Rt-1952-932

Instans:	Høyesterett - Dom
Dato:	1952-09-13
Publisert:	Rt-1952-932
Stikkord:	(Meyer-dommen), Statsrett, Forvaltningsrett, Embetsmenn, Suspensjon, Lønnskrav, Prøvingsrett, Grunnlovsmessighet, Direkteanke, Plenumssak
Sammendrag:	Saken gjaldt spørsmål om embedsmenns rett til lønn under suspensjon og frem til sak om avskjed ble avgjort. Ved frigjøringen i 1945 ble politiembedsmenn som hadde vært NS-medlemmer suspendert uten lønn. Som embetsmenn mente de å ha rett til lønn inntill det var truffet avskjedsvedtak, og at denne retten kunne utledes ved tolkning av Grunnlovens § 22. Høyesterett gav politiembedsmennene medhold. Flertallet fant det avgjørende at suspenderte embetsmenn hadde, uten innskrenkninger, krav på lønn i suspensjonstiden inntil den provisoriske anordning av 24. november 1944 § 5 [provisorisk anordning om endring i provisorisk anordning av 26. februar 1943 om gjenoppretning av lovlige forhold i den offentlige tjeneste i Norge] begrenset denne rett til bare å gjelde for den som kunne bevise at han ikke hadde gjort seg skyldig i å ha vært medlem av Nasjonal Samling på straffbar måte etter 8. april 1940. Saksøkerne hadde imidlertid meldt seg ut av NS før 24. nov. 1944. Det ville derfor være i strid med Grunnlovens § 97 å gi de nye bestemmelser i den provisoriske anordning anvendelse på grunnlag av handlinger foretatt på et tidligere tidspunkt, hvor denne følge ikke var knyttet til handlingen. Mindretallet mente derimot at embetsmenns rett til lønn i suspensjonstiden ikke kunne utledes av Grunnlovens § 22. Dissens: 9-4 Dommen er et enestående eksempel fra perioden på at en lov (provisorisk anordning) ble underkjent av Høyesterett. Dommen var også en sterkt medvirkende årsak til C. J. Hambros (stortingsrepresentant for Høyre 1919-1957) og andre fremtredende politikeres angrep på Høyesterett i 1955 i forbindelse med behandlingen av Innst. S. 174-1955 om etterbetaling av lønn til embeds- og tjenestemenn som var suspendert på grunn av sitt forhold under okkupasjonen. I Rt-1953-24 (dissens: 9-4) ble tilsvarende krav forkastet; de suspenderte politiembetsmenn hadde vært medlemmer av NS også etter 24. nov. 1944, og anvendelse av de nye bestemmelser i den provisoriske anordning var derfor ikke i strid med Grunnlovens § 97.
Saksgang:	Oslo byrett 30.03.1950 - Høyesterett L.nr. 105/1952
Parter:	A, B, C, D, E og F (høyesterettsadvokat Magne Schjødt) mot Staten v/Justisdepartementet (regjeringsadvokat Henning Bødtker v/høyesterettsadvokat Hans M. Michelsen)
Forfatter:	Soelseth, Holmboe, Berger, Kruse-Jensen, Bahr, Gaarder, Schei, Dæhli, Stang, Mindretall: Helgesen, Grette, Thrap, Eckhoff
Lovhenvisninger:	Grunnloven (1814) §10, §22, §28, §94, §97, Straffeprosessloven (1887) §85, LOV-1896-07-27-2-§35, Lov om høiere almenskolder (1896), Den geistlige lønningslov (1897) §37, §39, Straffeloven (1902) §86, Straffeloven 1902 ikrafttredelseslov (1902) §10, Tjenestemannsloven (1918) §25, Lov om høyere almenskoler (1935) §28, Lov om høyere almenskoler (1935), Politiloven (1936), Landsfolkeskoleloven (1936) §32, Utrenskingsloven (1946) §1, §5, Landssvikanordningen (1944) §5, Landssvikloven (1947) §2, §3, §5

Dommer Soelseth: I denne sak som gjelder de ankendes krav på lønn i den tid de har vært suspendert som følge av deres forhold i okkupasjonstiden, avsa Oslo byrett besatt med 3 juridiske dommere - den 30. mars 1950 dom med denne domsslutning:

«G kjennes berettiget til regulativmessig lønn med stillingstillegg og uniformsgodtgjørelse i suspensjonstiden inntil avskjed er gitt. Til lønnen kommer 4 pst. årlig rente fra 26. september 1948 til betaling skjer. For øvrig frifinnes Justisdepartementet.

Staten ved Justisdepartementet dømmes til å betale G i saksomkostninger kr. 500,00. For øvrig tilkjennes ikke saksomkostninger.

Oppfyllelsesfristen er 2 uker fra dommens forkynnelse.»

Om den nærmere sammenheng med saken vises til byrettens domsgrunner.

Staten har ikke anket over byrettens dom. Derimot har A, B, C, D, E og F erklært anke. Høyesteretts Kjæremålsutvalg har den 4. september 1950 tillatt saken innbrakt direkte til Høyesterett.

Side:933

Anken gjelder saken i dens helhet. De ankende gjør gjeldende at byretten har tatt feil når den er kommet til at det foreligger en i Grunnlovens forstand gyldig suspensjon av dem. Suspensjonene er foretatt av myndigheter som er delegert myndighet hertil, og det bestrides at det i forbindelse med frigjøringen besto en nødssituasjon for Staten, som berettiget til å foreta en sådan delegasjon. Iallfall var det, da Kongen og Regjeringen kom tilbake fra London, anledning til å behandle suspensjonene i statsråd overensstemmende med Grunnloven, men det er ikke gjort.

Videre har de ankende gjort gjeldende at det er en feil når byretten har funnet at de ankendes krav på lønn ikke er hjemlet i Grunnlovens §22, og videre er kommet til at anordning av 24. november 1944 (nå utrenskningsloven) §5 gir lovlig hjemmel for å nekte å utbetale lønn i suspensjonstiden i de foreliggende tilfelle.

Da saken ble behandlet i Høyesterett, ble det besluttet å forelegge for plenum spørsmål om anvendelse av Grunnlovens §22 og §97 .

Høyesterett i plenum besluttet etter prosedyren å utsette saken, og Høyesterett har derfor bestemt at saken i sin helhet skulle behandles og avgjøres i plenum.

De ankende, som har fått fri sakførsel, har ved den beskikkede prosessfullmektig, høyesterettsadvokat Magne Schjødt, nedlagt denne påstand:

«1. De ankende parter kjennes berettiget til regulativmessig lønn i suspensjonstiden til underretning om avskjed er mottatt, med 4 pst. renter fra 26. september 1948 (forkynning av stevning).

2. Staten pålegges å dekke de ankende parters utgifter med kr. 4360,00.

3. Det tilkjennes meg salær som beskikket sakfører.»

Staten ved Justisdepartementet har nedlagt denne påstand:

«1. Oslo byretts dom av 30. juni 1950 stadfestes i den utstrekning den er påanket.

2. De ankende parter dømmes til å betale Staten ved Det Kongelige Justis- og Politidepartement saksomkostninger så vel for byretten som for Høyesterett.»

Det bevismateriale som forelå for byretten, er også fremlagt for Høyesterett, og det er videre skaffet til veie atskillig nytt bevis, hovedsakelig til belysning av Statens praksis med hensyn til avlønning av embetsmenn i den tid de har vært suspendert. Jeg kommer senere i den utstrekning jeg anser det nødvendig tilbake til dette bevismateriale.

Jeg er kommet til et annet resultat enn byretten.

Jeg finner det i denne sak unødvendig å komme inn på det omtvistede spørsmål om de ankendes krav er hjemlet i Grunnlovens §22. Uansett hvorledes det forholder seg hermed og uansett at det herom intet positivt er uttalt i noen alminnelig lov, mener jeg at det i det tidsrom det her gjelder var norsk rett at uavsettelige embetsmenn hadde krav på lønn i suspensjonstiden.

For Høyesterett er det fremlagt ganske fyldige opplysninger om

Side:934

praksis etter 1814. I tiden før 1814, da man hadde det eneveldige kongedømme, kunne det vanskelig bli spørsmål om noe rettskrav på lønn i suspensjonstiden. Men også i eneveldets siste tid må det ha vært den overveiende regel at embetets inntekter ikke i sin helhet ble fratatt den suspenderte embetsmann. Dette fremgår av reskript av 8. desember 1741, som visstnok bare gjaldt geistligheten, men som også ble anvendt på andre embetsmenn. Det heter nemlig i dette reskript at den suspenderte skal beholde embetets inntekter, «med mindre Kongen ved nogen saadan Sags befindendes Beskaffenhed anderledes expresse befaler». Biskopene, som på egen hånd kunne foreta suspensjon, kunne altså ikke selv bestemme at embetsmannen skulle miste sin inntekt, men slik forføyning måtte i tilfelle tas av Kongen, og adgangen hertil er i reskriptet formet som en unntagelsesbestemmelse. Men - heter det videre i reskriptet - da embetet ikke må lide på grunn av embetsmannens suspensjon, skal der av dets innkomster «efter Biskoppens Sigelse fastsættes Noget for den, som Embedet imidlertid forretter». Man må i denne forbindelse ha i erindring den måte som de fleste embetsmenn - ikke bare geistlige - dengang ble lønnet på. Embetet finansierte seg så å si selv ved hjelp av forskjellige innkomster som var tillagt det, slik at embetsmannen oppebar disse inntekter mot på sin side å bære de kontorutgifter og øvrige utgifter som bestyrelsen medførte. Man var således henvist til å yte den konstituerte embetsmann hans godtgjørelse av embetets inntekter.

I den første tid etter 1814 synes det ved suspensjon å være forholdt på samme måte som i tiden før, slik at der i hvert tilfelle ble tatt en konkret avgjørelse om hvor meget av embetets inntekter skulle gå til den konstituerte og hvor meget den supenderte skulle ha. Dette gjelder også den faste gasje - hvor slik var tillagt embetet. Den suspenderte beholdt således en vesentlig del av inntektene, nemlig så meget som ikke trengtes til embetets bestyrelse. Slik ble det forholdt frem til 1857. Det eneste klare unntak fra denne praksis gjelder sorenskriver Kiørboe, som ble suspendert i 1815, uten at den som i hans sted ble konstituert ble pålagt å betale ham noe av innkomstene, og disse ble derfor i sin helhet beholdt av den konstituerte sorenskriver. Lignende forføyning ble for øvrig også truffet ved suspensjonen av en foged i 1838, men dette tilfelle var særegent, fordi den konstituerte foged var sønn av den suspenderte, som oppgis «af ham (): sønnen) at blive med Familie underholdt». Noe virkelig unntak fra den ellers vanlige praksis representerer dette tilfelle derfor ikke. I 1815 ble også en prokurator suspendert uten godtgjørelse for inntektstap, og i 1822 skjedde det samme med regjeringsadvokat Jonas Anthon Hielm. Denne fikk dog etter søknad beholde sin lønn for regjeringsadvokatembetet, men fikk ingen erstatning av statskassen for tapet av sine vanlige sakførerinntekter. Derimot ble en prokurator som ble suspendert i 1837 utbetalt et daglig beløp av en offentlig kasse, så vidt skjønnes av billighetsgrunner. Selv om prokuratorer etter datidens ordning var embetsmenn, må det erkjennes at de i den henseende det her gjelder sto i en særstilling, da deres

Side:935

inntekter jo besto i salærer fra deres personlige klientel. Bortsett fra de tilfelle som her er nevnt, er det ikke fremskaffet opplysning om noe tilfelle frem til 1857 da en suspendert embetsmann er blitt fratatt hele sin inntekt, skjønt man kjenner atskillige tilfelle av suspensjon. For perioden 1857-1883 har man ikke kunnet konstatere hvordan det ble forholdt med lønnsspørsmålet for suspenderte embetsmenn, uten at det dog er noe som tyder på endret praksis, iallfall ikke i noen for embetsmannen ugunstig retning. En kan i denne forbindelse for presters vedkommende vise til en for Høyesterett fremlagt skrivelse fra Kirkedepartementet av 23. august 1952, der det heter at spørsmålet om å frata suspenderte prester en del av deres lønn formentlig har vært mindre aktuelt etter at man i 1857 fikk ordningen med stiftskapellaner som kunne pålegges å bestyre geistlige embeter uten at dette påførte det offentlige ekstra utgifter.

