Rt-1990-69
| Instans: | Høyesterett - Kjennelse |
|---|---|
| Dato: | 1990-01-24 |
| Publisert: | Rt-1990-69 (17-90) |
| Stikkord: | Vassdragsrett, Konsesjon, Skjønnsprosess |
| Sammendrag: | |
| Saksgang: | L.nr. 9/1990 |
| Parter: | Glommens og Laagens Brukseierforening (advokat Erik Samuelsen). Hjelpeintervenient: Staten v/ Olje- og energidepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Helge M. Svarva) mot 1. Stor-Elvdal kommune m.fl. (3 parter) (advokat Knut Lassen) Hjelpeintervenient: Alvdal kommune (advokat Annæus Kr. Schjødt - til prøve). |
| Forfatter: | Gjølstad, Backer, Halvorsen, Dolva, Sinding-Larsen |
| Lovhenvisninger: | Tvistemålsloven (1915) §383, Skjønnsprosessloven (1917) §2, Vassdragsreguleringsloven (1917) §12, §16, §19, §150, §151, §339, §98, Tvistemålsloven (1915), §48, Skjønnsprosessloven (1917), Vassdragsreguleringsloven (1917) |
Dommer Gjølstad: Saken gjelder forholdet mellom konsesjonsmyndighetens kompetanse etter vassdragsreguleringsloven av 14. desember 1917 nr. 17 §12 nr. 18 og skjønnsrettens kompetanse etter loven §16 nr. 3 og §19 nr. 1. Nærmere bestemt er spørsmålet om en avgjørelse truffet av konsesjonsmyndighetene om at det bare skal gis pålegg om en terskel (dam) avskjærer skjønnsretten fra å treffe avgjørelse om ytterligere terskler. Saken har videre reist et prosessuelt spørsmål om adgangen til å avsi delavgjørelse.
Ved kgl. resolusjon 26. august 1966 ble Glommens og Laagens Brukseierforening gitt tillatelse til delvis overføring av Glomma til Rendalen og til regulering av Savalen og Unndalen. Ekspropriasjonsskjønn ble påstevnet i 1966. Saken har vært delt opp i en rekke skjønn under betegnelsen Østerdalsskjønnet og behandlet etter reglene på påstevningstiden. Enkelte krav har vært utsatt. Således var det i punkt 4 i de alminnelige skjønnsforutsetninger for strekningen av Glomma mellom Høyegga dam og samløpet med Rena, hvor vannføringen er redusert, bestemt at behandlingen av eventuelle krav om bygging av terskler skulle utsettes til mulige pålegg i henhold til konsesjonsbetingelsenes punkt 27 forelå. I punkt 27 i konsesjonsbetingelsene var fastsatt at konsesjonæren etter nærmere bestemmelse av departementet av hensyn til fiske, utseende og ferdsel kunne pålegges å utføre og vedlikeholde terskler.
Spørsmålet om terskelpålegg har vært undergitt en omfattende behandling i Norges Vassdrags- og Energiverk. De berørte kommuner hadde fremsatt krav om 30 terskler. Resultatet av behandlingen var at det 10. mars 1986 ble gitt pålegg til eksproprianten om å bygge en terskel ved Lyngen. Etter klage fra Stor- Elvdal og Rendalen kommuner, som krevde til sammen ytterlige 17 terskler, stadfestet Olje- og energidepartementet 9. juli 1987 NVE's vedtak.
I prosesskrift 7. november 1986 til Sør- Østerdal herredsrett ba advokat Knut Lassen på vegne av berørte grunneiere og rettighetshavere skjønnsretten behandle Stor- Elvdal Og Rendalen Kommuners terskelkrav. Brukseierforeningen og Stor- Elvdal og Rendalen kommune ble enige om å begrense behandlingen til å gjelde krav om terskel ved Svestad i Stor- Elvdal og Grasbekken i Rendalen. Alvdal kommune erklærte hjelpeintervensjon til støtte for de saksøkte. Glommens og Laagens Brukseierforening bestred at skjønnsretten hadde kompetanse til å treffe avgjørelse om terskler under henvisning til at kravene var avgjort av forvaltningen.
Sør- Østerdal herredsrett avsa 20. november 1987 delskjønn med denne slutning:
"1. NVE/Vassdragsdirektoratets pålegg av 10. mars 1986 stadfestet ved Olje- og energidepartementets vedtak av 9. juli 1987, er ikke til hinder for at skjønnsretten realitetsbehandler krav fra kommuner, grunneiere og rettighetshavere om at Glommens og Laagens Brukseierforening pålegges å bygge og vedlikeholde terskler i Glomma.
