TOSL-2024-168520

Instans:	Oslo tingrett - Dom
Dato:	2025-03-10
Publisert:	TOSL-2024-168520
Stikkord:	Statsforfatningsrett, Valgordningen, Grunnlovsmessighet, Stabilitetsprinsippet, Selvprosederende
Sammendrag:	Saken gjaldt spørsmål om Valglovens underskriftskrav til listeforslag var i strid med Grunnloven § 49 (frie valg), og Grunnloven § 97 (forbud mot tilbakevirkende lover), og om kravet krenket Menneskerettskonvensjonen (EMK) protokoll 1, artikkel 3. Saksøker hadde også fremmet begjæring om midlertidig forføyning for det tilfelle at de fikk medhold i hovedsaken. Tingretten kom til at saken måtte avvises og frifant staten. Etter en helhetsvurdering mente retten at saksøker ikke hadde et særlig behov for rettslig avklaring på grunnlovsmessigheten av de skjerpende underskriftsvilkårene i Valgloven § 5-4 og konkluderte med at saken måtte avvises når det gjaldt Grunloven § 49 og 97 (grunnlovsmessighet). Videre mente retten at lovendringen ikke var i strid med EMK Protokoll 1, artikkel 3. Når saksøker ikke vant frem med sine krav i hovedsaken, var det heller ikke aktuelt med midlertidig forføyning, og begjæringen ble ikke tatt til følge.
Saksgang:	Oslo tingrett TOSL-2024-168520 (sak nr. 24-168520TVI-TOSL/03)
Parter:	Alliansen Alternativ For Norge mot Staten v/Kommunal- og distriktsdepartementet (advokat Ida Hjort Kraby)
Forfatter:	Tingrettsdommer Siv K Kvåli
Lovhenvisninger:	Valgloven (2023) §5-4, §5-7, §5-10, §16-1, §16-9, §16-12, Grunnloven (1814) §49, §50, §75, §89, §97, Menneskerettsloven (1999) §2, §3, EMK P1 A3, Valgloven (2002 OPPHEVET) §6-3, §6-6, Tvisteloven (2005) §1-3, §20-2

1. Innledning

Saken gjelder spørsmål om gjeldende valglovs underskriftskrav til listeforslag er i strid med Grunnloven § 49 – frie valg, og Grunnloven § 97 – forbud mot tilbakevirkende lover, og om kravet krenker Den Europeiske Menneskerettskonvensjon (EMK) protokoll 1, artikkel 3.

Saksøker har også fremmet en begjæring om midlertidig forføyning for det tilfelle at de får medhold i hovedsaken.

Saksøkte har krevd saken avvist.

2. Bakgrunn

Grunnloven § 49 første ledd bestemmer at folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget. Stortingsrepresentantene velges gjennom frie og hemmelige valg.

Bestemmelsen har en parallell bestemmelse i EMK protokoll 1 artikkel 3 som er vedtatt av de 46 medlemslandene i Europarådet. Konvensjonen er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2, og har forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

I Norge har vi tre hovedrettigheter knyttet til partier og valg:

- Rett til å stille liste ved valg som er regulert i valgloven: Privatpersoner må stå på listeforslag for å stille til valg. Dette fordi valgordningen i Norge er basert på partilister, i motsetning til valg på enkeltpersoner. Registrering av partiet er ikke et krav for å stille liste ved valg.

- Rett til å registrere et politisk parti som er regulert i partiloven: Partier kan la seg registrere med navn i Partiregisteret. Å registrere partiet gir likevel ikke automatisk rett til å stille liste ved valg.

- Rett til offentlig partistøtte som er regulert i partiloven: Partier kan få offentlig støtte, men denne rettigheten har ikke betydning for retten til å stille til valg.

En nærmere beskrivelse av Norges valgordning er inntatt under punkt 4.6.

Saksøker, Alliansen – Alternativ for Norge, søkte 17. desember 2020 om å bli registrert som politisk parti i Partiregisteret med Lysglimt Johansen som styreleder. Tidligere, 26. januar 2017, hadde partiet Alliansen blitt registrert som politisk parti i Partiregisteret med samme

Side:2

Hans Jørgen Lysglimt Johansen som styreleder. For å oppfylle vilkårene i partiloven § 3 om å unngå forvekslingsfare, ble Alliansen slettet fra Partiregisteret 16. februar 2021 og Alliansen – Alternativ for Norge ble registrert som politisk parti.

Saksøker anla i fjor sak som gjaldt rett til partistøtte. I den saken avsa Oslo tingrett dom 14. oktober 2024. Saksøker fikk ikke medhold. Saken er anket til Borgarting lagmannsrett og er per tidspunkt ikke rettskraftig.

Vår sak gjelder kun innstrammingen av underskriftskravene for å stille lister til valg etter den nye valgloven og konsekvensene av disse, slik akseptert av saksøker 23. januar 2025.

I stortingsvalget i 2021 stilte Alliansen – Alternativ for Norge lister etter de forenklede kravene i dagjeldende valglov av 28. juni 2002 nr. 57 – Lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyre § 6-3 første ledd, andre punktum, hvor det kun var krav til to underskrifter fra styremedlemmer i lokalavdelingen med ansvar for valgdistriktet listen gjelder. I valget stilte saksøker lister i alle fylker. Partiet oppnådde 2 489 stemmer på landsbasis. Stemmeantallet i valgdistriktene varierte fra 43 stemmer i Sogn- og Fjordane til 309 stemmer i Akershus. I etterkant av valget begynte saksøker å samle inn underskrifter for å kunne stille til senere valg.

Lysglimt Johansen har forklart at han i 2024 ble klar over at stortinget hadde vedtatt ny valglov som trådte i kraft 1. mai 2024 (heretter referert til som Valgloven»). Lysglimt Johansen har opplyst at partiet hverken ble varslet eller hadde fått med seg at det var igangsatt og utarbeidet en NOU, at nytt lovforslag var sendt ut på høring eller at det var blitt vedtatt i stortinget 16. juni 2023. Saksøker, sammen med Liberalistene og Norges Kommunistiske parti (NKP), mener at innstrammingen av underskriftskravet for å stille listeforslag i Valgloven § 5-4 bryter både med Grunnloven og EMK.

Nærmere om lovgivningsprosessen

Regjeringen oppnevnte 21. juni 2017 et lovutvalg («Utvalget») som skulle utarbeide et helhetlig forslag til ny valglov. Utvalget arbeidet fra høsten 2017 til våren 2020 og avga sin utredning, NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg – Ny valglov, 27. mai 2020. Det nye lovforslaget var ment å avløse lov av 28. juni 2002 nr. 57 – Lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyre.

Valgloven fra 2002 avløste på sin side lov av 1. mars 1985 nr. 3 – lov om stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg, som igjen avløste lov av 17. desember 1920 nr. 1 – lov om Stortingsvalg, og lov av 10. juli 1925 nr. 3 – lov om kommunestyrevalg og fylkestingsvalg.

Utvalgets føringer og mandat er gjengitt i stortingsproposisjon 45 L (2022-23) («Prop.») punkt 2.2:

Side:3

- Regjeringen la vekt på at utvalgsarbeidet skulle legge til rette for fortsatt høy tillit til valgordningen og gjennomføringen av valg i årene fremover, og sikre gode rammevilkår for valgdemokratiet også i kommende år. Med så politiske temaer var det naturlig at utvalget hadde medlemmer fra de politiske partiene, i tillegg til tung fagkompetanse knyttet til statsvitenskap, juss, informasjonssikkerhet og praktisk valggjennomføring.

Utvalget fikk i oppdrag å se på alle sider av valggjennomføringen og vurdere om det er behov for endringer i valgordningen. Mandatet la også vekt på behovet for å utrede hvordan den nye fylkesstrukturen påvirker valgordningen. Utvalget ble spesielt bedt om å se på personvalgordningen ved stortingsvalg. I tillegg ble utvalget bedt om å utrede problemstillinger knyttet til klageordningen for valg.

Utvalget skulle fremme et helhetlig forslag til ny valglov. Hensynet til forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet skulle stå sentralt i utarbeidelse av lovteksten. Det skulle også legges vekt på å skape klare regler som er enkle å praktisere, og sørge for at bestemmelsene i størst mulig grad er teknologiuavhengige. Det fremgikk av mandatet at utvalget skulle vurdere hvilke bestemmelser som bør ligge i Grunnloven og hva som kan reguleres i valgloven.

Kommunal- og distriktsdepartementet («Departementet») sendte NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg – Ny valglov ut på høring 3. juni 2020. Høringsfristen ble satt til 31. desember 2020. Det fremgår av proposisjonens punkt 2.4 at NOU’en også ble sent til Alliansen – Alternativ for Norge på høring, NKP, Liberalistene og flere andre store og små partier. Departementet mottok 104 høringssvar med merknader, deriblant fra NKP.

I NOU’ens kapittel 2 beskriver Utvalget de rettslige rammene og de grunnleggende prinsippene som ligger til grunn for valglovgivningen og Utvalgets arbeid. Blant annet gjennomgås Grunnlovens valgprinsipper og internasjonale rettigheter knyttet til valg, herunder FNs verdenserklæring om menneskerettigheter artikkel 21, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 25 og EMK protokoll 1 artikkel 3. Videre ble det vist til Veneziakommisjonens anbefalinger i «Regler for god praksis i valgsaker» fra 2002, og at deres anbefalingene bygger på fem prinsipper hentet fra den felleseuropeiske valgtradisjonen: Alminnelig stemmerett, Lik stemmerett, Frie valg, Direkte valg og Hemmelige valg. Utvalget bemerket videre at Veneziakommisjonens retningslinjer ikke er direkte rettslig bindende for Norge, men at de regnes som en felleseuropeisk standard, og at Utvalgets mandat derfor er preget av disse prinsippene. Utvalget oppsummerte deretter de grunnleggende prinsippene som har ligget til grunn for deres arbeid i punkt 2.5:

Av Grunnloven, av Norges internasjonale menneskerettslige forpliktelser og av prinsippene fra Veneziakommisjonen kan følgende prinsipper for selve valgsystemet settes opp:

- Valget skal være fritt.
- Valget skal være hemmelig.
- Valget skal være direkte.
- Stemmeretten skal være allmenn og lik.
- Valg skal holdes med jevne mellomrom.
- Alle med stemmerett skal ha mulighet til å stemme.
- Alle med stemmerett skal kunne velges.
- Hver stemme skal ha lik vekt.
- Valgordningen skal sikre geografisk representasjon.

Det er viktig å merke seg at det er tale om prinsipper, og at det derfor vil kunne være rom for begrensede unntak dersom prinsippene skulle komme i motsetning til hverandre. Rimelige og forstandige avveininger mellom prinsippene – der de måtte stå i motstrid med hverandre – vil være demokratisk forsvarlig.

Side:4

Utvalget påpekte at de syv første prinsippene må anses som grunnleggende og uomstridte i dag og godt ivaretatt i den gjeldende valglovgivningen i Norge. De mente disse prinsippene i liten grad står i motsetning til andre prinsipper eller målsettinger. Valglovutvalget ga sin tilslutning til prinsippene og oppga at de har vært retningsgivende for de konkrete forslagene som utvalget fremmet. Utvalget gjennomgikk deretter de nevnte prinsippene og knytter kommentarer til disse, før de i punkt 2.8 skriver om Prinsipper i konflikt. Her fremheves at prinsippet om at hver stemme skal ha lik vekt kan komme i motsetning til prinsippet om at valgordningen skal sikre geografisk representasjon, og tilsvarende til prinsippet om hensynet til styringsdyktig flertall (herav bestemmelser om sperregrense, utjevningsmandat mv.). Utvalget påpekte at disse hensynene kan saklig begrunne at prinsippet om stemmers likevekt fravikes. Utvalget påpekte også at målet om en enkel og forståelig valgordning kan stå i motsetning til flere andre hensyn, som bl.a. mandatutjevning, og de viste til at hvis valgsystemet blir for komplisert, kan det medføre at noen avstår fra å stemme. Utvalget går grundigere inn på disse motsetningene i kapittel 5 Valgordning ved stortingsvalg.

Utvalget la i NOU’en frem forslag til ny valglov med blant annet en del endringer i kravene til listestilling. De la også frem forslag til ny Klageordning i valgsaker.

På noen punkter delte også Utvalget seg i et flertall og et mindretall. Dette gjaldt blant annet minstekravet til antall underskrifter for å stille liste ved stortingsvalg og fylkestingsvalg. Flertallet gikk inn for 1 %, mens mindretallet gikk inn for 0,5 %. Departementet, og senere Stortinget, sluttet seg til flertallets forslag. Utvalget foreslo også at det burde stilles krav om 1 % av de stemmeberettigede i kommunestyrevalgene, men mente at dette ville slå særlig hardt ut i større kommuner som Oslo og Bergen og gjøre det for vanskelig å stille liste i større kommuner. Utvalget foreslo derfor å sette en fast øvre grense for hvor mange underskrifter som alltid vil være tilstrekkelig for å fremme et listeforslag. Flertallet gikk inn for 1000 signaturer, mens mindretallet gikk inn for 300. Hverken Departementet eller Stortinget sluttet seg til en slik øvre grense og viste til likebehandlingshensynet.

Utvalget avga som nevnt sin utredning 27. mai 2020. Etter høringsrunden høsten 2020, utarbeidet Departementet Prop. 45 L (2022-23) («Prop.») med forslag til ny valglov. Før Prop. ble ferdigstilt hadde Stortinget våren 2022 vedtatt flere endringer i Grunnloven. Blant annet hadde de vedtatt å beholde 19 valgdistrikter ved stortingsvalg, jf. Grunnloven § 56 første ledd. Sperregrensen på fire prosent for å få utjevningsmandater ble videreført, jf. § 59 tredje ledd. Det ble i tillegg innført et krav om at partiet må ha stilt liste i alle valgdistriktene for å kunne få utjevningsmandater. Det er også tydeliggjort i ordlyden at det kun er registrerte politiske partier som kan få utjevningsmandater. Stortinget vedtok samtidig å etablere et uavhengig klageorgan (Riksvalgstyret) i ny § 72 i Grunnloven med forutsetning om at nærmere bestemmelser om dette organet og klageordningen skal fastsettes ved lov.

I Prop. kapittel 16 la derfor Departementet frem nytt forslag til klageordning for valg som møter kravene til en uavhengig, juridisk prøving av valgklager.

Side:5

I Prop. fremmet Departementet også forslag til ny § 5-4 Antall underskrifter på listeforslaget, hvor kravet til å stille liste til valg, ble skjerpet. Det gjaldt både retten til å stille liste etter forenklede regler med kun krav til to underskrifter (bestemmelsens første ledd) og for kravet til antall underskrifter for å stille valgliste etter de de ordinære regler (bestemmelsens andre ledd).

Forslag til ny valglov i samsvar med Departementets forslag, ble lagt frem for Stortinget og vedtatt som L16.06.2023 nr. 62 Lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven). Loven trådte i kraft 1. mai 2024.

Da Lysglimt Johansen ble klar over den nye valgloven i 2024, valgte Alliansen – Alternativ for Norge å avslutte innsamlingen av underskrifter.

Fristen for å levere listeforslag til årets stortingsvalg er klokken 12 den 31. mars 2025.

Lysglimt Johansen innga stevning til Oslo tingrett 21. oktober 2024 på vegne av Alliansen - Alternativ for Norge med påstand om blant annet at endringen i den nye valgloven § 5-4 annet ledd var grunnlovsstridig og bryter med EMK og at de berørte partier må gis anledning til å stille valglister i hele Norge etter forenklede regler.

Advokat Hjort Kraby innga tilsvar 26. november 2025 på vegne av staten ved Kommunal- og distriktsdepartementet med påstand om frifinnelse.

Det ble deretter utvekslet en rekke prosesskriv i saken. Enighet om rammene for saken ble fastsatt 23. januar 2025.

Hovedforhandling ble holdt i Oslo tingrett 4. februar 2025. Saksøker møtte ved partileder/styreleder Lysglimt Johansen som forklarte seg. Saksøkte møtte ved fagdirektør Sundeid og med prosessfullmektig advokat Kraby. Det ble avhørt fem vitner og foretatt slik dokumentasjon som fremgår av rettsboken.

3. Partenes påstandsgrunnlag og påstand

3.1 Oversikt over saksøkerens påstandsgrunnlag

Det er ikke grunnlag for å avvise saken. Det vil være urimelig og uforholdsmessig å kreve at saksøker først må stille liste til valget, og at disse listene først må besluttes avvist av valgsekretariatene for ikke å møte de nye kravene i valgloven, før saksøker og tilsvarende Andre Partier (som de etablerte partiene omtaler som småpartier), kan påklage og få prøvd lovendringen. Det betyr de facto at «bilen må ha krasjet» før man kan klage. Slik kan det ikke være. Spørsmålene denne saken reiser er av avgjørende og prinsipiell karakter. Det er første gang endringen i den nye valgloven kommer til anvendelse. Endringen er i kjernen av

Side:6

det demokratiske prinsipp. Det er heller ingen andre måter å få prøvd spørsmålet på i tide, enn ved dette søksmålet.

