Rt-1979-994

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1979-09-14
Publisert:	Rt-1979-994
Stikkord:
Sammendrag:
Saksgang:	L.nr. 102/1979
Parter:	1. Arne Karlsen, 2. Arle Storvik (advokat Ragnar Knutzen - til prøve) mot Staten ved Samferdselsdepartementet (regjeringsadvokaten ved fullmektig høyesterettsadvokat Georg Scheel).
Forfatter:	Schweigaard Selmer, Løchen, Elstad, Blom, justitiarius Ryssdal
Lovhenvisninger:	Tvistemålsloven (1915) §172, Samferdselsloven (1976) §6

Dommer Schweigaard Selmer: Saken gjelder erstatningskrav fra to drosjeeiere mot staten ved Samferdselsdepartementet.

Med tilslutning av tre drosjeeiere, Ingolf Endresen, Arne Karlsen og Arle Storvik, opprettet samferdselsnemda i Nordland i 1970 en drosjesentral i Myre. Etter kort tid søkte én av de tre, Ingolf Endresen, om å bli fritatt for tilslutningsplikten til sentralen. Søknaden ble for to år imøtekommet av løyveutvalget i Nordland den 9. oktober 1971 på betingelse av at Endrensen etter fylte 70 år sa fra seg drosjeløyvet. Etter utløpet av toårsfristen søkte Endresen om forlengelse av fritaket. Han frasa seg ikke drosjeløyvet etter at han hadde fylt 70 år.

Etter forutgående korrespondanse, vedtak og klage besluttet løyveutvalget i juni 1974 å tilbakekalle Endresens drosjeløyve. Etter klage fra Endresen ble dette vedtak opphevet av Samferdselsdepartementet, som uttalte at løyveutvalget ikke hadde hjemmel for å sette som vilkår, for å imøtekomme Endresens søknad om fritak fra tilslutningsplikten til drosjesentralen, at Endre sen ved fylte 70 år frasa seg sitt drosjeløyve.

Ved stevning datert 4. april 1975 til Bodø byrett gikk Arne Karlsen og Arle Storvik til sak mot Ingolf Endresen og staten ved Samferdselsdepartementet med påstand om at departementets vedtak og Endresens løyve skulle kjennes ugyldig, og med krav om at staten ved Samferdselsdepartementet ble ilagt erstatningsansvar på opptil kr. 20.000 for tap de var påført ved at Endresens drosjeløyve ble opprettholdt, subsidiært for tap påført ved at de hadde avfunnet seg med og innrettet seg etter løyveutvalgets vedtak av 9. oktober 1971.

Bodø byrett - med sorenskriver Harald Siderow Nordgaard som settedommer - avsa dom i saken den 27. april 1976 med slik domsslutning:

«De saksøkte h.h.v. drosjeeier Ingolf Endresen og Staten v/Samferdselsdepartementet frifinnes begge.

1. Saksøkte nr. 1 Ingolf Endresen frifinnes for påstand om at hans drosjeløyve er ugyldig.

2. Saksøkte nr. 2 Staten v/Samferdselsdepartementet frifinnes for at Samferdselsdepartementets vedtak av 27. november 1974 er ugyldig og frifinnes likeledes for de reiste krav om erstatning.

3. Hver av partene (etter begge slutningspostene 1-2) skal i medhold av tvistemålslovens §172 annet ledd bære sine omkostninger.»

Arne Karlsen og Arle Storvik påanket dommen til Hålogaland lagmannsrett. Anken gjaldt bare erstatningsavgjørelsen, og alene

Side:996

staten ved Samferdselsdepartementet var derfor gjort til ankemotpart.

Hålogaland lagmannsrett avsa 10. februar 1978 dom med denne domsslutning:

«1. Byrettens dom stadfestes.

2. Hver av partene bærer sine omkostninger for lagmannsretten.»

Dommen er avsagt under dissens, idet én dommer stemte for å ta anken til følge.

Saksforholdet fremgår av byrettens og lagmannsrettes dommer.

Arne Karlsen og Arle Storvik har anket til Høyesterett og nedlagt slik påstand:

«1. Staten v/Samferdselsdepartementet tilpliktes å betale de ankede parter in solidum erstatning med kr. 20.000,- med 4% rente p.a. fra 1/1-76 til 31/12-77 og 10% rente p.a. fra 1/1-78 til betaling skjer.

2. Staten v/Samferdselsdepartementet tilpliktes å dekke de ankede parters saksomkostninger for byrett, lagmannsrett og Høyesterett.»

Staten ved Samferdselsdepartementet har tatt til motmæle og nedlagt denne påstand:

«1. Hålogaland lagmannsretts dom av 10. februar 1978 stadfestes.

2. Staten v/Samferdselsdepartementet tilkjennes saksomkostninger for byrett, lagmannsrett og Høyesterett.»

Til bruk for Høyesterett er det holdt bevisopptak ved Oslo byrett 16. august 1978 og ved Vesterålen herredsrett 31. august 1978 og 4. april 1979. En av partene, Arne Karlsen, og 7 vitner, hvorav 6 nye avgav forklaring.

Saken står i alt vesentlig i samme stilling for Høyesterett som for de tidligere instanser.

De ankende parter, Arne Karlsen og Arle Storvik, har i det vesentlige, men mer detaljert, gjort gjeldende de samme anførsler som er gjengitt i lagmannsrettens dom. De har ellers særskilt fremholdt at fylkestrafikksjefen har uttalt seg mer utførlig og nyansert i bevisopptaket til bruk for Høyesterett enn hva han gjorde for lagmannsretten. Hans forklaring viser - etter deres mening - at det er uholdbart når lagmannsrettens flertall har regnet med at Ingolf Endresen vilkårsløst ville blitt fritatt for tilknytningsplikten til drosjesentralen dersom man hadde vært oppmerksom på at det ikke var adgang til å sette betingelse slik det her ble gjort. De ankende parter har forøvrig henholdt seg til det resultat og den begrunnelse som lagmannsrettens mindretall har gitt uttrykk for.

