skal fastlegges.

Som byretten ser jeg det slik at formålet med veglovens §27 var å gi lovhjemmel for det inngrep i allmennhetens rett til fri ferdsel på offentlig vei som oppkreving av bompenger innebærer. Paragraf 27 sier bare at departementet, med Stortingets samtykke, kan bestemme at det skal oppkreves bompenger på offentlig vei, fastsette avgiftenes størrelse og sette vilkår for bruken av avgiftsmidlene. Det følger ikke av ordlyden i §27 og sies ikke i forarbeidene at meningen samtidig var å lovfeste det som de ankende parter betegner som normalordningen når det gjelder bompenger.

Det er riktignok så at bompenger før vegloven av 1963 i de fleste tilfelle ble lagt på bruken av selve den bro eller vei som bompengene skulle finansiere, og at det var på den ferdige bro eller vei bompengene ble oppkrevd, slik at det var direkte sammenheng mellom betalingen av bompenger og det man betalte for. Men dette var ikke alltid tilfellet. I 1946 ble bompenger, som nevnt av byretten og lagmannsretten, pålagt trafikken over Vrengen bro fra fastlandet til Tjøme til finansiering av bro over Røssesund mellom Tjøme og Bråtsøy. Det dreide seg om bompenger

Side:583

oppkrevd for bruken av én bro til finansiering av bro et annet sted, og før denne annen bro var bygd. I 1957 ble bompenger tillatt oppkrevd på Vrengen bro til senere utvidelse av denne bro, og i 1960 til finansiering av fremtidig ny bro på dette sted. Som byretten - og for så vidt også lagmannsretten - kan jeg ikke anta at det har vært lovgiverens mening å lovfeste en bestemt tidligere praksis når dette verken er kommet til uttrykk i lovens ord eller motiver, og når forholdet var at det allerede på det tidspunkt da loven ble gitt, forelå forskjellig praksis.

De ankende parter ser oppkrevingen av bompenger på Vrengen bro til fordel for Røssesund bro som et særlig tilfelle, og de senere vedtak om bompenger på Vrengen bro som en konsekvens av vedtaket vedrørende Røssesund bro.

Det vises i denne forbindelse til at Samferdselsdepartementet i 1946 i første omgang gikk imot oppkreving av bompenger på Vrengen bro til fordel for den annen bro, at Stortingets samferdselskomité erklærte seg enig med departementet i prinsippet, og at begrunnelsen for at flertallet likevel anbefalte samtykke, var at det forelå meget sterke grunner og særlige forhold. Særlig er vist til representanten Jakob Pettersens uttalelser under sakens behandling i Stortinget, der han understreket at det vanligvis ikke kunne tillates å bygge en bro ved hjelp av bropenger fra en annen bro, og at dette i det hele tatt ikke kunne komme på tale for gjennomgangsveier. Jeg viser til byrettens gjengivelse av de uttalelser som her påberopes.

Som byretten ser jeg disse uttalelser som ledd i begrunnelsen for det samtykke flertallet gikk inn for. Det var i 1946 ikke spørsmål om å trekke grensen for hjemmelen etter en bestemt lovbestemmelse. Det er videre ingen grunn til å anta at det da veglovens §27 ble gitt, var meningen å holde de «særlige» tilfelle utenfor den lovfestede bompengehjemmel. Jeg ser det også slik at det som er betegnet som særlige tilfelle, var ledd i en utvikling i bompengepraksis diktert av presserende veiutbyggingskrav og høye veiutbyggingsutgifter, en utvikling som måtte ventes å fortsette, og som faktisk fortsatte, etter at vi fikk den nye veglov.

De ankende parter har videre påberopt at Samferdselsdepartementet i 1969 i forbindelse med det bompengevedtak som denne sak gjelder, gav uttrykk for at samtykke her - etter departementets mening - ville være å gå lenger i å pålegge avgift på spesielle veiprosjekter enn man tenkte seg da veglovens §27 ble gitt. Jeg viser til byrettens saksfremstilling på dette punkt. Jeg er enig med byretten i at departementets opprinnelige standpunkt til denne bompengesak ikke kan tas som uttrykk for at det etter departementets mening ville være i strid med loven å oppkreve bompenger i et tilfelle som dette. I den forbindelse viser jeg til at Samferdselsdepartementet i brev av 19. februar 1969 til sivilombudsmannen for forvaltningen i anledning av klage fra «Aksjonskomitéen mot forskuddsbompenger» uttalte om forståelsen av veglovens §27:

Side:584

«Departementet har gått ut fra at det er adgang til å legge «bompenger»på trafikken over en offentlig ferjekai og kreve avgiften inn som et tillegg til ferjepengene. Videre har departementet antatt at det kan kreves opp bompenger til finansiering av et veganlegg som ikke er så nær knyttet til «bomstedet» at all trafikk over bomstedet også passerer den vegstrekning som finansieres. Endelig kan departementet ikke se at veglovens §27 stiller krav om at det vegprosjekt som skal finansieres med bompenger, er ferdig for trafikk før oppkreving av bompenger tar til. Som det fremgår av de vedtak som er nevnt ovenfor, har de samme oppfatninger vært lagt til grunn i Stortinget.»