2. De erstatnings- og ekspropriasjonsrettslige følger av den terskel i Glomma ved Lyngen som av NVE/Vassdragsdirektoratet er pålagt bygget, utsettes til senere behandling under skjønnet.
3. Glommens og Laagens Brukseierforening dekker de utgifter som er forbundet med nærværende delskjønn. Glommens og Laagens Brukseierforening betaler saksomkostninger til de saksøkte og hjelpeintervenienten til dekning av nødvendige utgifter til teknisk og juridisk bistand. Fastsettingen skjer i særskilt rettsbok".
Brukseierforeningen krevde overskjønn. Staten v/Olje- og energidepartementet erklærte under overskjønnsbehandlingen hjelpeintervensjon til støtte for foreningen.
Sør- Østerdal herredsrett avsa 6. desember 1988 overskjønn med slik slutning:
"1. Sør- Østerdal herredsretts skjønn av 20. november 1987 - Del W punktene 1 og 2 stadfestes.
2. Glommens og Laagens Brukseierforening dekker de utgifter som er forbundet med saken.
3. Glommens og Laagens Brukseierforening betaler saksomkostninger til de saksøkte og til hjelpeintervenienten, Alvdal kommune, til dekning av nødvendige utgifter til teknisk og juridisk bistand. Fastsettingen skjer i særskilt rettsbok".
Når det gjelder det nærmere saksforhold og partenes hjelpeintervenientenes anførsler for de tidligere retter, viser jeg til under- og overskjønnet.
Glommens og Laagens Brukseierforening har påanket overskjønnet til Høyesterett på grunn av feil ved rettsanvendelsen.
Til bruk for behandlingen i Høyesterett er holdt bevisopptak ved Oslo byrett hvor to vitner avga forklaring. Begge forklarte seg for overskjønnet. Det er videre fremlagt enkelte nye dokumenter uten at jeg finner grunn til å spesifisere disse.
Under ankeforhandlingen for Høyesterett har retten reist spørsmålet om det prosessuelt er adgang til å treffe en slik delavgjørelse som underskjønnet har gjort og overskjønnet har stadfestet.
Glommens og Laagens Brukseierforening og hjelpeintervenienten, staten v/Olje- og energidepartementet, har i hovedtrekk gjort gjeldende:
Oppdelingen med isolert behandling og avgjørelse av det foreliggende spørsmål ble valgt av prosessøkonomiske grunner. Sterke reelle hensyn taler for at det må være adgang til en slik oppdeling. Delavgjørelsen må kunne forankres i tvistemålsloven §150 første ledd første punktum, alternativ i §151 første eller annet ledd, alt sammenholdt med skjønnsloven §2. Partene har hele tiden vært enige om opplegget. Deres samtykke må, dersom det skulle vært begått en feil, kunne avhjelpe denne.
Forvaltningens avgjørelse i terskelsaken er truffet i medhold av punkt 27 i konsesjonsbetingelsene, som har hjemmel i vassdragsreguleringsloven 12 nr. 18, og må rettslig sett betraktes som konsesjonsvilkår. Henvisningen til fiske, utseende og ferdsel i punkt 27 er ingen uttømmende angivelse av hvilke hensyn konsesjonsmyndighetene kan legge vekt på ved terskelspørsmålet. Alle relevante hensyn er trukket inn ved avgjørelsen.
Alle aktuelle terskelkrav på omhandlede strekning av Glomma er vurdert. Forvaltningens avgjørelser bygger på en totalvurdering av hele strekningen og innebærer ved siden av pålegget om bygging av terskel ved Lyngen, avslag på terskler andre steder på strekningen. Når alle terskelkrav således er tatt stilling til av konsesjonsmyndighetene, er det ikke rom for noen supplering av konsesjonsbetingelsene med hensyn til terskler slik underskjønnet har antatt. Etter den samlede vurdering som er foretatt, er det heller ikke riktig å se de enkelte terskler som isolerte enheter slik overskjønnet har gjort.
Overskjønnet har uriktig lagt til grunn at forvaltningens vedtak ikke er ment å være til hinder for ytterligere terskler. Det er også uriktig rettsanvendelse når overskjønnet har bygd på at konsesjonsmyndighetene ikke har kompetanse til å regulere spørsmålet bindende for skjønnsretten.