Den nye Valglovens § 5-4 har medført betydelige innstramming i reglene for hvordan politiske partier kan stille til valg i Norge. Endringene påvirker spesielt Andre Partier. Iht. bestemmelsens annet ledd må partier som fikk under 5 000 stemmer i forrige Stortingsvalg samle inn underskrifter fra minst 1 % av antall stemmeberettigede i valgdistriktet. Det tidligere alternativet med 500 stemmer i ett valgdistrikt er fjernet i den nye loven. For Liberalistene som fikk 4 520 stemmer i Stortingsvalget i 2021, betyr det nye kravet at de må samle inn 38 925 signaturer for å kunne stille til valg i hele Norge i 2025. Det samme prinsippet gjelder for saksøker og NKP m.fl. Det anføres at bestemmelsen i praksis har blitt et reelt hinder for politisk deltagelse, den favoriserer etablerte partier og bryter med prinsippet om frie valg. For Oslo øker kravet fra 500 til 4 700 som er en uforholdsmessig økning. For hele landet øker det fra 9 500 (19 fylker x 500) til 40 000 eller mer, noe som også er en urimelig økning.

Saksøker anfører at den nye valgloven § 5-4 utgjør et brudd på Grunnloven §§ 49, (50) og 97, som sikrer borgernes rett til politisk deltagelse, frie valg og forbud mot lover med tilbakevirkende kraft.

Når lovgiver/systemet gjør det lettere å registrere et parti enn å stille til valg, anføres det å være et klart tegn på at noe er galt. Dette er et spørsmål om grunnleggende demokratisk praksis og bryter med prinsipper om mangfold og valgfrihet.

Innstrammingen av krav til underskrifter sammenholdt med den nye tredje ledd i valgloven § 5-4, hvor det fastslås at underskriverne bare kan skrive under på ett listeforslag, bryter både Grunnloven § 49 og EMK protokoll 1 art. 3 – rett til frie valg. Konsekvenser av bestemmelsen er at hver velger kun kan gi sin underskrift til ett parti, noe som skaper stor konkurranse mellom partier om velgernes underskrifter. Den fører også til en uforholdsmessig byrde for partier som starter sin underskriftskampanje senere i prosessen, da mange gyldige underskrifter allerede vil være tatt. Og videre må partiene ta høyde for dobbeltsignaturer i sine signaturinnsamlinger og derfor innhente signaturer fra langt flere enn de 1 % som valgloven § 5-4 annet ledd forutsetter, for å sikre seg at listen vil bli godtatt.

Det anføres videre at kombinasjonskravet utgjør et brudd på retten til frie valg og Venezia-kommisjonens anbefalinger. Venezia-kommisjonens anbefalinger («Code of Good Practice in Electoral Matters», 2002, punkt I.1.3.iv) setter en maksgrense på 1 % underskriftskrav for å stille til valg. Selv om Norge har satt en grense på 1 %, blir denne grensen i praksis høyere fordi velgere kun kan signere for ett parti. Saksøker og Andre Partier må samle signaturer fra 15-20 % av velgerne for å få nok gyldige signaturer, noe som strider med intensjonene bak Venezia-kommisjonens anbefalinger. Det er helt åpenbart at Venezia-kommisjonens anbefaling på maksimalt 1 %, ikke er satt ut fra en begrensning at man bare kan signere på én valgliste. Den nye valgloven § 5-4 innfører i praksis en skjult sperregrense som ligger mye høyere enn 1 %, og derfor i strid med Venezia-kommisjonens anbefaling.

Side:7

Oppsummert medfører kombinasjonen av 1 % regelen fra Venezia-kommisjonen og de særnorske reglene om at velgere kun kan gi én underskrift, at Venezia-kommisjonens maksgrense på 1 % brytes så snart to partier samler underskrifter fra samme velger. De nye kravene til underskrifter for stortingsvalg bryter derfor med Norges internasjonale demokratiske forpliktelser gjennom Venezia-kommisjonen, og dermed med både Grunnloven og EMK.

Det anføres også at denne tilleggsregelen for øvrig er en særnorsk bestemmelse, som har utviklet seg over tid basert på en feiltolkning av valgregelverket. Bestemmelsen er heller ikke et resultat av grundige demokratiske overveielser, men snarere tilfeldig påheng i lovgivningen. Den bryter med det grunnleggende demokratiske prinsipp. Denne sperregrensen har aldri vært vurdert eller diskutert av Stortinget.

Det anføres at man gjennom historikken kan se at regelen om at en velger kun kan gi én tilslutnings-underskrift er en feil som har sneket seg inn i praksis over tid. Partiregisteret praktiserer det fortsatt korrekt. Velgere kan gi ubegrenset antall tilslutnings-underskrifter til ubegrenset antall nye partier. Dette viser at det aldri har vært et prinsipp om å begrense velgere til kun én tilslutning.

Det anføres før øvrig at det er et grunnleggende demokratisk prinsipp at velgere bør kunne signere for flere listeforslag. Dette handler om noe annet enn å avgi en stemme, men om å gi ulike partier muligheten til å delta i valget. Velgerne kan da vurdere alle alternativene på stemmeseddelen og først ved selve valget bestemme hvilket parti de faktisk vil støtte. Å begrense velgernes rett til å signere for flere partier, reduseres valgfriheten og svekker demokratiets konkurranseevne.

Økningen i tilslutnings-underskrifter for valglister anføres å være både urimelige og uforholdsmessige, og hindrer i praksis rett til fri deltagelse i valg. Dette underbygges av at flere partier vurderer å legge ned partiet da det i praksis ikke er mulig å samle nok underskrifter. Dette gjelder blant annet Liberalistene. Det anføres også at innstrammingen i valgloven § 5-4 bryter også prinsippet om forbud mot tilbakevirkende lover i Grunnlovens § 97. De etablerte partiene har opparbeidet seg rettigheter til listestilling ved neste valg, basert på valgresultatet i siste valg. Innskjerpelsen i § 5-4 skaper en situasjon hvor partier som tidligere har vært kvalifisert til å stille til valg, derved må oppfylle nye og strengere krav som ikke eksisterte på tidspunktet for det forrige valget. Dette bryter klart med prinsippet om at lover ikke skal ha tilbakevirkende kraft.

For det tilfelle saksøker får medhold i sitt søksmål, begjæres også midlertidig forføyning jf. tvangsloven 34-1, for å sette signaturkravet etter valgloven § 5-4 ut av kraft frem til det foreligger en rettskraftig avgjørelse i saken.

Det bes også om at rettighetene til de berørte registrerte partiene i Partiregisteret (Alliansen - Alternativ for Norge, Liberalistene og NKP) til å stille lister til stortingsvalget 2025 og til

Side:8

kommune og fylkestingsvalgene i 2027, sikres ved å gi disse partiene rett til å stille lister etter de forenklede regler i valgloven.

Dette begrunnes som følger:

Sikringsgrunn: Det foreligger en reell risiko for rettstap og vesentlig ulempe dersom saken ikke avgjøres før valgprosessen for 2025 er i gang. Så lenge signaturkravet på 1 % gjelder, hindres saksøker i å stille liste til stortingsvalget.

Sannsynlighetsovervekt: Saksøker mener å ha sannsynlighetsovervekt for å vinne frem i hovedsaken (i en eventuelle ankeforhandling). Endringen i signaturkravet representerer både et brudd på Grunnloven § 97 (forbud mot tilbakevirkende lover), § 49 (retten til demokratisk deltakelse) og § 50 (lik rett til valgdeltakelse).

De Facto avveiing: Innsamling av underskrifter er ikke et poeng i seg selv. Poenget er for partiene å kunne stille lister. Når signaturkravet den nye valgloven er grunnlovsstridig og partiene dermed de facto er forhindret til demokratiske deltagelse ref grunnloven 49 og 50 da må man se på konsekvensene av dette og lempe konsekvensene vet at målet med innsamling av underskrifter tilrettelegges - som er å kunne stille lister.

Interesseavveining: En midlertidig forføyning vil sikre at tidligere regler gjelder frem til endelig dom. Og at partiene gis mulighet å stille lister i stortingsvalget 2025. Konsekvensene av å la loven stå uendret er irreversible, mens suspensjon av de nye reglene inntil videre kun har begrensede konsekvenser for staten. Ingen lider noe vesentlig rettstap av dette.

Saksøker begjærer at det registrerte partiet Alliansen - Alternativ for Norge får anledning til å stille lister til stortingsvalget 2025 etter de forenklede kravene i valgloven siden muligheten til å stille lister ved å samle underskrifter de facto i praksis er blitt grunnlovsstridig fratatt partiet. Det samme må gjelde Liberalistene, NKP og Andre Partier. Subsidiært begjæres at de tidligere signaturkravene skal gjelde inntil saken er endelig avgjort.

Saksøkerens påstand:

1. Begjæringen om avvisning tas ikke til følge.

2. Den nye valglovens § 5-4 kjennes grunnlovsstridig og oppheves ved midlertidig forføyning og inn i dets sted trer den tidligere valglovens § 6-3 som dekker samme saksområde.

3. De registrerte partiene i Partiregisteret som er rammet av dette grunnlovsbruddet gis som ekstraordinær politisk kompensasjon anledning til å kunne stille lister til stortingsvalget 2025 og til kommunal og fylkestingsvalgene i 2027 etter den tidligere valgloven nå gjeldende valglov § 6-3 forenklede regelverk der det er tilstrekkelig at listeforslaget er underskrevet av minst to styremedlemmer i lokalavdelingen med ansvar for valgdistriktet listen gjelder.

4. Alliansen – Alternativ for Norge tilkjennes sakskostnader, subsidiært at hver av partene bærer egne sakskostnader.

Saksøker påpekte under sine innlegg at han ikke hadde forlatt den opprinnelige avtalte rammen for saken eller tidligere nedlagte påstander, men kun hadde ønsket å foreta en

Side:9

presisering i sin påstand. Saksøker har ikke under hovedforhandlingen frafalt påstanden om at innstrammingen av signaturkravet i valgloven § 5-4 også er i strid med EMK protokoll 1, artikkel 3. Saksøkte var før øvrig klar på at retten sto fritt til å endre påstanden tilbake til det som opprinnelig var avtalt eller på annen måte, hvis det medfører at retten kan prøve saken.

For ordens skyld viser retten til at saksøker i saksforberedelsen (10. januar 2025) la ned følgende påstander:

1. Stortingets vedtak om endringer i valgloven § 5-4, hvor signaturkravet kraftig innstrammes, er ugyldig da endringen strider mot Grunnloven §§ 49, 50 og 97.

2. Stortingets vedtak om endringer i valgloven § 5-4, hvor signaturkravet kraftig innstrammes, strider mot Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens tilleggsprotokoll artikkel 3.

3.2 Oversikt over saksøktes påstandsgrunnlag

Staten fastholder at saksøker gjennom sine påstander i hovedsaken fortsatt ber om dom for abstrakte rettsforhold. Uansett anfører Staten at saksøkers krav er for generelt. Det er ikke adgang til selvstendig påstand om at en rettsregel er brutt. Saksøker har heller ikke sannsynliggjort et særlig behov for rettslig avklaring, og vår sak egner seg ikke for slik avklaring. Saksøker har heller ikke et tilstrekkelig klart og aktuelt behov for forhåndsavklaring. Saksøkte viser også til at saksøkers anførsler gjelder ulike krav til listeforslag, og videre at saksøker og andre-partiene har ulike rettslige og faktiske posisjoner. Påstandene om dom for brudd på grunnloven og EMK må følgelig avvises.

Staten har ikke innvendinger til at retten avgjør spørsmålet om avvisning som ledd i hovedforhandlingen. Etter statens syn er det ikke nødvendig for staten å ta stilling til spørsmålet om avvisning i vår sak, jf. tvisteloven § 9-6 (3) tredje punktum. Hvis retten ikke finner det er klart grunnlag for å frifinne staten, må retten avgjøre spørsmålet om avvisning for å fremme saken og avsi dom i hovedsaken

Saksøkte anfører at valglovens krav til listeforslag ikke er i strid med Grunnloven.

Gjeldende valglov stiller i § 5-4 krav til antall underskrifter på listeforslag ved valg. Saksøker er registrert som politisk parti i Partiregisteret, men fikk ikke «minst 5000 stemmer i hele landet» ved forrige stortingsvalg i 2021. Det betyr at saksøker ikke fikk den nødvendige oppslutning ved forrige valg, og at saksøker følgelig ikke kan stille liste som bare er underskrevet av «to styremedlemmer i partiets avdeling med ansvar for det valgdistriktet listen gjelder» - såkalt forenklet prosedyre.

Saksøker oppfylte heller ikke den tidligere valglovens krav til slik forenklet prosedyre. Det er på det rene at saksøker verken fikk «minst 5000 stemmer i hele landet» eller «en oppslutning på minst 500 stemmer i ett valgdistrikt», som var alternative krav etter tidligere valglov § 6-3 (1). På denne bakgrunn er det vanskelig å se at saksøker kan ha hatt noen

Side:10

forventning om å få stille liste ved stortingsvalget 2025 etter forenklet prosedyre med bare to signaturer fra partiets lokalavdeling i valgdistriktet.

Dersom et registrert parti ikke oppfyller lovens krav til forenklet prosedyre, følger det av hovedregelen i valgloven § 5-4 (2) at listeforslaget skal være underskrevet av «minst så mange personer som tilsvarer én prosent av antall personer med stemmerett ved forrige valg i valgdistriktet». Det nye prosentvise kravet i dagens lov erstattet tidligere lovs krav om at listeforslag ved stortingsvalg skulle være underskrevet av «minst 500 personer med stemmerett i valgdistriktet ved det aktuelle valget».

Det alminnelige kravet om oppslutning på minst én prosent av de stemmeberettigede ved forrige valg er i tråd med anbefalingen fra Europarådets Venezia-kommisjon. Det fremgår av forarbeidene at departementet og Stortinget la til grunn at et slikt krav vil innebære at det «tilpasses størrelsen på valgdistriktene, slik at det blir forholdsmessig like lett å stille liste i alle valgdistrikter». Det fremgår videre av forarbeidene at lovendringen var saklig begrunnet i legitime hensyn og at lovgiver var kjent med virkningene endringen ville få for kommende stortingsvalg.

Staten anfører at det ikke er grunnlag for saksøkers påstand og anførsler om at valglovens krav til listeforslag er i strid med grunnloven § 49, 50 eller forbudet mot tilbakevirkning i 97. Det er uklart hvilken selvstendig betydning anførselen om brudd på grunnloven § 50 har i vår sak.

Staten er ikke enig i at den nye valgloven undergraver folkets rett til å delta i frie og rettferdige valg, eller at kravene til listeforslag strider mot lovens formål jf. Grunnloven § 49. Tvert imot fremgår det av forarbeidene at lovgiver må vurdere og avveie en rekke hensyn ved regulering av nasjonale valg. Det fremgår videre av utvalgets forslag og øvrige forarbeider at det var bred enighet om at kravet til antall underskrifter på listeforslag burde endres for å få en mer rettferdig og hensiktsmessig tilrettelegging av kommende valg.

Staten anfører at endringene i den nye valgloven heller ikke er i strid med tilbakevirkningsforbudet i grunnloven § 97. Lovens krav til listeforslag får bare virkning for kommende valg, og virker følgelig fremover i tid. Endringen var for øvrig varslet og sendt på høring. Det er heller ingen holdepunkter for at lovendringen har hindret saksøker i å samle underskrifter.

Staten anfører at det heller ikke er grunnlag for saksøkers påstand og anførsler om at valglovens krav til listeforslag er i strid med EMKs protokoll 1 artikkel 3.

I blant annet dom fra den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) av 6. mars 2014 mot Romania, vurderte EMD signaturkrav ved valg, og la til grunn at skjønnsmarginen til statene er stor. EMD legger til grunn at signaturkrav med formål å avgrense utvalget av kandidater for å sikre at de har en viss representativitet, er et legitimt formål. Videre uttaler EMD at dette må være et nasjonalt lovgivervalg basert på nasjonale politiske og institusjonelle

Side:11

særtrekk. EMD anerkjenner at signaturkrav vil gjøre det vanskeligere for enkelte å stille til valg, men viste samtidig til Venezia-kommisjonens anbefaling om at 1% ikke er urimelig høyt. EMD har i andre saker vist til at valgordninger må vurderes i lys av den politiske utviklingen i hver stat. I EMD-dommen 9. mai 1994 mot Spania (Joseph Ansesio Serqueda) kom EMD til at et krav om 1% av velgerne i distriktet ikke er konvensjonsstridig. I vår sak er prosentkravet det samme for alle valgdistrikt og er ikke diskriminerende.

Venezia-kommisjonen er et rådgivende organ under Europarådet. De har utarbeidet "Code of Good Practice in Electoral Matters" i 2002. Disse retningslinjene er ikke bindende, men har stor politisk og faglig tyngde. EMD har vist til retningslinjene i sin praksis. Begrunnelsen til Venezia-kommisjonens anbefaling om et signaturkrav på 1% er å synliggjøre et visst minimumsnivå av oppslutning og hindre useriøse kandidater. Det er av EMD ansett som et legitimt formål.

I tillegg anbefaler Venzia-kommisjonens stabilitetsprinsippet som gjelder at de viktigste delene av valgordningen og valggjennomføringen ikke bør endres mindre enn ett år før et valg. Denne anbefalingen har som mål å sikre stabilitet og forutsigbarhet i valgprosessen, og forhindre endringer i siste øyeblikk som kan undergrave rettferdigheten og integriteten til valg. Regelendringen i vår sak ble vedtatt 16. juni 2023 som er to år før stortingsvalget 2025, og ett år og ti måneder før fristen for å levere listeforslag (31. mars 2025). Det anføres at dette er mer enn lang nok tilpasningstid i vår sak.

Stabilitetsprinsippet er også et tungt argument knyttet til at endringer med virkning til neste valg, ikke er i strid med grunnloven § 97. Europeiske normer for demokratiske valg legger opp til at slike endringer skal kunne skje opp mot neste valg.