Vesentlig vekt må etter min mening legges på Stortingets egen forståelse av den lovbestemmelse det her gjelder, en forståelse som er kommet til uttrykk igjennom de samtykker til bompengeoppkreving som Stortinget har gitt etter at vi fikk vegloven av 1963, og som uttrykkelig ble uttalt i forbindelse med Stortingets vedtak i 1969 om ytterligere oppkreving av bompenger på trafikken over Steinestø-Knarvik.

Således gav Stortinget i 1968 tillatelse til oppkreving av bompenger på broen mellom fastlandet og Tromsøya til delvis finansiering av ny bro over Sandnessundet mellom Tromsøya og Kvaløy. Videre gav Stortinget i 1968 tillatelse til oppkreving av bompenger på ferjen over Maursundet mellom fastlandet og Kågen i Troms til delvis finansiering av bro over Skattørsundet mellom Kågen og Skjervøy. I 1969 ble bompenger tillatt oppkrevd på Kråkerøy bro mellom Fredrikstad og Kråkerøy til delvis finansiering av Hvalers fastlandsforbindelse over Kråkerøy og diverse andre øyer.

Det var i tråd med disse avgjørelser at Stortinget den 5. juni 1968 samtykket i den første forlengelse av oppkrevingen av bompenger på ferjen mellom Steinestø og Knarvik, og i 1969 i ytterligere forlengelse til fordel for Salhus-prosjektet. Da det siste samtykke ble gitt, forelå protesten fra den nevnte aksjonskomité mot forskuddsbompenger. Så vel i innstillingen fra samferdselskomitéen som under forhandlingene i Stortinget ble det gitt uttrykk for at §27 i vegloven ikke inneholder noen bestemt grense for å pålegge bompenger. Både i denne bompengesak og de øvrige nevnte saker fra tiden etter 1963 har Stortingets vedtak vært enstemmige.

Lagmannsretten har fremhevet Salhus-prosjektet som et prosjekt som totalt sett fremdeles ligger nokså langt inne i fremtiden, likesom det er beheftet med en del usikkerhetsmomenter, og har på dette grunnlag gitt uttrykk for at man i det foreliggende tilfelle befinner seg på yttergrensen for hva veglovens §27 gir hjemmel for. Jeg finner det for min del klart at det bompengevedtak som denne sak gjelder, er lovhjemlet. Bompengene skal brukes til forestående veiutbygging i distriktet, og vedtaket er truffet ut fra veipolitiske vurderinger som det ikke tilligger domstolene å overprøve.

Det er for meg - som for byretten og lagmannsretten - ikke

Side:585

nødvendig å ga inn på de spørsmål kravet på tilbakebetaling av bompenger reiser.

Etter dette blir det mitt resultat at lagmannsrettens dom må stadfestes. Jeg finner ikke at det er grunn til å endre byrettens og lagmannsrettens omkostningsavgjørelser. På grunn av sakens prinsipielle karakter finner jeg at det etter omstendighetene heller ikke bør tilkjennes omkostninger for Høyesterett.

Jeg stemmer for denne

dom:

Lagmannsrettens dom stadfestes.

Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.

Dommer Christiansen: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommerne Elstad, Endresen og Bendiksby: Likeså.

Av byrettens dom (dommer Reidar Friis Bull):

I 1960-åra arbeidde kommunene i Nordhordland med å få ferjesambandene Salhus-Frekhaug og Steinest-Knarrvik erstattet med bru over Salhusfjorden fra Klauvneset i Åsane til Krissneset på Flatøy samt bru- og vegforbindelser herfra til Holsenøy og Knarrvik. Kommunene engasjerte konsulenter som sammen med vegkontoret i Hordaland utarbeidde forprosjekt for forbindelsene. De samlede byggekostnader ble anslått til 86 millioner kroner.

Forprosjektet forutsatte at brua over Salhusfjorden ble bygd som flytebru. Vassdrags- og havnelaboratoriet ved Norges tekniske høgskole foretok en del målinger og beregninger. Både laboratoriet, Havnedirektoratet og konsulentene rådde til at det ble utført modellforsøk for å fastslå påkjenningene på flytebrua, og virkningene for skipsfarten i fjorden. Vassdrags- og havnelaboratoriet sa seg interessert i å påta seg oppdraget.