Ankemotparten, staten ved Samferdselsdepartementet, har - under henvisning til byrettens og lagmannsrettens resultat og begrunnelse - stort sett anført det samme som for lagmannsretten. For så vidt viser jeg til lagmannsrettens dom, og nevner bare at dersom departementets vedtak anses ugyldig, hevder staten at det bare kan

Side:997

bli tale om erstatning fra vedtaket ble truffet - ikke «frem til» som det formentlig ved en inkurie står i dommen.

For Høyesterett har staten frafalt sin tidligere anførsel om at Karlsen og Storvik selv har bidratt til sitt tap ved at de motsatte seg overføring av drosjeløyvet fra Steinlandsfjord til drosjesentralen i Myre.

Jeg er kommet til samme resultat som lagmannsretten - dens flertall.

Jeg finner det hensiktsmessig først å gjennomgå hovedtrekkene i bakgrunnen for saken.

Drosjeeier Ingolf Endresen søkte 2. oktober 1970 samferdselskontoret i Nordland om å bli fritatt for plikten til å være tilsluttet den nyopprettede drosjesentral på Myre. I søknaden viste Endresen, som da var 67 år, til sin alder og det uholdbare samarbeidsforhold ved sentralen.

I sin innstilling til løyveutvalget i Nordland gjengir fylkestrafikksjefen fra samtale som han den 28. juni 1971 hadde hatt med Endresen:

«Herr Endresen - som snart er 68 år (f. 7/8 1903) og har løyve gjeldende til 31. desember 1976 - ble spurt om hvor lenge han aktet å drive drosjevirksomheten. Han ville formodentlig drive til han blir 70 år, og overveier da å søke løyvet overdratt til en svigersønn, som delvis kjører som leiesjåfør. Jeg gjorde rede for vilkårene for eventuelt å samtykke i slik overdragelse og gjorde det også klart at det i tilfelle ville kunne bli satt som vilkår at vedkommende sluttet seg til sentralen.»

I brev av 19. juli 1971 til samferdselskontoret skrev de to andre drosjeeierne ved sentralen, Arne Karlsen og Arle Storvik, blant annet:

«Vårt syn er følgende:

1. Ingolf Endresens løyve må tilsluttes sentralen igjen, eller inndrages til fordel for en annen som vil drive fra drosjesentralen.

2. Fast ordning ved sentralen må i tilfelle bli: to løyver + en reservedrosjeløyve. Dette under forutsetning at Ingolf Endresens løyve blir inndratt ved hans fylte 70 år.

3. Nuværende ordning med to drosjer ved sentralen, kan ikke fortsette og hvis ikke en ordning som skissert foran blir imøtekommet, må sentralen opphøre. Grunnen til dette er at det viser seg å være vanskelig å få til en skikkelig vaktordning, særlig for nattevakt og telefonvakt.»

Jeg bemerker at dette er første gang i saken at inndragning av Endresens drosjeløyve ved hans fylte 70 år er nevnt som en betingelse for fritaket.

I møte i Øksnes formannskap 26. juli 1971 ble det fattet slikt vedtak:

«Ingolf Endresen får drive sin drosjetrafikk utenom sentralen i de 2 år han har igjen til han blir 70 år. Etter disse 2 år tas behovet for dette løyve opp til vurdering.

Side:998

Enst.

Sentralen forsterkes ved å overføre løyvet fra Steinlandsfjord (v/Åge Celius) til Myre.

Vedtatt med 5 st. mot 2 for forslag nr. 1.

Kommunen vil stille seg positiv til å være behjelpelig med å skaffe sentralen annet og mere velegnet lokale når forholdene ved sentralen er avklaret.

Enst.»

Ved sakens behandling i Øksnes kommunestyre ble det den 31. august 1971 gjort slikt vedtak:

«I betraktning av at herr Ingolf Endresen er en alderstegen mann, bør han kunne fritas for tilslutning til Myre drosjesentral.

Sentralen forsterkes med å overføre løyvet fra Steinlandsfjord v/Åge Celius til Myre som reservebevilling inntil videre.

Øksnes kommune vil være behjelpelig med å skaffe Myre drosjesentral et mere velegnet lokale.»

I samsvar med fylkestrafikksjefens innstilling vedtok løyveutvalget i Nordland den 9. oktober 1971 i sak 44/71:

«Løyveutvalget finner å kunne imøtekomme søknad fra drosjeeier Ingolf Endresen, Myre, om å bli fritatt for tilslutningsplikt til Myre drosjesentral. Fritaket gjelder for 2 år, og på betingelse av at Endresen etter fylte 70 år sier fra seg drosjeløyvet - som han har gitt uttrykk for - slik at det kan tildeles annen søker. Ny løyvehaver vil måtte tilpliktes medlemskap i sentralen.

Løyveutvalget har ved avgjørelsen vært klar over de vanskeligheter som drift av en drosjesentral med bare to medlemmer - og hvor stedets tredje løyvehaver står utenfor - vil føre med seg. Det er dog lagt vekt på Endresens alder, og at et samarbeid synes umulig å få i stand.»

Samme dag vedtok løyveutvalget i sak 45/71 å tilrå overfor samferdselsnemda at Age Celius' ordinære drosjeløyve skulle overføres fra Steinlandsfjord til Myre Drosjesentral.

Etter klage fra blant andre Karlsen og Storvik over løyveutvalgets tilråding i sak 45/71 besluttet samferdselsnemda i Nordland den 27. november 1971 i stedet å opprette et reservedrosjeløyve ved Myre drosjesentral, «foreløpig gjeldende for 2 år». Med bakgrunn i dette vedtak besluttet løyveutvalget den 4. desember 1971 at reservedrosjen skulle drives av Karlsen og Storvik i fellesskap. Etter det som er opplyst i bevisopptak til bruk for Høyesterett, ble reservedrosjen kjørt av Storviks sønn som leiesjåfør.