For tiden etter 1884 har det inntrådt den endring i praksis at suspenderte embetsmenn med et enkelt unntak - alltid har fått full lønn i suspensjonstiden. Det ligger nær å anta at denne endring henger sammen med at embetsmenn i denne periode for den vesentlige del er blitt lønnet av statsmidler og ikke ved embetenes selvfinansiering, et forhold som ikke lenger i samme grad som før gjorde det nødvendig å holde noe av embetsmannens inntekter tilbake for å sikre embetets bestyrelse. Hvordan det nå enn forholder seg hermed, har man iallfall en sammenhengende periode på ca. 60 år da Staten i de mange tilfelle man har opplysning om, har betalt full lønn under suspensjon. Som nevnt er der ett enkelt unntak, nemlig en politifullmektig som ble suspendert i 1908. Også han fikk full lønn i den første tid han var suspendert, men deretter fikk han en redusert lønn, uten at foranledningen hertil og de nærmere omstendigheter kjennes.

Denne lange og praktisk talt ensartede praksis har etter min mening en meget vesentlig betydning for sakens avgjørelse. Det er vel så at det ikke fra det offentliges side har vært gitt uttrykk for at lønnsutbetalingene er skjedd som følge av en rettsplikt. På den annen side er det heller ikke kommet klart frem at det offentliges konsekvente praksis gjennom mer enn et halvt århundre har berodd på billighet i hvert enkelte tilfelle. Utad har praksis måttet fortone seg som utslag av en regel om at embetsmenn hadde krav på lønn i suspensjonstiden, en regel som i prinsippet også stemmer med praksis fra langt eldre tid og - som jeg senere skal vise - dessuten var i overensstemmelse med den alminnelige lære i litteraturen.

Denne oppfatning får avgjørende støtte av den rettsutvikling som lovgivningen bærer bud om i samme periode. Allerede folkeskolelovene av 26. juni 1889 (nr. 1 og 2, begges §34) ga en suspendert lærer eller lærerinne krav på full lønn under suspensjon, og de någjeldende folkeskolelover av 16. juli 1936 (nr. 8 og 9, begges §32) har samme regel. Lov av 27. juli 1896 nr. 2 om høgere almenskoler §35 og den någjeldende lov om samme emne av 10. mai 1935 (§28) har for sitt område den tilsvarende bestemmelse. Og endelig har man for offentlige tjenestemenn tjenestemannsloven av 15. februar 1918

Side:936

§25. Hver gang lovgiveren siden 1880 har hatt dette spørsmål til behandling, er det således i loven truffet en ordning som stemmer med den praksis som er utøvet overfor embetsmenn siden 1880-årene. Det synes uantagelig at embetsmenn etter den sterke stilling de ellers inntar etter vår forfatning og etter vår forvaltningsmessige lovgivning, i den her omhandlede henseende rettslig sett skulle stå svakere enn tjenestemennene, lærerne og de embetsmenn som er rektorer eller lektorer i den høyere skole. Den langvarige praksis i forbindelse med en analogi - eller kanskje rettere en afortiorislutning fra de nevnte lover, viser etter min mening at vi her har for oss en rettsregel av det innhold jeg har nevnt.

Det er i denne forbindelse også betegnende at de myndigheter som har formulert den provisoriske anordning av 26. februar 1943 også hadde den samme oppfatning av gjeldende rett. I anordningens motiver går Justisdepartementet uttrykkelig ut fra at embets- og bestillingsmenn har krav på lønn i suspensjonstiden, enten i kraft av Grunnlovens §22 eller i kraft av tjenestemannsloven eller i kraft av alminnelige rettsgrunnsetninger. Og selv om det ikke i anordningens tekst er sagt noe direkte om dette spørsmål, er taksten formet ut fra dette syn. Anordningen av 1943 var i sin opprinnelige form gjeldende inntil den nye anordning av 24. november 1944. Var saken kommet opp til pådømmelse i denne periode, kan jeg ikke tro at resultatet var funnet tvilsomt. Men anordningen av 1944 bygget i den henseende som her interesserer, ikke på noe annet prinsipielt syn enn sin forgjenger. Den fastslår riktignok i §5 at den som blir suspendert på grunn av straffbart medlemskap i N. S. eller på grunn av annet landsforrædersk forhold, ikke har krav på lønn i suspensjonstiden. Men i motivene er dette begrunnet med at «disse tjenestemenn selv har sagt seg løs fra sin stilling ved å oppsi sin troskapsplikt overfor det lovlige styre. De bør da ikke lenger kunne påberope seg den beskyttelse som er hjemlet i grunnlov og lov til vern om lojale borgere». Som man ser, har departementet i 1944 den samme oppfatning av rettsreglene før okkupasjonen som det hadde i 1943. Et uttrykk for det samme syn har man i virkeligheten også i §5 i anordningen av 1944, nå utreinskningslovens §5, siste punktum, i hvilken siste det om de der omhandlede tjenestemenn sies at de i suspensjonstiden kan «krevja løn i samhøve med gjeldande rettsreglar».

Justisdepartementets daværende oppfatning stemmer også med hva som flere ganger har fått uttrykk i vår teori og på andre måter. Spare- og forenklingskomitéen uttaler således i sin innstilling V av 1932 9, annen spalte, uten noen reservasjon at uavsettelige embetsmenn har krav på lønn i suspensjonstiden. Den samme mening uttaler professor Robberstad (for geistlige embetsmenns vedkomkommende) i sine forelesninger over Kirkerett (stensilert utgave) side 28, professor Castberg i en utredning han har skrevet i anledning av denne sak og Henry Østlid i avhandlingen: Det offentliges adgang til å avskjedige embets- og tjenestemenn, side 125. Av våre eldre teoretikere har Collett, Gaarder og Aschehoug antatt at den suspenderte embetsmann har krav på lønn, om det enn etter disse

Side:937

forfattere kan råde tvil om hvor meget de kan kreve. Aschehoug, bind II, side 475 (2. utgave) uttaler herom at den suspenderte embetsmann iallfall ikke kan fratas mer av sin inntekt enn hva der utfordres for å få embetet forsvarlig bestyrt. Morgenstierne uttaler seg i sin Statsforfatningsret ikke om spørsmålet. Det må etter dette kunne sies at den oppfatning jeg har gjort gjeldende har overveiende tilslutning i teorien, om enn til dels med vekslende begrunnelse.

Det har vært anført at et krav på lønn i suspensjonstiden i visse tilfelle vil kunne lede til støtende resultater. Men dette er en innvending som i tilfelle kan gjøres gjeldende også mot de uttrykkelige lovbestemmelser som gir den suspenderte et slikt krav. Etter min mening vil en alminnelig regel om at administrasjonen kan nekte å utbetale lønn i suspensjonstiden virke urimelig. Den nødvendige korreksjon overfor konsekvensene av en rett til lønn under suspensjon bør i tilfelle skje gjennom erstatnings- og inndragningskrav overfor den suspenderte.

Når jeg etter dette må anta at det er gjeldende rett at uavsettelige embetsmenn har krav på lønn i suspensjonstiden, må regelen også anvendes selv om suspensjonsgrunnen er forgåelse mot landssviklovgivningen.

Den regel at suspenderte embetsmenn hadde krav på lønn i suspensjonstiden gjaldt, etter hva jeg har sagt, uten noen innskrenkning inntil anordningen av 24. november 1944. Etter anordningens §5 kan offentlig tjenestemann som med skjellig grunn er mistenkt for på straffbar måte å ha vært medlem av N. S. etter 8. april 1940, ikke kreve lønn i suspensjonstiden med mindre han beviser at han ikke har gjort seg skyldig i straffbart forhold som nevnt. Spørsmålet er da om denne bestemmelse kan anvendes i forhold til de ankende. Jeg kan ikke anta at så er tilfelle. Om man bestemmer at en embetsmann skal tape lønn i suspensjonstiden hvis han må suspenderes på grunn av visse lastverdige handlinger, i det foreliggende tilfelle medlemskap av N. S., kan disse nye bestemmelser ikke anvendes på grunnlag av handlinger foretatt på et tidligere tidspunkt, da denne følge ikke var knyttet til handlingen. Noe annet ville stride mot Grunnlovens §97. Da det er på det rene at de ankende allerede hadde meldt seg ut av N. S. før 24. november 1944, kan man ikke på grunnlag av denne bestemmelse nekte dem lønn i suspensjonstiden.

Da det her bare gjelder det økonomiske spørsmål om de ankende har krav på lønn i suspensjonstiden, antas det ikke å kunne bli spørsmål om tross Grunnlovens §97 å opprettholde bestemmelsen i anordningen av 1944 under påberopelse av en konstitusjonell nødrett.

De ankende må derfor, uansett bestemmelsene i anordningen av 24. november 1944 §5, ha krav på lønn i suspensjonstiden.

Etter dette resultat blir det unødvendig for meg å uttale meg om de ankendes anførsel om at suspensjonene må ansees som ugyldige, fordi det ikke var lovlig adgang til som skjedd å delegere suspensjonsmyndigheten.

Mot lønnskravet fra de av de ankende mot hvem tiltale ble

Side:938

unnlatt og som søkte avskjed, har Staten opprinnelig fremsatt den innsigelse at de ved å søke avskjed uten å ta forbehold om lønn i suspensjonstiden har frafalt kravet herpå. Videre har Staten gjort gjeldende at det må gjøres fradrag for det de ankende har tjent i suspensjonstiden.

Den førstnevnte innsigelse er frafalt under prosedyren for Høyesterett for så vidt de ankende får medhold i sitt syn på grunnlovsspørsmålene, den annen innsigelse er bare opprettholdt like overfor B, C og E, og i det vesentlige begrunnet med at disse ved å ta annet arbeid av ikke midlertidig art, i gjerning har vist at de endelig anså seg løst fra sin statstjeneste.

For Bs vedkommende er det opplyst at han har arbeidet på et advokatkontor uten at han har hatt sakførerbevilling. C har utført tilfeldig arbeid i en bank og fra 1947 vært bestyrer av en restaurant og en delikatesseforretning. E har vært ansatt i en ikke organisasjonsmessig opprettet post hos skatteinspektøren i Oslo.

Det foreligger meget få opplysninger til bedømmelse av om de stillinger de nevnte har hatt var av varig eller midlertidig art, og det er også uklart om stillingene eller det arbeid som ble utført er å oppfatte som et uttrykk for at statstjenesten var endelig oppgitt. Og jeg kan under disse omstendigheter ikke anse det bevist at så er tilfelle og at arbeidet for noen av de tre nevnte ankende har vært av sådan art at det bør gjøres noe fradrag for hva de har tjent i suspensjonstiden. De ankende bør derfor tilkjennes lønn i suspensjonstiden til avskjed er gitt. Om beregningen av beløpene er det ingen tvist.

