HR-1995-692-K - Rt-1995-1823
| Instans: | Høyesteretts kjæremålsutvalg - Kjennelse |
|---|---|
| Dato: | 1995-11-20 |
| Publisert: | HR-1995-00692-K - Rt-1995-1823 (576-95) |
| Stikkord: | (Burhøns III), Sivilprosess, Rettslig interesse, Rettskraft, Dyrevern |
| Sammendrag: | Saken gjaldt Landbruksdepartementet kompetanse til å fastsette Burhønsforskriften av 1982, som tillot å holde verpehøns i bur.
Både byretten og lagmannsretten hadde tillat søksmålet fremmet. Kjæremålsutvalget mente tidligere instanser hadde tolket Tvistemålsloven (1915) § 54 feil og hjemviste saken for nye behandling i lagmannsretten. Uttalt at lagmannsretten ikke hadde drøftet om Dyrebeskyttelsen Norge hadde rettslig interesse i å få prøvd gyldigheten av hele forskriften eller om de rettslige interesser under enhver omstendighet måtte være begrenset til bestemte bestemmelser i forskriften. Videre at lagmannsretten ikke hadde tatt stilling til om en person, et foretak, eller en organisasjon kunne ha rettslig interesse i å få prøvd et forvaltningsorgans kompetanse til å treffe enkeltvedtak eller fastsette forskrift i de tilfeller forvaltningsorganet ikke hadde brukt kompetansen. Mindretallet, dommer Aasland, hadde en annen begrunnelse for samme resultat og mente seg bundet av kjæremålsutvalgets kjennelse i Rt-1984-1488. |
| Saksgang: | Høyesterett HR-1995-00692 K, jnr 342/1995 |
| Parter: | Staten v/Landbruksdepartementet (regjeringsadvokaten v/advokat Ingvald Falch) mot Dyrebeskyttelsen Norge (advokat Tore Sverdrup Engelschiøn) |
| Forfatter: | Aasland, Langvand, Stang Lund |
| Lovhenvisninger: | Tvistemålsloven (1915) §54, §163, §179, §404, Dyrevernloven (1974) §2, §4, §5 |
Ved stevning av 12 januar 1994 til Oslo byrett har Dyrebeskyttelsen Norge gått til søksmål mot Staten v/Landbruksdepartementet og Norske Eggsentraler der pkt 2 i påstanden senere er endret til:
"2. Burhønsforskriftene av 15. oktober 1982 har Staten v/ Landbruksdepartementet ikke kompetanse til å fastsette, fordi de er i strid med:
a) Dyrevernloven §2, §4 og/eller §5,
b) Europeisk konvensjon om beskyttelse av dyr av 1976, ratifisert av Norge."
Byretten avsa 5 januar 1995 kjennelse der pkt 1 i slutningen lyder slik:
"1. Sak 94-294 A/51 fremmes for Oslo byrett for så vidt gjelder påstand nr. 2 i forholdet mellom Dyrebeskyttelsen Norge og Staten v/landbruksdepartementet. Forøvrig blir saken å avvise."
Staten v/Landbruksdepartementet påkjærte kjennelsen for den del av saken som ble tillatt fremmet til Eidsivating lagmannsrett, nå Borgarting lagmannsrett, som 4 august 1995 avsa kjennelse med slik slutning:
"1. Byrettens kjennelse stadfestes så langt den er påkjært.
2. Omkostningsspørsmålet for byretten og lagmannsretten utstår til avgjørelse i forbindelse med hovedsaken."
Staten v/Landbruksdepartementet har i rett tid påkjært lagmannsrettens kjennelse til Høyesteretts kjæremålsutvalg. Innledningsvis har staten vist til at det i tidligere sak anlagt i 1983 mellom de samme parter var lagt ned slik påstand:
"Landbruksdepartementets forskrifter om hold av verpehøns i bur av 15. oktober 82, §3 nr 2-5 og §10 annet ledd, er ugyldige etter lov om dyrevern av 20. desember 74 nr 73 §2, §4 første ledd og/eller §5 nr 2."
Det er vist til at saken ble avvist ( Rt-1984-1488), og at burhønsforskriften ikke er endret etter vedtagelsen i 1982.