Forvaltningens avgjørelse er uttømmende og bindende for alle terskelkrav på strekningen og medfører at skjønnsretten ikke har kompetanse til å behandle og påby terskler. Dette følger motsetningsvis av settefiskdommen i Rt-1962-480 jfr. også fiskeoppsynsdommen i Rt-1985-257. Et pålegg om bygging av flere terskler vil være direkte i strid med konsesjonsbetingelsene. Det vil innebære en overprøving og tilsidesettelse av konsesjonsmyndighetenes faglige skjønn, noe som er uheldig og rettslig uholdbart. I denne type kompetansekonflikt, som angår det sentrale kompetanseområdet for vassdragsmyndighetene, må da ha en fortrinnsrett. Det sentrale for skjønnsretten er takseringsoppgaven. Konsesjonsmyndighetene har helt fra vassdragsreguleringslovens tilblivelse hatt en generell kompetanse til å fastsette tiltak, mens skjønnsrettens kompetanse er av nyere dato og dessuten begrenset.
I det innbyrdes kompetanseforhold mellom konsesjonsmyndighetene og skjønnsretten er det ikke reelt grunnlag for å skille mellom positive og negative vedtak. Det vil heller ikke harmonere med uttalelsen i settefiskdommen om at skjønnsretten må vise lojalitet overfor konsesjonsbetingelsene.
Overskjønnet synes for øvrig å ha lagt til grunn en uriktig oppfatning av rammen for de hensyn skjønnsretten kan ta i en sak etter vassdragsreguleringsloven §19 nr. 1, jfr. naturverndommen i Rt-1972-560. Skjønnsretten vil her under ingen omstendighet kunne supplere konsesjonsbetingelsene ut fra generelle almenne interesser.
Den skjønnspraksis som er påberopt av de saksøkte, gjelder i det alt vesentlige saker som ikke er parallelle med foreliggende sak.
Glommens og Laagens Brukseierforening har nedlagt slik påstand:
Sør- Østerdal herredsrett overskjønn, avhjemlet 6.12.1988, oppheves.
Ankemotpartene og hjelpeintervenienten, Alvdal kommune, har tiltrådt den ankende parts anførsler om det prosessuelle spørsmål om delavgjørelse. Om realiteten i saken har de i hovedtrekk gjort gjeldende:
Konsesjonsmyndighetenes adgang til å gi terskelpålegg er i konsesjonsbetingelsenes punkt 27 begrenset til å gjelde til fordel for fiske, utseende og ferdsel. Dersom skjønnsrettens kompetanse skulle være avskåret, ville det medføre at ankemotpartene ikke fikk prøvd om andre hensyn bør føre til tiltak. Konsesjonsmyndighetenes og skjønnsrettens avgjørelse vil således ikke dreie seg om samme sak. For øvrig er det i punkt 4 i de alminnelige skjønnsforutsetninger, som er utarbeidet av Brukseierforeningen, forutsatt at skjønnsretten kan pålegge terskler.
Det gjelder en 12 mil lang elvestrekning. De berørte har sin interesse knyttet til det enkelte terskelkrav. Det kan da ikke være riktig å avskjære skjønnsretten fra å behandle deres krav under henvisning til pålegget om terskelen ved Lyngen som ikke vil avhjelpe skade og ulempe for dem. Det er riktig som overskjønnet har gjort, å se de enkelte terskler som selvstendige vurderingsobjekter.
Skjønnsrettens kompetanse hviler på lov. Forarbeidene til vassdragsreguleringsloven §16 nr. 3 og §19 nr. 1 viser at lovgiver har ment at skjønnsretten skal ha en selvstendig kompetanse. Det er ingen holdepunkter for at konsesjonsmyndighetene kan begrense skjønnsrettens kompetanse. Loven har lagt opp til et to-sporet system hvor konsesjonsmyndighetene og skjønnsretten er sideordnet.
Etter høyesteretts praksis kan skjønnsretten ikke endre eller sette til side konsesjonsbetingelser. Dette gjelder imidlertid i forhold til konkrete og positive pålegg. Et avslag fra konsesjonsmyndighetene kan ikke innebære annet enn at forvaltningen har avslått å bruke sin kompetanse. Hvis man ved avgjørelsen av skjønnsrettens kompetanse skulle legge vekt på det negative innhold i et vedtak, ville man få problemer med å skille mellom hva slags saksbehandling som er tilstrekkelig grundig til å avskjære skjønnsretten og hva som ikke er det.