De ankende har hatt fri sakførsel, men har påstått erstattet et beløp på kr. 4360,00 til sakkyndige uttalelser. Dette krav bør tas til følge.

Jeg stemmer for denne

dom:

A, B, C, D, E og F kjennes berettiget til regulativmessig lønn til avskjed er gitt med 4 - fire pst. årlig rente fra 26. september 1948 til betaling skjer.

I sakskostnader betaler Staten ved Justisdepartementet til de ankende parter 4360 fire tusen tre hundre og seksti - kroner.

Oppfyllelse4risten er 2 - to - uker fra forkynnelsen av denne dom.

Dommer Helgesen: Jeg ser annerledes på saken enn førstvoterende, og etter det syn jeg har på den, er det nødvendig for meg å ta stilling til en rekke av de andre spørsmål som er reist i saken, først og fremst om de formelle innsigelser som er rettet mot de foretatte suspensjoner kan gis medhold, om Grunnlovens regel i §22 annet ledd må forståes slik at ankepartene har et grunnlovsbestemt krav på lønn under suspensjon, om de i tilfelle har dette krav med hjemmel i konstitusonell sedvanerett eller subsidiært om de slik som antatt av førstvoterende før anordningen av 1944 hadde et

Side:939

slikt krav i kraft av en forvaltningsmessig regel av alminnelig lovs karakter. Antar man det siste, melder så det spørsmål seg om anvendelsen av anordningen overfor ankepartene strider mot Grunnlovens §97.

Jeg behandler først spørsmålet om den fremgangsmåte som ble brukt overfor ankepartene, da de etter landets frigjøring i mai 1945 ble nektet å inntre i sine embeter, lider av slike formelle feil at de foretatte suspensjoner av den grunn må settes til side som ugyldige. Før jeg tar stilling til dette spørsmål, understreker jeg at den myndighet til å suspendere embetsmenn, som Kongen delegerte til rikspolitisjefen og han igjen videre til sine underordnede politimestre, bare omfattet selve fjernelsen fra embetet. Lønnen falt bort i kraft av regler inntatt i selve anordningen og loven, og for så vidt foregikk derfor ingen delegasjon fra Kongen til underordnede myndigheter.

Jeg er når det gjelder de formelle innsigelser mot suspensjonene, kommet til samme resultat som byretten og kan i det vesentlige vise til den begrunnelse som er gitt i byrettens dom. Jeg er enig i - og det er heller ikke bestridt av regjeringsadvokaten - at det er sikker konstitusjonell rett at den adgang til supensjon av embetsmenn som Kongen har, i henhold til Grunnlovens §22 annet ledd i alminnelighet bare kan utøves av Kongen i statsråd. Det må imidlertid - mener jeg - på den annen side være klart at denne rett til suspensjon kan overføres til underordnede myndigheter når det i en ekstraordinær situasjon er nødvendig å gjøre dette. Jeg mener på samme måte som byretten at situasjonen ved frigjøringen var slik at det for Kongen forelå et tvingende behov for å delegere sin myndighet etter Grunnlovens §22 annet ledd. Som påpekt av byretten, var Kongen og Regjeringen i eksil. Det var nødvendig for myndighetene straks å ta fatt på rettsoppgjøret og sette i verk en omfattende opprydning i den offentlige tjeneste, en opprydning som omfattet også alle deler av embetsverket. Jeg kan derfor ikke finne at den i henhold til kgl. res. av 26. februar 1943 jfr. kgl. res. av 16. februar 1945 foretatte delegasjon til rikspolitisjefen var forfatningsstridig. Heller ikke kan jeg finne at det var grunnlovsstridig at rikspolitisjefen ved den kgl. res. av 16. februar 1945 fikk bemyndigelse til med Justisdepartementets samtykke å overdra sin myndighet til Justisdepartementets politirepresentant ved distrikts- og avsnittskommandoer og til de rikspolitisjefen underordnede embetsmenn. Rikspolitisjefen delegerte sin myndighet til politimestrene ved rundskriv av 21. mai 1945 til disse. Dette var en rent midlertidig foranstaltning som gjaldt bare for den aller første opprydning, en foranstaltning som - så vidt jeg skjønner - under de foreliggende forhold var en praktisk nødvendighet. Jeg nevner at politimestrene i rikspolitisjefens rundskriv av 22. mai 1945 ble pålagt å innsende oppgave over politiembetsmenn som var fjernet, ledsaget av nødvendige opplysninger til bedømmelse av fjernelsen. Etter de foran nevnte kgl. resolusjoner skulle alle beslutningene om fjernelse forelegges Justisdepartementet til godkjennelse, hvilket også ble gjort.

Jeg kan heller ikke gi ankepartene medhold i at de foretatte

Side:940

suspensjoner er ugyldige fordi de ikke fikk skriftlig melding om dem. Om denne innsigelse mot suspensjonsbeslutningene viser jeg til byrettens dom, hvis bemerkninger om forholdet jeg kan tiltre.

En kan så reise det spørsmål om ikke de beslutninger om suspensjon som de underordnede myndigheter hadde truffet, iallfall senere skulle ha vært forelagt Kongen i statsråd. Besvarelsen av dette spørsmål vil bero på om det her dreiet seg om «Sager af Vigtighed» som etter budet i Grunnlovens §28 skal «foredrages i Statsraadet». Jeg antar at slike etterprøvninger av suspensjonene, som etter det opplyste ble foretatt av Justisdepartementet, ikke - sett i forhold til de omfattende viktige og presserende oppgaver Regjeringen hadde å arbeide med i årene etter frigjøringen kan betegnes som saken av viktighet i Grunnlovens forstand. Det var derfor etter min mening ikke i strid med Grunnlovens §28 at etterprøvningene ikke ble forelagt Kongen i statsråd.

Jeg går så over til å behandle det hovedspørsmål i saken som gjelder anordningens og lovens forhold til Grunnlovens §22 annet ledd. Jeg er også i dette spørsmål komme til samme resultat som byretten. Innledningsvis nevner jeg at de tre offisielle grunnlovsutkast som ble forelagt for riksforsamlingen på Eidsvoll, ikke hadde forskrifter om suspensjon, det hadde altså heller ikke det tredje utkast, som ble vedtatt med mer enn 2/3 stemmeflerhet i riksforsamlingens møte den 8. mai. Redaksjonskomitéen, som skulle sette Grunnlovens bestemmelser i «Stiil og Orden», og som besto av byfogd Diriks, sorenskriver Weidemann og professor Georg Sverdrup, foretok forskjellige realitetsendringer i det vedtatte utkast. I §51, som fikk sin plass i §22 i den endelig vedtatte konstitusjon, gjorde komitéen den realitetsendring at den innførte adgang for Kongen til å suspendere de såkalte uavsettelige embetsmenn, og Grunnlovens §22 annet ledd, fikk den ordlyd den nå har. På møtet den 16. mai da Grunnloven i sin endelige tekst ble vedtatt, var det ingen debatt om de endringer redaksjonskomitéen hadde foreslått. Av selve forarbeidene til Grunnloven (to av de uoffisielle utkast hadde forskrifter om adgang for Kongen til å suspendere embetsmenn, men uten å nevne lønnsspørsmålet), og av debattene i riksforsamlingen kan man i og for seg ikke finne noe til belysning av spørsmålet lønn eller ikke lønn i suspensjonstiden. Jeg kommer senere tilbake til den administrative praksis etter 1814 og hvilken betydning den har for mitt standpunkt til det foreliggende grunnlovsspørsmål; men jeg finner grunn til allerede her å nevne at det etter min mening ikke er grunnlag for den oppfatning at administrasjonens praksis etter 1814 har skapt en rettsregel av grunnlovsmessig karakter gående ut på at en uavsettelig embetsmann har ubetinget krav på lønn i suspensjonstiden. Men jeg er som allerede nevnt også enig med byretten i at et slikt krav heller ikke kan bygges på forskriften i Grunnlovens §22 annet ledd. Som fremholdt i byrettens dom, er Grunnloven på det punkt det her gjelder taus. En sammenligning mellom første og annet ledd gir etter mitt skjønn intet holdepunkt for den øppfatning ankepartene gjør gjeldende. Jeg kan heller ikke finne at formålet med bestemmelsen:

Side:941

å beskytte embetsmennene, gjør det berettiget å gi dem en beskyttelse ut over den som uttrykkelig er tilsagt dem i selve Grunnloven og dekkes av dens ord i §22 annet ledd. Derimot kan man av den rettstilstand som var gjeldende på den tid Grunnloven ble vedtatt, sammenholdt med den administrative praksis som ble innledet i årene umiddelbart deretter, trekke slutninger som på avgjørende måte støtter den oppfatning at det ikke har vært Grunnlovens mening å gi en suspendert embetsmann ubetinget krav på lønn i suspensjonstiden. Før jeg går nærmere inn på hva som for så vidt var gjeldende rett da Grunnloven kom og på praksis, understreker jeg at Grunnlovens §22 annet ledd, er helt taus, ikke bare når det gjelder lønnsspørsmålet, men også når det gjelder hvilke regler skal gjelde med hensyn til vilkårene for suspensjon. Det er nå en sikker og ubestridt oppfatning at Grunnloven på det sistnevnte punkt ikke er uttømmende, men at det er adgang til å supplere den gjennom den alminnelige lovgivning. Det er også blitt gjort, kfr. §10 i straffelovens ikrafttredelseslov og §1 i utrenskningsloven. Jeg antar at det på samme måte har vært Grunnlovens forutsetning at lovgivningsmakten skulle stå fritt i spørsmålet om lønn eller ikke lønn i suspensjonstiden. Jeg har tidligere pekt på de to momenter som etter min oppfatning - her er avgjørende og skal senere komme nærmere inn på dem. Jeg nevner imidlertid allerede nå at min oppfatning helt ut har støtte i uttalelser av den ved kgl. res. av 11. januar 1853 nedsatte kommisjon til avgivelse av betenkning om endringer i straffeprosesslovgivningen, se betenkningen bind II side 526 flg. Kommisjonen, hvis medlemmer var høyesterettsjustitiarius Lasson, professor Hallager og høyesterettsadvokat Lous, forutsatte at både regler om suspensjonsgrunnlaget og om lønn i suspensjonstiden kunne gis ved alminnelig lov, og foreslo hele stoffet ordnet gjennom den alminnelige lovgivning.

Hva var så rettstilstanden da Grunnloven ble vedtatt? Hvilke regler om lønn under suspensjon hadde man da? Embetsmennenes forhold når det gjaldt suspensjon, var regulert i reskriptet av 8. desember 1741. Det angikk, som nevnt av førstvoterende, bare geistligheten, men fikk anvendelse også på de øvrige embetsmenn. Etter reskriptet var regelen den at en embetsmann ved suspensjon ikke hadde et ubetinget krav på lønn i suspensjonstiden uansett hvor grove misgjerninger han med skjellig grunn var mistenkt for. Han skulle som regel få lønn «med mindre Kongen ved Nogen saadan Sags befindendes Beskaffenhed anderledes expresse befaler». Og selv om embetsmannen etter reskriptet som hovedregel skulle ha embetets innkomster, fikk han ikke under noen omstendighet de fulle innkomster, idet det heter i reskriptet: «Dog maa Embedet ikke derunder lide, men der skal af Indkomsterne efter Biskoppens Sigelse fastsættes noget for den, som Embedet imidlertid forretter». Denne sistnevnte ordning går jeg ut fra til en viss grad henger sammen med det lønnssystem som var det herskende på den tid Grunnloven kom, og hvoretter embetsmannens godtgjørelse i de fleste tilfelle og i alt vesentlig ble finansiert av embetets innkomster, som

Side:942

ofte var rikelige og derfor ga anledning til å underholde to embetsmenns familier. Senere administrativ praksis har, etter at lønnssystemet i slutten av det forrige århundre var blitt omlagt med innføring av faste gasjer for embetsmennene bevilget på statsbudsjettet, ikke fulgt reskriptet - jeg understreker - i dette punkt, men har fra 1880-årene og utover, bortsett fra en enkelt unntagelse, gitt embetsmannen den fulle gasje og latt Staten betale den konstituerte i embetet.