Løyveutvalgets vedtak av 9. oktober 1971 i sak 44/71 ble ikke påklaget.

På dagen to år etter dette vedtak henvendte Arne Karlsen og Arle Storvik seg til samferdselskontoret i Nordland. Under henvisning til at Ingolf Endresen «ble fritatt for tilslutningsplikt til Myre Drosjesentral på betingelse av at han etter fylte 70 år sier fra seg drosjeløyvet»

Side:999

anmodet de «om at det nå lyses ut vanlig drosjeløyve med tilslutningsplikt istedenfor det midlertidige».

Den 14. mars 1974 besluttet samferdselsnemda at et ordinært drosjeløyve ved Myre drosjesentral skulle kunngjøres ledig.

To måneder forut for dette vedtak, den 14. januar 1974, hadde Endresen søkt om ett års forlengelse av fritaket for tilslutningsplikten. Denne søknad ble den 4. mai 1974 behandlet av løyveutvalget, som vedtok:

«Løyveutvalget har fått seg forelagt søknad fra Ingolf Endresen, Myre, om et års forlenget fritak for å stå tilsluttet Myre Drosjesentral.

Utvalget finner ikke grunnlag for å imøtekomme søknaden, og gir Endresen en frist på maksimum 3 uker for å ordne med tilslutning og stasjonere sin drosje ved den stedlige drosjesentral. Hvis dette ikke etterkommes blir hans løyve å inndra i medhold av Samferdselsdepartementets bestemmelser av 25. mars 1966 om persontransport med motorvogn utenfor rute. pkt. 38, i), og besette blant søkerne som har meldt seg ved nylig foretatte kunngjøring om adgang til å søke ordinært drosjeløyve på Myre.

Det er ved avgjørelsen lagt vekt på vanskelighetene det fører med seg å drive en drosjesentral med bare to medlemmer, og hvor stedets tredje løyvehaver står utenfor.»

I brev av 10. mai 1974 meddelte Endresen at han fra 18. mai ville stasjonere sin drosje ved sentralen. Dette ble det imidlertid ikke noe av, angivelig på grunn av nye uoverensstemmelser ved sentralen.

Den 24. mai 1974 klaget Karlsen og Storvik over løyveutvalgets vedtak av 4. mai 1974. Klagen ble gitt medhold i løyveutvalgets vedtak av 17. juni 1974, der det blant annet uttales:

«Løyveutvalget finner etter omstendighetene å burde ta klagen til følge. Ingolf Endresens drosjeløyve betraktes dermed som bortfalt og tilbakekalles i medhold av Samferdselsdepartementets bestemmelser av 25. mars 1966 om persontransport med motorvogn utenfor rute, punkt 38 i), jfr. løyveutvalgets vedtak under sak 44/71 og det vilkår som der var satt og ikke ble påklaget.

Ingolf Endresen gis en avviklingsfrist til 1. oktober 1974.»

Vedtaket ble den 4. juli 1974 påklaget av Ingolf Endresen. I klagen er blant annet anført:

«På det tidspunkt Endresen mottok vedtaket i 1971 var han meget trett av den strid som hadde oppstått vedr. drosjesentralen. Det var stadig klager og henvendelser. Endresens leiesjåfør ble jagd bort fra sentralen. Endresen så derfor muligheten til å kunne få i hvert fall 2 års fred. Av denne grunn ble vedtaket ikke påklaget.« 

Etter at løyveutvalget den 21. september 1974 hadde besluttet å opprettholde sitt tidligere vedtak, klaget Endresen til Samferdselsdepartementet, som tok klagen til følge. I Samferdselsdepartementets brev av 27. november 1974 uttales blant annet:

Side:1000

«Departementet har lagt vekt på at løyveutvalget i sitt vedtak av 9. oktober 1971 ikke hadde hjemmel til å sette som vilkår - for å imøtekomme søknad fra Ingolf Endresen om å bli fritatt for tilslutningsplikten til Myre Drosjesentral - at han etter fylte 70 år skulle frasi seg sitt drosjeløyve, jfr. pkt. 15 i Bestemmelser om persontransport med motorvogn utenfor rute. jfr. samferdselslovens §6, 5. og sjette ledd. Dette vilkåret må derfor anses som ugyldig. En kan heller ikke se at det er påberopt andre forhold som kan gi grunnlag for inndragning av drosjeløyvet etter pkt. 38 i).»

Etter det som er opplyst for Høyesterett, fikk Endresen etter dette forlenget fritaket for tilslutningsplikten frem til sommeren 1976. Etter denne tid har han med leiesjåfør kjørt ved sentralen. Hans drosjeløyve, som utløp 30. desember 1976, er forlenget frem til 1. januar 1980.

Jeg er enig med lagmannsretten - flertallet - i at løyveutvalgets vedtak av 9. oktober 1971 var ugyldig for så vidt angår betingelsen om at Endre sen etter fylte 70 år skulle frasi seg drosjeløyvet. Endresen hadde ikke samtykket i eller på annen måte avtalemessig bundet seg til å gi avkall på sitt drosjeløyve mer enn tre år før det løp ut. Løyveutvalget hadde ingen hjemmel i lov for å sette dette yilkår, og må da i denne sak anses avskåret fra å oppstille en betingelse av slik art og så dyptgripende innhold. Jeg finner heller ikke at Endresen kan sies å ha akseptert betingelsen ved at han unnlot å påklage den, men benyttet seg av fritaket for å stå tilsluttet drosjesentralen. Løyveutvalget hadde da ikke adgang til å tilbakekalle Endresens drosjeløyve på grunnlag av betingelsen. Heller ikke forelå vilkårene for tilbakekallelse etter bestemmelsene av 25. mars 1966 om persontransport med motorvogn utenfor rute punkt 38 litra i, som løyveutvalget også hadde vist til i sitt vedtak av 17. juni 1974. Når vedtaket ble påklaget av Endresen, var det riktig av Samferdselsdepartementet å ta klagen til følge. Samferdselsdepartementets vedtak av 27. november 1974 er derfor gyldig.