Ved Stortingets vedtak av 13. juni 1955, fikk distriktet tillatelse til å forskottere penger til bygging av bru over Alverstraumen og opparbeidelse av ny veg mellom Isdalstø og Knarrvik. Forskottet skulle refunderes ved en ekstra avgift av trafikken over ferjesambandet Steinestø-Knarrvik. Dette forskottet ble tilbakebetalt i juli 1969. I god tid i forveien søkte kommunene Austrheim, Lindås, Masfjorden, Meland og Radøy om tillatelse til å fortsette innkrevningen av avgiften i minst et år for å dekke utgiftene til nevnte modellforsøk og andre undersøkelser i forbindelse med den prosjekterte veg- og bruforbindelse. Det ble i den forbindelse opplyst at kommunen hadde brukt om lag kr. 170.000,- at modellforsøkene ville koste minst kr. 160.000,- at det ville være behov for en del midler til det videre arbeid med prosjektet, og at kommunene ikke maktet å skaffe til veie de nødvendige beløp. Det ble videre opplyst at tilleggsavgiften i ferjesambandet Steinestø-Knarrvik siste år innbrakte vel kr. 400.000,-.

Saken ble behandlet i fylkesutvalget i Bergen og Hordaland i møte

Side:586

15. desember 1967 og 18. mars 1968. Fylkesutvalget anbefalte at innkrevningen av tilleggsavgiftene fortsatte til utgangen av juni 1969.

Etter Vegdirektoratets oppfatning ga det forprosjekt og overslag som hittil var utarbeidd, ikke tilstrekkelig grunnlag for en teknisk og økonomisk vurdering av prosjektet. De modellforsøk som var forutsatt utført, sammen med en omfattende teknisk og økonomisk utredning av flytebruprinsippet ville imidlertid ha generell interesse. Vegdirektoratet anbefalte derfor at søknaden ble imøtekommet under forutsetning av at de rapporter og resultater som ble fremlagt skulle overlates Vegdirektoratet til fri avbenyttelse.

I samsvar med samferdselsdepartementets innstilling ble Stortinget i St. prp. nr. 110 for 1967 innbudt til å gjøre vedtak om at Bompengeavgiften som innkreves på ferjesambandet Steinestø-Knarrvik, ble tillatt innkrevet inntil utgangen av juni 1969, på vilkår som fastsettes av Samferdselsdepartementet.

Samferdselsdepartementet forutsatte at avgiftene skulle gå til dekning av utgiftene til modellforsøk og andre tekniske og økonomiske utredninger i forbindelse med en prosjektert flytebru over Salhusfjorden.

Stortinget traff enstemmig beslutning i samsvar med den kongelige proposisjon.

I 1969 søkte kommunene Austrheim, Fedje, Lindås, Masfjorden og Radøy om tillatelse til å fortsette innkrevningen av tilleggsavgiften i inntil 10 år til fordel for bruprosjektet over Salhusfjorden med tilstøtende bruer og veger (parseller av riksveg 14 og 564). Det ble anslått at inntektene ved den daværende tilleggsavgift kunne beløpe seg til ca. 8 millioner kroner i 10-årsperioden fram til 30. juni 1979.

Det ble videre søkt om at inntil midlene kunne settes inn i bruprosjektet, skulle de kunne brukes til forskottering av vegbygning i distriktet. Det ble også forutsatt i søknaden at hvis Salhusprosjektet ikke skulle få de nødvendige godkjennelser innen 30. juni 1979 og Stortinget ikke skulle vedta å forlenge bompengeordningen til fordel for Salhusbrua, skulle 65 % av de innkomne midler anvendes på riksveg 14 og 35 % på riksveg 565.

Bergen formannskap sluttet seg i møte 18. desember 1968 til søknaden. Videre hadde fylkesutvalget i Bergen og Hordaland i møter 13. desember 1968 og 4. februar 1969 sluttet seg til søknaden.

Søknaden fra de 5 kommunene førte til at det ble dannet en aksjonskomite mot fortsatt §bompengeoppkreving på sambandet Steinestø-Knarrvik under navnet «Aksjonskomiteen mot forskuddsbompenger». En underskriftskampanje oppnådde 3019 underskrifter på en skriftlig protest til myndighetene.

Søknaden ble drøftet av Samferdselsdepartementet i en tilråding godkjent ved kgl. res. av 28. mars 1969 om endring av bevilgningene for terminen 1969 i samband med styrking av vegadministrasjonen samt om opptak av riksveganlegg m.v.

Det heter i tilrådingen:

«Veglovens §27 som gir hjemmel for å kreve opp bompenger på offentlig veg, setter ikke noen bestemt grense for formålet med slik oppkreving av avgift. Det vanlige formål er å dekke renter og avdrag

Side:587

på lån til det vegprosjekt som bompengene kreves opp på. I enkelte tilfeller har man fortsatt å kreve opp bompenger etter at prosjektet er ferdig finansiert, og da med sikte på å bidra til å finansiere ytterligere bruprosjekt som har nær tilknytning til det første.