Etter det jeg hittil har sagt, mener jeg å kunne fastslå at grunnlovsgiverne, hvorav over halvparten var embetsmenn, kjente vel til sondringer mellom suspensjon med (delvis) lønn og suspensjon uten lønn. Når da Grunnloven selv intet inneholder om hvilke regler skulle gjelde for lønn i suspensjonstiden, må man - mener jeg - være berettiget til å gå ut fra at Grunnloven likefrem har forutsatt at reskriptet av 8. desember 1741 fortsatt skulle gjelde, jfr. Grunnlovens §94. Den praksis som ble innledet etter 1814, viser også etter min oppfatning helt entydig at dette må ha vært Grunnlovens forutsetning. Jeg skal ikke gå i detalj med hensyn til den administrative praksis, men jeg nevner at allerede i det første tilfelle Regjeringen hadde til behandling ble ingen godtgjørelse tilstått embetsmannen i suspensjonstiden (prokurator Hansson, suspendert ved kgl. res. av 4. januar 1815). Jeg finner også grunn til å nevne den av førstvoterende omtalte suspensjon av sorenskriver Kiørboe (kgl. res. av 14. juli 1815). Han ble fratatt retten til embetets innkomster i suspensjonstiden. Det er særlig betydningsfullt å konstatere at av Regjeringens medlemmer hadde fire vært med på Eidsvoll og den ene av dem, byfogd Diriks, hadde - som nevnt foran - vært med i redaksjonskomitéen som satte Grunnlovens bestemmelser i «Stiil og Orden» foruten at han hadde vært benyttet som sekretær i konstitusjonskomitéen og vært medlem av lovkomitéen. Kiørboes sak ble pådømt av Høyesterett den 8. juli 1817. Ved dommen ble han ikke fradømt sitt embete, og han søkte Regjeringen om erstatning for tapet av embetets innkomster i suspensjonstiden, men selv det ble avslått. Den innstilling som lå til grunn for Regjeringens vedtak om dette, bygget - under uttrykkelig henvisning til en analogislutning fra reskriptet av 8. desember 1741 - på den oppfatning at den konstitusjonelle konge hadde adgang til å nekte en embetsmann lønn i suspensjonstiden. Jeg kan ikke se annet enn at den tanke som ligger bak reskriptet av 1741, og den administrative praksis som hadde sitt utgangspunkt i reskriptet, er et utslag av den naturlige og rimelige betraktning at en embetsmann burde kunne fratas lønn i suspensjonstiden hvis han har gjort seg skyldig i grove misgjerninger, og når det etter en fornuftig forhåndsvurdering av bevismaterialet eller av den handling som det for alle er åpenbart at han har utført, må fremstille seg som sannsynlig at han er skyldig. Man ville ellers - mener jeg - for embetsmenns vedkommende lett komme opp i helt urimelige og støtende resultater fordi man av embetsmennene krever en særlig høy grad av lojalitet og pliktfølelse overfor Staten. Korrektivet i disse

Side:943

tilfelle må være - og det gjelder også når lovgivningen slik som i det foreliggende tilfelle har ordnet forholdet - at embetsmannen har krav på etterbetaling av lønn hvis han blir frifunnet i avskjedssaken eller Staten ikke godtgjør lovlig avskjedsgrunn i en tvist om lønnen. Jeg finner det også naturlig og rimelig at grunnlovsgiverne uten betenkelighet åpnet adgang for en fortsettelse av den ordning av forholdet som var etablert ved reskriptet av 1741, fordi Regjeringens og forvaltningens handlinger ved avskaffelsen av eneveldet og innføringen av det nye frie forfatningssystem ble underkastet offentlig kritikk og konstitusjonell kontroll fra Stortingets side, liksom Stortinget forutsattes å ha adgang til å gripe inn gjennom sin lovgivende myndighet. Særlig den senere administrative praksis har etter min oppfatning vist, at det var berettiget av grunnlovsgiverne å ha den tillit til administrasjonen under det nye forfatningssystem at den ville utøve sin rett til å nekte en suspendert embetsmann lønn i suspensjonstiden med forstand og skjønnsomhet.

Mitt resultat med hensyn til forståelsen av Grunnlovens §22, 2. ledd er altså at bestemmelsen ikke legger annet bånd på lovgivningsmakten enn det som uttrykkelig fremgår av forskriftens ordlyd, og at administrasjonen (Kongen i statsråd) - hvor ingen særskilt lovbestemmelse dekker forholdet - har anledning til å følge regelen i reskriptet av 1741. Under henvisning til det jeg hittil har anført, finner jeg derfor at ankepartene ikke kan gis medhold i at de har et grunnlovsbeskyttet krav på lønn i suspensjonstiden. Som en avslutning av behandlingen av dette grunnlovsspørsmål nevner jeg at byretten har antatt at bevisbyrderegelen i anordningens og lovens §5, 2. punktum er i strid med Grunnlovens §22 annet ledd, kfr. dommens bemerkninger herom. Jeg er tilbøyelig til å oppfatte den oppstillede bevisbyrderegel som et direktiv rettet til administrasjonen under dens foreløpige behandling av lønnsspørsmålet i suspensjonssaken. Og under denne forutsetning kan jeg ikke anta at regelen er i strid med Grunnlovens §22. Som jeg har nevnt tidligere, må imidlertid Staten - uansett hvordan man for så vidt ser på bevisbyrderegelen i §5 - føre bevis for lovlig avskjedsgrunn, enten i avskjedssaken eller i den eventuelle tvist om lønnen. Regjeringsadvokaten har også i sin prosedyre for Høyesterett erklært seg enig i at i den foreliggende sak må Staten bevise at lovens vilkår for å berøve embetsmannen lønn er til stede, med andre ord bevise at ankepartene på straffbar måte har vært medlem av N. S. eller på annen måte overtrådt landssviklovgivningen.

Før jeg forlater spørsmålet om tolkningen av Grunnlovens §22, 2. ledd, finner jeg grunn til å presisere at Grunnlovens forskrift om at den suspenderte embetsmann straks skal «tiltales» for domstolene etter min mening ikke kan forståes på den måte at gyldig suspensjon etter Grunnloven først foreligger når embetsmannen både er fjernet fra stillingen og beslutning om «tiltale» er truffet.

Jeg kommer så til spørsmålet om hvorvidt ankepartene har krav på lønn i suspensjonstiden i kraft av en forvaltningsmessig regel av alminnelig lovs karakter gjeldende før anordningen av 1944

Side:944

trådte i kraft. Det er påberopt forskjellige grunnlag for en slik rettsregel: sedvanerettsdannelse gjennom praksis, alminnelige rettsgrunnsetninger og analogislutning fra den av byretten og førstvoterende omhandlede lovgivning eller en kombinasjon av disse grunnlag. Det vil fremgå av det jeg har sagt tidligere, at etter min oppfatning ble den regulering av forholdet som er fastslagt i reskriptet av 1741 fortsatt gjeldende rett med alminnelig lovs karakter. Det følger da uten videre herav at jeg ikke finner å kunne erstatte den positive rettsregel som etter min oppfatning er gjeldende i henhold til reskriptet av 1741 med en rettsregel bygget på alminnelige rettsgrunnsetninger eller med en analogi fra den øvrige lovgivning. Hvorvidt de forskjellige regler som gjelder for tjenestemenn og embetsmenn bør endres, er etter min oppfatning en lovgivningspolitisk oppgave. Jeg ser den lovgivning vi har om lønn i suspensjonstiden for tjenestemenn og en enkelt gruppe av embetsmenn som positivrettslige bestemmelser, diktert ut fra særlige hensyn. Ett av de momenter som kan ha gjort seg gjeldende ved utformningen av reglene for tjenestemennenes vedkommende er, som påpekt av byretten, at disse kan avskjediges administrativt. Det er så at man av motivene til de forskjellige lover ikke kan se hvilke særlige hensyn har gjort seg gjeldende, men det er iallfall aldri blitt anført som grunnlag for regelen om lønn i suspensjonstiden at dette likefrem skulle følge av alminnelige rettsgrunnsetninger eller henvist til at en slik beskyttelse har embetsmenn i kraft av Grunnloven. En kan så til slutt spørre om ikke den administrative praksis - slik som antatt av førstvoterende - har skapt en sedvanerettsregel som har slått igjennom overfor reskriptet av 1741 og derfor må gå foran dette. Det kan i så tilfelle bare bli tale om praksis fra 1880-årene og utover. Jeg kan imidlertid ikke finne at denne praksis gir grunnlag for en slik sedvanerettsdannelse. Jeg mener at denne praksis viser at man i hver enkelt sak har bygget på rimelighets- og billighetsbetraktninger, og at denne praksis i virkeligheten, dels bevisst (tilfellet Sørbye, kgl. res. av 22. desember 1912), dels ubevisst, har vært et utslag av hovedprinsippet i reskriptet av 1741. Og fremfor alt finner jeg det avgjørende at det etter min mening ikke er grunnlag for å anta at administrasjonen i noen av tilfellene, bortsett fra et enkelt som jeg ikke kan tillegge betydning, har betalt lønn i suspensjonstiden, fordi den har ansett Staten rettslig forpliktet til å gjøre dette ubetinget, uansett misgjerningens art eller grovhet.

Det blir etter dette unødvendig for meg å ta stilling til det reiste spørsmål om anvendelsen av Grunnlovens §97. Jeg vil bare nevne at ved bedømmelsen av dette spørsmål må man foruten den særlige beskaffenhet av det straffbare forhold som etter anordningen og loven er suspensjonsgrunnlag også ha for øye den ekstraordinære situasjon som forelå, med landet okkupert og i krig og med Regjeringen i eksil, noe som blant annet bevirket at det ikke var mulig til enhver tid å holde den lovgivning som krigsforholdene nødvendiggjorde à jour. Etter det syn jeg har på saken behøver jeg - som nevnt - ikke å gå nærmere inn på disse forhold.

Side:945

Mitt resultat for de enkelte saksøkere blir etter mitt standpunkt i saken følgende:

B er ved endelig straffedom dømt for overtredelse av landssvikloven og avskjediget fra sitt embete på dette grunnlag. Jeg anser det ved dommen godtgjort at lovlig avskjedsgrunnlag for hans vedkommende forelå, og det følger da av anordningen og loven at Staten må frifinnes for hans krav. Når det gjelder de fem andre saksøkere, har byretten frifunnet Staten med den begrunnelse at saksøkerne ved sin passivitet har forspilt sine eventuelle lønnskrav, jfr. dommens bemerkninger herom. Jeg er uenig i det standpunkt byretten her har inntatt, og det må da avgjøres i denne sak for alle saksøkernes vedkommende om lovlig avskjedsgrunnlag har foreligget. Når det gjelder F, er han ved endelig straffedom frifunnet i henhold til landssviklovens §5a, og jeg finner etter denne dom ikke å kunne legge til grunn at han i relasjon til utrenskningsanordningen (og loven) på straffbar måte har vært medlem av N. S. Jeg viser til høyesterettsdom i Rt-1951-189 ff., dommer Gaarders votum side 192 om forståelsen av utrenskningslovens §5a jfr. §2, 1. punkt, idet jeg kan tiltre hva dommer Gaarder der har sagt om dette spørsmål. Jeg stemmer etter dette for at F tilkjennes lønn av Staten i suspensjonstiden.