Arne Karlsen og Arle Storvik har krevd erstatning for det tap de hevder å ha lidt ved å innrette seg etter løyveutvalgets delvis ugyldige vedtak av 9. oktober 1971. De fortsatte å stå tilsluttet drosjesentralen, men fikk rett til også å disponere et reservedrosjeløyve fordi to drosjer ble ansett for lite til å betjene sentralen. Ved denne ordning ble det imidlertid fire drosjer på Myre, hvor trafikkgrunnlag angis å tilsi tre drosjer. Derved oppsto økonomisk tap, mener de. Karlsen og Storvik kunne i stedet - som Endresen - ha søkt seg fritatt for tilslutningsplikten, og de mener at myndighetene da hadde måttet oppløse drosjesentralen.

Jeg finner ikke grunnlag for å ta kravet til følge.

Løyveutvalgets vilkår om at Endresen etter to år skulle frasi seg drosjeløyvet, må blant annet ses på bakgrunn av at Karlsen og Storvik på et tidlig tidspunkt hadde betinget seg dette. Utvalget kan ha ment at det ved å gi fritak, men stille vilkår ble lagt opp til en ordning som kunne aksepteres av alle parter. Dersom løyveutvalget hadde vært klar over at det ikke var adgang til å stille betingelse, slik det ble gjort, finner jeg det - i likhet med lagmannsrettens flertall -

Side:1001

etter opplysningene i saken overveiende sannsynlig at Endresen vilkårsløst ville blitt fritatt for tilslutningsplikten. Dette hadde Karlsen og Storvik ikke kunnet motsette seg. Hvordan de i så fall ville søkt å innrette seg, er uvisst. Atskillig taler for at de hadde fortsatt i drosjesentralen og disponert et reserveløyve, slik som det faktisk ble forholdt. Jeg finner det tvilsomt om ordningen ville blitt en annen og om de derfor har lidt noe økonomisk tap ved at de stolte på at løyveutvalgets vilkår var holdbart. Dette behøver jeg imidlertid ikke å ta standpunkt til.

Løyveutvalget hadde i forhold til Endresen satt en inngripende betingelse for å frita ham for tilslutningsplikten til drosjesentralen. Det var Karlsen og Storvik som hadde foranlediget at betingelsen ble satt. Betingelsen viste seg uholdbar og ugyldig, og uretten mot Endresen ble rettet opp ved Samferdselsesdepartementets vedtak. Dette kan etter de foreliggende omstendigheter ikke gi Karlsen og Storvik noe krav på erstatning med den begrunnelse at de har innrettet seg på at betingelsen ble opprettholdt overfor Endresen.

Etter mitt syn på saken finner jeg det ikke påkrevd å ta stilling til de ankede parters øvrige anførsler.

Med hensyn til saksomkostninger finner jeg at lagmannsrettens avgjørelse bør bli stående og at saksomkostninger etter omstendighetene heller ikke bør tilkjennes for Høyesterett.

Jeg stemmer for denne

dom:

Lagmannsrettens dom stadfestes.

Saksomkostninger for Høyesterett tilkjennes ikke.

Dommer Løchen: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende.

Dommerne Elstad. Blom og justitiarius Ryssdal: Likeså.

Av by rettens dom (sorenskriver Harald Siderow Nadgaard): - - -

Retten skal bemerke:

Ved å ta utgangspunkt i situasjonen i 1971: det kan bl.a. etter trafikksjef Svanbergs partsforklaring ikke herske noen berrettiget tvil om at vedtaket var fredsstiftende motivert, og at tidsbegrensningen tok særlig sikte på å styrke en drosjesentralordning hvor en betjening bare av 2 drosjesjåfører selv med ev. leiesjåfør i dispensasjonstiden, i det lange løp ville vise seg utilstrekkelig. Etter det opplyste søkes det nå iverksatt en ordning med fire ordinære drosjeløyver, om enn personvalget for det forutsatte fjerde løyve dog er endel omdiskutert. Det er videre rimelig at det på den ene side til Endresens gunst ved dispensasjonen ble tatt et visst hensyn til en for en utøvende drosjesjåfør noe høye alder, og at en mere eller mindre berettiget forventning om at han ville trekke seg tilbake etter fyllte 70 år var et moment som naturlig fikk sin plass under helhetsvurderingen. På den annen side er det riktignok utvilsomt så at Endresen selv har gitt en viss grunn til en slik

Side:1002

forventning. Men noe løfte i virkelig forstand kan det ikke sees at det er ført bevis for, og under enhver omstendighet vil et slikt løftes oppfyllelse ihvertfall ikke kunne gjennomtvinges. Drosjeløyvet var hans inntil dens opprinnelige fastsatte slutt-tid, nærmere bestemt 31. desember 1976. Og det måtte stå åpent for ham under fritagelsestiden å komme til andre resultater m.h.t. viUe og evne til å holde fortsatt frem etter dispensasjonstidens opphør. Så meget kunne her ordne seg «under marsjen» og kanskje har vel den tanke ikke vært ham ganske fremmed at for tilfelle av at han skulle falle bort ville hans hustru ha det eksisterende drosjeløyve med dets begrensningstid dog å falle tilbake på.