Statens anfører at det har formodningen mot seg at nasjonal lov i tråd med Veneziakommisjonens anbefaling strider mot EMK, og at endring i valgloven som er i tråd med Veneziakommisjonens anbefaling og EMK strider mot Grunnloven.

Staten forstår det slik at saksøkers begjæring om midlertidig forføyning bare blir aktuell dersom saksøker får medhold i at valglovens krav til listeforslag er ugyldig.

Staten forstår det slik at saksøker i en slik situasjon ber retten om midlertidig forføyning for at stortingsvalget 2025 skal gjennomføres etter alternative regler angitt av saksøker. Som tidligere opplyst er det på det rene at saksøker ikke oppfyller kravet til forenklet prosedyre verken etter tidligere eller gjeldende valglov.

Staten anfører at det ikke er adgang til å gi midlertidig forføyning i tråd med saksøkers påstand og anførsler. Etter statens syn inviteres domstolen her til å treffe en realitetsavgjørelse som ligger utenfor både domstolens og forvaltningens kompetanse.

En begjæring om midlertidig forføyning kan bare gå ut på noe som parten kan få dom for, jf tvisteloven § 1-3. Ettersom domstolen som det klare utgangspunkt ikke kan gi dom for

Side:12

realitet, kan domstolen heller ikke gi «forføyning for realitet». Begjæringen må følgelig avvises.

Under enhver omstendighet antar staten at retten er avskåret fra å gi midlertidig forføyning i vår sak, og viser til at de samfunnsmessige skadevirkningene vil stå i «åpenbart misforhold» til saksøkers interesse i forføyning, jf. tvisteloven § 34-1 (2). Det er i utgangspunktet vanskelig å se for seg at domstolen kan gi forføyning for å hindre gjennomføring av et stortingsvalg på grunnlag av gjeldende valglov.

Saksøktes påstand:

I hovedsaken:
1. Prinsipalt: Saken avvises
2. Subsidiært: Staten v/ Kommunal- og distriktsdepartementet frifinnes
3. Staten v/ Kommunal- og distriktsdepartementet tilkjennes sakskostnader

I begjæringen om midlertidig forføyning:
1. Prinsipalt: Begjæringen avvises
2. Subsidiært: Begjæringen tas ikke til følge
3. Staten v/ Kommunal- og distriktsdepartementet tilkjennes sakskostnader

4. Rettens vurdering

4.1. Innledning

Saksøker er selvprosederende. Ut fra det som har kommet frem i saksforberedelsen og gjentatt og utdypet under hovedforhandlingen, er rettens forståelse at:

Saksøker ønsker å få prøvd om den nye valgloven § 5-4 hvor kravene til underskrifter for å stille liste til valg kraftig innstrammes, er rettstridig, og derfor ikke kan anvendes overfor Alliansen – Alternativ for Norge som saksøker og andre små partier som Liberalistene og NKP m.fl. (samlet referert til som «Andre Partier»). Anført grunnlag er at lovendringen strider mot Grunnloven § 49 og § 97, og mot EMK protokoll 1, artikkel 3.

Saksøker har også bedt om at retten ved midlertidig forføyning opphever den nye valglovens § 5-4 og beslutter at den tidligere valglovens § 6-3 som dekker samme saksområde, trer inn i dets sted.

Saksøker har videre lagt ned påstand om at de registrerte partiene i Partiregisteret som er rammet av dette grunnlovsbruddet som ekstraordinær politisk kompensasjon gis anledning til å kunne stille lister til stortingsvalget 2025 og til kommunal og fylkestingsvalgene i 2027 etter den tidligere valgloven nå gjeldende valglov § 6-3 forenklede regelverk der det er tilstrekkelig ved at listeforslaget er underskrevet av minst to styremedlemmer i lokalavdelingen med ansvar for valgdistriktet listen gjelder.

Side:13

Saksøker har også påberopt seg også at innstrammingen i § 5-4 er i strid med Grunnloven § 50 – stemmerett. Argumentet så vidt retten kunne forstå, var i retning av at unge potensielle velgere som kun er interessert i Andre Partier, blir fratatt sin rett til å stemme når disse Andre Partiene som følge av lovendringen i realiteten blir fratatt sin mulighet og rett til å stille lister til valg. Anførselen ble ikke fulgt opp i saksøkers prosedyre, og retten legger til grunn at denne ble frafalt og går derfor ikke nærmere inn på dette.

4.2 Noen rettslige utgangspunkter

4.2.1 Grunnloven § 49

Grunnloven § 49 første ledd har følgende ordlyd:

Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget. Stortingsrepresentantene velges gjennom frie og hemmelige valg.

Av kommentarene til bestemmelsen fremgår det at bestemmelsen danner det rettslige grunnlaget for Stortinget som lovgivende makt. Andre punktum i første ledd som sikrer retten til frie og hemmelige valg ble vedtatt i 2014, for å synliggjøre den grunnleggende betydningen av frie og hemmelige valg for det norske statsstyret, og for å gjøre det vanskeligere for fremtidige politiske regimer å sette disse prinsippene til side. Det er her snakk om en individuell rettighet. Bestemmelsen må ifølge kommentarene regnes som en minimumsstandard for valglovgivningen.

Bestemmelsen tolkes i lys av EMK protokoll 1 artikkel 3 og rettspraksis fra EMD. Høyesterett har i flere dommer lagt til grunn at de nye grunnlovsbestemmelsene fra 2014 skal tolkes i lys av de folkerettslige forbildene de bygger på, men at praksis fra internasjonale håndhevingsorganer ikke har samme prejudikatsvirkning som ved tolkningen av konvensjonsbestemmelsene. Det er Høyesterett som skal tolke, avklare og utvikle menneskerettsbestemmelsene i Grunnloven.

Selv om Høyesterett ennå ikke har tatt stilling til forholdet mellom Grunnloven § 49 og EMK protokoll 1 artikkel 3, er de operative begrepene "frie og hemmelige valg" de samme som i EMK. Innholdet i vilkåret "frie valg" er ennå ikke fullt ut avklart i norsk rettspraksis, men må søkes på grunnlag av EMDs rettspraksis. Til tross for en vid skjønnsmargin har EMD stilt opp en rekke krav til og grenser for nasjonal valglovgivning og -gjennomføring. Etter praksis fra EMD verner EMK protokoll 1 artikkel 3 både retten til å stemme ved valg og retten til å stille til valg.

4.2.2 Grunnloven § 97

Grunnloven § 97 første ledd har følgende ordlyd:

Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft.

Av kommentarene til bestemmelsen fremgår at dette forbudet er en del av det generelle kravet til lovhjemmel for offentlige inngrep overfor private, som også er nedfelt i §§ 96 og 113. Kjernen i dette kravet er at private skal kunne innrette sine handlinger etter de gjeldende

Side:14

reglene og dermed vernes mot vilkårlig maktbruk fra myndighetene. For domstolene fungerer tilbakevirkningsforbudet både som et tolkningsprinsipp som kan føre til en innskrenkende tolkning av loven, og som en grense for loven som kan medføre at en lovbestemmelse ikke gis virkning i en konkret sak.

Forbudet rammer bare tilbakevirkning som er til skade for den private. Skaden av reguleringen skal vurderes individuelt og ikke samlet for en bransje eller gruppe. Mer indirekte følger av en regulering kan imidlertid trekkes inn i vurderingen av om tilbakevirkningen er grunnlovsstridig. Det er den konkrete og samlede skadevirkningen som skal vurderes.

Tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 ble ikke endret i forbindelse med menneskerettsreformen i 2014. Da forbudet ikke er utformet etter mønster fra internasjonale menneskerettskonvensjoner, og fordi det er utviklet over lang tid i høyesterettspraksis, er praksis fra EMD og FNs menneskerettskomité ikke retningsgivende for tolkningen.

Rekkevidden av tilbakevirkningsforbudet er knyttet til vurderingen av hva som utgjør "tilbakevirkende kraft". Skjæringstidspunktet for tilbakevirkning er vedtakstidspunktet, ikke kunngjøringstids-punktet. Kjernen i forbudet er reguleringer som direkte knytter tyngende rettsvirkninger til eldre hendelser, også kalt egentlig tilbakevirkning. Slike er som hovedregel forbudt med mindre det foreligger sterke samfunnsmessige hensyn. Utenfor kjerneområdet finner vi lover som får negativ virkning på fremtidig utøvelse av etablerte rettsposisjoner, også kalt uegentlig tilbakevirkning. Slike er som hovedregel ikke forbudt med mindre virkningen er klart urimelig eller urettferdig.

Vilkåret "klart urimelig eller urettferdig" stiller en høy terskel. Høyesterett har i Rt-1996-1415 (Borthen) har gitt veiledning for vurderingen:

«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes.»

Det finnes for øvrig ingen avgjørelser fra Høyesterett eller underrettene der en lov eller andre reguleringer med uegentlig tilbakevirkende kraft er satt til side som «klart urimelig eller urettferdig».

4.2.3 Endringer i den nye Valgloven som har betydning for søksmålet

Om lovhistorikken viser retten til gjennomgangen ovenfor under kapittel 2 Bakgrunn.

Valgloven § 5-4

Bakgrunnen for søksmålet er at Stortinget ved vedtagelsen av den nye valgloven 16. juni 2023 (Valgloven), som trådte i kraft 1. mai 2024 blant annet endret valglovens § 5-4 om krav til antall signaturer for å kunne stille lister til valg.

Den nye valgloven § 5-4 lyder:

Side:15

§ 5-4. Antall underskrifter på listeforslaget

(1) Listeforslag fra partier som er registrert i Partiregisteret, og som ved forrige stortingsvalg fikk minst 5 000 stemmer i hele landet, skal være underskrevet av to styremedlemmer i partiets avdeling med ansvar for det valgdistriktet listen gjelder. Det samme gjelder for partier som er blitt registrert i Partiregisteret etter forrige stortingsvalg. Hvis et registrert politisk parti stiller listeforslag sammen med en uregistrert gruppe, gjelder likevel bestemmelsene i andre ledd.

(2) Øvrige listeforslag skal være underskrevet av minst så mange personer som tilsvarer én prosent av antall personer med stemmerett ved forrige valg i valgdistriktet. Ved kommunestyrevalg skal listeforslaget likevel være underskrevet av minst like mange personer som det skal velges medlemmer til kommunestyret.

(3) Underskriverne må ha stemmerett i valgdistriktet og kan bare skrive under på ett listeforslag.

Bestemmelsen avløste tidligere valglov av 2002 (L28.06.2002 nr. 57) § 6-3 som lød:

(1) For partier registrert i Partiregisteret som ved forrige stortingsvalg fikk en oppslutning på minst 500 stemmer i ett valgdistrikt eller minst 5 000 stemmer i hele landet, er det tilstrekkelig at listeforslaget er underskrevet av minst to styremedlemmer i lokalavdelingen med ansvar for valgdistriktet listen gjelder. Det samme gjelder for partier som er blitt registrert i Partiregisteret etter forrige stortingsvalg. Underskriverne må ha stemmerett i valgdistriktet. Hvis et registrert politisk parti stiller listeforslag sammen med en uregistrert gruppe, gjelder likevel bestemmelsene i annet ledd.

(2) For øvrige forslagstillere gjelder følgende regler:
a) Ved stortingsvalg og fylkestingsvalg skal listeforslaget være underskrevet av minst 500 personer med stemmerett i valgdistriktet ved det aktuelle valget.
b) Ved kommunestyrevalg skal listeforslaget være underskrevet av et antall personer med stemmerett i kommunen som tilsvarer 2 prosent av antall stemmeberettigede innbyggere ved siste kommunestyrevalg. Listeforslaget skal likevel som et minimum være underskrevet av like mange stemmeberettigede personer i kommunen som det skal velges medlemmer til kommunestyret. Underskrift fra 300 personer er i alle tilfeller tilstrekkelig.

Begge lovbestemmelsene stiller ulike krav til underskrifter avhengig av om et parti er registrert i Partiregisteret og oppnådde et visst antall stemmer i forrige stortingsvalg, eller ikke.

Av den nye bestemmelsens første ledd følger det at partier som er registrert i Partiregisteret og som oppnådde 5 000 stemmer ved forrige stortingsvalg i hele landet, kan stille lister etter forenklede regler. Listeforslaget trenger da kun underskrift av to styremedlemmer i partiets avdeling med ansvar for det valgdistriktet listen gjelder. I den forrige lovens § 6-3 første ledd var det også adgang til å stille liste etter disse forenklede reglene hvis et registrert politisk parti ved forrige stortingsvalg fikk minst 500 stemmer i ett valgdistrikt. Dette alternativet er nå fjernet. Som tidligere vil partier som er blitt registrert i Partiregisteret etter forrige stortingsvalg også omfattes av de forenklede signaturkravet. Bakgrunnen er at slike partier nylig har hentet inn underskrifter for å kunne bli registrert som politisk parti og derfor vist at de har en viss oppslutning.

Lovbestemmelsenes andre ledd omhandler ordinære krav til antall underskrifter på listeforslag for forslagsstillere som ikke kvalifiserer for «forenklet prosedyre» etter første ledd. For disse har lovgiver vedtatt en markant endring i ny valglov § 5-4 sammenlignet med

Side:16

den tidligere § 6-3. For alle valg (stortings-, fylkestings- og kommunestyrevalg) er det nå innført et krav om antall underskrifter som tilsvarer 1 % av antall personer med stemmerett ved forrige valg i valgdistriktet for å kunne stille liste ved hvert valg. Eksempelvis vil det ved stortingsvalg innebære at det for å stille liste i et valgdistrikt må samles inn det antall underskrifter som tilsvarer én prosent av antall stemmeberettigede i valgdistriktet ved forrige stortingsvalg. Ved fylkestingsvalg må det samles inn det antall underskrifter som tilsvarer én prosent av antall stemmeberettigede i fylket ved forrige fylkestingsvalg. Tilsvarende skal det ved kommunestyrevalg samles inn så mange underskrifter som tilsvarer én prosent av antall stemmeberettigede i kommunen ved forrige kommunestyrevalg. Dette er en klar skjerpelse fra tidligere valglov hvor det ved stortingsvalg og fylkestingsvalg var tilstrekkelig at listeforslaget var underskrevet av minst 500 personer med stemmerett i valgdistriktet ved det aktuelle valget uavhengig av antall stemmeberettiget. Ved kommunestyrevalg var det et krav om at listeforslaget var underskrevet av et antall personer med stemmerett i kommunen som tilsvarte 2 prosent av antall stemmeberettigede innbyggere ved siste kommunestyrevalg. Det var imidlertid alltid tilstrekkelig med underskrifter fra 300 personer. I den nye loven er ikke dette lenger tilstrekkelig. Avhengig av kommunens størrelse (antall stemmeberettigede), så har det ved kommunestyrevalg i noen tilfeller blitt enklere og noen tilfeller vanskeligere, å stille lister til valg. Kravet om at listeforslaget som et minimum må være underskrevet av like mange stemmeberettigede personer i kommunen som det skal velges medlemmer til kommunestyret, er beholdt.

Det følger av § 5-4 tredje ledd at underskriverne på listeforslag kun har adgang til å skrive under på én liste. Saksøker har anført at dette er et nytt krav i forhold til den forrige valgloven § 6-3. Det er retten ikke enig i.

I valgloven av 2002 fremkom dette kravet om at en stemmeberettiget kun kan gi sin tilslutning til én liste «indirekte av lovens § 6-6 femte ledd hvor det står «En underskriver (rettens utheving) eller en kandidat som står på flere listeforslag for samme valg, skal gis pålegg om å melde fra innen en bestemt frist hvilket (rettens utheving) forslag vedkommende vil stå på. Ellers settes vedkommende opp på det listeforslaget som ble innlevert først.» Tilsvarende krav om at en stemmeberettiget kun kan gi sin tilslutning til én liste gjaldt også i tidligere valglovene. I lov om stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunestyrevalg av 1. mars 1985 nr. 3 fremgikk dette av § 25 nr. 1 bokstav d. – «Underskriverne må ikke stå som forslagsstillere på noe annet forslag som gjelder samme valg» og av § 26 nr. 1 fjerde ledd - «Står en forslagsstiller på flere listeforslag for samme valg, skal han gis pålegg om å si fra innen en bestemt frist hvilket forslag han vil stå på. Svarer han ikke, strykes han som forslagstiller av alle forslag.». I lov om kommunestyrevalg og fylkestingsvalg av 10. juli 1925 nr. 3 fremgikk dette av § 13 nr. 1 – «Underskriverne må ikke stå som forslagsstillere på noen annet forslag som gjelder samme valg» og av § 14 nr. 1 fjerde ledd «Står en forslagsstiller på flere listeforslag for kommunestyrevalget, skal han gis pålegg om å si fra innen en bestemt frist hvilket han vil stå. Svarer han ikke, strykes han som forslagsstiller av alle forslag. ….Tilsvarende regler gjelder når en forslagsstiller …står på flere listeforslag for fylkestingsvalget.». I lov om Stortingsvalg av 17. desember 1920 nr. 1 fremgikk tilsvarende av § 13 nr. 1, bokstav d. - «Underskriverne må ikke stå som forslagsstillere på

Side:17

noen annet forslag» og av § 14 nr. 1 fjerde ledd – «Står en forslagsstiller på flere forslag, skal det gis ham pålegg om innen en bestemt frist å erklære, på hvilket forslag han vil stå. Erklærer han seg ikke, strykes han som forslagsstiller av alle forslag.».

Oppsummert er det ikke tvilsomt for retten at valglovgivningen allerede fra 1920 har hatt krav om at underskriver på listeforslag, kun kan telle med på en liste. Valglovens § 5-4 tredje ledd er følgelig kun en kodifisering av tidligere rettstilstand. Praktiseringen av bestemmelsene ved tidligere har ikke retten grunnlag for å uttale seg om.