Når jeg skal avgjøre om lovlig avskjedsgrunn for de fire andre saksøkeres vedkommende har foreligget, er det i saken ikke tilstrekkelig materiale til å ta stilling til dette spørsmål, og jeg stemmer derfor for at saken for så vidt hjemvises til byretten til fornyet behandling.

Da jeg etter rådslagningen vet at mitt syn ikke deles av rettens flertall, former jeg ikke forslag til dom.

Dommer Holmboe: Jeg er med en reservasjon, som jeg skal komme tilbake til, enig i førstvoterendes resultat, men begrunner det på en annen måte.

Jeg finner med annenvoterende, hvis begrunnelse jeg for så vidt i det store og hele tiltrer, ikke å kunne bygge på at det før den provisoriske anordning av 24. november 1944 var etablert en grunnlovsbeskyttet rett for embetsmenn som suspenderes i medhold av Grunnlovens §22 annet ledd, til å kreve lønn i suspensjonstiden.

Men den suspensjon som det er tale om i den foreliggende sak, er etter min mening ikke hjemlet i §22. Denne bestemmelse krever at en embetsmann som suspenderes, straks skal tiltales for domstolene, og så vel bestemmelsens tilblivelseshistorie som dens formål taler etter etter mitt skjønn avgjørende for at man her har å gjøre med et bindende vilkår for supensjonens rettmessighet. Jeg antar ganske visst at Kongen, eller underordnet forvaltningsmyndighet, som en selvfølge og uten at det kreves grunnlovmessig hjemmel for det, har adgang til midlertidig å sette en embetsmann utenfor tjeneste, når dette ansees nødvendig fordi han åpenbart er ute av stand til å utøve sin embetsmyndighet, selv om saken ikke er tilstrekkelig etterforsket. Men etter min mening medfører Grunnlovens §22 at man ved en slik forføyning ikke kan gjøre annet inngrep i

Side:946

embetsmannens rettsstilling enn nødvendigheten krever, og frem for alt kan man ikke på denne måte berøve ham hans lønn. Var det annerledes, ville embetsmennenes rettsstilling ikke være sikret slik som Grunnloven åpenbart mener at den skal være, og påbudet om at en suspensjon straks skal følges av saksanlegg ville være uten enhver reell betydning.

Når jeg i det foregående har talt om beslutning om tiltale, innbefatter jeg derunder også beslutning om å reise sivil sak til fradømmelse av embetet.

Den av førstvoterende omhandlede praksis er, så vidt jeg kan se, i full overensstemmelse med min forståelse av Grunnloven. Fra 1815 og ut i dette århundre var det fast praksis at beslutning om suspensjon og om tiltale ble fattet ved samme kongelige resolusjon (i et tilfelle ble en prest satt under tiltale av biskopen og deretter suspendert ved kgl. resolusjon av 10. april 1838). Jeg nevner særlig kgl. res. av 1. oktober 1904, hvor to politifullmektiger ble suspendert og samtidig satt under tiltale for uverdig opptreden, den ene også for økonomiske misligheter. Melding om mislighetene var innkommet til departementet henved ett år tidligere. Det ser således ut som om departementet ikke har villet gå til suspensjon før saken var så avklaret at tiltale kunne reises.

Det kan således slåes fast at i alle de tilfelle hvor en suspendert embetsmann er blitt berøvet noen del av sine inntekter, er tiltale reist samtidig med eller før beslutningen om suspensjon. I den senere administrative praksis er ganske visst suspensjon blitt besluttet allerede på etterforskningsstadiet, men her har embetsmannen alltid fått beholde sin lønn. Jeg er enig med annenvoterende i at dette antagelig er skjedd av billighetsgrunner, men resultatet er i ethvert tilfelle at denne praksis ikke er kommet i strid med den grunnlovsforståelse som jeg mener er den rette jeg forutsetter da at det i de konkrete tilfelle var berettiget å sette embetsmannen midlertidig ut av funksjon.

Ved således å anta at en embetsmann har krav på lønn inntil han settes under tiltale, setter man embetsmenn reelt i samme stilling som andre statstjenestemenn i henhold til de av førstvoterende siterte lover. Disse tjenestemenn kan avskjediges uten dom, men kan få avskjeden prøvet ved domstolene. Får de ikke medhold her, taper de lønnen helt fra det tidspunkt da avskjedigelsen er besluttet av ansettelsesmyndigheten. Den rett til lønn i suspensjonstiden som er tillagt dem, gjelder således bare for den tid som medgår før saken er moden til endelig administrativ avgjørelse.

Det jeg her har sagt, fører etter min mening til at F som er frifunnet, samt A, C, E og D, mot hvem tiltale ikke er reist, må få medhold i sitt krav på gasje under hele suspensjonstiden. For Bs vedkommende fører min begrunnelse ikke lenger enn til at han kan kreve gasje til den dag da tiltalebeslutning ble utferdiget, den 5. september 1947.

Med hensyn til fradrag er jeg enig med førstvoterende, likeså med hensyn til spørsmålet om sakskostnader.

Side:947

Da jeg etter domskonferansen går ut fra at jeg står alene i retten med min oppfatning, former jeg ingen konklusjon.

Dommer Grette: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med annenvoterende, dommer Helgesen.

Dommerne Thrap og Eckhoff: Likeså.

Dommer Berger: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende, dommer Soelseth.

Dommerne Kruse-Jensen, Bahr, Gaarder, Schei, Dæhli og justitiarius Stang: Likeså.

Etter stemmegivningen avsa Høyesterett dom overensstemmende med førstvoterendes konklusjon.

Av byrettens dom:

(dommerne Torolf Juell, Bjørn Stensvold og Paul Vindhol)

Saken gjelder krav om lønn i suspensjonstiden for politiembetsmenn, som etter frigjøringen ble suspendert på grunn av forhold under okkupasjonen.

Her skal først gjøres rede for saksøkernes personlige forhold, for så vidt det har betydning for denne sak:

A er født xx.xx.1905. Han ble utnevnt til politifullmektig i X 27. mai 1937. Han meldte seg inn i Nasjonal Samling den 16. oktober 1940 i tilslutning til de fleste politiinspektører i X. På innmeldingstiden var han midlertidig politiadjutant ved politiskolen. Han meldte seg ut av N. S. 20. juli 1943 og ble 31. s. m. arrestert og innsatt i Bredtvedt fengsel. Han ble sikret for 1 år, men løslatt 28. september 1943 og fikk avskjed fra 1. oktober s. å. i medhold av midlertidig lov av 7. januar 1943.

Ved frigjøringen ble A nektet adgang til sitt embete og der ble innledet etterforskning mot ham for overtredelse av landssvikanordningen. Settestatsadvokat Eriksen, som hadde politiembetsmennenes saker til behandling, innstillet på påtaleunnlatelse under forutsetning av at A søkte avskjed fra sitt embete. Dette gjorde han den 5. februar 1947 og avskjeden ble innvilget i statsråd den 28. mars 1947. Riksadvokaten var opprinnelig av den oppfatning, som også Justisdepartementet delte, at det burde utferdiges forelegg mot ham etter landssvikloven. Riksadvokaten traff dog 10. juni 1947 beslutning om påtaleunnlatelse bl.a. under henvisning til at A hadde fått avskjed. - - -

C er født xx.xx.1899. Han ble utnevnt til politimester i Gudbrandsdal og hadde dette embete ved den tyske invasjon i Norge. Han kom på samme måte som G under press av Riisnæs, og da han gjerne ville fortsette i embetet noen måneder av hensyn til et arbeid han holdt på med, meldte han seg inn i N. S. den 9. oktober 1940 etter å ha deltatt i et representantskapsmøte i Politiembetsmennenes Landsforening den foregående dag. Under unntagelsestilstanden i Oslo hvorunder Hansteen og Wickstrøms henrettelse, meldte han seg ut den 12. september 1941 fordi han ikke ville bli tvunget inn i slike aksjoner. Han ba senere om avskjed, men ble først fjernet den 3. august 1942 da han ble arrestert av tyskerne på grunn av illegalt arbeid.

Etter frigjøringen ble C nektet adgang til politimesterembetet og der ble innledet straffesak mot ham for overtredelse av

Side:948

landssvikanordningen. Statsadvokaten for landssviksaker i Hedmark og Oppland foreslo påtaleunnlatelse etter str.prl. §85 annet ledd. Settestatsadvokat Eriksen anfører den 21. november 1947 om C: «Jeg finner det helt klart at C ved sitt forhold under okkupasjonen har vist seg uverdig til å fortsette i stilling som politimester. C har i skrivelse til meg av 18. ds. uttalt at han vil søke avskjed som politimester i Lillehammer så snart straffesaken mot ham er avgjort. Jeg foreslår at han selv får anledning til å søke avskjed etter at straffesaken mot ham er avgjort. Hvis han da ikke selv søker avskjed, foreslår jeg at det i medhold av lov av 19. juli 1946 §1, jfr. lov nr. 3 av 16. mai 1947 reises sak mot ham til fradømmelse av embetet som politimester i Gudbrandsdal.»

Riksadvokaten samtykket 21. januar 1948 i påtaleunnlatelse som foreslått.

C søkte andre offentlige stillinger, men fikk ingen. Han fikk imidlertid stilling i privat virksomhet, og søkte deretter 10. desember 1948 avskjed, som ble innvilget.

D er født xx.xx.1895. Han var fra mars 1939 politiinspektør og sjef for kriminalpolitiet i Bergen. 12. oktober 1940 sendte han søknad om å bli medlem av N. S. Den 3. mars 1941 ble han etter klager fra N. S.-hold og fra tyskerne tvangsflyttet til Oslo, hvor han mot sitt ønske ble beordret til politiinspektør. Han meldte seg ut av N. S. i begynnelsen av august 1943 og deretter på ny 21. desember s. å. I mars 1944 ble han avskjediget fra sitt embete og var timelærer ved Statens politiskole inntil frigjøringen.

Under straffesak som ble innledet mot ham etter frigjøringen foreslo settestatsadvokat Eriksen den 29. september 1947 påtaleunnlatelse for D med hjemmel i str.prl. §85 annet ledd. Det tilføyes: «Jeg finner det klart at D på grunn av sitt medlemskap i Nasjonal Samling må ansees uverdig til å fortsette i sin stilling som politiembetsmann, og jeg tillater meg å foreslå at det i medhold av lov av 19. juli 1946 §1 reises sak mot ham til fradømmelse av embetet som politiinspektør i Bergen.»

Riksadvokaten påtegnet 13. oktober s. å.: «Før straffespørsmålet avgjøres ber jeg Dem foranledige at sikte de får anledning til å ta standpunkt til om han selv akter å søke avskjed fra sine stillinger i politiet og hæren. Når dette er klarlagt eventuelt etter at avskjedssøknadene er innvilget - bes saken forelagt meg på nytt.»