Så kommer klagerunden i 1973/74 som faktisk i noen grad innbyr til forundring. I nektelsesbeslutningen av 4. mai 1974 er det tilslutningsplikten som kreves overholdt, og løyveinndragningen bebudes nå alene som sanksjon med hjemmel i bestemmelsenes pkt. 38 i) hvis påbudet ikke etterfølges. Nå er det imidlertid på det rene at tilslutningen strandet på den gjenoppståtte ufred mellom Endresen og de to saksøkerne. Overraskende er det da at i omgjørelsesvedtaket av 17. juni 1974 treffes det en avgjørelse som om denne mellomtillatelse overhode ikke har hatt noen gyldighet. Etter klage fra saksøkerne blir løyveinndragningen effektuert, men etter utvalgets foran refererte blotte og bare tekst under henvisning til bestemmelsenes pkt. 38 i) uten nærmere begrunnelse for denne nyanvendte selvstendige hjemmels faktiske grunnlag. Tilbakekallelsen tilføyes riktignok «... jfr. løyveutvalgets vedtak under sak 44/71 og det vilkår som der var satt og ikke påklaget». Men noen sammenheng mellom dette opprinnelige vedtak og den iverksatte sanksjon kan her overhode ikke sees å være tilstede.

Her kommer på den annen side til at forut for endringen hadde fylkestrafikksjefen som utvalgets formann gitt en innstilling som følger sakens dokumenter og som betraktes som dokumentert (også den). I denne innstilling siteres et brev fra saksøkerne av 30 mai 1974 hvor det nettopp er vedtaket fra 1971 som kreves effektuert. Fylkestrafikksjefen hadde også hatt personlig kontakt med saksøkerne og fra innstillingen bør (også av den grunn) dette refereres:

«Hovedmomentene som ble framholdt ved Storviks besøk her kan sammenfattes slik:

1. Ordningen med at Ingolf Endresen skal få lov til å kjøre fra bopel er så uholdbar at den ikke kan aksepteres lenger av de to som kjører for sentralen.

2. Ved Drosjesentralen har det vært meget gode fredlige arbeidsforhold siden Endresen sluttet. Slik vil det ikke bli fortsatt om Endresen skulle komme tilbake.

3. Løyveutvalgets vedtak fra 1971 (sak 44/71) må følges opp.

4. Drosjeeier Arle Storviks sønn, Frode Arne Storvik, er behagelig å samarbeide med, og bør komme inn som ny løyvehaver. Han har nå over 2 års ansiennitet.

Jeg må tilstå at jeg er en del i tvil om hva som vil være den riktige løsning i denne sak. Ut fra det inntrykk jeg har av situasjonen etter siste behandling og vedtaket i sak nr. 14/74 antar jeg dog at opprettholdelse av dette vedtak - og gjennomføring av det - neppe vil være den riktige veg. Ved denne vurdering har jeg bl.a. tatt i betraktning den betingelse som var satt ved utvalgets vedtak i sak 44/71, - Ingolf Endresens uoverensstemmelse med

Side:1003

første leiesjåfør - at det nå synes å være Ingolf Endresens sønn Aksel (innehaver av 2 leievognløyver) som tar seg av virksomheten og har satt sin sønn til å være sjåfør - de øyensynlige uoverstigende motsetninger mellom Ingolf Endresen og drosjesentralens to løyvehavere - og endelig det syn som kommer til uttrykk i departementets rundskriv N-14/74 av 13. mars 1974.

Løsningen som jeg antar bør forsøkes fremgår av nedenstående innstilling. Et rettskraftig vedtak (eventuelt etter forventet klage fra Endresen) bør formentlig avventes før eventuell besettelse av ledig løyve på Myre foretas.»

Det blir imidlertid fremdeles i tillegg til innledningens sammenfattende stricte saksramme å følge den forvaltningsmessige sluttfase nærmere opp. Fra saksøktes side v/hans advokat ble det nå klaget ved brev av 4. juli 1974. Det vil i dommen føre alt for langt med en uttømmende gjengivelse av denne klage (som jo senere punktvis uendret er fulgt opp og gjengitt foran) og fylkestrafikksjefens nye innstilling til løyveutvalget ved denne anledning. I denne innstilling kommer fylkestrafikksjefen frem til at vedtaket fra 1971 ubetinget er gyldig. Men han trekker videre inn tilbakekallelse etter pkt. 38 i) (som det jo allerede forelå vedtak om). Han innrømmer at i betegnelsen «grov» ligger en vurderingsnorm som «det muligens kan prosederes på». Etter hans oppfatning må betegnelsen allikevel være på sin plass når en løyveinnehaver som saksøkte i oktober 73 fortsatte kjøringen utover 2 års fristen uten å underrette samferdselskontoret, og også gikk ut av sentralen før han var blitt innvilget fritak for tilslutningsplikten, (og det var en gjentagelse av tidligere brudd på tilslutningsplikten, jfr. litra i's sideordnede kriterium). Endelig heter det:

«Det er mulig at løyveutvalgets vedtak i sak nr. 14/74 ikke var så heldig. Intensjonen var å forsøke å få sentralen til å fungere igjen med deltagelse av Endresen. Men i vedtaket ligger ingen erkjennelse av at hans løyve ikke var bortfalt ved 2-års fristens utløp, slik som det antydes i klageskrivet. Dette var ikke til hinder for at løyveutvalget kunne forlenge fristen eller godkjenne ny tilslutning til sentralen og dermed i realiteten fornye løyvet.

Men ettersom de to andre drosjeeiere påklaget vedtaket, fant løyveutvalget at det likevel ikke var formålstjenelig å la Endresen få fortsette sin drosjevirksomhet i eller utenfor sentralen. Følgelig gikk utvalget fra sitt vedtak i sak nr. 14/74. idet klagen ble tatt til følge.