Frister

Frist for å stille listeforslag er 31. mars i valgåret. Dette følger av Valgloven § 5-7 første ledd. Valgloven § 5-10 tredje ledd gir en tilleggsfrist for retting på 7 dager.

Ny klageordning og domstolskontroll jf. Valgloven kapittel 16

På bakgrunn av en tilbakemelding fra Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) etter gjennomført valgobservasjon i 2009, ba daværende Kommunal- og regionaldepartement Venezia-kommisjonen, som er et organ under Europarådet, om en vurdering av den norske klageordningen ved valgtvister. Veneziakommisjonen og OSSE kom i 2010 med en felles uttalelse, hvor de konkluderte med at Norge, for å oppfylle internasjonale standarder og krav, burde involvere domstolene eller et domstolliknende organ ved tvisteløsning av valgrelaterte saker. Det ble også anbefalt å åpne for å kunne bringe godkjenningen av valget inn for domstolene, eller et annet uavhengig organ, som vil foreta den endelige godkjenningen av valget. Endelig anbefalte Veneziakommisjonen/OSSE at det ble innført tidsfrister for når vedtak i klagesaker skal foreligge, dette for å sikre rask behandling av klagesakene

Valglovutvalget utarbeidet derfor utkast til ny Klageordning i sin NOU 2020:6.

Våren 2022 vedtok Stortinget flere endringer i klageordningen ved stortingsvalg i Grunnloven. Videre vedtok Stortinget å etablere et uavhengig klageorgan (Riksvalgstyret) i ny § 72 i Grunnloven med forutsetning om at nærmere bestemmelser om riksvalgstyret skal fastsettes ved lov.

På bakgrunn av Utvalgets forslag sammenholdt med endringer i Grunnloven, utarbeidet Departementet et lovforslag om klageadgang til Riksvalgstyret over valgmyndighetens vedtak. Stortinget vedtok detaljer for den nye klageordningen i den nye valgloven. De konkrete bestemmelsene fremgår av valglovens kapittel 16.

Det fremgår av § 16-1 bokstav a) at det kan klages på brudd på bestemmelsene i Grunnloven, og lov og forskrift om hvordan valg skal forberedes og gjennomføres. De som kan klage på dette grunnlag er alle som har stemmerett ved Stortingsvalg og alle som har stilt liste jf. § 16-2 første og tredje ledd. § 16-3 og § 16-4 har tilsvarende bestemmelser for fylkestingsvalg og kommunestyrevalg.

Side:18

Det ble under lovgivningsprosessen vurdert å avgrense hvilke forhold det skal være mulig å klage på. At velgerne kan klage på alle forhold som innebærer brudd på lov og forskrift og hvordan valget skal forberedes og gjennomføres, ble imidlertid vurdert som viktig av hensyn til velgernes rettssikkerhet. Det ble fremhevet at det er grunnleggende at klagereglene ikke blir så komplisert at det går utover velgernes mulighet til å ivareta sine demokratiske rettigheter til blant annet å delta i valget. Det ble også fremhevet som viktig at valgmyndighetene, både lokalt og sentralt, får informasjon om forhold ved valgavviklingen som ikke foregår i henhold til regelverket. Ulike klager kan gi bedre oversikt over på hvilke områder informasjonen og opplæringen bør bedres, hvor det er behov for å gjøre endringer i regelverket, og om begåtte feil har hatt betydning for valgresultatet. Selv om én klage ikke medfører ugyldighet, kan flere til sammen medføre det. Klager fra velgerne er derfor fremhevet som en viktig informasjonen som kan både avdekke behov for endringer i regelverket og behov for å forbedre informasjon og opplæring. På sikt kan informasjonen bidra til at det skjer færre feil og slik sett styrke velgernes rettssikkerhet.

Fristen for å klage på distriktsvalgstyrets, fylkesvalgstyrets eller valgstyrets vedtak om å godkjenne eller forkaste et listeforslag er syv dager etter at overskriftene på de godkjente valglistene er kunngjort jf. § 16-6 tredje ledd.

Riksvalgstyret skal behandle klager uten ugrunnet opphold, og de kan prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter jf. § 16-9 tredje ledd. Hvordan klageprosessen skal gjennomføres fremgår av øvrige ledd i § 16-9.

Av § 4-1 første ledd går det frem at Riksvalgstyret avgjør klager på valget selvstendig og uavhengig av Stortinget. Av § 16-9 fjerde ledd fremgår det at Riksvalgstyrets avgjørelser er endelige og ikke kan bringes inn for domstolene.

Klager på Stortingets vedtak om stortingsvalgets gyldighet avgjøres av Høyesterett, og avgjørelse av om et Stortingsvalg er gyldig avgjøres av Høyesterett i plenum, jf. § 16-12. Lovgiver har i sin utredning vurdert at den nye klageordningen er i samsvar med Grunnloven, herunder Grunnloven § 89 om domstolskontroll. Høyesterett var for øvrig sterkt deltagende i høringsprosessen til den nye klageordningen.

4.3 Noen faktiske utgangspunkter

4.3.1 Nærmere om saksøker og partiets posisjon

Lysglimt Johansen etablerte partiet Alliansen i Partiregisteret 26. januar 2017 med førstnevnte som styreleder. Som nytt parti fikk de stille liste til stortingsvalget i 2017 etter de forenklede reglene i tidligere valglov § 6-3, med to underskrifter fra lokale styremedlemmer. Partiet oppnådde ikke 5 000 stemmer i hele landet, eller 500 stemmer i ett valgdistrikt. Partiet kunne derfor ikke stille liste til valg etter de forenklede reglene i stortingsvalget i 2021, men måtte for å kunne stille liste, samle underskrifter tilsvarende 500 i hvert valgdistrikt. I stedet ble partiet Alliansen avregistrert i Partiregisteret.

Side:19

Lysglimt Johansen etablerte i 2021 partiet Alliansen – Alternativ for Norge og registrerte det i Partiregisteret. Partiet stilte lister til Stortingsvalget i 2021 som nytt parti etter forenklet prosedyre jf. valgloven av 2002 § 6-3 første ledd. Partiet oppnådde 2 489 stemmer på landsbasis, tilsvarende 0,08341%. Stemmeantallet i valgdistriktene varierte fra 43 stemmer i Sogn- og Fjordane til 309 stemmer i Akershus. Basert på oppnådde stemmer i valget er Alliansen – Alternativ for Norge ikke kvalifisert til å stille lister etter forenklet prosedyre med to underskrifter ved valget i 2025, jf. hverken etter valgloven av 2002 § 6-3 første ledd eller Valgloven § 5-4 første ledd.

For å kunne stille lister til valg i årets stortingsvalg må partiet derfor følge de alminnelige kravene til underskrifter, som vil si innsamling av underskrifter fra 1% av stemmeberettigede i hvert valgdistrikt, slik vedtatt av Stortinget 16. juni 2023.

Lysglimt-Johansen opplyste i retten at han frem til mai 2024 hadde samlet inn flere hundre stemmer i Aust-Agder og Oslo. Da han ble kjent med den ny lovendringen valgte partiet å avslutte innsamlingen av underskrifter.

4.3.2 Valget i 2021 og partienes ulike utgangspunkt

I Stortingsvalget i 2021 var det på landsbasis 26 ulike partier som fikk stemmer. Av disse partiene var det 11 partier (hvor generasjonspartiet dog er listet opp to ganger) som ikke oppnådde totalt 5 000 stemmer, og dermed ikke kvalifiserer til listestilling etter de forenklede reglene i Valgloven § 5-4 første ledd. I valget fikk saksøker som nevnt 2 489 stemmer, NKP 301 stemmer og Liberalistene 4 520 stemmer.

Saksøker fikk heller ikke 500 stemmer i noen av landets 19 valgdistrikt. Det gjorde heller ikke NKP. Derimot fikk Liberalistene 500 stemmer i noen distrikter. Dette samme gjaldt noen av de Andre Partiene. Disse kunne etter den forrige valgloven stille liste etter de forenklede reglene, noe de ikke kan etter Valgloven § 5-4.

Tabellen over viser beregningsgrunnlaget for krav til underskrifter for å stille liste etter henholdsvis ny og gammel lov (www.valgresultat.no).

Side:20

4.4 Sakens konkrete problemstilling

Den anførte konkrete utfordringen med den nye valgloven § 5-4 er at skjerpelsen av signaturkravet til 1 % sammenholdt med at en stemmeberettiget kun kan gi sin tilslutning til én liste, gjør at det har blitt praktisk umulig for Alliansen – Alternativ for Norge og Andre Partier og listestillere som faller inn under valgloven § 5-4 andre ledd, å stille lister til valg. Dette synet støttes også av partiene Liberalistene og NKP jf. deres representanters vitneforklaringer under hovedforhandlingen. Dette skyldes at det er en begrenset mengde av tilgjengelige tilslutningsunderskrifter som alle Andre Partene og andre listestillere konkurrerer om.

For at Andre Partier/lister skal kunne stille liste til valg i alle fylker i det kommende stortingsvalget (19 valgdistrikter), må de samle inn nærmere 38 000 underskrifter hver (jf. valgresultat.no/tabell inntatt nedenfor under 4.3.2) sammenlignet med tidligere krav om 9 500 underskrifter (500 signaturer for hvert av landets 19 valgdistrikter). For hver liste må det enkelte parti/listestiller også ta høyde for at en tilslutningssignatur allerede er «tatt» av et annet parti/liste jf. kravet om en stemmeberettiget kun kan gi sin tilslutning til én liste. Hver av dem må derfor i praksis samle inn langt flere underskrifter en 1 % for å sikre at man kvalifiserer til å stille liste ved det kommende valget.

Saksøker med støtte fra Liberalistene og NKP har anført at dette praktisk ikke er mulig å få til, og at de derfor fratas muligheten til å stille til valg. Dette mener de utgjør brudd på Grunnlovens § 49 om rett til frie valg. Videre har saksøker vist til at Venezia-kommisjonens anbefaling om 1% grense er en maksimumsgrense som etter deres mening er satt uten krav til at en stemmeberettiget kun kan gi sin tilslutning til én liste. Kravet i valglovens § 5-4 går følgelig utover Venezia-kommisjonens anbefaling, noe som også ifølge saksøker viser at det foreligger brudd på Grunnloven § 49, og tilsvarende utgjør et brudd på EMK protokoll 1 artikkel 3.

For registrerte partier som er registrert i Partiregisteret er det en ytterligere utfordring at muligheten til å stille etter de forenklede reglene i bestemmelsens første ledd, også er ytterligere innstrammet. Det er nå kun mulig å signere med to underskrifter hvis man i forrige valg oppnådde 5000 stemmer i hele landet. Alternativet om at man fikk tilsvarende rett ved oppnåelse av 500 stemmer i ett valgdistrikt, er nå fjernet.

For øvrig har saksøker også anført at lovendringen griper inn i allerede etablerte rettigheter opparbeidet ved stortingsvalget i 2021, og at saksøker heller ikke har blitt gitt rimelig tid til å innrette seg etter de nye kravene.

4.5 Spørsmål om avvisning

Staten har anført at søksmålet må avvises på grunn av manglende rettslig interesse etter tvl. § 1-3.

Ved avgjørelsen av om søksmålsvilkårene er oppfylt, skal det saksøker hevder – pretenderer – om realiteten i hovedsaken legges uprøvd til grunn. Det samme gjelder pretensjoner om

Side:21

forståelsen av de rettsregler saksøker mener avgjør kravet. Retten viser her til Tore Schei mfl., Tvisteloven. Lovkommentar, Juridika, § 1-3, punkt 5. For spørsmålet om det foreligger rettslig interesse, legger retten derfor uprøvd til grunn saksøkers pretensjoner om at endringene i valgloven § 5-4 utgjør brudd på Grunnloven og EMK og ikke kan anvendes overfor Saksøker (eller Andre Partier) i kommende valg. Derimot skal domstolene fullt ut prøve faktum og jus som er avgjørende for om søksmålsbetingelsene er oppfylt, jf. HR-2021-417-P (Acer) avsnitt 176.

Høyesterett har ved en rekke anledninger vurdert kravet til rettslig interesse jf. tvl. § 1-3. Retten viser særlig til HR-2021-417-P (Acer), HR-2024-2043-U og HR-2024-826-A.

I HR-2024-2043-U uttaler Høyesterett:

(10) Lagmannsretten kom til at det ikke kan kreves dom for Optimes påstander om at Subsea og Borsheim har handlet i strid med markedsføringsloven § 25, fordi kravene ikke er rettskrav, jf. tvisteloven § 1-3. Ankeutvalget er enig i denne vurderingen. Utgangspunktet er at det skal nedlegges påstand om virkningene av at en rettsregel er brutt, og at det ikke kan nedlegges selvstendig påstand om at en rettsregel er brutt. Domstolene vil ta stilling til rettsregelen i begrunnelsen for avgjørelsen, og domsslutningen vil gi uttrykk for hvilken virkning rettsregelen har i den konkrete saken.

(11) Det finnes unntak fra utgangspunktet om at det må nedlegges påstand om virkningen av at en rettsregel er brutt. Påstander om at Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) er krenket, er et eksempel og har sin særlige begrunnelse i kravet om et effektivt rettsmiddel i EMK artikkel 13 og subsidiaritetsprinsippet, jf. HR-2024-826-A avsnitt 32 med videre henvisninger. Der det ikke foreligger særlige begrunnelser for å gjøre unntak, ligger utgangspunktet fast, slik drøftelsen i HR-2024-826-A viser for påstander om fastsettelsessøksmål om grunnlovsbrudd, se særlig avsnitt 34 til 36.

I HR-2024-826-A uttaler Høyesterett:

(32) Som det fremgår av plenumsdommen Rt-2012-2039 lengeværende barn II avsnitt 99, er det «retten til et effektivt rettsmiddel og hensynet til subsidiaritetsprinsippet» som begrunner adgangen til å kreve fastsettelsesdom for brudd på regler i EMK og SP. Retten til et effektivt rettsmiddel – «effective remedy» – i EMK artikkel 13 og SP artikkel 2 nr. 3 har to sider: Den ene er at den som fremsetter en prosedabel påstand om konvensjonsbrudd, må gis tilgang til en nasjonal myndighet som kan prøve påstanden. Den andre er at denne myndigheten må kunne gi effektiv reparasjon ved brudd, se HR-2022-401-A to brødre avsnitt 30 og 31 med henvisninger. Det må med andre ord legges til rette for en effektiv nasjonal prøving av påstander om konvensjonsbrudd og reparasjon før de eventuelt gjøres til gjenstand for internasjonal overprøving. Dette omtales gjerne som «subsidiaritetsprinsippet», som nå fremgår av fortalen til EMK.

(34) Det ble i forarbeidene til grunnlovsendringene i 2014 vurdert å ta inn i Grunnloven en regel om effektivt rettsmiddel som tilsvarer EMK artikkel 13. Men Stortingets menneskerettighetsutvalg unnlot å foreslå det. Begrunnelsen var «utfordringene med å finne gode formuleringer», se Dokument 16 (2011–2012) side 86. Utvalget la til:

«Det er også utvalgets mening at ‘effective remedy’ vil være tilstrekkelig sikret gjennom domstolenes prøvelsesrett, den alminnelige adgangen til å få sin sak prøvet for domstolene og konvensjonenes krav til ‘effective remedy’.»

(35) Den «alminnelige» adgangen til å få saker prøvd i domstolene, fulgte også den gang av tvisteloven § 1-3. I dens forarbeider går departementet gjennom adgangen til å få dom for brudd på menneskerettskonvensjoner. Departementet reiser i tillegg spørsmål om det bør tillates særskilt dom for brudd på andre regler, særlig «regler av en overordnet karakter som Grunnloven og EØS-avtalen», se Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) side 154. Til dette skriver departementet:

Side:22

«Dersom det skal kunne kreves særskilt dom for forholdet til hver enkelt rettsregel, vil det være et markant brudd på norsk prosessrett hittil.»

(36) Noe slikt «markant brudd» la departementet ikke opp til at tvisteloven skulle innføre. Konsekvensen er at forarbeidene til tvisteloven og Grunnloven sett i sammenheng tilsier at tvisteloven § 1-3 ikke åpner for fastsettelsessøksmål om grunnlovsbrudd.

(39) Jeg kan likevel ikke se at Grunnloven § 92 eller de andre grunnlovsreglene jeg viste til, krever at fastsettelsessøksmål om grunnlovsbrudd tillates. Sentralt for meg står at de alminnelige søksmålsvilkårene åpner for søksmål med påstand om at påberopte handlinger eller andre forhold er «ugyldige», «rettsstridige», «ulovlige» og lignende, se blant annet Rt-2008-362 -A Naturbetong avsnitt 52 og 53. Når slike påstander fremsettes, låses ikke domstolenes rettsanvendelse til enkeltregler. Domstolene gis mulighet til å vurdere ulike regler og eventuelt se dem i sammenheng, se også tvisteloven § 11-3, som gir retten ansvaret for rettsanvendelsen. Samtidig blir behovet for effektiv domstolskontroll ivaretatt fordi det grunnlovsspørsmålet parten reiser i et slikt rettsstridssøksmål, må prøves av domstolene om ikke andre regler gir parten et minst like godt resultat.

Oppsummert er det mulig å få fastsettelsesdom på at endringene i underskriftskravene i Valgloven § 5-4 bryter EMK protokoll 1 artikkel 3, men det er ikke mulig å få fastsettelsesdom på at bestemmelsen bryter med Grunnloven § 49 og/eller § 97.