D søkte deretter 8. november 1947 avskjed som forelå da Riksadvokaten påtegnet den 13. november 1947: «Under forutsetning av at siktede meddeles avskjed fra sine offentlige stillinger i politiet og hæren, overveier jeg å unnlate påtale slik som foreslått av overrettssakfører Henrik Eriksen i foranstående påtegning av 29. september d. å. Jeg tør forutsette at avskjedsspørsmålet også for kapteinstillingens vedkommende er avgjort når dokumentene returneres.»

Etter at avskjed var meddelt fra begge stillinger i henhold til søknader, fra politiet ved kgl. res. av 5. desember 1947, traff Riksadvokaten 24. januar 1948 beslutning om påtaleunnlatelse etter str.prl. §85 annet ledd.

E er født xx.xx.1899 og utnevnt til politimester i Troms i mars 1936. Han var ved tyskernes invasjon politimester i Troms. Etter at han der var kommet i motsetningsforhold til N. S., ble han innkalt til

Side:949

Politidepartementet, hvor det ble ham betydet at han skulle bort, men kunne avverge det ved søknad om medlemskap i N. S. E avslo dette. Han ble derfor supendert og tvangsflyttet til Namdal, hvor han tiltrådte 1. juli 1941. Han kom der i motsetningsforhold til fylkesføreren for N. S. som ville ha ham fjernet. Under umiddelbart inntrykk av den aksjon som fylkesføreren forberedte mot ham, skrev E den 3. mars 1942 under på en søknad om opptagelse i N. S. Han etterkom ikke innkallelse til møte for å avlegge løfte og motta medlemsbok, og da han senere hørte at andre politifolk hadde søkt seg ut, sendte han selv tilbakekallelse av sin søknad den 24. august 1942. Han ble telegrafisk suspendert, innkalt til Politidepartementet og avskjediget den 10. september 1942.

Under etterforskningen etter frigjøringen ble det på et tidlig tidspunkt stillet E i utsikt at det ville bli påtaleunnlatelse. Han ble fast ansatt ved et offentlig kontor fra 1. juli 1947. Han søkte avskjed fra embetet som politimester 24. september 1947, og denne ble innvilget ved kgl. res. av 24. oktober s. å. Det var gjort klart for ham at det ellers ville bli reist avskjedssak. I settestatsadvokat Eriksens innstilling datert 8. oktober 1947, avskjedssøknaden var vedlagt denne ekspedisjon, om påtaleunnlatelse anføres bl.a.: «E har søkt avskjed som politimester i Troms. Avskjedssøknaden vedligger som dok. 25. Jeg foreslår at søknaden innvilges.»

Ved Riksadvokatens beslutning av 12. november 1947 ble der truffet bestemmelse om påtaleunnlatelse.

B er født xx.xx.1904. Han ble utnevnt til politifullmektig i Oslo 28. august 1936. Fra 15. mai 1938 var han overlatt den daglige ledelse av det sivile luftvern i Oslo og Aker. Den 19. september 1940 ble han av administrasjonsrådet konstituert som politiinspektør i det sivile luftvern. Fra 20. mai 1941 til 15. januar 1942 var han midlertidig beordret til politimester i Bergen, og fra 13. mars 1942 ble han overført til tjeneste som midlertidig pris- og rasjoneringspolitiinspektør for Oslo og Aker, hvor han var til han ble arrestert av Gestapo den 19. april 1945 på grunn av arbeid i mil.org. Han meldte seg inn i N. S. den 16. oktober 1940 og ut 17. januar 1942.

Da B etter frigjøringen ble sloppet ut fra Bredtvedt og meldte seg til tjeneste i politiet, ble han avvist Ved beslutning av statsadvokaten for landssviksaker i Oslo og Akershus av 5. september 1947 ble han forelagt straff etter landssvikloven for medlemskap og forskjellige forhold under hans virksomhet som politimester i Bergen. Da forelegget ikke ble vedtatt, ble saken brakt inn for Oslo byretts landssvikavdeling. Ved dennes dom av 2. april 1948 ble han for overtredelse av landssvikloven dømt til fengsel i 6 måneder, til tap av rettigheter etter lovens §10 nr. 1 og 2 for 10 år, og til tap av embetet som politifullmektig i Oslo for alltid. Dommen er ikke påanket fra noen av partene. Ved kgl. res. av 4. mars 1949 er det bestemt at fullbyrdelsen av frihetsstraffen skal utstå.

F er født xx.xx.1901. Han ble etter lengere tjeneste i politietaten utnevnt som politifullmektig i 1934, konstituert som sjef for Statens politiskole med grad av politiinspektør. Han meldte seg inn i N. S. i oktober 1940. Fra februar 1941 var han beordret til tjeneste i ordenspolitiet, hvor han var sjef for personalavdelingen og den ytre

Side:950

tjeneste. Han overveiet på denne tid å søke avskjed, men kom i november 1941 i forbindelse med en illegal gruppe, som ønsket at han skulle bli stående i politiet. Han trakk av denne grunn tilbake en tidligere innsendt avskjedssøknad, og ble 14. november 1941 konstituert som kommandør for ordenspolitiet. Han fikk avskjed fra politiet i august 1943 og meldte seg ut av partiet, men fortsatte som timelærer ved politiskolen til frigjøringen.

F ble arrestert av landssvikpolitiet 29. mai 1945, men løslatt 1. august s. å. Han fikk allerede i august 1945 melding om foreløpig tiltalebeslutning, senere ble det utferdiget tiltalebeslutninger 19. septeniber 1945 og 15. mai 1946. Ved Oslo byretts enstemmige dom av 29. oktober 1946 ble han funnet straffskyldig for sitt medlemskap i tiden oktober 1940 til høsten 1941. I medhold av landssvikanordningens §5a ble han imidlertid frifunnet for straff. Påtalemyndigheten og Justisdepartementet ville fremme anke til Høyesterett over dommen, men frafalt dette på vilkår av at F søkte avskjed fra sitt embete. Han søkte derfor og fikk avskjed den 14. februar 1947.

Saksøkerne har her for retten henvist til det voldsomme press som politiembetsmennene ble utsatt for høsten 1940 straks etter at de kommissariske statsråder var innsatt av Terboven. Dette press er en forklaring på deres innmeldelse i N. S. under de forhold. Det var for dem en kjent sak at Jonas Lie ville sikre seg et tilstrekkelig antall medlemmer innen politiet og da først og fremst blant embetsmennene, og at han etter all sannsynlighet ville sjalte ut de embetsmenn som ikke hadde et N. S.-medlemskap som lojalitetsstempel. Riisnæs var også meget pågående i sitt press overfor alle politifolk. Stillingen ble prekær da politimester Askvig den 16. oktober 1940 forlangte beskjed den følgende dag om hvilke embetsmenn som ikke hadde meldt seg inn. Dette ble oppfattet som et ultimatum, og innmeldelsene for embetsmennene i Oslo er stort sett datert fra denne tid. Innmeldelsene fant sted etter moden overveielse og rådslagning blant de eldste og mest erfarne embetsmenn, det var ingen hastverksbeslutning. Den ble foretatt ut fra den betraktning at det av hensyn til publikum og landet gjaldt å holde stillingen og hindre at tyskerne eller hirden fikk makten over politiet, hvilket var stillet i utsikt som et alternativ, hvis embetsmennene unnslo seg for medlemskapet. Saksøkerne anså derfor innmeldelsen som en rettslig nullitet.

Etter at saksøkerne på denne måte var presset inn i N. S. mot sin vilje og sitt ønske, har de ikke deltatt i partiets virksomhet. De har ikke deltatt i partimøter, betalt kontingent, båret merke, eller på noen måte vist innstilling til fordel for N. S., men tvert om søkt å nøytralisere partifolkenes virksomhet. Under dette kom de før eller senere i motsetningsforhold til partiet, ble trakassert, forflyttet, avskjediget eller arrestert. - - -

Retten skal først ta for seg spørsmålet om Kongen hadde adgang til å delegere sin grunnlovsmessige rett til å suspendere, og om saksøkerne således er gyldig og bindende suspendert.

Grunnlovens §22 fastsetter i første ledd for de «avsettelige» embetsmenn at de kan avskjediges av Kongen etter at han derom har hørt statsrådets betenkning. Grunnlovens §22 annet ledd har ingen tilsvarende bestemmelse

Side:951

om at Kongen skal høre statsrådet eller foreta suspensjon i statsråd. Imidlertid har det, når man ser bort fra Collett, vært hevdet i teorien at «Kongen» betyr «Kongen i statsråd». Dette har også vært administrasjonens standpunkt. Se Innstilling V fra Spare- og forenklingskommisjonen av 1932 9 annen spalte, hvor det heter: «Suspensjonen av embetsmenn kan foretas ved kgl. resolusjon.» - Videre kan henvises til Justisdepartementets tilråding av 26. februar 1943 til provisorisk anordning av samme datum om gjenoppretting av lovlige forhold i den offentlige tjeneste i Norge, vedlegg 2 til Ot. prp. nr. 91 for 1945-46 side 20 annen spalte nest nederste avsnitt med henvisning til Grunnlovens §28, samt den tilsvarende uttalelse i Justisdepartementets innstilling av 26. februar 1943 til provisoriske anordninger av samme datum om Rikspolitisjefen m.v. se Samling av diverse provisoriske anordninger side 37 annen spalte nest nederste avsnitt. Nevnes kan også at Østlid i sin avhandling side 125 anfører «at Grunnlovens §22 bestemmer at saker om suspensjon av embetsmenn skal avgjøres av Kongen i statsråd».

Ved provisorisk anordning av 26. mars 1943 om midlertidig tillegg til lov om politiet av 13. mars 1936 ble ledelsen av politiet henlagt til en rikspolitisjef. I anordningen bestemmes at Kongen skulle fastsette instruks for Rikspolitisjefen, og at Rikspolitisjefen kunne gis myndighet til «å foreta de forandringer som krigssituasjonen nødvendiggjør, herunder til midlertidig å anta og fjerne embets- og tjenestemenn ved politiet». I instruksens post 2 a (samlingen 31) ble overensstemmende hermed inntatt bemyndigelse for Rikspolitisjefen til «når forholdene gjør det påkrevd kan han midlertidig anta og fjerne embetsmenn og tjenestemenn ved politiet». I post 2 annet ledd bestemmes at hvis det ikke kunne skje på forhånd, skulle slike beslutninger snarest mulig forelegges Justisdepartementet til godkjenning.

Overensstemmende med den myndighet som således var gitt Rikspolitisjefen, påla han etter frigjøringen ved rundskriv til politimestrene disse å iverksette suspensjon og underrette de angjeldende embetsmenn.

Selv om man i sin alminnelighet hevder at det er sikker konstitusjonell rett at suspensjonen av embetsmenn må foretas av Kongen i statsråd, vil den ekstraordinære situasjon som forelå ved frigjøringen etter rettens mening inneholde tilstrekkelig hjemmel til den her omhandlede delegasjon. Kongen og regjeringen var som følge av okkupasjonen i eksil og kunne ikke straks komme til landet og overta sine gjøremål. Der forelå med andre ord et klart tilfelle av konstitusjonell nødrett for nødvendigheten av delegasjon av suspensjonsretten.