Det er etter mitt syn ikke noe som tilsier at utvalget skulle endre sitt siste vedtak, i alle fall ikke med hensyn til realiteten. Formelt kunne det muligens diskuteres om et tilstrekkelig grunnlag kunne være pkt. 38. første punktum, idet Endresens løyve måtte ansees automatisk bortfalt født xx.xx.73. Dette får da utvalget selv vurdere. Men jeg tror - på bakgrunn av det foranstående - at det også er holdbart grunnlag for inndragning etter pkt. 38 i). Det er mulig at dette kan føles mer infamerende. Det er forsåvidt også mulig at dette grunnlag kan være noe usikrere som følge av at det må legges til grunn en vurderingsnorm. For å gardere seg kan en derfor eventuelt tilføye en setning med henvisning også til pkt. 38 første punktum.»

Løyveutvalget følger innstillingen opp på møte 21. september 1974 under sak 12/74 på denne måte:

Side:1004

vedtak:

«Løyveutvalget opprettholder sitt vedtak i sak nr. 42/74 og saken sendes til Samferdselsdepartementet til avgjørelse.

Det antas forøvrig under enhver omstendighet at Ingolf Endresens drosjeløyve var bortfalt pr. 10. oktober 1973 i henhold til løyveutvalgets vedtak av 9. oktober 1971.»

Et samordnet grunnlag for løyvetilbakekallelse blir således det som endelig påberopes.

Retten har gått så nøye inn på dette mellomspill fordi det viser hvor vanskelig løyveutvalget har hatt det for å finne frem til en antatt holdbar sammenheng mellom premisser og konklusjoner. Bare det er egnet til å svekke oppfatningen at av at det virkelig opprinnelig har vært ment at vilkåret om løyvets oppgivelse, jfr. vedtaket av 1971 på dette beslutningsmessige relevante tidspunkt har vært betraktet så absolutt og ufravikelig, og ikke bare som en forventning også på det hold. Uavhengig herav må retten slutte seg til departementets omgjørelse med dens nærmere begrunnelse. Det foreligger et dyptgående inngrep, jfr. foran, som ingenlunde har vært til saksøktes gunst, og noen hjemmel innenfor lovens formål og hensikt er ikke tilstede hverken i eller utenfor forskriftenes litra-rekke. Og på tale om spesielt litra i kan det aldeles ikke være tale om grove forsømmelser når vedtaket av 4. mai 1974 uansett den fortsatte drosjekjøring utover 2 års fristen dog fikk anledning til å legalisere kjøringen ved en sentraltilslutning. I realiteten var det i den påklagedes henseende da tilgivelse gitt. Det må videre legges til grunn at tilslutningens sviktende opprettholdelse direkte kan føres tilbake til de kontroversielle forhold på sentralen, og her har saksøkte alene neppe hatt den hele skyld. Den (utvidede) helgardering som i disse henseende søkes tilstrebet i utvalgformannens innstilling til det endelig bekreftede løyvetilbakekallelsesak rokker ikke ved det faktum at det var av hensyn til arbeidsfreden og også en fremtidig styrkelse av sentralen utenom saksøkte Endresen som har vært tilbakekallelsens virkelige grunn.

Løyvevilkåret i vedtaket av 1971 er således ugyldig og er heller ikke under utviklingen frem til dets tilbakekallelse i 1974 hjemmelsmessig styrket og/eller reparert. Endresens drosjeløyve med gyldighet ut år 1976 er (fremdeles) et lovlig sådant.

Med denne avgjørelse blir det i relasjon til saksøkte nr. 2 heller ikke noen plass for noen erstatning på det prinsipale grunnlag (som forutsatte at løyvet fra to års fristen utløp var ugyldig).

Tilbake står å drøfte om stillingen blir en annen på det subsidiære grunnlag som ifølge partsfremstillingen hviler på den sviktende forventning som løyveutvalgets avgjørelse i 1971 dog hadde tilveiebragt hos saksøkerne. Retten kan ikke forstå det anderledes enn at ansvarsvurderingen nå må få det underordnede forvaltningsorgan i Nordland i det direkte søkelys. Nå skal det meget til at en gal oppfatning av et rettsspørsmål på dette plan skulle kunne være beheftet med sådan klandreverdighet at for vedtakets konsekvenser inntil lovlig omgjørelse skal staten allikevel bøte. Den for saksøkerne (også) vesentlige fredsinteresse for de to første år fremover ble de under enhver omstendighet sikret og selv for tilfelle av løyvevilkårets lovlighet ikke var den eneste brukbare mellomløsning for drosjesentralen. Noe rettskraft

Side:1005

overfor samferdselsmyndighetene på hvordan det i denne mellomtid midlertidig skulle disponeres hadde de da (heller) ikke. Saksøkte nr. 2 Staten v/Samferdselsdepartementet blir således også under denne påberopte subsidiære erstatningssynsvinkel å frifinne. - - -

Av lagmannsrettens dom: (lagdommerne Gaute Gregusson, Kjell H. Jakobsen og kst. lagdommer Astrup Rindahl):- - -

Lagmannsrettens bemerkninger:

Det har ikke vært prosesstema i saken om Endresen på den ene side, eller Karlsen og Storvik på den annen, er mer å bebreide for at samarbeidet på sentralen ikke fungerte etter forutsetningene. Klanderverdig forhold fra den ene eller annen side kunne nok alt etter omstendighetene vært tillagt vekt ved avgjørelsen av spørsmålet om gyldigheten av det omstridte vedtak. Partene for lagmannsretten har imidlertid vært enig om at man ikke kan komme dette spørsmål nærmere enn det som dokumentene gir inntrykk av.

Lagmannsretten har ved avgjørelsen av erstatningsspørsmålet delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet - lagdommer Kjell H. Jakobsen og kst. lagdommer Astrup Rindahl - er kommet til samme resultat som byretten. De tiltrer stort sett ankemotpartens anførsler slik de er gjengitt foran.