Overskjønnets avgjørelse er forenelig med settefiskdommen for så vidt som kravet til lojalitet fra skjønnsretten overfor konsesjonsbetingelsene refererer seg til det konkrete pålegg om Lyngen-terskelen. En avgjørelse fra skjønnsrettens side om bygging av ytterligere terskler, vil i dette tilfelle som bemerket av skjønnsretten kunne ses som supplering av konsesjonsbetingelsene i tråd med fiskeoppsynsdommen.
Behandlingen av foreliggende sak kunne vært lagt opp slik at grunneierne hadde krevd terskler ved skjønnene i 1970-årene. Hvis den ankende parts syn legges til grunn, vil de saksøktes stilling kunne avhenge av den tilfeldighet om kravet først fremmes for konsesjonsmyndighetene eller for skjønnsretten.
Det foreligger en entydig skjønnspraksis som viser at det ikke har vært tillagt virkning om konsesjonsmyndighetene har benyttet seg av sin kompetanse til å pålegge tiltak eller ikke.
Dersom staten mener at utviklingen har kommet dithen at det er nødvendig å endre kompetanseforholdet, må man gå veien om lovendring.
Ankemotpartene har nedlagt slik påstand:
"1. Sør-Østerdal herredsretts overskjønn av 6. desember 1988 i delskjønn XVIII stadfestes.
Ankemotpartene tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett."
Hjelpeintervenienten har nedlagt tilsvarende påstand supplert med følgende:
"Alvdal kommune tilkjennes saksomkostninger for Høyesterett".
Jeg er kommet til at de avsagte skjønn må oppheves av prosessuelle grunner.
Det er fremmet krav for skjønnsretten om at eksproprianten i medhold av vassdragsreguleringsloven §16 nr. 3 og §19 nr. 1 skal pålegges å anlegge en rekke terskler i Glomma.
Eksproprianten har reist innsigelse som gjelder samtlige terskelkrav. Det hevdes at konsesjonsmyndighetenes behandling av og vedtak i terskelsaken er til hinder for at skjønnsretten gir pålegg om ytterligere terskler i medhold av §16 nr. 3 og §19 nr. 1. Partene har ønsket å få dette spørsmål endelig avgjort før det ble foretatt en videre behandling av terskelkravene. Underskjønnet har i samsvar med partenes begjæring delt forhandlingene under henvisning til tvistemålsloven §98 annet ledd jfr. skjønnsloven §2, og foreløpig begrenset den til å gjelde innsigelsen om at skjønnsretten ikke hadde adgang til å gi ytterligere terskelpålegg.
Underskjønnet og senere overskjønnet kom til at ekspropriantens innsigelse ikke kunne føre frem, og at konsesjonsmyndighetenes behandling av og avgjørelse i terskelsaken ikke var til hinder for at disse spørsmål ble behandlet også ved skjønnet. Dette er jeg enig i. Etter vassdragsreguleringsloven §12 nr. 18 kan konsesjonsmyndighetene sette som konsesjonsbetingelse blant annet at det skal bygges terskler i vassdraget. Det konsesjonsmyndigheten kan avgjøre, er imidlertid bare om en slik bestemmelse skal inntas i konsesjonsbetingelsene. Jeg er enig med overskjønnet i at konsesjonsmyndighetene ikke kan bestemme at skjønnsretten ikke skal nytte sin kompetanse etter §16 nr. 3 og §19 nr. 1. En annen sak er at skjønnsretten ikke kan endre de vedtak om tiltak som er truffet av konsesjonsmyndighetene, og at skjønnsretten ved utformingen av sine tiltakspålegg lojalt må ta hensyn til de pålegg som allerede foreligger fra konsesjonsmyndighetenes side, jfr. om dette settefiskdommen, Rt-1962-480, og fiskeoppsynsdommen, Rt-1985-257. I hvilken utstrekning det på slike grunnlag må skje begrensninger i hva skjønnsretten kan pålegge, må vurderes konkret.