Staten har anført at lagmannsretten har tolket tvistemålsloven §163 uriktig når den har funnet at det ikke er identitet mellom påstanden i 1984 ("er ugyldig") og i 1995 ("ikke har kompetanse til å fastsette"). Det avgjørende for identitetsspørsmålet vil være hvorvidt det kan pekes på relevante forskjeller mellom de to påstandene. Det sentrale i denne saken vil da være om påstandene leder til ulike rettsfølger. Det er feil lovtolking når lagmannsretten uttaler at kravene (ikke) er identiske uavhengig av om man kan påvise forskjellige virkninger av dommene. Reelt sett har man latt talemåtene bli avgjørende. Det må konstateres identitet mellom det avviste krav fra 1984 og det krav som nå fremmes. Subsidiært er det anført at lagmannsrettens begrunnelse er mangelfull, idet det som fremkommer i lagmannsrettens kjennelse er for mangelfullt for å kunne prøve om de forskjeller som eventuelt måtte foreligge er tilstrekkelige til å begrunne lagmannsrettens resultat.
Lagmannsretten har tatt feil når den kommer til at det etter tvistemålsloven §54 er anledning til å anlegge søksmål om kompetanse til å gi forskrifter. Etter statens oppfatning representerer dette ikke noe "rettsforhold". En påstand om at regelgiver mangler kompetanse er uklar, idet det nettopp ikke gir direkte veiledning med hensyn til rettsfølgen. Man søker i domsslutnings form å avklare en regelgivers kompetanseforhold uten at dette knyttes til noen konkrete livsforhold i samfunnet. Særlige vidtgående blir konsekvensene når man har akseptert at interesseorganisasjoner har tilstrekkelig tilknytning til de søksmålsgjenstander og saksfelt organisasjonene interesserer seg for. Prinsipielt sett vil det kompetansespørsmål som motparten gjør til søksmålsgjenstand bare være et moment i en bredere rettsanvendelse, på samme måte som gyldigheten av en forskrift vil være et slikt moment. På generelt grunnlag er det ikke holdbart å hevde at kompetanseforhold kan gjøres til selvstendige søksmålsgjenstander. Bare i de tilfelle søksmålet knytter seg til en kompetanse som ennå ikke er benyttet kan det komme på tale å nedlegge påstand/gi dom for selve kompetansespørsmålet.
I kjæremålserklæringen er det lagt ned slik påstand:
"1. Lagmannsrettens kjennelse oppheves."
Dyrebeskyttelsen Norge har anført at rettskraftvirkningen må bli å besvare ut i fra identitetsbetraktninger, og både byrett og lagmannsrett har kommet til at påstanden den gang og nå ikke er identiske. Det bestrides at eventuell lik rettsfølge gjør to forskjellige påstander identiske når og så lenge som bakgrunnen for rettsfølgen er så vesensforskjellig som her. Det er to helt forskjellige spørsmål om burhønsforskriftene er i strid med dyrevernloven og konvensjonens regler eller om departementet har kompetanse til å gi slike forskrifter. Rettsfølgen behøver ikke å bli den samme.
Subsidiært er det anført at søksmål nr 2 likevel må fremmes fordi nye rettsfakta er kommet til siden søksmål nr 1 ble avvist for nærmere 14 år siden. Lagmannsrettens lovtolking er følgelig riktig, og det foreligger heller ingen saksbehandlingsfeil.
Det må være adgang til å anlegge søksmål om et forvaltningsorgan har kompetanse eller ikke til å gi konkrete forskrifter når avgjørelsen som her vil ha konkret betydning for bestemte rettssubjekters forhold. Når hønene ikke selv kan reise sak, må en ideell landsomfattende organisasjon til ivaretagelse av hønenes tarv ha søksmålskompetanse og rettslig interesse når avgjørelsen vil ha konkret betydning ikke bare for hønene, men for deres stedfortreder, nemlig den ideelle organisasjon.
Dyrebeskyttelsen i Norge har i kjæremålstilsvaret opplyst at påstanden i søksmålet er endret således:
"Burhønsforskriftene av 15 oktober 1982 har staten v/Landbruksdepartementet ikke kompetanse til å fastsette og fastholde."
I tilsvaret er det lagt ned slik påstand:
"1. Lagmannsrettens kjennelse stadfestes.
2. Staten v/Landbruksdepartementet dømmes til å betale sakens omkostninger."
Høyesteretts kjæremålsutvalg bemerker at kjæremålet gjelder lagmannsrettens lovtolking og saksbehandling. Dette kan utvalget prøve, jf tvistemålsloven §404 første ledd nr 2 og nr 3.