Saksøker har som tidligere nevnt vært selvprosederende, og under hovedforhandlingen var han klar på at han ikke mente å oppgi noen tidligere fremsatte standpunkt. Han uttrykte også ønske om at retten skulle tilpasse påstanden slik at han fikk prøvd rettmessigheten av innskjerpingen av underskriftskravet i valgloven § 5-4.

Saksøkte har på sin side anført at saksøkers krav er for abstrakt og derfor ikke utgjør et «rettskrav» etter tvl. § 1-3, og uansett dersom kravet kan sies å være av generell karakter, så har ikke saksøker et særlig behov for å dom i saken nå.

Etter en samlet vurdering har retten kommet til at det ikke er nødvendig å ta endelig stilling til om saksøkers påstander knyttet til Grunnloven er rettskrav etter tvl. § 1-3 første ledd. Dette da retten mener at de øvrige vilkårene i tvl. § 1-3 annet ledd ikke er oppfylt hva gjelder kravet om grunnlovsbrudd.

Før retten går inn på den konkrete vurderingen, vises det først til noen rettslige utgangspunkter som Høyesterett har fastlagt og som har betydning for vår sak.

For det første vises det til at de formelle rettsvirkningene av en eventuell avgjørelsene i norske domstoler, vil være «begrenset til sakens parter». Dette fremgår eksplisitt i HR-2021-417-P (Acer) avsnitt 106;

(106) Det sentrale i vår sammenheng er etter mitt syn dette: De formelle rettsvirkningene av avgjørelsene i norske domstoler er «begrenset til sakens parter». Det er altså formelle rettsvirkninger for andre enn partene det avgrenses mot. Dette står i motsetning til avgjørelser fra slike forfatningsdomstoler som Stortinget reserverte seg mot. Deres avgjørelser er formelt bindende for alle, for eksempel i den form at en lov som sådan kjennes ugyldig. I andre lands konstitusjonsdomstoler blir sakene også ofte avgjort uten noen tilknytning til en konkret rettstvist, altså uten at noen parter er involvert. Noe slikt skal det ikke åpnes for i Norge. ...

For det andre har ikke retten myndighet eller kompetanse til å sette til side eller gjeninnføre en tidligere lov slik saksøker har bedt om. Dette følger av avsnitt 86 i samme dom:

Side:23

(86) Kjernen i den statsrettslige læren er altså at en lovbestemmelse ikke kan settes til side som ugyldig som sådan. I så fall ville en domskonklusjon om ugyldighet hatt konsekvenser for alle; etter dommen ville loven ikke lenger gjelde. En slik prøvingsform kan karakteriseres som abstrakt grunnlovskontroll. Slik domstolskontroll har vi aldri hatt i Norge. ...

I avsnitt 121 oppsummerer Høyesterett videre de tre vilkårene som tvl. §1-3 oppstiller. Ut over at gjenstanden for søksmålet må være et 'rettskrav', må kravet også må ha

- 'aktualitet'; som betyr at det må være et reelt behov for rettsavklaring, og
- 'tilknytning' til søksmålsgjenstanden; saksøkeren må ha et beskyttelsesverdig behov for å få dom overfor saksøkte.

I avsnitt 122 og 124 utdyper Høyesterett at

- Et søksmål må i utgangspunktet knytte seg til et bestemt faktum og gjelde et nærmere definert og omtvistet rettsspørsmål mellom sakens parter som avgjøres ut fra rettsregler. En part kan derfor for eksempel ikke få dom for hvordan en rettsregel generelt er å forstå.
- Vilkårene i § 1-3 henger sammen og kan gjensidig påvirke hverandre. Det er derfor ikke noe skarpt skille mellom dem, og det kan ofte være grunn til å foreta en mer samlet vurdering.

Høyesterett konkluderer med at tvisteloven § 1-3 åpner for søksmål av mer generell karakter, og oppsummerer:

(172) Basert på tvisteloven § 1-3 og de rettskildene jeg har gjennomgått knyttet til denne bestemmelsen, mener jeg det er et visst rom for å fremme et søksmål av mer generell karakter. Det er ingen holdepunkter for at dette ikke også omfatter søksmål om hvorvidt Stortinget har fulgt Grunnlovens bestemmelser i en sak om myndighetsoverføring til en internasjonal organisasjon i samsvar med Grunnloven § 26 andre ledd og § 115.

(173) For at retten skal fremme en sak av en slik mer generell karakter, må det kreves at det er et særlig behov for rettslig avklaring. Videre må rettsspørsmålet egne seg til å bli prøvd i en generell form.

(174) Ved den helhetsvurderingen som må foretas, vil en rekke momenter kunne inngå, avhengig av de nærmere omstendighetene. Blant disse nevner jeg: Reiser søksmålet uavklarte rettsspørsmål av prinsipiell rekkevidde? Er det vanskelig eller klart uhensiktsmessig å få grunnlovsspørsmålet prøvd på en mer konkret måte? Vil spørsmålet bli godt nok opplyst ved å tillate søksmålet nå og i denne formen, eller vil domstolene få et bedre grunnlag for å avgjøre saken dersom den fremmes i en mindre generell form? Hvor generelt er det kravet som gjøres gjeldende – knytter det seg til et konkret og avgrenset faktum?

(175) De momentene jeg har nevnt, glir over i hverandre, og jeg presiserer at opplistingen ikke er ment å være uttømmende.»

Som det fremgår, er det et «visst rom» for å fremme et søksmål av mer generell karakter. For at søksmålet i så fall skal kunne fremmes må saksøker ha et særlig behov for rettslig avklaring og spørsmålet må egne seg til å bli prøvd i en generell form. Det beror videre på en helhetsvurdering av blant annet momentene som Høyesterett lister opp i avsnitt 174, om søksmålet skal tillates fremmet.

For spørsmålet om søksmålet skal tillates fremmet i vår sak deler retten kravene etter hvilke bestemmelser det er anført å foreligge brudd på, brudd på grunnlovens § 49 og § 97 på den ene siden og brudd på EMK protokoll 1 artikkel 3 på den annen.

Side:24

Grunnloven § 49 og § 97

Saksøker mener det foreligger flere gode grunner som tilsier at saksøker har et særlig behov for å prøvd spørsmålet nå.

Saken gjelder en betydelig skjerpet lovbestemmelse i ny valglov om rett til å stille lister til valg som har blitt vedtatt og implementert i norsk rett siden forrige valg. Loven implementerer også et helt nytt klagesystem som ennå ikke er operativt. Hverken innskjerpelsen i underskriftskravet til valglister eller det nye klagesystemet, er derfor tidligere prøvd. Videre er rettskravet - rett til frie valg - en individuell grunnlovsrettighet, som korresponderer med de europeiske menneskerettighetene. Denne rettigheten ligger i kjernen av det demokratiske prinsipp. Konkret har saksøker anført at det nye lovkravet de facto er en konkret og aktuell problemstilling nå idet jobben med signaturinnhenting må gjøres i forkant av innleveringsfristen. Det vil si i perioden fra forrige valg frem til 31. mars 2025, som er fristen for å innlevere lister.

Problemstillingen er også konkret og aktuell fordi saksøker mener det ikke vil være praktisk mulig for dem eller Andre Partier som eksempelvis Liberalistene og NKP, å oppnå underskriftskravet som den nye loven krever. Dette særlig sett opp mot at en stemmeberettiget kun kan gi sin tilslutning til én liste. Vitneforklaringen fra Liberalistene og NKP underbygger det samme. Konkret har Oslo kommune i brev av 15. januar 2025 informert saksøker om at partiet må ha minst 4 859 underskrifter fra personer med stemmerett i Oslo kommune for å få stille valgliste i Oslo ved årets valg (valgloven § 5-4). Kommunen unnlater å nevne at en stemmeberettiget kun kan gi sin tilslutning til én liste. Listen må innleveres 31. mars 2025 kl. 12:00. Det fremgår videre at hvis mangler ved listeforslaget ikke blir rettet innen fristen på 7 dager fra de får beskjed om slike mangler, blir ikke listeforslaget godkjent av valgstyret (valgloven § 5-10 (3). Det fremgår av brevet at tilsvarende brev er sendt til 11 andre partier/lister. Tilsvarende gjelder i de andre valgdistriktene. Da saksøker allerede nå vet at de ikke vil være i stand til å samle så mange underskrifter som kreves, så vet man at valgstyrene kommer til å forkaste deres lister for årets valg. Derfor har saksøker et konkret og aktuelt behov for å få avklaring på om Stortingets vedtak om innskjerping av underskriftskravet er rettstridig. Hvis ikke domstolen tar spørsmålet til vurdering nå, medfører det ifølge saksøker et krav om at saksøkers lister først må forkastes, før man vil få prøvd om lovendringen er i strid med Grunnloven og/eller EMK. Det betyr at «bilen må ha krasjet» før man kan klage, noe saksøker anfører både er urimelig og uforholdsmessig.

Retten følger til en viss grad saksøkers argumenter og er i utgangspunktet enig i søksmålet kan sies å reise uavklarte rettsspørsmål av prinsipiell rekkevidde for årets valg. Likevel som retten kommer tilbake til, gjelder dette ikke for Alliansen – Alternativ for Norge. Retten mener at saksøker ikke har et særlig behov får å få dom nå. Dette fordi retten mener at:

- det er riktigst at det særskilte uavhengige organet som Stortinget har vedtatt skal behandle spørsmål/klager knyttet til valg, behandler grunnlovmessighet slik forutsatt av lovgiver;

Side:25

- at Riksvalgstyret vil få et bedre grunnlag til å vurdere anførslene i april/mai;

- at ved å avvente på Riksvalgstyrets avgjørelse(s) i april/mai, vil saksøker og andre interessenter likevel vil få rettsavklaring innen rimelig tid, og dertil er avgjørelsene endelige;

- at selv om saksøker har reist et søksmål som gjelder uavklarte rettsspørsmål av prinsipiell rekkevidde og som kan ha samfunnsmessig interesse, vil saksøker uansett få prøvd disse rettsspørsmålene ved Riksvalgstyrets behandling; og

- saksøker har heller ikke en berettiget forventning eller behov for å få disse spørsmålene avklart nå.

Som tidligere nevnt og gjennomgått, har stortinget vedtatt og innført en ny klageordning med et særskilt uavhengig klageorgan – Riksvalgstyret - for valgsaker. Ordningen som er vedtatt følger Venezia-kommisjonens anbefalinger for uavhengig klagebehandling. Både klageordningen og de nye skjerpede underskriftskravene trådte i kraft 1. mai i fjor. Stortingsvalget i 2025 er derfor første valget endringene får anvendelse. Det nye Riksvalgstyret er klart til å ta imot klager knyttet til årets valg. Som følge av at klageordningens oppbygging med etterfølgende prøving av valgstyrenes vedtak, er det ikke mulig å få Riksvalgstyret prøving av grunnlovmessighet av lovendringen før fristen for innlevering av valglister til årets valg, som er 31. mars 2025. Riksvalgstyrets avgjørelser er for øvrig endelige, og det følger av den nye valgloven at disse ikke kan bringes inn for domstolene jf. § 16-9 fjerde ledd. Domstolens eventuelle prøving av grunnlovmessigheten nå vil derfor fravike fra den ordinære prøvingsprosessen for valgsaker. Det mener retten at det hverken er rettslig grunnlag for, eller at saksøker eller samfunnet har behov for.

Som nevnt er fristen for å stille lister til årets stortingsvalg 31. mars 2025. Hvis et valgstyre vedtar å forkaste et listeforslag, kan listestiller og/eller en stemmeberettiget ved valget innen syv dager fra kunngjøringen, klage inn vedtaket til Riksvalgstyret. Alle innsigelser knyttet til et valg, herunder at en valgt løsning er i strid med Grunnloven jf. § 16-1 bokstav a), kan det klages over. Det var et bevisst valg fra lovgiver at klageadgangen ikke skulle begrenses til forhold som kan ha betydning for gyldigheten av valget. Etter mottak plikter Riksvalgstyret å behandle klagen innen ugrunnet opphold. Behandlingen er som hovedregel skriftlig, men Riksvalgstyret har også anledning til å kalle inn til muntlig høring hvis det er særlige grunner til det jf. § 16-9 første ledd. Hvis Riksvalgstyret kommer til at det er begått en feil, følger det av § 16-10 tredje ledd at de skal pålegge valgorganene å rette feil så langt det er mulig. Det er uttrykt at hensikten med den nye klageordningen, er at det skal treffes avgjørelse så raskt at en eventuell feilavgjørelse i forberedelsen av valget, skal kunne rettes opp i tide før årets valg. Tidsmessig anslår retten at klager vil bli behandlet av Riksvalgstyret i løpet av april måned, alternativ primo mai, som vil si i løpet av to måneders tid som må sies å være innen relativt kort tid. Det er rettens oppfatning at en avgjørelse fra retten nå primo mars 2025 sammenlignet med en avgjørelse fra Riksvalgstyret i april/mai, i praksis ikke vil utgjøre noen forskjell for saksøker, og heller ikke for Andre Partier/lister eller for samfunnet for øvrig.

Side:26

Retten mener for øvrig at Riksvalgstyret i april 2025 også vil få et bedre grunnlag for å prøve de rettslige spørsmålene saken reiser - grunnlovmessigheten av de skjerpende underskriftskravene i valglovens § 5-4 – og om landets ulike valgstyrer har adgang til å forkaste valglister som følger de de nye innskjerpede underskriftskravene, enn det tingretten har nå. Dette følger av at Riksvalgstyret vil ha adgang til å vurdere og behandle flere klager samlet, både fra saksøker, Andre Partier/lister, men også fra andre stemmeberettigede som ved forkasting av lister ikke får mulighet til å stemme på et parti/lister de mener best favner deres interesser. Dette i motsetning til tingretten som er bundet av at den anlagte saken kun gjelder interpartes, det vil si mellom staten og Alliansen – Alternativ for Norge. Her vises det for øvrig til at de Andre Partienes utgangspunkter og posisjoner er ganske forskjellig fra saksøkers og tilsvarende deres rettigheter etter ny og gammel lov.

Dertil kommer at det bare er ett Riksvalgstyre, i motsetning til at det finnes mange domstoler som de ulike valgstyrene i valgdistriktene sogner til. Riksvalgstyret vil derfor kunne få en mye bredere og samlet oversikt over konsekvensene den omstridte lovendringen har medført. Retten mener at hvor mange partier/lister som rammes, hvor mange listeforslag som blir forkastet og hvor mange valgkretser som blir berørt, vil kunne være relevante momenter ved vurderingen av saksøkernes materielle anførsler vedrørende Grunnloven § 49. Retten mener det hverken vil være urimelig eller uforholdsmessig å krevet at saksøker og/eller Andre Partier/lister som mener de nye underskriftskravene er grunnlovsstridige, må ta seg jobben med å sende inn valglister i de ulike valgdistriktene selv om de vet disse vil bli avvist og påklage disse vedtakene, eller som saksøker har anført at det stilles krav om at «bilen må ha krasjet før man kan klage».

Uansett synes det å følge av § 16-1 a) at saksøker og/eller andre kan klage på at underskriftskravene bryter Grunnlovens bestemmelser uavhengig av om lister er avvist av noen valgstyrer. Når det eventuelt kan klages på dette grunnlag, fremgår ikke av loven. Det er derfor mulig at klageadgangen allerede er tilgjengelig nå, men dette må sies å være uavklart og noe retten derfor ikke kan ta stilling til.

Oppsummert er rettens oppfatning at det hverken er vanskelig eller klart uhensiktsmessig å få grunnlovsspørsmålet prøvd på en mer konkret måte av Riksvalgstyret.

Rettens oppfatning er for øvrig at saksøker på det nåværende tidspunkt heller ikke har en berettiget forventing til å kunne stille lister til valget etter forenklet prosedyre med to underskrifter. Ved stortingsvalget i 2021 som ligger til grunn for underskriftskravet ved årets valg, oppnådde Alliansen – Alternativ for Norge kun 2 489 stemmer på landsbasis. Partiet oppnådde heller ikke over 500 stemmer i noen valgdistrikter. Partiet er følgelig ikke kvalifisert til å stille lister etter forenklet prosedyre med to underskrifter ved valget i 2025, hverken etter valgloven av 2002 § 6-3 første ledd eller Valgloven § 5-4 første ledd.

Saksøker har heller ikke godtgjort at de ikke vil klare å stille lister med nødvendige underskrifter i landets ulike valgdistrikter ved årets valg. Retten viser til at saksøker selv valgte å avslutte innsamlingen av underskrifter da Lysglimt-Johansen ble kjent med ikrafttredelsen av den nye valgloven 1. mai i fjor. For øvrig viser retten til at saksøker også sto på listen som fikk tilsendt NOU’en på høring i juni 2021. Videre ble loven allerede

Side:27

vedtatt i juni 2023. Det innskjerpede kravet burde følgelig ha vært kjent for saksøker i lang tid og de har derved hatt mulighet til å tilpasse seg de nye reglene. Slik retten ser det, er saksøker derfor også selv å laste for at de ikke vil klare å stille lister i noen valgdistrikt i årets stortingsvalg hvis det viser seg å bli tilfelle. Og hvis man så følger saksøkers argumentasjon så har jo «bilen allerede krasjet» ved deres valg om å avslutte innhenting av signaturer i mai 2024.