Det er imidlertid en feil at saksøkerne ikke har fått skriftlig tilkjennegivende om at de var suspendert. Et så viktig, og i deres forhold og rettigheter inngripende skritt, burde åpenbart være fremkommet i skriftlig form. Retten kan dog etter forholdene på den tid ikke tillegge denne unnlatelse den virkning at suspensjon ikke gyldig foreligger. Det som skjedde var at saksøkerne fikk klar muntlig beskjed om at de ikke fikk anledning til å tre inn i eller vedbli i sine embeter og utøve embetsvirksomhet. Det er ikke tvil om at de har oppfattet disse skritt som suspensjon. De har derfor heller ikke foretatt ytterligere for å få klarlagt i hvilken stilling de var brakt, men har opptrådt og oppfattet seg som

Side:952

suspenderte. Overensstemmende hermed benevner de seg i stevningen som suspenderte. Retten vil derfor legge til grunn at saksøkerne faktisk er suspendert og har oppfattet seg som suspenderte.

Retten går deretter over til å undersøke om saksøkernes krav er hjemlet i Grunnloven. Her må først slåes fast at Grunnlovens §22 ikke inneholder noen bestemmelse om at suspenderte embetsmenn - det være seg «avsettelige eller «uavsettelige» skal oppebære lønn i suspensjonstiden. Det som Grunnlovens §22 første ledd bestemmer, er bare at den der omhandlede kategori av embetsmenn skal ha 2/3 av lønnen fra avskjedigelsen inntil Stortinget har avgjort pensjonsspørsmålet. Heller ikke Grunnlovens forarbeider inneholder noe til belysning av spørsmålet. Ved utarbeidelsen av Grunnlovens §22 ble den svenske Regjeringsform av 6. juni 1809, dens §35 og §36 brukt som mønster for henholdsvis første og annet ledd.

Under disse omstendigheter vil praksis inntil 1814 ha en viss interesse til belysning av den tids oppfatning. Her har man da rescriptet av 8. desember 1741, som i ethvert fall ikke forutsetter noe rettskrav for embetsmannen på lønn i suspensjonstiden, idet «den suspenderede må beholde indkomstene indtil sagens uddrag, medmindre Kongen ved nogen sags befindendes beskaffenhet anderledes expresse befaler». Se videre den påberopte Cancelliplakat av 23. april 1813, som viser at lønnskravet i visse henseender hadde en klar tilknytning til den faktiske utøvelse av embetsgjerningen.

At der med hensyn til det forhold som Cancelliplakaten omhandler, heller ikke etter Grunnloven inntrådte noen endret oppfatning, fremgår bl.a. av Finansdepartementets skrivelse av 15. desember 1890 til tollskriveren i Bergen og av den geistlige lønningslov av 14. juli 1897 §37 §39.

Det kan derfor slåes fast at Staten ikke under alle forhold ved Grunnlovens §22 har ansett en embetsmann sikret full lønn fra utnevnelsen til avskjedigelsen. I denne forbindelse kan med hensyn til oppfatningen etter 1814 henvises til Gaarders uttalelse om at praksis for suspensjonstiden «innrømmet» 2/3 av lønnen.

Den juridiske teori som har beskjeftiget seg med dette spørsmål, viser seg å ha vært vaklende. Aschehoug: Norges statsforfatningsret 1. utg. bind II 298, jfr. 2. utg. II 474 uttaler: «Dette spørsmål er ikke litet tvilsomt».

Collett bemerker (Colletts personret 1865 223): «Suspensjonen går ut på å betage vedkommende adgang til å beskjeftige seg med embedets forretninger, men - tvilsomt er det, hvilken virkning den har på hans rett til inntektene. At han i det minste bør nyde underholdning av embedet flyter derav, at den foreløbige entledigelse kun er grundet i omsorg for det offentlige og ikke har til hensikt å tilføie vedkommende noe onde. Det motsatte synes også uforenelig med Grunnlovens §22. På den annen side bør, hvad der udfordres til å bestyre embedet i mellemtiden, også utredes av inntekter. - - -»

P. H. Gaarder: «Fortolkning af Grundloven» av 1845 56 antar at der etter analogi fra de uten dom avsettelige embetsmenn i §22 første ledd, må gjelde en rett til lønn, og anfører at praksis har innrømmet 2/3 av den.

Side:953

Morgenstierne holder spørsmålet åpent og Castberg berører det ikke.

Henry Østlid har i sin avhandling av 1940 om «Det offentliges adgang til å avskjedige embets- og tjenestemenn» uttalt om spørsmålet på 125: «At den suspenderte embetsmann har krav på iallfall en del av lønnen, kan man utlede av at suspensjonen ikke skal være noen straff overfor vedkommende embetsmenn. Det er utelukkende samfundsmessige hensyn som ligger til grunn for bestemmelsene om suspensjon. I den eldre teori ble det hevdet at suspenderte embetsmenn var berettiget til å oppebære 2/3 av embetslønnen i likhet med embetsmenn som var avsatt i henhold til bestemmelsene i Grunnlovens §22 første ledd. Enkelte forfattere lærte at den suspenderte embetsmann hadde krav på hele embetsinntekten med fradrag av utgiftene med embetets bestyrelse i suspensjonstiden. Den nyere administrative praksis har medført endringer heri, idet man konsekvent har fulgt den praksis at suspenderte embetsmenn skal oppebære hele embetslønnen uten fradrag av utgiftene ved embetets bestyrelse. Dersom embetsmannen tilkommer bruk av embetsgård, har administrasjonen hevdet at heller ikke embetsgården kan fratas den suspenderte embetsmann. Disse regler er nu så festnet at de må sies å være sikker norsk rett.»

Om de resonnements som teorien fører, skal retten spesielt bemerke: Der søkes til dels utledet et rettskrav for embetsmannen på iallfall en del av lønnen på det grunnlag at suspensjonen ikke skal være noen straff eller et onde. Dette resonnement finnes ikke treffende. For det første må det være uriktig å fastslå at suspensjonen ikke skal være en straff og så derav slutte at vedkommende i ethvert fall må ha krav på en del av lønnen. Men for det annet kan selv avskjed ikke karakteriseres som straff i de tilfelle hvor avskjedsgrunnen ikke er infamerende, f. eks. ved varig sykdom, og etter at embetsmannen er avskjediget er det i ethvert fall på det rene at ikke Grunnloven sikrer ham noen lønn. Endelig har dette resonnement ingen god sammenheng med Østlids fortsettelse, nemlig at det utelukkende er samfunnsmessige hensyn som ligger til grunn for bestemmelsene om suspensjon.

Gaarders analogislutning fra Grunnlovens §22 første ledd lider av åpenbare svakheter: Rent bortsett fra at det kan reises spørsmål om Grunnlovens §22 første ledd overhodet uttaler seg om lønn under suspensjon, må man være varsom med analogislutning som nevnt, og da spesielt når man, som f. eks. Østlid 100 fremhever at øyemedet med gasjebestemmelsen i første ledd er å sikre mot vilkårlig avskjedigelse, altså for så vidt det samme øyemed som annet ledd har gjennomført ved bestemmelsen om domstolsbehandling.

I denne sammenheng skal undersøkes betydningen av at der i enkelte spesiallover er gitt positive bestemmelser om lønn i suspensjonstiden.

Så vidt sees finnes slike bestemmelser første gang i folkeskolelovene av 26. juni 1889, begges §34. I forarbeidene til disse lover - Ot. prp. nr. 19 og 20 for 1888 med Innstilling I fra den under 14. november 1885 nedsatte kommisjon - kan der hverken under de alminnelige bemerkninger (Innstillingens 54-55) eller i de spesielle bemerkninger til §35, som svarer til lovens §34, - finnes antydning til prinsipiell begrunnelse.

Like overfor disse lover skal man være oppmerksom på at

Side:954

folkeskolelovenes §34 annet ledd bestemte at lærere kunne avskjediges av skolestyret (i forståelse med Overtilsynet), altså av ansettelsesmyndigheten, og for så vidt på samme måte som en kategori av embetsmenn, som er nevnt i Grunnlovens §22 første ledd. Allerede av denne grunn kan det derfor ikke sluttes noe med hensyn til oppfatningen av suspenderte embetsmenn av den kategori som omhandles i Grunnlovens §22 annet ledd.

Heller ikke i lovene av 27. juli 1896 og 10. mai 1935 om høyere almenskoler finnes noen begrunnelse for læreres lønn etter at de er fjernet fra stillingen. Det ser nærmest ut som om bestemmelsene om folkeskolelærere uten videre er gått inn i de senere skolelover fordi man i den her omhandlede henseende ikke har funnet det naturlig å gjøre noen forandring eller å stille lærere av en annen og kanskje høyere orden annerledes enn folkeskolelærere.

I Ot. prp. nr. 38 for 1918, som ligger til grunn for tjenestemannsloven av 15. desember 1918, sies det i bemerkningene til §25 bare: «I likhet med §35 i lov av 17. juli 1896 om de høyere almenskoler bestemmer utkastet at lønnen skal løpe under suspenderingen. - Det synes dog prinsipielt riktigst at lønnen løper til vedkommende er avskjediget.» Også her skal man være oppmerksom på at tjenestemannen kan avskjediges av ansettelsesmyndigheten, jfr. §22.

Man kan derfor etter rettens mening ikke se bestemmelsene i de forannevnte spesiallover som utslag av en alminnelig regel, gjeldende også for «uavsettelige» embetsmenn.

Det naturlige utgangspunkt, når positive forskrifter mangler, synes å være at kravet på embetslønn normalt er betinget av at vedkommende også utfører embetets funksjoner. Gjør embetsmannen seg skyldig i straffbar eller uverdig handling, er han uduelig eller av andre grunner ute av stand til å røkte sitt embete forsvarlig (jfr. ikrtrl. §10) så har han ikke krav på å utføre embetets funksjoner. Blir han under den etterfølgende sak frifunnet, har han et selvsagt krav på å få lønn også i suspensjonstiden. Blir han avskjediget, er det dermed også fastslått at suspensjonen var berettiget. Og når han således med full rett like overfor ham selv og i samfunnets interesse, er satt ut av virksomhet, kan han heller ikke ha krav på «lønn» for arbeid han ikke har utført. Når det erindres at han har krav på domstolsbehandling, og at han ved en frifinnende dom også vil være økonomisk helt skadesløs, kan det ikke innsees at dette resultat kan være i strid med Grunnlovens ord eller dens øyemed. Derimot ville det virke støtende og urimelig om en embetsmann, som har gjort seg skyldig i en straffbar handling, eller for hvis vedkommende det forelå et infamerende og grovt brudd på den førutsatte tillit og derfor ble avskjediget, skulle kunne kreve lønn i suspensjonstiden.

Spørsmålet blir så videre om «den nyere administrative praksis», som Østlid omtaler (jfr. den knappe bemerkning i Innstilling V fra Spare- og forenklingskommisjonen av 1932 9 annen spalte) kan ha medført en sedvanerettsdannelse, av tilsvarende innhold som om Grunnlovens §22 annet ledd skulle hjemle «uavsettelige» embetsmenn et ubetinget krav på lønn i suspensjonstiden.