I det foreliggende tilfelle kommer det til at det nye bruprosjekt som man tar sikte på, ligger nokså langt fram i tiden, og det er noe uvisst om det kan bli realisert. Det dreier seg om et så kostbart anlegg at de bompenger som nå kreves opp, ikke ville kunne dekke noen betydelig del av de samlede utgifter. Under disse omstendigheter har Samferdselsdepartementet prinsipielle betenkeligheter ved å gå inn for fortsatt oppkreving av bompenger. Det ville etter departementets mening være å gå lenger i å legge avgift på spesielle vegprosjekter enn man tenkte seg da §27 ble vedtatt. Til tross for den brede tilslutning som forslaget om å fortsette å kreve opp bompenger har fra de lokale myndigheter, finner departementet derfor å måtte foreslå at tilleggsavgiften på ferjesambandet Steinestø-Knarvik faller bort fra 1. juli 1969.»

Stortingets samferdselskomite mottok under sakens behandling et skriv undertegnet av stortingsrepresentantene for Bergen og Hordaland der disse gikk inn for at Stortinget måtte godkjenne opplegget fra distriktet. Komiteen mottok også skriv fra Bergens Haandværks- og Industriforening og Bergen Handelsforening som begge gikk inn for fortsatt bompengeordning Steinestø-Knarvik.

Fra «Aksjonskomiteen mot forskuddsbompenger» mottok komiteen skriv hvori det ble gjort innsigelse mot fortsatt bompengeinnkreving.

Komiteen uttalte deretter:

Komiteen er enig med departementet i at i det foreliggende tilfelle ligger det aktuelle bruprosjekt noe fram i tiden og at det gjelder et kostbart anlegg.

Komiteen vil vise til at Veglovens §27 som gir hjemmel for å kreve opp bompenger, ikke setter noen bestemt grense for formålet med slik oppkreving av avgift. Komiteen finner slik som saken ligger an, etter å ha konferert med departementet, å foreslå at bompenger innkreves på ferjesambandet Steinestø-Knarvik i inntil 10 år regnet fra 1. juli 1969. Komiteen vil understreke at den anser dette for å være et særeget tilfelle og at komiteen i sin vurdering har lagt avgjørende vekt på at de ansvarlige offentlige instanser fra distriktet som har uttalt seg går inn for fortsatt oppkreving av bompenger. Komiteen slutter seg til det som er anført i søknaden fra kommunene når det gjelder bruk av bompengene og forutsetter at bompengene fastsettes på vilkår som fastsettes av Samferdselsdepartementet.

Komiteens formann, Nils Jacobsen uttalte under debatten i Stortinget, bl. annet:

«Vi har også vurdert veglovens bestemmelser når det gjelder oppkreving av bompenger, og vi er kommet til at det i vegloven ikke står noe som er til hinder for dette. Å forlenge bompengeordningen for Salhusbrua er kanskje å gå noe lenger enn man har gjort før. Men i dette tilfelle - og slik vi forstår det - er dette en fordelaktig løsning for distriktet, og når det ikke er noen formell hindring i vegen for det, har vi i komiteen funnet at det må være riktig å gjøre det.»

Side:588

Komiteens ordfører satte på komiteens vegne fram følgende forslag:

Det henstilles til departementet å fastsette at det fortsatt skal oppkreves bompenger på ferjesambandet Steinestø-Knarvik inntil 10 år fra 1. juli 1969.

Under debatten uttalte Samferdselsministeren, statsråd Kyllingmark bl. annet:

«Jeg skal selvsagt etterkomme den henstilling som komiteen her kommer med om fortsatt bompengeoppkreving i 10 år framover. Jeg er samtidig glad for at komiteen har brukt uttrykket «et særeget tilfelle», for det er klart at vi kan komme opp i mange vanskelige problemer hvis man nå for å finansiere bruer rundt om ville legge på ferjetakstene våre, hvor vi fra før har belastet distriktene med en form for bompenger. Hvis vi da i tillegg til det legger på ferjetakstene for å løse oppgavene, er selve prinsippet noe tvilsomt.»

Stortinget bifalt enstemmig komiteens forslag og departementet satte deretter ordningen i verk.

Ved stevning av 6. august 1970 anla «Aksjonskomiteen for forskuddsbompenger» sammen med en av trafikantene på ferjesambandet Steinestø-Knarvik, John Fagna, sak mot Staten ved Samferdselsdepartementet for å få prøvet lovligheten av vedtaket om tilleggsavgift fra 1. juli 1969.

I tilsvar av 1. desember 1970 tok Regjeringsadvokaten til gjenmæle på vegne av saksøkte. Han gjorde prinsipalt gjeldende at Aksjonskomiteen ikke hadde partsevne fordi sammenslutningen har til formål å fremme en enkelt sak og derfor ikke kan ansees som selvstendig rettssubjekt i relasjon til prosessens regler om partsevne. I Prosesskrift av 9. desember 1971 trakk saksøkernes prosessfullmektig tilbake saksanlegget forsåvidt Aksjonskomiteen angår. I stevning av samme dag utvidet han til gjengjeld saken til å gjelde 3 andre trafikanter, Kjell Hammerstrøm (som er Aksjonskomiteens formann), Kaare Bjørnevold og Magnus Bjørge. I hovedforhandlingsmøtet den 3. oktober 1970 ble saken mellom Aksjonskomiteen og Staten hevet. Sakene mellom de 4 individuelle søkere ble forenet til felles behandling. - - -

Retten skal bemerke:

Det er etter rettens mening ikke tvilsomt at veglovens §27 er gitt en så vid utforming at den etter sin ordlyd gir hjemmel for det vedtak som er truffet. Dette synes også saksøkerne å være enig i. Spørsmålet er om man av lovens forarbeider kan utlede en slik begrensning av dens rekkevidde at vedtaket av den grunn kan bli ugyldig.