Retten har som nevnt ovenfor heller ikke kompetanse eller myndighet til å sette en lov til side, bestemme at en opphevet lov skal gjenoppstå eller til å beslutte at saksøker skal få adgang til å stille valglister etter forenklede regler som en form for kompensasjon for den urett saksøker mener seg utsatt for. Et slutning om at valgloven § 5-4 er ugyldig eller rettstridig, ville kun ha medført at saken ble sendt tilbake til Stortinget, og så ville det vært opp til Stortinget å avgjøre tiltak. Saksøker vil derfor heller ikke få en bedre posisjon ved å få en dom fra tingretten nå, sammenlignet med å avvente avgjørelsen fra Riksvalgstyret.

Etter en helhetsvurdering av ovennevnte momenter, mener retten at saksøker ikke har et særlig behov for rettslig avklaring på grunnlovmessigheten av de skjerpende underskriftskravene i Valgloven § 5-4 i mer generell form nå.

Rettens konklusjon er at saken avvises hva gjelder Grunnloven §§ 49 og 97.

EMK protokoll 1 artikkel 3

Vi står da igjen med spørsmålet om innstramningen av underskriftskravet i Valgloven § 5-4 krenker EMK protokoll 1 artikkel 3.

Saksøker har begrunnet dette kravet med at denne innskjerpingen de facto medfører at de er utestengt fra å stille lister og dermed delta i valg. Videre har det vist til at 1 % kravet i valgloven § 5-4 annet ledd i praksis bryter Venezia-kommisjonens anbefaling. Dette fordi valgloven krever at en stemmeberettiget kun kan gi sin tilslutning til én liste jf. bestemmelsens tredje ledd. Saksøker mener at Venezia-konvensjons anbefaling om maksimalt 1 %, ikke bygger på tilsvarende begrensning. Som nevnt ovenfor, skal saksøkers pretensjoner legges til grunn.

Høyesterett har i flere avgjørelser konkludert med at slike spørsmål/krav er å anse som «rettskrav». Konkret viser retten til HR-2024-826-A hvor Høyesterett uttaler:

(31) Det er klart – og ikke bestridt – at søksmål med påstand om at identifiserte handlinger eller andre faktiske forhold krenker en regel i EMK eller SP, er «rettskrav». Slike påstander kan det derfor gis fastsettelsesdom for...

(32) Som det fremgår av plenumsdommen Rt-2012-2039 lengeværende barn II avsnitt 99, er det «retten til et effektivt rettsmiddel og hensynet til subsidiaritetsprinsippet» som begrunner adgangen til å kreve fastsettelsesdom for brudd på regler i EMK og SP. Retten til et effektivt rettsmiddel – «effective remedy» – i EMK artikkel 13 og SP artikkel 2 nr. 3 har to sider: Den ene er at den som fremsetter en prosedabel påstand om konvensjonsbrudd, må gis tilgang til en nasjonal myndighet som kan prøve påstanden. Den andre er at denne myndigheten må kunne gi effektiv reparasjon ved brudd, se HR-2022-401-A to brødre avsnitt 30 og 31 med henvisninger. Det må med andre ord legges til rette for en effektiv nasjonal prøving av påstander om konvensjonsbrudd og reparasjon før

Side:28

de eventuelt gjøres til gjenstand for internasjonal overprøving. Dette omtales gjerne som «subsidiaritetsprinsippet», som nå fremgår av fortalen til EMK.

Av avgjørelsens avsnitt 45 jf. 44 fremgår det at selv om man har med et rettskrav å gjøre, så må saksøker også ha et reelt behov for søksmålet. Slik det fremgår ovenfor, er det da et krav om 'aktualitet' og 'tilknytning' til søksmålsgjenstanden. Om aktualitetskravet skriver Høyesterett:

(56) Jeg oppsummer: For at et fastsettelsessøksmål om brudd på en regel i EMK eller SP skal ha tilstrekkelig aktualitet, må søksmålet være igangsatt innen rimelig tid etter at bruddet skjedde. Sentralt i vurderingen står karakteren av den påståtte krenkelsen, og aktualitetskravet skal ikke praktiseres strengt i søksmål som gjelder tvangsinngrep i den personlige integritet. Også den betydning søksmålet har for den krenkede, og om en dom vil kunne danne et prejudikat, inngår i vurderingen.

Retten finner det ikke tvilsomt at saksøker har tilknytning til kravet. Det følger av tabellen inntatt ovenfor under punkt 4.3.2 at på landsbasis må saksøker, Alliansen – Alternativ for Norge som er et registrert politisk parti, etter de nye reglene i Valgloven samle inn minimum 37 933 tilslutningsunderskrifter for å kunne stille lister i alle valgdistrikt i årets stortingsvalg, sammenlignet med 9 500 som var kravet etter den gamle loven. Med andre ord mangedobles kravet til antall underskrifter for å stille valgliste. Og som følge av at en stemmeberettiget kun kan gi sin tilslutning til én liste, vil kravet i praksis være en del høyere enn 37 933. Hvor mange flere underskrifter saksøker må samle inn, vil avhenge av hvor mange Andre Partier/listeparter som faktisk velger å konkurrere om de samme underskriftene. Det er derfor også vanskelig å planlegge innsamlingen og å avgjøre når underskriftslisten vil være «tilstrekkelig».

Retten mener også aktualitetsvilkåret er oppfylt. Det er ikke tvilsomt at søksmålet er fremmet innen rimelig tid. Det er videre snakke om en individuell menneskerettighet som er særskilt beskyttelsesverdig. Skjerpelsen i lovendringen er betydelig. Det vises her til avsnittet over vedrørende tilknytning. Ifølge saksøker har innstramningen også en helt avgjørende betydning for partiets eksistens. Det samme har NKP og Liberalistene forklart gjelder dem. Saken kan derfor også ha betydning utover dette konkrete søksmålet og ha en viss prinsipiell interesse.

Avslutningsvis har retten også sett hen til at den nye klageordningen for valg jf. Valgloven kapittel 16, ikke klart lister opp at man kan klage på brudd på EMK. Det skrives heller ikke noe om EMK i lovens forarbeider. Retten mener derfor at det er usikkert hva lovgiver her har ment. Denne usikkerheten sammenholdt med hensynet til subsidiaritetsprinsippet som Høyesterett har fremhevet i flere av sine avgjørelser, og det faktum at saksøker pretenderer å ha en prosedabel påstand om konvensjonsbrudd, gjør at retten har kommet til at søksmålet om skjerpelsen i underskriftskravet i valgloven § 5-4 annet ledd sammenholdt med tredje ledd utgjør en krenkelse av EMK protokoll 1 artikkel 3, skal fremmes.

4.6 Krenker lovendringen i Valgloven § 5-4 andre ledd jf. tredje ledd EMK protokoll 1 artikkel 3?

Retten skal ta stilling til om innstrammingen av underskriftskravet for å kunne stille listeforslag til 1 % av de stemmeberettigede ved forrige valg i valgdistriktet jf. Valgloven § 5-4 annet ledd, sammenholdt med at underskriverne bare kan skrive under på ett listeforslag jf. tredje ledd, samlet utgjør en så stor innskrenkning i saksøkers mulighet til å stille valglister, at det utgjør en krenkelse av EMK protokoll 1 artikkel 3.

Saksaksøker har som nevnt også anført at dette kombinasjonskravet medfører at Venezia-kommisjonens maksgrense på 1 % brytes så snart to partier samler underskrifter fra samme stemmeberettigede. Saksøker mener at det er helt åpenbart at Venezia-kommisjonens 1% anbefaling i «Code of Good Practice in Electoral Matters», fra 2002, punkt I.1.3.iv), ikke er satt ut fra en tilsvarende begrensning om at en person bare kan signere på én valgliste. Etter saksøkers syn er kravene som stortinget har vedtatt i valgloven § 5-4 i praksis en skjult sperregrense som ligger mye høyre enn 1 %, og derfor bryter både Venezia-konvensjonens anbefalinger og derfor også med EMK protokoll 1 artikkel 3.

For øvrig har saksøker også anført at lovendringen griper inn i allerede etablerte rettigheter opparbeidet ved stortingsvalget i 2021, og at saksøker heller ikke har blitt gitt rimelig tid til å innrette seg etter de nye kravene.

EMK protokoll 1 artikkel 3 lyder:

De høye Kontraherende Parter forplikter seg til å holde frie valg med rimelige mellomrom ved hemmelig avstemning, under forhold som sikrer at folket fritt får uttrykke sin mening ved valget av den lovgivende forsamling.

Konvensjonen er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2 og har forrang foran annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Det vil si at dersom det er konflikt mellom en av konvensjonens bestemmelser og en norsk lovbestemmelse, vil konvensjonen gå foran nasjonal rett. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) utøver kontroll over statenes gjennomføring av konvensjonen ved å dømme i individklagesaker. Praksis fra EMD klarlegger hvor langt statenes forpliktelser strekker seg. EMD har i tillegg utarbeidet en Guide on Article 3 of Protocol No. 1 – Right to free elections («Guiden») som gir føringer for forståelse av artikkelen.

Av rettspraksis fra EMD sammenholdt med Guiden og slik videre utdypet i juridisk teori av blant annet Jon Fridrik Kjølbro i boken Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – for praktikere, 6. utgave, 2023, kan man utlede følgende av protokoll 1 artikkel 3 – retten til frie valg:

- Retten til å delta i valg er en individuell rettighet som kan klages inn for domstolen.
- Denne retten inkluderer både retten til å stemme og retten til å stille til valg, og beskytter både velgere og kandidater/partilister.

Side:30

- Rettigheten er ikke absolutt; det finnes implisitte begrensninger, og medlemsstatene har en bred skjønnsmargin for regulering både av retten til å stemme og til å stille til valg jf. blant annet av dom av 16. mars 2006 (§ 103) «Zdanoka mot Letland», i dom av 8. juli 2008 (§ 109) «Yumak og Sadak mot Tyrkia», i klagesak/avgjørelse av 5. juli 2016 (§ 23) «Strack og Richter mot Tyskland» og i sak Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium 2. mars 1987 (§ 52). Befolkningens må imidlertid sikres mulighet til å uttrykke sin vilje gjennom frie, rettferdige og regelmessige valg.
- Konvensjonen pålegger heller ikke statene å bruke et bestemt valgsystem, og de har bred skjønnsmargin ved fastsettelse av dette. Valgsystemet må likevel være demokratisk jf. sak Mugemangango v. Belgium av 10. juli 2020 (§ 67) og balansere hensynet til en rimelig avspeiling av befolkningens holdninger og til å sikre en klar og sammenhengende politisk vilje og stabilitet.
- En medlemsstats valglovgivning skal for øvrig vurderes i lys av den politiske utviklingen i den aktuelle medlemsstaten jf. blant annet sak Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium 2. mars 1987 (§ 53) og Mugemangango v. Belgium av 10. juli 2020 (§ 73). Bestemte valgregler kan være forenlige med konvensjonen i visse medlemsstater, men ikke i andre.
- Overordnet må en begrensning være legitim og proporsjonal.
- EMDs standarder for om en begrensning er forenlig med artikkel 3, er mindre strenge enn standardene som anvendes ved artikkel 8-11. Artikkel 3 har ikke en uttømmende liste over legitime formål som kan begrunne begrensninger i rettigheten. Medlemsstatene kan derfor vektlegge ulike hensyn.
- Det skal ikke foretas en vanlig vurdering av om en begrensning er 'nødvendig' eller imøtekommer et 'presserende sosialt behov'. Det avgjørende er om begrensningen er forenlige med rettsstatsprinsippet ('the rule of law') ved at den er basert på lov og at loven er rettferdig, forutsigbar og tilgjengelig for alle, samt at alle kan å få prøvd sin sak effektivt for en uavhengig og upartisk domstol/klageinstans. Begrensningen må for øvrig ikke være vilkårlig eller uforholdsmessig eller påvirke befolkningens frie meningsytring. Den må heller ikke gjøre rettigheten ineffektiv.
- Med artikkelens formulering 'under forhold som sikrer folkets frie meningsytring' menes at befolkningen skal behandles likt ved utøvelsen av retten til å delta i valg og til å stille til valg. Dette betyr ikke at alle stemmer nødvendigvis skal ha samme vekt, eller at alle kandidater/partier/lister har lik sjanse til å bli valgt. Likevel, valgsystemet må ikke ekskludere personer eller grupper fra politisk deltakelse, og det må ikke føre til vilkårlighet, misbruk eller favorisering av visse partier eller kandidater jf. blant annet av dommen «Yumak og Sadak mod Tyrkiet» nevnt ovenfor (§ 121).
- EMDs prøving er mer inngående og strengere når det gjelder stemmeretten enn retten til å stille til valg. Følgelig, retten til å stille til valg er gitt en svakere beskyttelse mot inngrep enn retten til å stemme.
- EMD har ansett terskelkrav i form av stemmeprosenter og sperregrenser som legitime formål, selv om det kan være til skade for mindre partier. Dette fordi slike begrensninger kan utgjøre et nødvendig korrigerende supplement til det proporsjonale systemet og kan bidra til å motvirke et fragmentert politisk landskap og dermed styrke politisk stabilitet. Ved vurdering av en terskels forenlighet med konvensjonen må man ikke bare se på

Side:31

dens størrelse, men også på den politiske konteksten og valgsystemet, samt om det finnes midler som kan oppveie negative konsekvenser av en høy terskel
- EMD har også fastlagt at det for politiske partier som ønsker å stille til valg kan være legitimt å stille krav om et visst antall underskrifter eller støtteerklæringer, selv om antallet er forholdsvis høyt. Se Ekoglasnost mot Bulgaria, dom av 6. november 2012 (§ 63) og Mihaela Mihai Neagu mot Romania, avgjørelse av 6. mars 2014 (§ 31).
Også krav som er ment å sikre at underskriver har stemmerett og at hver av dem kun støtter en liste/kandidat, er ansett å være legitime formål jf. Brito Da Silva Guerra and Sousa Magno v. Portugal (dec.), nos. 26712/06 and 26720/06, 17. juni 2008.
- En medlemsstats valgsystemet bør være stabilt og kontinuerlig. EMD har fastsatt at endringer i valgregler må være forutsigbare. Det kan være problematisk og utgjøre en krenkelse hvis nye og strengere regler/betingelser endres og innføres med kort varsel før et valg slik at partier eller kandidater ikke har nok tid til å tilpasse seg, eller hvis myndighetene har stort skjønn i vurderingen av om kravene er oppfylt.
- Det kan være legitimt å stille krav om at partiet skal levere reviderte og godkjente regnskaper vedrørende partiets økonomiske forhold.

Rettens vurdering

Med dette som utgangspunkt går retten over til å vurdere om skjerpelsen av underskriftskravet i Valgloven § 5-4, og da særlig kombinasjonen mellom 1 % kravet i annet ledd, sammenholdt med tredje ledd, utgjøre en krenkelse av EMK protokoll 1 artikkel 3.

Norges valgsystem er basert på proporsjonal representasjon i flermannskretser, hvor antall mandater et parti får, skal være så nær som mulig andelen av stemmene partiet oppnår. Valgkretsene følger fylkesgrensene, og det er 19 valgkretser totalt. Stortinget som er den lovgivende forsamlingen, består av 169 representanter, hvorav 150 av dem velges som distriktsmandater som fordeles mellom landets 19 valgdistrikter, basert på en kombinasjon av distriktenes befolkningsstørrelse og areal. Dette for å sikre representasjon både fra by og land. I tillegg til distriktsmandatene er det 19 utjevningsmandater, ett fra hvert valgdistrikt. Disse mandatene fordeles for å sikre at den totale sammensetningen av Stortinget blir mest mulig proporsjonal med stemmefordelingen på landsbasis. Utjevningsmandat forutsetter at et parti er registrert i Partiregisteret, at det har stilt liste i alle valgdistrikter og har oppnådd minst 4 % valgoppslutning på landsbasis (sperregrense). I Norge stemmer velgerne på partilister, og partiene bestemmer rekkefølgen på kandidatene på listen. Dette gir partiene mulighet til blant annet å sikre at deres kandidater fra ulike geografiske områder får en plass på listen. Totalt er valgordningen ment å sikre både geografisk representasjon og proporsjonalitet.

Den gjeldende valgloven § 5-4 lyder:

§ 5-4. Antall underskrifter på listeforslaget

(1) Listeforslag fra partier som er registrert i Partiregisteret, og som ved forrige stortingsvalg fikk minst 5 000 stemmer i hele landet, skal være underskrevet av to styremedlemmer i partiets avdeling med ansvar for det valgdistriktet listen gjelder. Det samme gjelder for partier som er blitt registrert i

Side:32

Partiregisteret etter forrige stortingsvalg. Hvis et registrert politisk parti stiller listeforslag sammen med en uregistrert gruppe, gjelder likevel bestemmelsene i andre ledd.

(2) Øvrige listeforslag skal være underskrevet av minst så mange personer som tilsvarer én prosent av antall personer med stemmerett ved forrige valg i valgdistriktet. Ved kommunestyrevalg skal listeforslaget likevel være underskrevet av minst like mange personer som det skal velges medlemmer til kommunestyret.

(3) Underskriverne må ha stemmerett i valgdistriktet og kan bare skrive under på ett listeforslag

Kort oppsummert var det i den tidligere lovens § 6-3 første ledd også adgang til å stille liste etter de forenklede reglene i første ledd hvis et registrert politisk parti ved forrige stortingsvalg hadde fått minst 500 stemmer i ett valgdistrikt. Dette alternativet er nå fjernet. Det ordinære kravet til underskrifter ved stortingsvalg og fylkestingsvalg i bestemmelsens andre ledd var i den tidligere lov at listeforslaget måtte være underskrevet av minst 500 personer med stemmerett i valgdistriktet ved det forrige valget. Kravet er nå 1 %. Kravet om at en stemmeberettiget bare kan skrive under på ett listeforslag, mener retten kun er en kodifisering av tidligere rettstilstand. For en grundigere gjennomgang av lovendringene vises det til rettens gjennomgang ovenfor under punkt 4.2.3.