Når underskjønnet - etter mitt syn med rette - fant at ekspropriantens innsigelse mot at skjønnsretten behandlet terskelkravene ikke kunne føre frem, skulle det imidlertid ikke ha vært avsagt delskjønn, men saken skulle ha vært fortsatt med behandling av de øvrige innsigelser mot terskelkravene. Om dette prosessuelle spørsmål skal jeg bemerke:
Brukseierforeningen la under forberedelsen for underskjønnet først ned påstand gående ut på at kravet om terskler " ta ikke til følge". Det ble presisert at det ikke ble krevd avvisning. Påstanden ble senere endret til at konsesjonsmyndighetenes avgjørelse i terskelsaken "er til hinder for" at skjønnsretten realitetsbehandler de saksøktes krav om terskelpålegg overfor eksproprianten. De saksøkte nedla påstand i samsvar med det som ble punkt 1 i underskjønnets slutning.
Tvistemålsloven §98 annet ledd som sammenholdt med skjønnsloven §2 hjemler underskjønnets fremgangsmåte med særskilt behandling av spørsmålet om skjønnsrettens kompetanse, gjelder bare adgangen til å dele opp forhandlingene i en sak. Bestemmelsen regulerer ikke adgangen til å avsi delavgjørelse, som etter tvistemålsloven avhenger av bestemmelsene i loven §150 og §151.
Etter skjønnsloven §2 avhenger anvendelsen av blant annet tvistemålsloven §150 og §151 ved skjønn av om " dertil er anledning og ikke annet er bestemt ved lov". Skjønnslovens §48 har en særbestemmelse om delavgjørelse. Bestemmelsen får ikke direkte anvendelse i foreliggende sak. Slik §48 lyder etter lovendring i 1959, viser den imidlertid at lovgiveren har ønsket at skjønn skal fullføres uten at det skjer en særskilt ankebehandling av avgjørelser om å fremme skjønnet eller deler av det. Tilsvarende hensyn gjør seg gjeldende i tilfelle som det foreliggende.
Jeg kan ikke se at delavgjørelsen i saken kan forankes i tvistemålsloven §150 første ledd sammenholdt med skjønnsloven §2. Ved delskjønnet, som er stadfestet av overskjønnet, ble det truffet avgjørelse om en innsigelse, ikke om et av flere krav. Når det gjelder tvistemålsloven §151, er det ut fra de alminnelige bestemmelser om skjønnsrettenes kompetanse sammenholdt med skjønnsloven §48, spørsmål om det overhodet er rom for å anvende disse i skjønnssaker. Jeg går ikke nærmere inn på dette, idet de påberopte bestemmelser i §151 under ingen omstendighet kan få anvendelse. Brukseierforeningens påstand dreide seg ikke om et rettsforhold, men om skjønnsrettens kompetanse. Den tvist mellom Brukseierforeningen og de saksøkte, som skjønnsretten avgjorde, gjaldt ikke omfanget av et krav.
Dersom brukseierforeningen var gitt medhold i sitt syn, ville terskelkravene ikke føre frem, og det kunne ha vært truffet avgjørelser om dette. Når underskjønnet ikke delte foreningens syn, følger det av vår prosessordning at saken skulle ha fortsatt til nærmere behandling av kravene. Jeg nevner i tilknytning til dette prinsippet i tvistemålsloven §339 annet ledd må gjelde som et nødvendig supplement til reglene for øvrig, selv om denne bestemmelse ikke uttrykkelig er gitt anvendelse ved skjønn. Jeg nevner også at resultatet samsvarer med systemet i skjønnsloven §48, Slik det er etter lovendringen i 1959.
Under- og overskjønnet blir etter dette å oppheve etter tvistemålslovens §383 annet ledd, jfr. skjønnsloven §2, idet partene ikke kan samtykke i at retten tar ut enkeltspørsmål til avgjørelse utover det skjønnsloven og tvistemålsloven gir anledning til.
Det følger av skjønnslovens bestemmelser at saksøkeren må dekke de saksøktes omkostninger i forbindelse med de to opphevede skjønn. Omkostningsavgjørelsene bør derfor ikke oppheves.
Ankemotpartene har krevd saksomkostninger for Høyesterett med kr. 65.000 og Alvdal kommune med kr. 60.000. Kravene tas til følge.
Jeg stemmer for denne kjennelse:
1. Underskjønnet og overskjønnet oppheves, likevel slik at omkostningsavgjørelsene blir stående.
2. I saksomkostninger for Høyesterett betaler Glommens og Laagens Brukseierforening til ankemotpartene i fellesskap v/advokat Knut Lassen 65.000 - sekstifemtusen - kroner og til hjelpeintervenienten, Alvdal kommune, 60.000 - sekstitusen- kroner innen 2 - to - uker fra forkynnelsen av Høyesteretts kjennelse.