Uansett hvilket vedtak som anses ugyldig - løyveutvalgets av 9/10.1971, eller Samferdselsdepartementets av 24/11.1974 - kan flertallet ikke se at det foreligger erstatningsgrunnlag. Flertallet er av den oppfatning at det er det førstnevnte vedtak som er ugyldig. Det er verken i lov eller forskrift hjemmel for å stille vilkår av så dyptgripende karakter som det foreliggende, og det kan heller ikke skjønnes at vilkåret kan sies å være i samsvar med lovens formål. Det organ som ga en holdbar og i alle deler akseptabel tilråding i saken, var Øksnes formannskap og kommunestyre, som henholdsvis 26. juli og 31. august 1971 gjorde vedtak om at «Ingolf Endresen får drive sin drosjetrafikk utenom sentralen i de 2 år han har igjen til han blir 70 år. Etter disse 2 år tas behovet for dette løyve opp til vurdering». Denne tilrådning ble imidlertid ikke fulgt av løyveutvalget, som den 9/10.71 traff det vedtak med den tilknyttede betingelse som danner utgangspunktet for tvisten.

Den manglende hjemmel gjør betingelsen ugyldig. Denne ugyldighet kan ikke anses reparert ved noen form for samtykke fra Endresen. Han var på dette tidspunkt «meget trett av den strid som hadde oppstått vedrørende drosjesentralen», jfr. hans advokats klage av 4. juli 1974 til Samferdselsdepartementet. En mulig «formodning» fra hans side om at han etter et par år kunne komme til å legge opp, kan på denne bakgrunn ikke tillegges samme betydning som et samtykke. Flertallet kan heller ikke se bort fra at fylkestrafikksjefens oppfatning av Endresens uttalelser kan bero på misforståelser.

Uansett hvordan dette forhold vurderes foreligger det etter flertallets oppfatning ikke årssakssammenheng mellom det i og for seg ugyldige vedtak (vilkåret) på den ene side, og tapet på den annen side. På bakgrunn av tilrådingen fra Øksnes formannskap og kommunestyre, og etter fylkestrafikksjefens vitneforklaring under ankeforhandlingen må det kunne regnes med at Endresen vilkårsløst ville blitt fritatt for tilknytningsplikten, hvis man hadde vært oppmerksom på at betingelsene av denne art ikke kunne settes.

I tillegg til dette, samt det som er anført foran fra Statens side, bemerkes: Det er idag fire ordinære løyver på Myre. Etter det som er kommet frem

Side:1006

under ankeforhandlingen, kjører Endresen fortsatt drosje, utenom sentralen, frem til 1/11980. Løyveinnehaveren i Steinlandsfjord er flyttet til Myre, og er nå tilknyttet sentralen sammen med Karlsen og Storvik. I den periode det ble operert med reservesjåfør, var det altså ferre drosjer i distriktet Myre-Steinlandsfjord. Det kunne etter alt å dømme klart seg med fire, og det ville man ha hatt, hvis ikke Karlsen og Storvik hadde insistert på å få opprettet et reserveløyve for seg. Den reduksjon i kjøreinntekter som derved oppsto, er de etter flertallets mening selv nærmest til å bære. Sakens dokumenter viser at drosjeeier Celius i Steinlandsfjord på et meget tidlig tidspunkt var villig til å flytte til Myre og la seg tilslutte sentralen.

Slik flertallet vurderer saken, er det unødvendig å ta standpunkt til om Endresen, mer enn Karlsen og Storvik, er å bebreide at samarbeidet om sentralen ikke fungerte etter forutsetningene. For fullstendighets skyld bemerkes imidlertid at det på grunnlag av sakens dokumenter vanskelig kan trekkes slutninger i den ene eller annen retning for så vidt.

Flertallet behøver etter sitt standpunkt ikke ta stilling til det reiste erstatningskrav under den forutsetning at vilkåret skulle anses gyldig, og departementets omgjøringsvedtak ugyldig. Det bemerkes imidlertid at flertallet også for så vidt tiltrer ankemotpartens subsidiære anførsler.

Mitidretallet - lagdommer Gaute Gregusson - mener anken bør tas til følge, og kan stort sett tiltre de ankede parters anførsler.

Etter samferdselslovens §6 femte ledd kan det settes «vilkår for løyve», og etter pkt. 36 i forskrifter av 25/3 1966 kan løyvemyndigheten endog «sette nye vilkår ellers» med virkning for allerede eksisterende løyver, med sikte på å innpasse dem i «løyveordningene etter denne kunngjøring». Det er derfor ikke treffende når det fra Statens side generelt hevdes at det verken etter samferdselsloven eller forskrifter gitt i medhold av loven er anledning til å sette vilkår.

I utgangspunktet deler imidlertid mindretallet den oppfatning at et vilkår av den karakter man her står overfor - med virkning for et allerede eksisterende løyve - ikke uten videre kan ses gyldig og bindende. Gjør forvaltningsorganet ensidig en fritakelse for tilslutning til drosjesentral avhengig av at søkeren ved utgangen av fritaksperioden, og før utløpet av den ordinære løyvetid, frasier seg sin bevilling, vil en tvangsgjennomføring av vilkåret etter omstendighetene kunne representere et uforholdsmessig inngrep i vedkommendes rettigheter i henhold til det ordinære løyve. Man står imidlertid i denne sak etter mindretallets oppfatning ikke overfor en slik situasjon. Etter bevisførselen må mindretallet legge til grunn ikke bare at Endresen har samtykket i den trufne beslutning, men endog har ønsket den og nærmest foranlediget den. Han var selv i 1969 med på initiativet til opprettelsen av sentralen. For at hans etterfølgende søknad om fritakelse for tilknytning til sentralen kunne realitetsbehandles, måtte han i henhold til pkt. 15 i forskrifter av 25. mars 1966 særskilt begrunne sitt ønske om å stå utenfor. I brev av 2/10 1970 til samferdselskontoret i Nordland opplyste han at han var 67 år gammel, og han grunnga søknaden med at det «ikke var arbeidsforhold på centralen. Kjøringen baserte seg ikke på tørn, men på diskusjoner om hvem som skulle kjøre, som forståelig nok er ubrukbart». Allerede den 10. s.m. vedtok løyveutvalget lover og reglement for sentralen. Reglementet har i §1, §4 og §6 detaljerte bestemmelser om kjøreordningen. Mulige uoverensstemmelser om tørnordning m.v. burde fra reglementets ikrafttreden ikke

Side:1007

lenger ha vært noe problem. Tvister om dette kunne etter lovens §4 innbringes for løyveutvalget til avgjørelse.