Bakgrunnen og begrunnelsen for lovendringen fremgår av bestemmelsens forarbeider. I NOU 2020:6 «Frie og hemmelige valg – ny valglov» gjennomgikk valglovutvalget i kapittel 2 de rettslige rammene og de grunnleggende prinsippene som ligger til grunn for valglovgivningen og Utvalgets arbeid. Utvalget viste også til at noen prinsipper og hensyn som gjør seg gjeldende, står i motstrid til hverandre. De fremhevet her at prinsippet om at hver stemme skal ha lik vekt, kan komme i motsetning til prinsippet om at valgordningen skal sikre geografisk representasjon, og tilsvarende til prinsippet om hensynet til styringsdyktig flertall (herav bestemmelser om sperregrense, utjevningsmandat mv.) Utvalget påpekte også at målet om en enkel og forståelig valgordning kan stå i motsetning til flere andre hensyn, som bl.a. mandatutjevning, og de viste til at hvis valgsystemet blir for komplisert, kan det medføre at noen avstår fra å stemme. I NOU’ens kapittel 5 Valgordningen ved stortingsvalg, beskrev Utvalget nærmere flere motsetninger som gjør seg gjeldende:

5.1.1 Demokratiske hensyn

Den følgende diskusjonen tar utgangspunkt i prinsippet om at alle stemmer skal veie like mye, før den omtaler noen av begrensningene som er satt for dette prinsippet i den norske valgordningen.

Helt proporsjonal representasjon leder til representasjon av mange ulike interesser og at stemmene har lik vekt. Dette sikrer at velgernes preferanser i stor grad speiles i parlamentet. I tillegg får velgerne mange alternativer å velge mellom. Dermed kan velgerne lettere finne et parti som står for de samme sakene som dem selv. Jo lavere terskelen er for å bli representert, jo større representasjonsbredde vil det være, og endringer i tersklene har konsekvenser både for hvor mange partier som forsøker å få mandater, og for hvor små partier velgerne er villige til å stemme på.

Proporsjonalitet og fragmentering vil samtidig ofte gjøre det vanskeligere å oppnå styringsdyktige koalisjoner. Med flere partier og mer proporsjonal representasjon blir det ofte nødvendig å inkludere flere partier i et samarbeid for å oppnå flertall i parlamentet, og det blir mer å bli enige om i forhandlingene. Regjeringsdannelser blir dermed mer komplisert, og det kan bli mer utfordrende å bygge flertall bak beslutninger. Dette kan ramme evnen til å gjennomføre nødvendige politiske tiltak og samtidig gjøre det vanskelig for velgerne å stille politikere til ansvar for politikken som føres.

Side:33

I mange demokratier, deriblant det norske, har ønsket om å sikre styringsdyktige parlamenter og regjeringskoalisjoner ledet til at valgordningene favoriserer store partier, og at det er en terskel for å bli representert for å hindre fragmentering. I representative demokratier vil uansett bare grupperinger av en viss størrelse bli representert...

Utvalget konkluderer i NOU’en med at: «Rimelige og forstandige avveininger mellom prinsippene – der de måtte stå i motstrid med hverandre – vil være demokratisk forsvarlig» (rettens uthevelse).

Det var også bred enighet blant Utvalgets medlemmer om behovet for endring av tidligere rettstilstand, herunder krav til listeforslag. De mente at registrerte partier fortsatt må dokumentere en minste oppslutning ved forrige valg. De mente at registrering i Partiregisteret ikke er tilstrekkelig for å stille valgliste. Det gjaldt likt for «etablerte partier» eller «andre-partier». De trakk videre frem at NKP siden 2008 har foreslått at etablerte partier bør få unntak for underskriftskrav, men viste til at NKP ikke har fått gjennomslag for sitt syn.

NKP avga også høringsuttalelse til den nye valgloven 30. desember 2020 hvor de argumenterte for at NKP skal «fritas fra kravet om å samle signaturer/underskrifter før hvert eneste valg for å få lov til å stille listeforslag ved valgene. NKP vil behandles på lik linje med de andre etablerte partiene». Argumentasjonen fikk ikke gjennomslag, hverken hos Departementet eller hos lovgiver. Utvalget påpekte i NOU 2020:6 punkt 13.3.6 side 224 at de foreslåtte kravene «bidrar til å sikre at det er en viss grad av velgeroppslutning bak partier som stiller liste» (rettens uthevelse) og «registrering i Partiregisteret ikke gir rett til fritak fra kravet om å samle inn underskrifter». Departementet gjentok det samme i Prop 45 L (2022-2023) side 125. Lovgiver var derfor klar over virkningen av det skjerpede kravet i § 5-4 for små partier generelt, og NKP spesielt, da de vedtok den nye bestemmelsen i juni 2023. Utvalget og senere Departementet og Stortinget, gikk inn for at registrerte partier nå må dokumentere 5000 stemmer totalt i hele landet ved forrige stortingsvalg som en felles grense for forenklet prosedyre jf. Valgloven § 5-4 første ledd. Det tidligere alternativet med 500 stemmer i ett valgdistrikt ved forrige stortingsvalg, ble fjernet. Endringen ble begrunnet med at den vil medføre likebehandling av partiene (rettens uthevelse), se NOU 2020:6 side 224. Utvalget viste til at de ulike valgdistriktene er svært ulike i størrelse, og at den nye bestemmelsen med krav om 5 000 stemmer sikrer at partiene blir behandlet likt uavhengig av hvor i landet de mottar stemmer (rettens uthevelse). Utvalget var da klar over at endringen ville gjøre det vanskeligere for små partier med oppslutning konsentrert i ett eller noen få valgdistrikter, å komme inn under forenklet prosedyre. Departementet og Stortinget sluttet seg til utvalgets forslag i Prop 45 L (2022-2023) punkt 19.4.3 på side 125 og i Innst 431 L (2022-2023) side 54.

De som ikke kvalifiserer for «forenklet prosedyre» etter bestemmelsens første ledd, må følge de ordinære krav til antall underskrifter for listeforslag i Valgloven § 5-4 annet ledd. Kravet for å stille lister er nå underskrifter fra 1 % av de stemmeberettigede i valgdistriktet i sist valg. Utvalget viste til at det var bred enighet om å endre tidligere krav med fast antall underskrifter på 500 i hvert valgdistrikt. Dette blant annet fordi tidligere krav slo veldig ulikt

Side:34

ut avhengig av hvilket valgdistrikt gruppen eller partiet stiller liste i (rettens uthevelse), se NOU 2020:6 punkt 13.3.5 side 223. Utvalget uttalte at minstekravet bør differensieres for å gi et mer rettferdig krav for alle uavhengig av størrelsen på valgdistriktet de stiller liste i (rettens uthevelse), se NOU 2020:6 side 223. Departementet uttalte at kravet bør økes da de mente det var for enkelt å stille liste (rettens uthevelse). De viste til at mange lister får svært få stemmer ved valget (rettens uthevelse), se Prop 45 L (2022-2023) side 125. Utvalgets flertall foreslo krav om antall underskrifter som tilsvarer 1 % av stemmeberettigede ved forrige stortingsvalg. Utvalgets mindretall foreslo 0,5 %, men det fikk ikke gjennomslag. Utvalget var kjent med rettstilstanden i Sverige og Danmark i sitt arbeid, se NOU 2020:6 punkt 13.2. Departementet sluttet seg til flertallet, se Prop 45 L (2022-2023) punkt 19.4.4 side 125. Det samme gjorde Stortinget jf. Innst 431 L (2022-2023) på side 54-56.

Oppsummert; Begrunnelsen for å skjerpe det ordinære kravet til antall underskrifter på listeforslag var at lovgiver mente at det hadde blitt for enkelt å stille liste. De viste til at mange lister får svært få stemmer ved valget. Lovgiver så at det nye kravet vil innebære merarbeid, men mente at adgangen til digitale underskrifter i tillegg til papir, ville forenkle arbeidet. De viste til at 1 % kravet tilpasses størrelsen på valgdistriktene, slik at det blir forholdsmessig like lett å stille liste i alle valgdistrikter. Lovgiver forsto at kravet til antall underskrifter i de større valgdistriktene og fylkene ville øke betydelig. De viste til eksempler fra Akershus og Oslo, hvor kravet vil øke fra henholdsvis 500 og 300 til nærmere 5 000 underskrifter. Da de likevel ikke valgte å innføre en maks underskriftsgrense, skyldtes det at lovgiver la avgjørende vekt på hensynet til likebehandling. En maksgrense ville ha medført at det ville bli lettere å stille liste i de store valgdistriktene enn i de mindre. Lovgivers beslutningen ble tatt til tross for at både Utvalget og ulike høringsinstanser hadde foreslått en maksgrense.

I Prop. viste Departementet til at siden 2017 er seks partinavn blitt registrert i Partiregisteret etter å ha samlet inn minst 5 000 underskrifter - Helsepartiet, Alliansen, Folkeaksjonen Nei til mer bompenger (nå: Folkets Parti), Industri- og Næringspartiet, Partiet Sentrum og Alliansen – Alternativ for Norge. Departementet bemerket at ingen av disse partiene har hatt så stor oppslutning at de har blitt valgt inn på Stortinget, og de aller fleste av dem fikk svært få stemmer ved valget. Retten bemerker her at Alliansen (forgjengeren til saksøker) som ble registrert 26. januar 2017, ble avregistrert 16. februar 2021 og deltok derfor ikke i stortingsvalget i 2021. Saksøker Alliansen – Alternativ for Norge, ble registrert 17. desember 2020.

I Innst. 1 S (2021-2022) gis det en oversikt over godkjente stemmer totalt for hele landet i stortingsvalget i 2021 (vedlegg 1.3). Totalt ble det godkjent 2 984 187 stemmesedler. 26 partier var representert og fikk stemmer ved valget. Av de 26 fikk 15 partier mer enn 5 000 stemmer på landsbasis og har rett til å stille valglister etter forenklede regler i årets stortingsvalg jf. Valglovens § 5-4 første ledd. Av de øvrige 11 partiene som fikk under 5 000 stemmer på landsbasis, fordelte stemmene seg slik:

- Pasientfokus - 4 950
- Liberalistene - 4 520

Side:35

- Folkeaksjonen Nei til mer bompenger (nå: Folkets Parti) - 3 435
- Alliansen – Alternativ for Norge - 2 489
- Piratpartiet - 2 308

Av de øvrige seks partiene fikk NKP – 301, Feministisk Initiativ - 275, Kystpartiet – 171, Generasjonspartiet – 112, Redd Naturen – 97 og Generasjonspartiet - 87 stemmer. Kravet for å få utjevningsmandat og dermed få representasjon på Stortinget, var 119 368 stemmer. Basert på distriktsmandater ble likevel KRF, MDG og Pasientfokus representert.

Ovennevnte viser etter rettens syn at Departementet hadde rett da de viste til at mange partier får svært få stemmer, som igjen var bakgrunnen for at Departementet mente at det var blitt for enkelt å stille lister. Konkret fikk Alliansen – Alternativ for Norge 2 489 stemmer, som utgjorde 0,08341 % av stemmene på landsbasis. Det må sies å være en begrenset oppslutning og ligger langt unna å få representasjon på Stortinget.

Ovennevnte gjennomgang av Lovgivers begrunnelse for lovendring, viser at endringen i Valgloven § 5-4 var et bevisst valg fra lovgivers side, med viten om at det for noen partier/lister ville bli vanskeligere å stille valglister. Lovgiver la i stedet avgjørende vekt på og begrunnet lovendringen med at:

- Partier/lister må dokumentere en viss oppslutning og gjøre seg relevante for velgerne;
- Ulike partier/lister skal likebehandles;
- Ulike valgdistrikt skal likebehandles;
- Prosentkravet medfører at kravet blir relativt likt for alle.

På bakgrunn av EMDs føringer gjennomgått ovenfor innledningsvis i punkt 4.5 og som retten vil komme tilbake til, er dette legitime formål i henhold til EMDs praksis. Retten mener derfor at endringene som lovgiver har vedtatt i Valgloven § 5-4 er saklig begrunnet.

Hva gjelder Valgloven § 5-4 før øvrig, er rettens mening at lovbestemmelsen er klar, tydelig og tilgjengelig for alle. Lovbestemmelsen gjelder alle partier og lister som ikke kvalifiserer til de forenklede underskriftsreglene i bestemmelsen første ledd. Rettens oppfatning er at befolkningen i utgangspunktet behandles likt. Utover at den norske valgordningen og lovbestemmelsen favoriserer store partier, hvis hensyn er ansett å være legitimt av EMD, medfører ikke bestemmelsen noen form for vilkårlighet, misbruk eller favorisering av ulike politiske grupper/meningsytrere. Bestemmelsen ekskluderer heller ikke bestemte grupper fra politisk deltagelse. Retten mener at bestemmelsen ivaretar kravet til at 'folkets frie meningsytring'.

Krav knyttet til praktiseringen av bestemmelsen kan for øvrig påklages og skal avgjøres av det uavhengig Riksvalgstyret etter prosedyrene fastsatt i Valgloven kapittel 16 slik beskrevet ovenfor i punkt 4.2.3. Vilkåret om at alle skal ha anledning til effektivt å få prøvd sin sak for en uavhengig og upartisk klageinstans, er derved også oppfylt.

Saksøker har for øvrig anført at lovendringen griper inn i allerede etablerte rettigheter opparbeidet ved stortingsvalget i 2021, og at saksøker heller ikke har blitt gitt rimelig tid til å innrette seg etter de nye kravene. Denne anførselen inngår som ledd i rettsstatsprinsippet (vilkåret om forutsigbarhet), og har en side til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

Side:36

Retten viser derfor til gjennomgangen ovenfor under punkt 4.2.2. Retten mener at saksøkers anførsel ikke kan føre frem.

Det er riktig at grunnlaget for underskriftskravene for å stille valglister i årets stortingsvalg, både i den tidligere valgloven § 6-3 og den gjeldende Valgloven § 5-4, baserer seg på valget i 2021. Derved kan det argumenteres for at «rettigheten» ble opparbeidet allerede i 2021. Imidlertid slik det fremgår under punkt 4.2.2 så ble lovendringen vedtatt 16. juni 2023. Skjæringstidspunktet for tilbakevirkning er som nevnt vedtakstidspunktet, ikke kunngjøringstidspunktet. Lovendringen har først betydning for årets valg. Og lover/regelendringer som får negativ virkning på fremtidig utøvelse av etablerte rettsposisjoner, slik som i vår sak, er betraktet som uegentlig tilbakevirkning. Slike lovendringer er som hovedregel ikke forbudt med mindre virkningen er klart urimelig eller urettferdig. Vilkåret "klart urimelig eller urettferdig" stiller en høy terskel, og det finnes ingen rettspraksis på at en lov eller andre reguleringer er satt til side på dette grunnlaget.

Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgivning (Venezia-kommisjonen) er et rådgivende organ under Europarådet. I 2002 utarbeidet de «Code of good practice in electoral matters”. Av retningslinjene/anbefalingene i punkt II, underpunkt 2, bokstav b fremgår det som kalles «stabilitetsprinsippet» som retten mener er førende i vår sak. Denne anbefalingen har som mål å sikre stabilitet og forutsigbarhet i valgprosessen, og forhindre endringer i siste øyeblikk som kan undergrave rettferdigheten og integriteten til valg.

Punkt II - 2 - b lyder:

2. Regulatory levels and stability of electoral law

b. The fundamental elements of electoral law, in particular the electoral system proper, membership of electoral commissions and the drawing of constituency boundaries, should not be open to amendment less than one year before an election (rettens uthevelse), or should be written in the constitution or at a level higher than ordinary law.

Ifølge Venezia-kommisjonens anbefaling bør en valglov ikke endres senere enn ett år før valget. Årets valg er i september 2025. Lovendringen i vår sak ble vedtatt 16. juni 2023 som er mer enn to år før stortingsvalget 2025, og ett år og ni måneder før fristen for å levere listeforslag (31. mars 2025). Retten viser for øvrig til at Alliansen – Alternativ for Norge også sto på listen som fikk tilsendt NOU’en på høring i juni 2021.

Retten mener at det skjerpede kravet til underskrifter burde ha vært kjent for saksøker i lang tid, at loven var forutsigbar og saksøker har hatt mer enn lang nok tid til å tilpasse seg de nye reglene. Det er etter rettens syn heller ingen holdepunkter for at virkningen av lovendringen er klart urimelig eller urettferdig. Det er heller ingen holdepunkter for at lovendringen har hindret saksøker i å samle underskrifter.

Oppsummert har retten kommet til rettsstatsprinsippet ved lovendringen er i varetatt.

Side:37

Retten går over til å se nærmere på om 1 % kravet sammenholdt med at underskriverne bare kan skrive under på ett listeforslag, likevel medfører at lovendringen ikke er legitim, rettferdig, forholdsmessig og/eller proporsjonal.

Av Venezia-kommisjonen anbefaling punkt I, underpunkt 1.3, i) og ii) fremgår det at signaturkrav kan være legitimt, men at dette ikke bør være på mer enn 1 % av stemmene i valgkretsen.