Det er rimelig at administrasjonen, når avskjedsgrunnen ikke er av infamerende art, har utbetalt full lønn i suspensjonstiden, og at det kan

Side:955

være vist kulanse også i andre tilfelle under normale og rolige forhold, er forståelig. Det foreligger imidlertid ikke for retten opplysninger til nærmere vurdering av den administrative praksis, f. eks. om antall tilfelle i førkrigsårene eller om suspensjons- og avskjedsgrunnene. Man kan vel imidlertid gå ut fra at det ikke kan ha forekommet særlig mange saker av denne art, jfr. Østlid 90 91, hvor det uttales at «domstolene har vært meget tilbakeholdne hvor det gjelder spørsmål om å fradømme noen hans offentlige tjeneste». Se også den praktisk talt enslydende uttalelse i Riksadvokatens skrivelse av 16. oktober 1935 til Kirkedepartementet inntatt i Lovtidende 2. avd. 695-97. Østlid fortsetter videre: «Følgen herav har igjen vært at det offentlige meget sjelden har gått til saksanlegg av denne art.» Det spørsmål som her foreligger vil jo imidlertid normalt kun oppstå, hvis embetsmannen blir fradømt sitt embete. Det er formentlig også grunn til å anta at forholdet i de fleste tilfelle er ordnet i stillhet, eller i ethvert fall i minnelighet - ved at embetsmannen etter overenskomst har søkt avskjed, og at den såkalte «praksis» vesentlig refererer seg til slike tilfelle.

Under disse omstendigheter har retten ikke funnet godtgjort at den administrative praksis, skulle oppfattes, ikke bare som en hensynsfullhet og imøtekommenhet, men som en sedvanerettsdannelse, der tross Grunnlovens og forarbeidenes taushet, i strid med en naturlig fortolkning av det offentligrettslige kontrakts- og arbeidsforhold og med til dels urimelige resultater, skulle ha gitt embetsmenn som har forbrudt seg så alvorlig at det medfører embetsfortapelse, et rettskrav på lønn i suspensjonstiden. For øvrig må det fremheves at den foreliggende praksis ikke under noen omstendighet kan ha betydning for tilfelle av en art og et omfang, som man aldri kunne ha tenkt seg muligheten av.

Konklusjonen blir derfor at en «uavsettelig» embetsmann hvor avskjedsgrunn lovlig er fastslått - jfr. nedenfor - ikke med støtte i Grunnlovens §22 eller forfatningsrettslig sedvane, har rettskrav på lønn i suspensjonstiden.

I slike tilfelle ville Staten derfor endog uten lovhjemmel kunne nekte utbetaling, forutsatt at lønn ikke er hjemlet i positiv lov, og det blir allerede av denne grunn i nærværende sak ikke spørsmål om synsvinkelen «tilbakevirkende kraft» for bestemmelsene i opprydningsanordningens og utrenskningslovens §5 første punktum, (det tales her ikke om bevisbyrderegelen). Noe annet er det at der ved vurderingen av en embetsmanns forhold under en avskjedssak naturligvis tas hensyn til om nye bestemmelser har skjerpet kravene til lojalitet og verdighet.

Retten skal dernest gå inn på et spørsmål som har vært berørt under prosedyren, nemlig om det i en sak som denne overhodet er adgang til å ta preliminært standpunkt til om det foreligger avskjedsgrunn. Herom bemerkes spesielt: For den kategori embetsmenn som det her er tale om, bestemmer Grunnlovens §22 annet ledd at de ikke kan avsettes uten etter dom. Det er dette det med en unøyaktig språkbruk siktes til når det tales om embetsmennenes «uavsettelighet». Om bestemmelsens øyemed, nemlig å sikre embetsmennenes uavhengighet, har det alltid hersket enighet. Selv om både teori og praksis i mange henseender har fortolket Grunnlovens §22 innskrenkende, f. eks. således at ingen unntagelsesfritt hevder

Side:956

at en embetsmann har et absolutt krav på å beholde det ved beskikkelsen tillagte myndighetsområde uforandret både i saklig og stedlig henseende - så er bestemmelsen om at avskjed kun kan gis ved dom, kategorisk. Det samme gjelder Grunnlovens påbud om at det etter meddelt suspensjon «straks» skal reise salt.

Det følger både av ordlyden og av øyemedet at det også er Staten som har bevisbyrden for at avskjedsgrunn foreligger. En lovbestemmelse som helt eller delvis veltet denne bevisbyrde om, ville være i strid med selve grunnprinsippet i Grunnlovens §22. Skulle en slik lovbestemmelse opprettholdes, ville betryggelsen mot vilkårlig avskjedigelse og dermed garantien for embetsmennenes uavhengighet bli illusorisk. Det er derfor ikke embetsmannen som skal bevise at han er «verdig», men Staten som i tilfelle må godtgjøre at han er «uverdig».

Hvis det av en eller annen grunn ikke blir reist sak - straffesak eller avskjedssak vil, så vidt skjønnes, et av følgende tilfelle foreligge:

1. Staten unnlater etter ensidig beslutning å reise salt. I så fall må embetsmannen ha krav på lønn i suspensjonstiden. Hvis Staten nekter ham slik lønn, og han anlegger sak for å få den, kan Staten ikke fremsette den innsigelse at suspensjonen var berettiget fordi betingelsene for avskjed egentlig forelå. Retten kan med andre ord i slike tilfelle ikke i lønnssaken ta preliminært standpunkt til uskikkethets- eller uverdighetsspørsmålet, idet embetsmannen hadde grunnlovsmessig krav på å se dette avgjort på den måte som er bestemt for «uavsettelige» embetsmenn.

2. Er forholdet ordnet ved overenskomst - enten slik at suspensjonen heves eller embetsmannen selv søker avskjed - vil embetsmannen ha krav på lønn i suspensjonstiden, med mindre noe annet kan utledes av overenskomsten eller av forutsetningene for den. Hvor embetsmannen selv søker avskjed, vil forholdet lett kunne indisere at han har akkviescert ved Statens standpunkt om at avskjedsgrunn foreligger. Under en eventuell sak om lønn i suspensjonstiden blir det heller ikke her spørsmål om noen preliminær vurdering av om det forelå avskjedsgrunn, uten for så vidt som embetsmannens forhold kan være av betydning for fortolkningen av partenes forutsetninger og innholdet av overenskomsten.

3. Har embetsmannen ved ensidig beslutning søkt avskjed uten at det av hans handling kan utledes at han har akkviescert ved administrasjonens standpunkt, eller at han overhodet har gjort det for å unngå avskjedssak, vil det i ethvert fall utelukkende skyldes ham selv, at hans forhold ikke blir prøvet overensstemmende med forskriften i Grunnlovens §22. Staten må da overfor et eventuelt krav om lønn i suspensjonstiden ha adgang til å gjøre gjeldende at der forelå avskjedsgrunn. Her må imidlertid prinsippet i Grunnlovens §22 føre til at Staten har den fulle bevisbyrde for uskikkethet eller uverdighet.

4. Er embetsmannen avgått ved døden i suspensjonstiden uten at det på forhånd er truffet noen overenskomst, og hans dødsbo reiser sak om lønn i suspensjonstiden, er det ennå tydeligere at Staten må ha adgang til å gjøre gjeldende at der forelå avskjedsgrunn. Men samtidig er det også tydeligere at Staten må ha den samme bevisbyrde som om det var reist sak etter Grunnlovens §22.

Fra Statens side er det under prosedyren gjort gjeldende, at

Side:957

embetsmenn som meldte seg inn i N. S., brøt sin embetsed, og at de herved og ved å stille seg til en forræderregjerings disposisjon, har stillet seg utenfor og gitt avkall på sitt embete. Det er det samme syn som er hevdet i Justisdepartementets innstilling til den provisoriske anordning av 24. november 1944, bemerkninger til §5, se Ot. prp. nr. 91 7, annen spalte, hvor det bl.a. anføres: «De bør da ikke lenger kunne påberope seg den beskyttelse som er hjemlet i Grunnlov og lov til vern om lojale borgere.»

Etter rettens syn på den konstitusjonelle side av kravet om lønn i suspensjonstiden, får det nevnte synspunkt i den relasjon ingen betydning. I sine konsekvenser synes det imidlertid også å føre til at det ikke skulle være nødvendig å reise sak mot illojale «uavsettelige» embetsmenn og foreta prøvelsen overensstemmende med Grunnlovens ord og prinsipper. Heri er retten ikke enig. Det syn at vedkommende selv har sagt seg løs fra sin stilling, er en fiksjon og saksøkerne hevder da også det motsatte i denne sak. Men dessuten kan det ikke være riktig at Grunnlovens §22 bare er et vern om lojale borgere. Retten anser det unødvendig å komme nærmere inn på spørsmålet, og innskrenker seg til å understreke at det av Staten hevdede synspunkt ikke endrer rettens oppfatning med hensyn til de prinsipper og den bevisbyrde det foran er rede gjort for.

Når nå de reiste krav skal vurderes på bakgrunn av de foran gjorte bemerkninger, er det et forhold som retten har funnet av avgjørende betydning for de fleste av dem. Det er det forhold at det under suspensjonen ble stillet som betingelse for påtaleunnlatelse og/eller avskjedssak, at de selv søkte avskjed (A, D, E), eller det var i ethvert fall en klar forutsetning (C). Samtlige var gamle, erfarne jurister, og de kan ikke ha vært i tvil om at det var påtalemyndighetens og administrasjonens forutsetning, for det første at det forelå avskjedsgrunn, og for det annet at de etter tjenestemannsanordningens og utrenskningslovens §5 ikke hadde krav på lønn i suspensjonstiden. Overfor denne kjennelige forutsetning har de ikke i noen form reservert seg. Saksøkerne har i dette stykke vist passivitet, som må få betydning for bedømmelsen av kravenes rettmessighet. Den hele ordning fremtrer for retten slik at saksøkerne har akseptert ordningen.

Denne betraktning får betydning for saksøkerne A, C, D og E, og retten finner at de av den grunn ikke har noe krav å gjøre gjeldende.

For B foreligger rettskraftig fellende straffedom for overtredelse av landssvl. §3, jfr. §2 nr. 1 a, jfr. strl.s §86, hvorved han er fradømt sitt embete som straff. Denne dom er avgjørende for at B ikke kan få medhold i sitt lønnskrav.

For F er forholdet at han ved Oslo byretts dom er funnet straffverdig for overtredelse av den ovenfor nevnte bestemmelse for sitt medlemskap i Nasjonal Samling. Imidlertid er straffen for dette oppveiet ved fortjenester til gagn for landet. Det er imidlertid på det rene at påtalemyndigheten ville påanke denne dom i forståelse med Justisdepartementet hvis han ikke søkte avskjed. Retten må her anvende det synspunkt som er nevnt foran, nemlig at der er truffet en ordning under kjennelige forutsetninger, og at det hadde vært naturlig at F hadde fremholdt sitt lønnskrav, hvis det var hans mening å reservere det. Da det

Side:958

imidlertid ikke er gjort, finner retten at han ikke nå kan kreve det anerkjent ved domstolene. - - -

Dommer Stensvold ønsker å gjøre en reservasjon med hensyn til bemerkningene foran på side 25 og f.f. angående spørsmålet om adgangen til i en sak som gjelder krav på lønn i suspensjonstid å ta preliminært standpunkt til om det har foreligget tilstrekkelig grunnlag til å meddele avskjed: Jeg er enig i at det i et tilfelle som det der er nevnt under punkt 4 på side 27, må være adgang til i lønnssaken preliminært å ta standpunkt til om avskjedsgrunn har foreligget. I hvilken utstrekning det for øvrig er adgang til å ta et slikt standpunkt, er det unødvendig for meg å avgjøre i denne sak. For samtlige saksøkeres vedkommende unntatt G anser jeg det godtgjort ved resultatet av straffeforfølgningen mot dem at avskjedsgrunn har foreligget, uten at jeg behøver å bedømme de forhold som strafforfølgningen gjaldt. For Bs vedkommende henviser jeg til straffedommen, og for de øvriges vedkommende til avskjedssøknadene i forbindelse med de omstendigheter hvorunder disse ble avgitt. - - -