Byråsjef Wister i Samferdselsdepartementet som var sekretær i Samferdselskomiteen har som vitne gitt uttrykk for at det var komiteens forutsetning at når man nå endelig skulle få lovfestet en adgang til å kreve bompenger så var det ikke meningen å gå videre enn å lovfeste den normalpraksis som hadde utviklet seg siden begynnelsen av 30-åra. Et bompengeprosjekt hadde dengang normalt sin bakgrunn i at en veg eller en bru var reist helt eller delvis ved hjelp av lånemidler. Man søkte så myndighetene om å få anledning til å dekke renter og avdrag på lånene ved hjelp av bompenger inntil lånet var betalt. Vegloven av 1912 hadde ingen regler om bompenger, heller ikke den

Side:589

tidligere lovgivning, bortsett fra en gammel forordning fra Christian den Vil's tid. Den praksis som etterhvert ble etablert søkte således ikke sin hjemmel i lovgivningen, men i alminnelige rettsgrunnsetninger. Samtykke fra Stortinget i plenum ble innhentet for hvert prosjekt. Men reglene i grunnlovens §75 om at avgiftspålegg ikke skal gjelde utover 31. desember i det nest påfølgende år ble ikke iakttatt. Samtykke ble gitt på ubestemt tid. Slike ubegrensede pålegg trengte lovs form for å være gyldig. I betraktning av at denne form ikke var iakttatt er det derfor høyst tvilsomt om disse avgiftsvedtak med samtykke av Stortinget egentlig var rettsgyldige. Men sålenge ingen fant på å reise dette spørsmål overfor myndighetene ble spørsmålet ikke satt på spissen.

Det var om å gjøre for Veglovkomiteen å få denne tvilsomme praksis inn i legale rettslige former. I lovutkastet heter det således:

«Komiteen har ment at spørsmålet om adgang til å kreve bompenger for bruk av offentlig veg, herunder bru, nå bør få en prinsipiell avgjørelse i lovs form. Det forslag den fremsetter i §92 (den endelige lovs §27) og som omfatter både offentlig veg og hovedgate, tar ikke noe standpunkt med hensyn til det ønskelige eller hensiktsmessige i å kreve bompenger, men forutsetter at så kan skje uten hinder av almenhetens rett til å bruke offentlig veg. En viser i så henseende til de foran nevnte uttalelser fra Indredepartementet og vegdirektøren, som må antas å bygge på denne oppfatning. I praksis har man søkt å etablere et rettsgrunnlag for bompenger ved å innbringe saken til Stortingets avgjørelse. Komiteens forslag er grunnet på denne praksis. Spørsmålet om det skal kunne oppkreves bompenger og likeså fastsettelsen av disses størrelse, forutsettes undergitt Stortingets avgjørelse.»

Om privatfinansierte veganlegg heter det senere under motivene til §92 (27):

«Det (anlegget) vil da falle inn under samme synspunkt som privatfinansierte bompengeanlegg ellers, nemlig det at alminnelige trafikanter (de som ikke har særlig bruksrett) ikke bør avkreves nevneverdig mer i bompenger enn hva som vil gå med til dekning av vedlikeholdsutgiftene.»

Retten tviler ikke på at byråsjef Wister den gang han arbeidde med utkastet til Vegloven stort sett hadde det samme syn på hva som skulle lovfestes som han har idag. Retten finner ikke på samme måte kunne gå ut fra at de øvrige komitemedlemmer bygget på samme forutsetninger. Men under ingen omstendigheter finner retten at man kan anvende slike synspunkter som grunnlag for en innskrenkende fortolkning av paragrafens ordlyd, sålenge de ikke er kommet til uttrykk i de skriftlige motiver.

Byråsjef Wister, og med ham saksøkerne, mener å kunne lese en slik forutsetning ut av motivene. I en artikkel «bompenger og loven» i Aftenposten for 11. oktober 1969 som byråsjefen har vist til i sitt vitneprov heter det således:

«Veglovkomiteen av 1951 mente at spørsmålet om adgang til å kreve bompenger for å bruke offentlig veg (bru) burde få en prinsipiell avgjørelse i lovs form og foreslo en dertil svarende bestemmelse i utkastets §92. Den tok ikke noe standpunkt med hensyn til det ønskelige eller hensiktsmessige i å kreve bompenger, men forutsatte at så kan

Side:590

skje på grunnlag av lov uten hinder av almenhetens rett til å bruke offentlig veg. Og all den stund komiteens forutsetning var så enkel, kom den ikke inn på de langt mer vidløftige formuleringer som måtte ha vært nødvendig dersom den skulle ha gått ut over det enkle grunnlaget.»