Punkt I -1.3 i og ii lyder:

1.3 Submission of candidatures

i. The presentation of individual candidates or lists of candidates may be made conditional on the collection of a minimum number of signatures;
ii. The law should not require collection of the signatures of more than 1 % of voters in the constituency concerned;

Av punkt 1.3. Submission of candidatures, underpunkt 8 i Explanatory report til Venezia-kommisjonens som supplerer anbefalingene (18-19 October 2002), utdypes det:

The obligation to collect a specific number of signatures in order to be able to stand is theoretically compatible with the principle of universal suffrage. In practice, only the most marginal parties seem to have any difficulty gathering the requisite number of signatures, provided that the rules on signatures are not used to bar candidates from standing for office. In order to prevent such manipulation, it is preferable for the law to set a maximum 1% signature requirement. … In all cases candidatures must be validated by the start of the election campaign, because late validation places some parties and candidates at a disadvantage in the campaign.

Valglovutvalget kom inn på Venezia-kommisjonens anbefalinger NOU’en hvor de på side 223 skriver:

«Utvalget mener det er viktig å beholde et minimumskrav til antall underskrifter for å få stille liste. Dette vil sikre at det ligger en grad av seriøsitet og velgeroppslutning bak listeforslaget, og derigjennom begrense muligheten for at svært små partier eller grupper stiller lister ved valg.

Utvalget mener det bør gjelde det samme minimumskravet til antall underskrifter for å stille liste ved stortingsvalg og fylkestingsvalg.

Utvalgets flertall (Anundsen, Christensen, Giertsen, Grimsrud, Hagen, Hoff, Holmøyvik, Røhnebæk, Storberget, Strømmen, Tørresdal, Aardal og Aarnes) mener kravet bør settes til én prosent av de stemmeberettigede ved forrige valg. Dette vil i praksis øke kravet til antall underskrifter. Disse medlemmene viser til at Veneziakommisjonen i «Code of Good Practice in Electoral Matters» anbefaler at loven ikke pålegger listeforslagene å ha underskrifter fra mer enn én prosent av velgerne i valgdistriktet. Begrunnelsen er at det sikrer at loven ikke hindrer noen partier eller kandidater fra å stille til valg.

Utvalgets mindretall (Holmås, Høgestøl, Nygreen, Stokstad og Aatlo) mener kravet heller bør settes til 0,5 prosent av de stemmeberettigede ved forrige valg. Dette vil også medføre en økning fra dagens krav for de fleste valgdistriktene, men likevel sikre at partier og grupper som ønsker å stille liste, har mulighet til å oppnå kravet uten altfor store omkostninger.

Som tidligere nevnt sluttet både Departementet og Stortinget seg til flertallet.

Hverken Valglovutvalget eller Departementet har direkte kommentert 1 % kravet opp mot en underskriver kun kan slutte opp om til en liste. Imidlertid mener retten som tidligere

Side:38

nevnt, at kravet om at en stemmeberettiget bare kan skrive under på ett listeforslag, har vært gjeldende rett siden 1920, og at Valglovens § 5-4 tredje ledd følgelig kun er en kodifisering av tidligere rettstilstand.

Retten bemerker her at EMD har akseptert at statene har krav om at en stemmeberettiget kun kan underskrive på én valgliste og fastlagt at en slikt krav er legitimt. Dette følger blant annet av Brito Da Silva Guerra og Sousa Magno v. Portugal (beslutning), 2008.

Retten er imidlertid enig med saksøker at det ikke er holdepunkter for at Venezia-kommisjons anbefaling er satt med tanke på et tilsvarende krav om at underskriverne bare kan skrive under på ett listeforslag.

Likevel, Venezia-konvensjonens retningslinjer er ikke bindende for statene. Av Explanatory report fremgår det også at kravet er «preferably». Det følger også av praksis fra EMD at enkelte feil eller uregelmessigheter i valgprosessen, ikke i seg selv betyr at valget er urettferdig jf. sak Mugemangango v. Belgium av 10. juli 2020 (§ 72).

Saksøker har anført at kombinasjonskravet av 1 % av stemmeberettigede i valgkretsen og at en person bare kan signere på én valgliste, i praksis er en skjult sperregrense som ligger mye høyre enn 1 %, og at de i praksis må samle signaturer fra 15-20 % av velgerne for å få nok gyldige signaturer til å stille valgliste. Retten bemerker at dette ikke er dokumentert.

Retten anerkjenner imidlertid at mangedobling av kravet til underskrifter fra 9 500 til 37 933 på landsbasis både er byrdefullt og krevende for saksøker, og at det går ut over tid som ellers kunne ha vært brukt til politisk arbeid og formidling av dette. Videre anerkjenner retten at underskriftskravet i praksis vil være høyere enn 1 % idet partiene/listene må konkurrere om slike underskrifter. Dertil kommer at det også vil være usikkerhet knyttet til hvor mange flere underskrifter saksøker må samle inn. Dette da det vil avhenge av hvor mange andre partier/liste som faktisk velger å konkurrere om de samme underskriftene. Det vil derfor være vanskelig å planlegge innsamlingen og å avgjøre når underskriftslisten er «tilstrekkelig».

Saksøkers anslag på at de må samle inn 15-20 % mener retten likevel i praksis er for høyt. Dette fordi mange lister/partier ikke kommer til å ta seg jobben med å samle underskrifter. Både NKP og Liberalistene har allerede forklart at det ikke vil være praktisk mulig for dem å samle inn 37 933 underskrifter. Opererer man i stedet med et krav på for eksempel 5 %, vil det tilsi et underskriftskrav på 194 626. Retten mener det er usannsynlig at mange lister/partier da vil samle underskrifter. Konsekvensen vil være at det blir færre partier/lister i fremtidige valg. Det er imidlertid i samsvar med lovgivers formål med lovendringen.

Som nevnt innledningsvis har EMD fastsatt at ulike terskelkrav i form av både underskriftskrav og stemmeprosenter/sperregrenser i utgangspunktet er forenelig med protokoll 1 artikkel 3. Dette til tross for at slike terskler kan være til skade for mindre partier.

Side:39

I henhold til EMDs praksis er statens skjønnsmargin ved fastsettelsen av begrensninger i retten til å stille til valg stor, og terskelgrensene kan være ganske høye.

EMD har i sin praksis som nevnt trukket frem at effektene av en valgbestemmelse kan variere fra land til land, og de ulike systemene kan forfølge forskjellige, noen ganger til og med motstridende, politiske mål. Ett system kan fokusere mer på en rettferdig representasjon av partiene i parlamentet, mens et annet kan ha som mål å unngå en fragmentering av partisystemet og oppmuntre til dannelsen av et styrende flertall av ett parti i parlamentet. EMD har ment at ingen av disse målene kan anses som urimelige i seg selv jf. bl.a. sak Mugemangango v. Belgium av 10. juli 2020 (§ 73). Videre varierer rollen som terskler spiller i henhold til nivået de er satt på, den politiske konteksten og partisystemet i hvert land. En lav terskel ekskluderer kun svært små grupperinger, noe som gjør det vanskeligere å danne stabile flertall, mens i tilfeller der partisystemet er sterkt fragmentert, fratar en høy terskel mange velgere representasjon. Denne store variasjonen av situasjoner viser mangfoldet av mulige alternativer. Derfor har EMD fastlagt at det ikke er mulig å vurdere noen bestemt terskel uten å ta hensyn til valgsystemet som den er en del av (Yumak og Sadak v. Tyrkia [GC], 2008, §§ 131-132). Vurderingen må gjøres konkret og kontekstuelt i lys av partisystemet i den angjeldende stat og en doktrine om politisk evolusjon i det enkelte land jf. sak Mugemangango v. Belgium av 10. juli 2020 (§ 73). Det er også av betydning om det finnes midler som kan oppveie negative konsekvenser av en høy terskel.

I Mihaela Mihai Neagu v. Romania (beslutning), 1994 kom EMD der til at en terskel på 100 000 underskrifter for å kvalifisere seg som kandidat til valget til Europaparlamentet, var i samsvar med artikkel 3. EMD anerkjente at kravet om å samle et høyt antall underskrifter for å kunne stille som kandidat kunne frata uavhengige kandidater muligheten til å representere en del av velgerne. Denne omstendigheten var imidlertid ikke avgjørende i seg selv og måtte analyseres i de spesifikke omstendighetene i saken. Etter en konkret vurdering kom EMD til at det var forholdsmessigheten mellom midlene og målet.

I saken Partija 'Jaunie Demokrāti' og Partija 'Mūsu Zeme' v. Latvia (beslutning), 2007, klaget to latviske politiske partier, Partija 'Jaunie Demokrāti' og Partija 'Mūsu Zeme', til EMD etter at de ikke klarte å oppnå 5 % av stemmene i valget i 2006 og dermed ikke fikk noen seter i parlamentet. EMD konkluderte med at terskelen på 5 % for å få representasjon i parlamentet var innenfor statens skjønnsmargin. EMD bemerket at slike terskler kan være nødvendige for å sikre at parlamentet ikke blir for fragmentert og for å fremme dannelsen av en sammenhengende politisk vilje.

I Yumak og Sadak mot Tyrkia av 8. juli 2008 som handlet om en klage fra to tyrkiske politikere, aksepterte EMD en sperregrense på 10 % for å komme inn i nasjonalforsamlingen, som hadde som virkning at et parti med støtte fra 46 prosent av befolkningen i en kurdisk region ble utelukket fra den nasjonale forsamlingen. EMDs avgjørelse var konkret begrunnet med at sperregrensen var nødvendig for å motvirke særlig ustabilitet i regjeringen i det

Side:40

tyrkiske parlamentariske systemet, og motvirke regional fragmentering av parlamentet og politikken.

I avgjørelsen Federación nacionalista Canaria v. Spania (beslutning), 2001, uttrykte EMD at et krav om å oppfylle to alternative betingelser – å oppnå enten minst 30 % av gyldige stemmer avgitt i en individuell øykrets (Lanzarote), eller minst 6 % av gyldige stemmer avgitt i et helt autonomt samfunn (Kanariøyene) – ikke hindret valgkandidater fra mindre politiske grupper, som de som ble fremmet av søkerforbundet. Tvert imot mente EMD at systemet ga disse mindre politiske gruppene en viss grad av beskyttelse og at systemet var utformet på en måte som sikret at også små partier har en mulighet til å delta i valgprosessen og få representasjon, selv om det er visse terskler som må oppfylles. EMD konkluderte med at det i denne saken ikke var noe i Grunnlovsdomstolens avgjørelse som tydet på at den aktuelle valglovgivningen var vilkårlig eller uforholdsmessig eller hindret "folkets frie meningsytring ved valg av lovgivende forsamling". EMD mente at denne konklusjonen ble støttet av det faktum at selv et system som fastsetter en relativt høy terskel, for eksempel når det gjelder antall underskrifter som kreves for å stille til valg eller, som i dette tilfellet, en minimumsprosent av stemmene på nasjonalt nivå, kan ikke anses å overskride den skjønnsmargin som er tillatt for statene i denne saken.

Denne gjennomgangen viser at EMD i stor grad anerkjenner statenes rett til å utforme valgrelaterte krav, at statene har stor skjønnsmargin og at terskelen er høy.

EMD har imidlertid fastlagt at tiltaket må forfølge et legitimt mål. Det kan for eksempel være en rimelig utvelgelse blant kandidatene for å sikre deres representative karakter og for å utelukke upassende kandidaturer. Tiltaket må også være proporsjonale med disse målene. EMD har antydet at særlig høye sperregrenser kan komme i strid med bestemmelsen hvis virkningen av sperregrensen «is to exclude some persons or groups of persons from participating in the political life of the country» på en måte som er «arbitrary or abusive» eller favoriserer ett politisk parti eller kandidat jf. Yumak og Sadak mot Tyrkia av 8. juli 2008 (§121). Disse vilkårene er nettopp det som ligger i formuleringen «the free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature».

Oppsummert mener retten at selv om kombinasjonskravet i Valglovens § 5-4 annet ledd jf. tredje ledd, bryter med Venezia-kommisjonen anbefaling, så er kravet innenfor lovgivers skjønnsmargin slikt fastsatt av EMD. Retten har ovenfor konkluderte med at formålet med innskrenkningen var legitim. Retten trekker frem at det nye kravet til underskrifter tilpasses størrelsen på valgdistriktet, slik at det blir forholdsmessig like lett å stille liste i alle valgdistrikter, og at alle lister/partier som ikke kvalifiserer til listestilling etter det forenklede reglene, behandles likt. Videre ble det vektlagt behovet for at partier/lister må dokumentere en viss oppslutning og gjøre seg relevante for velgerne.

Retten mener videre at det er foretatt en rimelig avveining og balansering mellom ulike hensyn.

Side:41

På den ene siden saksøkers rett til å kunne få stille til valg, og videre hensynet til at stemmeberettigede skal kunne finne et parti/liste som favner deres meninger og preferanser. Retten mener at potensielle velgere også etter lovendringen har tilstrekkelig reelle alternativer til å finne et parti som favner deres meninger og preferanser blant de 15 som har kvalifisert seg etter forenklede regler. Også Ensomhetspartiet har kommet til. Og hvis det likevel ikke er tilfelle, så står alle fritt til å søke og samle støtte til et nytt parti. De må i så fall samle nok underskrifter som viser at de har en viss oppslutning i befolkningen. Etter rettens syn har ikke lovendringen medført en så stor begrensning at det går ut over velgernes frie meningsytring.

På den annen side er behovet for å begrense antall partier som stiller liste til valg, og behovet for å dokumentert at partiet/listen har en viss oppslutning. Retten viser til at det sistnevnte kravet sikrer at bare seriøse kandidater og partier som har en viss støtte i befolkningen, kan stille til valg. Dette forhindrer at valgprosessen blir overfylt med kandidater uten reell sjanse eller støtte. Det underbygger også at partiet eller listen har evnen til å organisere og mobilisere støtte, noe som er viktig for å kunne drive en effektiv valgkamp. Kravet kan også bidra til å forhindre at valgprosessen misbrukes av kandidater som kun ønsker å fremme personlige agendaer uten bred støtte.

Videre gjør hensynet til at det politiske landskapet ikke blir for fragmentert seg gjeldende. Som Valglovutvalget fremhevet blir det med flere partier og mer proporsjonal representasjon ofte nødvendig å inkludere flere partier i et samarbeid for å oppnå flertall i parlamentet, og det blir mer å bli enige om i forhandlingene. Regjeringsdannelser blir dermed mer komplisert, og det kan bli mer utfordrende å bygge flertall bak beslutninger. Dette kan ramme evnen til å gjennomføre nødvendige politiske tiltak og samtidig gjøre det vanskelig for velgerne å stille politikere til ansvar for politikken som føres. Selv om dette ikke gjør seg direkte gjeldende overfor saksøker da partiet ikke har fått nok stemmer til å oppnå representasjon på stortinget, mener retten at ønsket om å redusere antall partier som stiller til valg, gjør seg tilsvarende gjeldende.

Ved for mange partier/lister kan for øvrig valgsituasjonen bli så uoversiktlig, at velgere avstår fra å stemme. Det er ikke ønskelig fra lovgivers side. Det bidrar også til å opprettholde valgsystemets integritet.

Ovennevnte gjennomgang viser etter rettens syn at innskjerping av underskriftskravene var veloverveid og balansert ut fra prinsippene som står mot hverandre, og at de ikke forskjellsbehandler partiene. Hensynene som lå til grunn er legitime. Selv om lovendringen har gjort det mer byrdefullt og krevende å stille valglister og i praksis kan utestenge partier som får liten oppslutning, mener retten likevel at lovendringen ikke er urimelig, urettferdig eller uforholdsmessig, eller at den bidrar ikke til å forskjellsbehandle utover det som er legitimt. Retten har også kommet til at lovendringen er proporsjonal i forhold til målet som lovgiver ønsket å oppnå. Det er ikke grunnlag for å si at det nye underskriftskravet har medført at mulighetene til å stille liste til valg har mistet sin essens eller effektivitet.

Side:42

Samlet sett mener retten at lovendringen ikke i strid med EMK Protokoll 1, artikkel 3.

Staten blir derfor å frifinne.

5. Krav om midlertidig forføyning

Kravet om midlertidig forføyning ble fremmet av saksøker under forutsetning av at de vant frem i hovedsaken. Da saksøker ikke har vunnet frem med sin krav i hovedsaken så er det derfor ikke aktuelt med midlertidig forføyning. Retten går følgelig ikke nærmere inn på denne begjæringen.

Begjæringen tas ikke til følge.

6. Saksomkostninger

Staten har vunnet saken fullstendig, og har etter hovedregelen krav på full erstatning for sine sakskostnader for tingretten.

Retten er kommet til at tungtveiende grunner gjør det rimelig at Alliansen – Alternativ for Norge etter unntaksregelen i § 20-2 tredje ledd fritas for erstatningsplikten. Ved vurderingen har retten lagt vekt på at saken er av stor velferdsmessig betydning for Alliansen – Alternativ for Norge, på styrkeforholdet mellom partene, jf. bokstav c og at det først under hovedforhandlingen ble klarlagt at spørsmålet knyttet til Grunnloven også skal prøves gjennom den nye klageordningen i Valgloven kapittel 16. Det vises også til at saken gjaldt spørsmål av prinsipiell art som ikke tidligere har vært prøvd av domstolen.

Hver part dekker etter dette sine saksomkostninger.

Dommen er ikke avsagt innen lovens frist. Grunnen er sakens omfang og kompleksitet, samt stort arbeidsbyrde med andre saker.

Side:43

DOMSSLUTNING

I hovedsaken:

1. Påstanden knyttet til brudd på Grunnloven § 49 og § 97 avvises.

2. For øvrig frifinnes Staten v/ Kommunal- og distriktsdepartementet.

I begjæringen om midlertidig forføyning:

1. Begjæringen tas ikke til følge.

I begge tilfeller:

1. Hver av partene bærer egne sakskostnader.