Langvand og Stang Lund skal bemerke:
Fastsettelsessøksmål kan bare reises om saksøkeren har rettslig interesse av å få fastsatt ved dom at et rettsforhold eller rettighet er til eller ikke er til, eller at et dokument er ekte eller uekte, jf tvistemålsloven §54. Lagmannsretten i tilslutning til byretten kom til at et saksanlegg om landbruksdepartementets kompetanse til å fastsette forskrift 15 oktober 1982 om hold av verpehøner i bur gjelder et rettsforhold. Lagmannsretten uttaler om dette:
"Den påstand som er formulert i den foreliggende sak, hvoretter departementet ikke har kompetanse til å fastsette burhønsforskriftene, gir isolert sett uttrykk for den nødvendige tilknytning til et rettsforhold, jf. Hov:
Rettergang i sivile saker, 175, Eckhoff: Forvaltningsrett (4 utgave 1992) 669 og den avgjørelse i Rt-1957-860 som det der er vist til. Det må legges til grunn at spørsmålet om avvisning ikke hadde oppstått i 1984, såfremt en tilsvarende påstand hadde blitt nedlagt da."
Tvistemålsloven §54 hjemler ikke en generell adgang til å anlegge sak om et forvaltningsorgans kompetanse. Dersom et forvaltningsorgan har gitt en forskrift må utgangspunktet være at saksanlegget gjelder gyldigheten av forskriften selv om påstanden gjelder forvaltningsorganets kompetanse til å gi forskriften. Søksmålet må i slike tilfelle begrenses til om en eller flere av bestemmelsene i vedkommende forskrift er ugyldig i forhold til en eller flere bestemt angitte personer, eller en gruppe av personer, som rammes av forskriften, jf Rt-1984-1488 og Rt-1995-198.
Det bemerkes at sterke reelle hensyn tilsier en begrensning i adgangen til å reise sak om forvaltningsorganers kompetanse når det er gitt forskrift. Domstolenes primære oppgave er å ta stilling til om en eller flere bestemmelser i en forskrift strider mot hjemmelsloven eller eventuelt andre rettsrelevante faktorer i forbindelse med anvendelse av de omtvistede bestemmelser i forskriften på et bestemt saksforhold. Ved å måtte ta stilling til om en forskrift generelt strider mot hjemmelsloven eller andre rettsrelevante faktorer, kan domstolene bli avskåret fra å foreta en harmonisering av forskriften i forhold til hjemmelsloven ved eksempelvis å foreta en innskrenkende fortolkning ved anvendelse av en eller flere av bestemmelsene på et bestemt saksforhold. Virkningene av en rettskraftig dom som generelt fastslår at en forskrift er ugyldig, kan også være vanskelig å ta stilling til for det forvaltningsorgan som har til oppgave å gjennomføre hjemmelsloven.
Saksanlegget i dette tilfelle gjelder Landbruksdepartementet kompetanse til å fastsette forskrift 15 oktober 1982 om hold av verpehøner i bur. Ved saksanlegg om gyldigheten av en forskrift i forhold til en eller flere bestemte personer, eller en gruppe av personer, vil tvisten normalt gjelde en enkelt eller noen få bestemmelser i forskriften med mindre saksbehandlingsfeil må medføre at hele forskriften blir ugyldig. Lagmannsretten har ikke drøftet om Dyrebeskyttelsen Norge har rettslig interesse i å få prøvd gyldigheten av hele forskriften eller om de rettslige interesser under enhver omstendighet må være begrenset til bestemte bestemmelser i forskriften.
Denne saken gjelder Landbruksdepartementets kompetanse til å fastsette og fastholde forskrift 15 oktober 1982 om hold av verpehøner i bur. Det er ikke tatt stilling til om en person, et foretak, eller en organisasjon kan ha rettslig interesse i å få prøvd et forvaltningsorgans kompetanse til å treffe enkeltvedtak eller fastsette forskrift i de tilfeller forvaltningsorganet ikke har brukt kompetansen.
Lagmannsretten har etter dette fortolket tvistemålsloven §54 feil når lagmannsretten har kommet til at Dyrebeskyttelsen Norge har adgang til å reise sak om Landbruksdepartementets kompetanse til å fastsette forskrift 15 oktober 1982 om hold av verpehøner i bur. Lagmannsrettens kjennelse må oppheves og saken hjemvises til lagmannsretten.
Avgjørelsen av saksomkostninger bør utstå til den dom eller kjennelse som avslutter saken, jf tvistemålsloven §179 første ledd 3. punktum.