Retten kan ikke finne at man kan lese noen slik begrensning som her antydet ut av motivenes ord. Disse gir i all enkelhet uttrykk for at spørsmålet om adgang til å kreve bompenger for bruk av offentlig veg, herunder bru, nå bør få en prinsipiell avgjørelse i lovs form idet man forutsetter at så kan skje uten hinder av almenhetens rett til å bruke offentlig veg. Motivene sier verken mer eller mindre. Når det heter at «komiteens forslag er bygget på denne praksis», så er det naturlig å lese det slik at man bygger på den praksis at hver søknad skal forelegges for Stortinget. Det ville dertil være lite naturlig å gå ut fra at komiteen skulle ha hatt den strengt restriktive oppfatning av lovens innhold som byråsjef Wister gir uttrykk for all den stund det på det tidspunkt motivene ble skrevet forelå praksis som gikk ut over dette innhold. Det er her tilstrekkelig å vise til behandling av en sak angående oppkrevning av bompenger ved Vrengen bru til fordel for Røssesund bru. I budsjettinnstilling S. nr. 447-1946 137 vises det først til Departementets uttalelse sålydende:

«Departementet er oppmerksom på at Administrasjonsrådef i 1940 har gått med på finansiering av bru over Røssesundet i Tjøme herred med hjelp av brupenger fra Vrengen og Røssesund bruer. En finner imidlertid ikke nå å kunne opprettholde dette standpunkt, idet en er av den oppfatning at forsåvidt bruforbindelsen over Røssesundet eller hvilkensomhelst annen bru skal finansieres ved hjelp av brupenger, så bør det ikke bli tale om å oppkreve brupenger til dette formål av andre trafikanter enn dem som passerer og således har nytte av den bru det gjelder. En finner således ikke å kunne anbefale brupenger fra Vrengen bru tillates anvendt til finansiering av bru over Røssesundet.»

Nemnda erklærte seg i prinsippet enig med departementet. Flertallet gikk inn for samtykke idet det bl.a. uttalte:

«Men når det gjelder, som her, å bygge bru ved hjelp av brupenger fra en annen, må det av hensyn til konsekvensene, kreves meget sterke grunner og særlige forhold for at så skal kunne skje. Flertallet er etter også å ha sett forholdene på stedet, kommet til at slike grunner synes å foreligge her.»

Mindretallet uttalte bl. annet:

«Men å utvide dette prinsipp så langt at man oppkrever brupenger på en ferdig bygget bru for å få midler til å bygge en annen er såpass stor utvidelse at det kan være fare for utglidning som kan få svære konsekvenser for vegtrafikken.»

I desember 1960 vedtok Stortinget å godkjenne oppkreving av bompenger på Vrengen bru til dekning av utgifter ved ny Vrengen bru. Denne bompengeordning ble imidlertid opphevet etter 4 år på grunn av uenighet mellom distriktet og departementet om finansieringen av den nye brua. De innkomne midler ble avsatt til et fond til bygging av ny bru.

Saksøkerne legger vekt på at Røssesund bru og liknende prosjekter

Side:591

representerte unntakstilfeller og at de derfor ikke forteller oss noe om hva som var lovgiverviljen. Retten kan ikke dele denne oppfatning. All den stund Veglovkomiteen var klar over at Stortinget allerede hadde slått inn på en annen veg enn det som av byråsjef Wister er nevnt som den normale, ville det være høyst naturlig at komiteen hadde formulert loven med dette for øye dersom den hadde ment at loven bare skulle gi hjemmel for normal bompengepraksis. Saksøkerne har vist til de sterke forbehold som stortingsrepresentant og senere samferdselsminister Jacob Pettersen tok da han i 1948 sluttet seg til flertallets forslag om samtykke til innkrevning av bompenger til fordel for Røssesund bru. Han viste til komiteens grunnsyn at det vanligvis ikke bør tillates å bygge en bru ved hjelp av brupenger fra en annen bru og understrekte ganske sterkt at det skal være overordentlig sterke grunner tilstede for at det skal kunne tillates. Det kan i det heletatt ikke bli tale om det for gjennomgangsveger.

Veglovkomiteen har sikkert hatt kjennskap til denne uttalelse. Man kan imidlertid ikke derav slutte at det har vært en lovgivervilj e tilstede hos komiteen som innebar at samferdselslovens §27 ikke skulle kunne finne anvendelse på gjennomgangsveger. Bompenger til fordel for gjennomgangsveger har ikke vært debattens tema. Jacob Pettersen nevner bare spørsmålet som et ledd i et resonnement for å komme fram til hvorfor han tross alt hadde funnet at samtykke til Vrengen-Røssesundsprosj ektet burde gis.