I brev av 27. januar 1971 til Øksnes formannskap opplyste Endresen at han ikke kom til å vende tilbake til sentralen. Nå oppga han som grunn «husforholdene, og dessuten... personalet ved sentralen». I møte 14. juli 1971 med fylkestrafikksjefen anførte han at kollegene ikke fulgte reglementet korrekt og rettferdig, og at han ble forfordelt med kjøreoppdrag. Ved samme anledning opplyste han i følge fylkestrafikksjefens notat at han «formodentlig» ville drive til han ble 70 år. Fylkestrafikksjefen har som vitne under ankeforhandlingen forklart at Endresen «ga uttrykk for» at han ville legge opp etter den tid. Dette ble lagt til grunn i fylkestrafikksjefens innstilling til løyveutvalget, og i utvalgets vedtak av 9/10 1971. Endresen var helt på det rene med det. Etter mindretallets oppfatning må hans unnlatelse av å gjøre innsigelser mot vedtaket - sett på bakgrunn av det som hadde gått forut - tas som uttrykk for at han hadde fått et vedtak i samsvar med hva han på det tidspunkt både ventet og ønsket. Etter Endresens vurdering av sin egen situasjon, og på bakgrunn av tilblivelsemåten, kan vedtaket med betingelse i det hele vanskelig betraktes som et «inngrep i borgerens rettssfære», men snarere som en praktisk, omforenet overenskomst. Den kom i stand etter fylkestrafikksjefens forhandlinger med så vel Endresen som Karlsen og Storvik. De sistnevnte hadde gitt uttrykk for at Endresen enten måtte tilsluttes sentralen, eller fritas til inntil fylte 70 år i samsvar med hans egne forutsetninger, hvoretter hans løyve måtte opphøre, og tildeles en med tilslutningsplikt til sentralen. Ble søknaden om fritakelse innvilget, måtte sentralen i mellomtiden forsterkes med et reserveløyve.

Dette ble ordningen, og ut fra dette disponerte så vel de enkelte sjåfører, som forvaltningsorganene.

Mindretallet er enig med de ankende parter i at den ordning som ble vedtatt av løyveutvalget 9/10 1971 for så vidt angår Endresen, og 6/12 1971 for så vidt angår reservedrosjeløyvet. har et sterkt avtale- eller voldgiftsmessig preg. På bakgrunn av de forhandlinger som var ført, og den forståelse som var oppnådd, må løyveutvalgets vedtak med betingelse anses gyldig og bindende.

Det var derfor riktig når løyveutvalget 17. juni 1974 konstaterte at Endresens løyve i henhold til vedtaket av 9/10 1971 var opphørt i oktober 1973.

Mindretallet må etter dette konkludere med at Samferdselsdepartementets begrunnelse for opphevelse av løyveutvalgets beslutning av 17/6 1974 om å inndra Endresens løyve, ikke er holdbar.

Mindretallet finner ikke holdepunkter for å anta at departementet - selv om det hadde ansett vilkåret som i og for seg lovlig og gyldig - under enhver omstendighet ville ha opphevet inndragningsvedtaket. Samferdselsdepartementet hadde i forbindelse med klage over reservedrosjeløyvet hatt sakens dokumenter til behandling så tidlig som i juli 1972. Departementets vedtak i den saken er bl.a. grunngitt med henvisning til «fylkestrafikksjefens innstillinger dok. 26 og 41», som bl.a. inneholdt henvisning til sak 44/71 (vedtaket av 9/10 1971). Videre la departementet vekt på at reservedrosjeløyvet bare skulle gjelde for 2 år. Departementet var klar over at bakgrunnen for det nettopp var at Endresens løyve i henhold til vedtaket av 9/10 1971 skulle opphøre etter 2 år. Når departementet, vel vitende om bakgrunnen, uten videre bygget på dette i 1972, kan det vanskelig skjønnes at departementet i

Side:1008

1974 ville funnet det omtvistede vilkår så urimelig overfor Endresen at inndragningsvedtaket under enhver omstendighet ville blitt omgjort.

Det foreligger etter mindretallets syn årsakssammenheng mellom departementets uriktige omgjøringsvedtak, og det tap de ankende parter har hatt. De innrettet seg og disponerte i tillit til et gyldig forvaltningsvedtak. Samferdselsdepartementet burde på bakgrunn av vedtakets tilblivelseshistorie ha sett at vilkåret var lovlig satt.

Det er idag ikke flere drosjer i distriktet enn det var før 1970/71, nemlig fire (Myre - Steinlandsfjord), og det er intet som tyder på at det i de årene reserveløyvet var i funksjon, var reelt behov for fem. I denne periode fikk de faste sjåfører redusert sine inntekter, men den belastningen var de beredt til å ta, i tillit til at Endresens drosjevirksomhet ville opphøre etter 2 år. Det har den ikke gjort, og inntektstapet har derfor fortsatt ut over den omforenede periode. Endresen kjører den dag idag drosje på Myre, stadig utenom sentralen.

Det er ikke krevet erstatning ut over perioden 9/10 1973, da Endresens kjøring skulle ha opphørt, og frem til 31/12 1975. Mindretallet forstår opplysningene i saken slik at det reelle behov for drosjer i denne periode ikke har oversteget 3 på Myre, og 1 i Steinlandsfjord.

Mindretallet finner tapet legimitert ved den fremlagte oversikt over de ankende parters kjøreinntekter i årene 1970-1975. - - -