Dommer Aasland er kommet til samme resultat som flertallet, men ser annerledes på begrunnelsen. For meg er det avgjørende at jeg anser meg bundet av Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse i Rt-1984-1488. Denne kjennelsen gjaldt et søksmål reist av Norges Dyrebeskyttelsesforbund - nå Dyrebeskyttelsen Norge - mot staten v/Landbruksdepartementet med påstand om at burhønsforskriftene av 15 oktober 1982 var ugyldige. Søksmålet var blitt avvist i byretten, lagmannsretten stadfestet avvisningen, og Høyesteretts kjæremålsutvalg forkastet kjæremål over lagmannsrettens kjennelse. Kjernen i utvalgets begrunnelse var at domstolene ikke kunne avsi dom om den generelle gyldighet eller abstrakte rekkevidde av en lovbestemmelse, men at det iallfall måtte være et minstekrav at avgjørelsen måtte være av "konkret betydning for bestemte rettssubjekters forhold". Jeg nevner at forbundet senere gikk til søksmål mot en enkelt hønseholder, og at dette søksmålet ble fremmet, jf Rt-1987-538.
Jeg kan ikke se at det søksmål som nå er reist, på noe relevant punkt skiller seg fra det søksmål som ble avvist i 1984 når det gjelder søksmålsadgangen. Således kan jeg ikke se at det har noen betydning at Høyesteretts kjæremålsutvalg dengang hadde begrenset kompetanse ved videre kjæremål over avvisning etter tvistemålsloven §54. Heller ikke kan jeg se at det er inntruffet nye faktiske omstendigheter av betydning for bedømmelsen av det prosessuelle spørsmål det her er tale om. Byretten og lagmannsretten har bygget sine avgjørelser i vår sak på at utformingen av påstanden nå er en annen. Jeg er imidlertid enig med Langvand og Stang Lund i at det ikke kan gjøre noen forskjell om påstanden går ut på at forskriftene er ugyldige, eller om den går ut på at Landbruksdepartementet ikke har kompetanse til å fastsette og fastholde forskriftene. Realiteten i søksmålet er i begge tilfelle at forskriftenes gyldighet angripes. Når angrepet retter seg mot en eksisterende forskrift, synes det for øvrig kunstig med en påstand om kompetansemangel istedenfor en påstand om ugyldighet.
Ut fra mitt syn på forholdet mellom det søksmål som er reist og det som ble avvist i 1984 mellom de samme parter, kunne det i og for seg være nærliggende å anse avvisningspørsmålet rettskraftig avgjort. Jeg ser imidlertid ikke grunn til å gå inn på det generelle spørsmål om avvisningskjennelsers rettskraft. Jeg kan under ingen omstendighet se at det knytter seg noen lovtolkningsfeil til lagmannsrettens avgjørelse av rettskraftsspørsmålet, og den konkrete rettsanvendelse kan utvalget ikke prøve.
Imidlertid finner jeg, som allerede nevnt, at det ikke er mulig å fremme det foreliggende søksmål uten å fravike den rettsoppfatning som ligger til grunn for 1984-avgjørelsen. Selv om jeg innser vekten av de reelle hensyn utvalgets øvrige dommere fremhever i vår sak, er jeg i atskillig tvil om denne rettsoppfatningen bør opprettholdes. Den vil trolig i enkelte tilfelle kunne stille seg hindrende i veien for legalitetsprøving av forskrifter, og iallfall vil den kunne tvinge prøvingen inn i mindre hensiktsmessige former. Jeg er likevel kommet til at jeg i denne sak ikke vil distansere meg fra den tidligere avgjørelse. Dette skyldes særlig at de hensyn som taler mot å fravike tidligere avgjørelser i utvalget, etter mitt syn står særlig sterkt når avgjørelsen er truffet i en sak mellom de samme parter og gjelder hva jeg anser som samme søksmålsgjenstand.
For ordens skyld tilføyer jeg at jeg ikke legger noen vekt på at den foreliggende påstand trolig favner videre enn tilsiktet når den retter seg mot hele forskriften, ikke bare mot enkeltbestemmelser i denne. Dette ville la seg avhjelpe, om nødvendig ved veiledning fra rettens side.
Lagmannsrettens kjennelse oppheves og saken hjemvises til lagmannsretten.
Avgjørelsen av saksomkostninger utstår til den dom eller kjennelse som avslutter saken.