Saksøkerne mener også å kunne finne støtte for sin innskrenkende fortolkning av §27 i departementets foran siterte opprinnelige stillingtaken til kommunenes søknad. Det heter nemlig at den fortsatte oppkreving av bompenger «ville gå lenger i å legge avgift på spesielle vegprosjekter enn man tenkte seg da §27 ble vedtatt. Retten finner ikke å kunne lese disse ord som en erkjennelse fra departementet av at en slik bompengeoppkrevning ville være i strid med §27. Bemerkningen må sees som et ledd i et resonnement for å komme fram til et skjønn. Departementets uttalelse innebærer ikke noen erkjennelse av at en slik oppkrevning skulle være i strid med loven. Det avgjørende er imidlertid - som tidligere nevnt - at en slik tankegang ikke er kommet til uttrykk i motivene. Stortinget, som enstemmig ga sitt samtykke har uttrykkelig funnet at §27 «ikke setter noen bestemt grense for formålet med slik oppkrevning av avgift. Blant representantene var det flere som hadde vært med den gang loven ble vedtatt i 1963.

Retten er enig med saksøkte i at det er mest naturlig å se den vide ramme som lovgiverne har gitt §27 som et uttrykk for at man ønsket en lovbestemmelse som til enhver tid var tilstrekkelig tilpasningsdyktig for de krav som måtte melde seg.

Bompengevedtaket har sin bakgrunn i de utilfredsstillende vegforhold i Nordhordland. Vegprosjekter i dette distrikt har høy prioritet i Norsk Vegplan. Utbyggingen krever stor kapitaltilgang og lar seg vanskelig løse uten å ty til mer ekstraordinære finansieringsmetoder. Det dårlige vegsamband virker hemmende for industriutbyggingen; det viser seg tendenser til økonomisk stagnasjon og tilbakegang. Dette fordrer en hurtig utbygging av vegsambandet. De fleste synes å være enige om at finansiering ved hjelp av bompenger ikke er noen ideell

Side:592

løsning. Helst burde man finansiere vegutbyggingen gjennom beskatningen. De folkevalgte i de interesserte kommuner har enstemmig funnet det ønskelig å få løst Salhusbruprosjektet bl.a. ved den bompengeordning som denne sak gjelder. De har fått støtte av et enstemmig Storting. Myndighetene har herunder utøvet et fullt forsvarlig vegpolitisk skjønn, som ikke støter an mot veglovens §27. Det er således verken utøvet noe urimelig eller vilkårlig skjønn. Skjønnet fører etter rettens mening - alle forhold tatt i betraktning - ikke til noe slikt støtende resultat vis a vis de som pålegges å betale bompenger at vedtaket av den grunn kan erklæres ugyldig. Saksøkerne har spesielt heftet seg ved at det oppkreves bompenger på ferjesambandet Steinestø-Knarvik, men ikke på sambandet Salhus-Frekhaug. De mener at dette strider mot likhetsprinsippene. Saksøkte har dertil innvendt at vegnettet på nordsiden er forskjellig ved de to ferjesteder. Trafikantene på ferjestedet Salhus-Frekhaug betjener seg således ikke av det nye kaianlegget. Saksøkte viser til at det her dreier seg om et generelt vedtak. Det skal da meget til før domstolene kan sette tilside et skjønn som stridende mot likhetsprinsippet. Advokat Haaland, som har arbeidd som formann og nestformann i Tiltakskomiteen for Nordhordland, har som vitne forklart at en av grunnene til at man har unnlatt å kreve bompenger ved ferjesambandet Salhus-Frekhaug er at man har villet avvente resultatet av den rettssak som her er til behandling.

Retten finner - alle forhold tatt i betraktning - at det ikke her foreligger slik urimelig forskjellsbehandling at det av den grunn kan være tale om å sette vedtaket tilside. Slik tilsidesetting kommer først og fremst på tale når personer av samme kategori på usaklig grunnlag settes i forskjellig stilling. I dette tilfelle er imidlertid spørsmålet et annet. Saksøkerne beklager seg over at de uten grunn er stilt i en annen stilling enn en annen kategori vegfarende. Domstolene må da vise en særlig tilbakeholdenhet med å omstøte et skjønn som følge av overtredelse av likhetsprinsippet, så meget desto mer som skjønnet her er utøvet ved enstemmig plenarbeslutning av Stortinget, jfr. bl.a. Torstein Eckhoff: Legalitetsprinsippet i Tidsskrift for rettsvitenskan 1963 227, 1. avsnitt. - - -

Av lagmannsrettens dom (lagdommerne Lars L'Abée-Lund, Finn Backer og Christian Borchsenius):

Lagmannsretten har kommet til samme resultat som byretten. Man viser til den utførlige fremstilling av sakens fakta i byrettens dom der også en del av de dokumenter som partene påberoper seg, er sitert. Når det gjelder selve begrunnelsen for byrettens resultat, er det enkelte nyanseforskjeller i lagmannsrettens og byrettens syn, og lagmannsretten skal derfor få gi sin egen begrunnelse.

Innledningsvis vil man peke på at det her dreier seg om utøvelse av forvaltningsmyndighet med hjemmel i lov. Den omstendighet at Stortingets samtykke kreves etter veglovens §27, gjør ikke noen forandring i dette. Hvis Stortinget måtte ønske å legge en avgift på trafikken, som faller utenfor rammen av veglovens §27, kan dette gjøres ved vanlige årlige avgiftspålegg etter Grunnlovens §75. Det er også

Side:593

den mulighet å endre §27, men her må man ha for øye at avgifter som oppkreves i henhold til en lovbestemmelse, uten den tidsbegrensning som følger av Grunnlovens §75, må gå til et bestemt formål og ikke gå inn i den alminnelige statskasse. Veglovens §27 er etter sin ordlyd meget vid. Etter lagmannsrettens oppfatning gir imidlertid selve ordlyden, og i noen grad selve bestemmelsens tilblivelseshistorie, enkelte holdepunkter for å begrense anvendelsen av bestemmelsen. I bestemmelsen brukes således uttrykket bompengar' og ikke f. eks. det mer nøytrale uttrykk avgift'. Bestemmelsen om at departementet kan sette vilkår om bestemt bruk av avgiftsmidlene, kom inn i lovutkastet ved Samferdselsdepartementets behandling av dette, og er begrunnet slik i Ot. prp. nr. 53 (1961/62) 78: «Man har også funnet det hensiktsmessig med en bestemmelse om at departementet skal kunne sette vilkår om bestemt bruk av avgiftsmidlene, f. eks. til trygging av trafikken på vedkommende veistrekning som bompengene gjelder for.» Dette tyder på at spørsmålet om hvilken veistrekning som pengene skulle brukes på, iallfall normalt var avgjort i og med at det dreiet seg om bompenger, og at passusen om fastsettelse av vilkår ikke betyr det samme som at departementet bestemmer hva pengene skal brukes til.

Den snevreste forståelse av uttrykket bompenger' er at det er penger som oppkreves av den trafikk som passerer et bestemt punkt på en vei, og at oppkrevingen på denne veien ikke behøver å ha noen sammenheng med hva pengene brukes til. Den mest vidtgående forståelse av uttrykket er at det etter alminnelig skikk og bruk impliserer at pengene skal brukes på samme vei, og til å betale for anlegg av denne, eller forbedringer på veien som allerede er foretatt. Dette var normalordningen fram til vedtagelsen av vegloven. Lagmannsretten kan ikke legge verken den snevreste eller den videste tolking av uttrykket bompengar' til grunn, men man antar at uttrykket spiller hen på at de oppkrevede penger skal brukes til veiformål, enten på samme vei, der de er oppkrevet, eller på veier som utgjør del av samme lokale veinett, og som det er naturlig å se som en enhet sammen med den vei der pengene er oppkrevet. Man antar også at bompenger må kunne oppkreves på forskudd, dersom det er noenlunde sikre planer for det anlegg som pengene skal brukes til, og dette ventes realisert i en ikke altfor fjern fremtid. Selv om begrepet bompengar' innebærer et visst element av vederlag for bruk av den vei som man kjører på, må begrepet kunne strekkes så langt. Man legger da særlig vekt på at Veglovkomitéen må ha kjent til oppkrevingen på Vrengen bro av bompenger for bruk av Røssesund bro, til dels før denne ennå var bygget, og at det ikke foreligger noe om at komitéen har ment å ta avstand fra denne praksis. Tilfellet synes for øvrig å ha vært nokså spesielt og må vel for øvrig også etter den nåværende lov karakteriseres som et grensetilfelle. Det må man trolig også si om det foreliggende tilfelle, først og fremst fordi realiseringen av broprosjektet over Salhusfjorden med tilstøtende broer fra Holsnøy til Flatøy og videre til Lindåshalvøya, totalt sett fremdeles ligger nokså langt inn i fremtiden og synes beheftet med en del usikkerhetsmomenter. Etter lagmannsrettens oppfatning går dette imidlertid ikke lenger enn at det må antas å ligge innenfor lovens ramme, skjønt

Side:594

det vel må sies at man her befinner seg ved yttergrensen for hva den hjemler. Slik forholdene ligger an, har lagmannsretten ikke noe å bemerke til at broene i tilfelle kommer på et noe annet sted enn den nåværende fergeforbindelse, eller til at bompengene oppkreves i forbindelse med fergeturen, all den stund man må kjøre over offentlig vei for å komme til fergen. Det antas ikke å være holdepunkter for å karakterisere den avgjørelse som er truffet m. h. t. bompenger som ugyldig fordi den er vilkårlig eller medfører forskjellsbehandling.